湖南工商大學 高翔

2022年3月30日，習近平總書記在參加首都義務(wù)植樹活動時強調(diào)，現(xiàn)在，我國生態(tài)文明建設(shè)進入了實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期。我們要堅定不移貫徹新發(fā)展理念，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，統(tǒng)籌推進山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，科學開展國土綠化，提升林草資源總量和質(zhì)量，鞏固和增強生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，為推動全球環(huán)境和氣候治理、建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化作出更大貢獻。[1]為建設(shè)社會主義法治國家，為生態(tài)文明建設(shè)培育法治土壤，法律有必要有所回應(yīng)，而在法律實施的全過程中，全面保障公民的環(huán)境權(quán)，是對生態(tài)文明建設(shè)法治需求的最佳回應(yīng)。

一、環(huán)境權(quán)的含義及性質(zhì)

（一）環(huán)境權(quán)的含義

國內(nèi)外已有不少專家或?qū)W者對環(huán)境權(quán)利下過界定，但一般可分成以下三個觀點。一是狹義的環(huán)境權(quán)利，即環(huán)境保護權(quán)利中只包括了有利于人們生存發(fā)展的生態(tài)性環(huán)保權(quán)益；二是所謂的環(huán)境保護權(quán)利，即環(huán)境保護權(quán)利不但包含有利于人們生存的生態(tài)性環(huán)境保護權(quán)利，還包含利用環(huán)境保護資源的經(jīng)濟效益環(huán)境保護權(quán)利；三是認為環(huán)境保護權(quán)是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一體[2]。環(huán)境權(quán)利具有復(fù)合性，應(yīng)是權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，公民在享有居住于適宜人類生存的環(huán)境，并獲得其所生利益的同時，也需承擔保護環(huán)境的義務(wù)。

（二）環(huán)境權(quán)的性質(zhì)

（1）復(fù)合性權(quán)利。如前所述，環(huán)境權(quán)利應(yīng)該包括對獲得環(huán)境資源所產(chǎn)生收益的權(quán)利和環(huán)境的義務(wù)，這比較有助于每個人公眾環(huán)境權(quán)利的實現(xiàn)和對自然環(huán)境的維護。

（2）實體性權(quán)利。物品所有者是針對提起民事訴訟的權(quán)利來說的，提起民事訴訟的權(quán)利是民事訴訟法所賦予的，必須有訴訟時效的規(guī)定，而在違反法律規(guī)定的時間未向人民法院提起訴訟時，本案勝訴權(quán)利將消失了，但仍然有提起訴訟的權(quán)利，這便是物品所有者，而物品所有者則是不可能被打破的。環(huán)保利益，是所有公民群眾的應(yīng)然權(quán)，是不可毀滅的，理應(yīng)屬于實體性權(quán)利。

（3）社會性權(quán)利。從法律所賦予公民的權(quán)力體系上分析，中國公民的權(quán)力種類最主要分為經(jīng)濟性權(quán)力、政治性權(quán)力、人文性權(quán)力和社會性權(quán)利共四個類別。所謂社會性人權(quán)，是指”以社會全體成員的公共利益為核心的一項權(quán)利?！倍h(huán)境保護權(quán)所維護的則是整個社區(qū)的生態(tài)環(huán)境，因而屬于公共利益，性質(zhì)上更加趨向于社會性權(quán)利。

（4）既是財產(chǎn)性權(quán)利也是精神性權(quán)利。當公民的環(huán)境權(quán)益受侵犯時，公眾有權(quán)請求對方制止侵犯，消除妨礙，恢復(fù)環(huán)境原狀，并賠償損失，這體現(xiàn)了環(huán)境權(quán)的財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。即當這些損害并未對自然環(huán)境產(chǎn)生根本性的破壞時，若對定居在此的普通公眾的精神狀態(tài)造成不良影響，使其無法將原住所環(huán)境當成”適宜其生存和發(fā)展的環(huán)境”時，這仍是對環(huán)境權(quán)益的損害。因此環(huán)境保護權(quán)益同時也是一項精神性權(quán)益。

（5）獨立人權(quán)性。呂忠梅教授認為環(huán)境權(quán)是新興的基本人權(quán)，這是由于其先與國家存在、源于對某種價值和利益的壓迫，并且為人之生存不可欠缺。[3]環(huán)境權(quán)先于國家、先于法律而存在。在原始社會，由于生產(chǎn)力水平低下，人類唯一的欲求只是生存，沒有能力也沒有必要對環(huán)境造成較大的污染與破壞，人類的環(huán)境權(quán)并未被發(fā)現(xiàn)，處于暫時的“冷凍”狀態(tài)。直到二戰(zhàn)期間，隨著生產(chǎn)力水平的提高與環(huán)境污染的加劇，人們才開始關(guān)注自己的生存環(huán)境，此時環(huán)境權(quán)開始“解凍”，在法律上則表現(xiàn)為公民對人權(quán)的訴求。當人們的“自由”嚴重危害人類的生存環(huán)境、危及人類生存基礎(chǔ)的時候，適宜人類生存的環(huán)境就不再是毫無價值的“客體”。[4]正如法律家長主義所強調(diào)的法律在某些領(lǐng)域為了公民自身的利益可以不顧其意志而限制其自由或自治。為了當代公民的環(huán)境利益乃至子孫后代的代際利益，環(huán)境權(quán)不僅應(yīng)是可訴的，更應(yīng)該建立起一種共同的價值目標，因此憲法必須首先將其確定為一種核心價值，其次才是具體法律制度的設(shè)計。

二、保障公民環(huán)境權(quán)的必要性及存在的困難

（一）保障公民環(huán)境權(quán)的必要性

1.有利于推進生態(tài)文明建設(shè)，推進綠色經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展

良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。社會主義生態(tài)文明創(chuàng)建，是國家民族經(jīng)濟發(fā)展推進“五位一體”全面格局的關(guān)鍵，也是關(guān)乎中華民族永續(xù)蓬勃發(fā)展的根本大計。黨的十七大第一次明確提出“努力構(gòu)建社會主義生態(tài)化社會經(jīng)濟發(fā)展”；十七屆五中會議上，我國進一步明確地提出了“加速建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型經(jīng)濟社會，提高社會主義生態(tài)建設(shè)水平”的戰(zhàn)略決定；黨的十八大獨立成章，鮮明指出“著力推動社會主義生態(tài)文明創(chuàng)建”，可見社會主義生態(tài)文明創(chuàng)建在我國特色社會主義事業(yè)形成中的地位?！熬G水青山就是金山銀山”，經(jīng)濟發(fā)展的綠色化已成為當今世界各國經(jīng)濟發(fā)展的不二選擇。由于法律是國家最高位階的法規(guī)，因此有著最大的法律效力，因此在法律實施的全過程中全面保障公民的環(huán)境權(quán)，可以為我國綠色經(jīng)濟的發(fā)展提供有力的法制保障。

同時這也是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的必然要求，從而強化生態(tài)文明建設(shè)的思想支撐，為生態(tài)文明建設(shè)保駕護航。在習近平生態(tài)文明思想中，“兩山”理論是對傳統(tǒng)“天人合一”思想的醇化與發(fā)展，“尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然”理念是對傳統(tǒng)“取之有度、用之有節(jié)”理念的升華，綠色發(fā)展理念是對傳統(tǒng)“時禁”“節(jié)儉”的現(xiàn)代化表述。[5]保障公民的環(huán)境權(quán)實則也是習近平生態(tài)文明思想與傳統(tǒng)生態(tài)文化在《憲法》中的有力彰顯。

2.有利于完善社會主義法律體系，推進全面依法治國

把環(huán)境保護權(quán)作為公民的基本權(quán)利加以保護，會為環(huán)境基本法、民事上的環(huán)境污染損害賠償請求權(quán)、行政訴訟法環(huán)境保護權(quán)力的救助提供有力的保護，還能通過其他單行保護立法、保護規(guī)章等構(gòu)建起一個社會發(fā)展環(huán)境資源利用保護體系，為社會主義生態(tài)建設(shè)文明建設(shè)管理的法制系統(tǒng)提供了一個有利基石，從而掃除法理阻礙[6]。同時，依法治國與以德治國是相互促進的，加強公民環(huán)境權(quán)的保障能提升公民的環(huán)境觀，推進以德治國。

3.保障人權(quán)的需要

中國的法律明文規(guī)定了：“國家尊重和保障人權(quán)”，同時國務(wù)院于2009年、2012年與2021年發(fā)布的《國家人權(quán)行動計劃》已將“環(huán)境權(quán)利”視為中國人權(quán)的主要部分，如果公民的居住環(huán)境不能得到有效保障，那么其他的公民基本權(quán)利則更加無從談起。近些年來鄰避型環(huán)境群體性事故的出現(xiàn)也此起彼伏比如“2012年四川什邡群眾抵抗鉬銅建設(shè)項目的群眾性案件”。鄰避行為得名于鄰避效應(yīng)即市民或當?shù)貑挝挥捎趽鷳n建設(shè)項目對健康、環(huán)保品質(zhì)和投資利益等方面產(chǎn)生諸多影響，并由此引發(fā)了人們的嫌惡情結(jié)，產(chǎn)生“不要建在我家后院”的心態(tài)，并做出激烈的、堅決的、有時高度情感化的集體反對甚至抗爭行動。由此也可發(fā)現(xiàn)中國民眾的環(huán)保權(quán)利意識日益強烈，中國當前雖然共有十余部環(huán)境保護管理條例與地區(qū)性法律明確規(guī)定了環(huán)保權(quán)力問題，但規(guī)定效應(yīng)和層次都較小，需要進一步加強對公民環(huán)境權(quán)的保障。

（二）當前保障公民環(huán)境權(quán)存在的困難

1.暫時沒有形成統(tǒng)一的學說，學術(shù)界爭議較大

由于環(huán)境權(quán)屬于新興權(quán)利，學術(shù)界還沒有形成環(huán)境權(quán)的理論通說，例如前文提到過的環(huán)境權(quán)的概念就可以分為狹義的環(huán)境權(quán)、廣義的環(huán)境權(quán)以及權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一性權(quán)利三種觀點，而且關(guān)于環(huán)境權(quán)的權(quán)利主體是否包括國家、法人、非人自然體也是眾說紛紜。同時也可能存在短時間理論基礎(chǔ)缺乏、人民無法接受與理解、接受度不高等問題。

2.與中國憲法體例不合，容易導致導致實踐中的混亂

人大法律系講師周珂曾講到:”因為《憲法》將有關(guān)環(huán)境保護的法律規(guī)定定位為國家職權(quán)，如在公眾基本權(quán)利中一再并舉則與我國的法律體例不符，實踐中馬上就會形成混亂?！蔽覈稇椃ā返诙鶙l規(guī)定，“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他危害”，這一規(guī)定意味著國家在環(huán)境領(lǐng)域重點是明確國家職能，而并非直接賦予公眾環(huán)境權(quán)利。

所以，在中國，長期以來都是由政府通過權(quán)力強制處理環(huán)境污染和規(guī)范侵權(quán)行為。周珂還說到“環(huán)境權(quán)力的可擴展性、政府經(jīng)濟與社會發(fā)展的政治目標，又使其在環(huán)保事業(yè)中的公權(quán)力運用總是與公民的環(huán)境意志相悖，而一旦環(huán)境權(quán)力上升至國家根本權(quán)力，就將會更有效地產(chǎn)生環(huán)境權(quán)力制衡。”假使將環(huán)境權(quán)歸入到”公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章，則可能導致政府保護環(huán)境的職能行使受到阻礙，公民的環(huán)境權(quán)也可能因政府的環(huán)境保護職能而無法得到充分的實現(xiàn)，若兩者互相掣肘，則難以實現(xiàn)加強環(huán)境保護，推進生態(tài)文明建設(shè)的立法目的。

3.由于實現(xiàn)標準和侵權(quán)構(gòu)成要件具有模糊性，需要進一步的法律解釋予以說明

正如前文所指，環(huán)境保護利益是指每個普通居民都有權(quán)存在于”符合自身賴以生活和身心健康蓬勃發(fā)展的自然界”的利益，但什么是”符合自身賴以生活和身心健康蓬勃發(fā)展的自然界”卻沒有系統(tǒng)化的立法界定，其概念具有抽象性與模糊性，而且每個公民對自身居住環(huán)境的要求不同，因此具有主觀性，即使有一個明確的定義與標準，也很難保證每個公民心中對居住環(huán)境的期待得以實現(xiàn)。同時，侵犯環(huán)境權(quán)的構(gòu)成要件和環(huán)境權(quán)受到侵犯后如何救濟需要進一步的法律設(shè)計，譬如侵犯環(huán)境權(quán)是過錯責任還是無過錯責任？如果造成的損失難以量化時又該以何種標準確定賠償金額？這些都是需要進一步考量的問題。

4.我國自然資源管理體制需進一步完善

自然資源是生態(tài)環(huán)境中十分重要的部分，保障全民所有的自然資源所有制是保障公民環(huán)境權(quán)非常重要的一環(huán)。但長久以來，我國自然資源管理體制并沒有區(qū)分“所有者權(quán)利”與“監(jiān)管者權(quán)力”，各級政府既是監(jiān)管者，也是人民所有的代行者，這種既當運動員，又當裁判員的自然資源管理體制需要進一步完善，從本質(zhì)上來看，就是要區(qū)分好“基于所有權(quán)而進行的管理”和“基于行政監(jiān)管權(quán)而進行的管理”，厘清兩者的邊界。

三、充分保障公民環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)路徑

（一）以基本人權(quán)的形式在《憲法》中予以保障

環(huán)境權(quán)作為近些年來興起的新興權(quán)利，兼具復(fù)合性、精神性、財產(chǎn)性、社會性、實體性等特點，并且學術(shù)界對其爭議較大，分歧較多，沒有形成統(tǒng)一的通說，若直接以公民的基本權(quán)利環(huán)境權(quán)的方式入憲，可能因?qū)ζ淙霊棸才诺脑O(shè)計不全面、不合理而導致實踐和司法上的混亂。同時，以非環(huán)境權(quán)的形式入憲可以給真正以環(huán)境權(quán)入憲一個緩沖期，在這段時間，學術(shù)界、立法界、司法界、行政界都可以積累相關(guān)經(jīng)驗，不斷完善相關(guān)學說，從中發(fā)現(xiàn)對公民環(huán)境權(quán)進行保障的合理方式及需要注意的問題，為之后以環(huán)境權(quán)的方式入憲奠定基礎(chǔ)。[7]在我國的憲法中，是有明確規(guī)定國家尊重和保障人權(quán)的，“環(huán)境權(quán)利”在我國也已連續(xù)十二年收錄在《人權(quán)行動計劃》中，“環(huán)境權(quán)利”的保護是中國人權(quán)保護的一個重要特點，因此，以基本人權(quán)的形式在《憲法》中予以保障是符合法理，也是符合時代潮流的。

（二）出臺相關(guān)司法解釋，明確侵害環(huán)境權(quán)的構(gòu)成要件及救濟方式等

應(yīng)當看到，當前我國對公民環(huán)境權(quán)的保障，不論是在實體方面、程序方面，還是在預(yù)防性、救濟性的環(huán)境權(quán)利方面，都取得了長足的進展。實體方面，有新環(huán)保法的修訂，以及近年來《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法的修改》和《土壤污染防治法》的修訂等；程序方面，公民環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)也日漸凸顯；預(yù)防性的環(huán)境權(quán)利方面，有項目規(guī)劃環(huán)評、公眾參與聽證的設(shè)計；救濟性的環(huán)境權(quán)利方面，有磋商、訴訟等程序規(guī)則的制定，但與此同時，法律條文的規(guī)定仍較為宏觀，需要可操作性強、具體微觀的司法解釋輔以實施，例如量化公民環(huán)境權(quán)受損的認定標準與賠償標準。

（三）總結(jié)試點經(jīng)驗，完善自然資源管理體制

今年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制試點方案》，其中一項重要內(nèi)容便是明確自然資源所有權(quán)的行使模式，由國務(wù)院授權(quán)自然資源部代表全民行使所有權(quán)，并且其可以將權(quán)力下放，將部分職責委托省、市地方政府行使。這就為我國完善自然資源管理體制提供了范例，即由中央及省市政府行使自然資源所有權(quán)，由黨、人民、社會團體等主體行使包括用途管制、執(zhí)法監(jiān)察、行業(yè)監(jiān)管等行政監(jiān)管權(quán)，同時政府內(nèi)部也有自我監(jiān)督的制度設(shè)計，從而在權(quán)利主體上區(qū)分了“所有者權(quán)利”與“監(jiān)管者權(quán)力”。接下來，我們理應(yīng)在總結(jié)試點地區(qū)成功經(jīng)驗、反思不足之處的基礎(chǔ)之上，結(jié)合試點實踐不斷探索完善到底通過何種管理體制、管理方式，才能實現(xiàn)管理效果最優(yōu)化，確保所有者職責和監(jiān)管者職責相互獨立且都能履行好，從而切實保障好公民環(huán)境權(quán)中至關(guān)重要的自然資源所有權(quán)，助力于我國的生態(tài)文明建設(shè)。

四、結(jié)語

“法與時轉(zhuǎn)則治”，隨著全球氣候變暖、土地短缺、等全球性的環(huán)保問題日發(fā)嚴峻，全世界人民都更加重視他們所居住的自然環(huán)境，把環(huán)境權(quán)利作為一種基本權(quán)利加以保障已成為當今的必然之勢。我國在二零一八年《中華人民共和國憲法修正案》中已經(jīng)把“生態(tài)文明建設(shè)”概念寫入了序言與正文，但并未具體地規(guī)范公眾的環(huán)保義務(wù)，究其原因為通說待立，容易導致實踐上的混亂。而為了實現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)的全面保障，可以采用以基本人權(quán)的形式在《憲法》中予以保障、出臺相關(guān)司法解釋，明確侵害環(huán)境權(quán)的構(gòu)成要件及救濟方式，將先進的保障公民環(huán)境權(quán)的經(jīng)驗成功本土化，并且在賦予國民環(huán)保權(quán)利的同時規(guī)范國民義務(wù)，用權(quán)利約束權(quán)力，才能讓國民的環(huán)保權(quán)利得到更加全面的實現(xiàn)。