鄧 濱（上海建科工程項目管理有限公司， 上海 200032）

0 引 言

隨著全球經(jīng)濟的持續(xù)增長，城市在高速發(fā)展的同時也遇到了一些問題，城市建設方向逐漸由增量發(fā)展階段過渡到存量或減量的提質(zhì)減速階段，城市空間和城市質(zhì)量升級的需求引出了“城市更新”的理念。城市更新項目是指對舊街區(qū)、舊工業(yè)區(qū)等明顯不符合社會經(jīng)濟發(fā)展需求的城市老舊區(qū)域，根據(jù)規(guī)劃進行綜合整治、改造或拆除重建的活動。在具體實施中，城市更新類項目涉及到的范圍很廣，其中就包括老城區(qū)改造項目，即通過多種手段將老城區(qū)改造成為布局合理、生態(tài)宜居、配套齊全的城區(qū)，老城區(qū)的改造屬于城市更新類型項目的典型案例。本文將從老城區(qū)改造的視角，對老城區(qū)改造過程中涉及到的項目管理進行研究，探討過程中出現(xiàn)的問題，并提出相關的解決措施。

1 老城區(qū)現(xiàn)狀研究

老城區(qū)改造的想法最先起源于英美，剛經(jīng)歷過“二戰(zhàn)”的美國興起了消除貧民窟運動，緊隨其后的是推倒重建式的老城區(qū)改建運動。結(jié)果表明，大規(guī)模的推倒重建并不能解決此類問題，所以在20世紀70年代之后，小規(guī)模、分階段和漸進式的老城區(qū)改造以及老城區(qū)更新在西方國家備受推崇。

城市功能和性質(zhì)的不同決定了老城區(qū)改造的引入和實踐必須與城市功能相符合。比如，1992年巴塞羅那就已經(jīng)借世界博覽會文化項目的機會完成了部分老城區(qū)改造，而上海在2010年才有類似的舉措。隨著上海市區(qū)的不斷擴大，人口不斷增長，城市的建設不斷外拓，上海城市中心的建設已在20年前甚至更早的時間基本完成。柴瑞[1]認為項目管理首先是一種服務于項目實施全過程的科學的管理方式，同時它的主要內(nèi)容是質(zhì)量、費用和進度的相互調(diào)整，最后決定項目成敗的主要因素是項目管理的組織與領導。因此，如何科學合理地對上海老城區(qū)改造項目進行管理將是本文探討的重點。

2 老城區(qū)改造中存在的問題

受生態(tài)環(huán)境和資源條件的限制，城市建設已經(jīng)從大規(guī)模開發(fā)新建的模式調(diào)整到以小規(guī)模改造為主的發(fā)展方向了。老城區(qū)改造不僅可以改善城市環(huán)境，提升城市品質(zhì)，同時還可以提高土地的使用效率、優(yōu)化城市管理水平等，然而，在實際操作過程中，往往會遇到一些問題，使項目難以實施，主要有以下幾個方面。

2.1 管理政策方面

目前城市更新類項目在實施過程中，缺少針對性的政策扶持。受傳統(tǒng)管理體系的制約，在城市更新過程中，房屋及土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移與取得、產(chǎn)證的缺失與不完整、歷史文化遺產(chǎn)保護等因素，對實際操作造成諸多制度障礙。同時，住房城鄉(xiāng)建設、規(guī)劃和資源等不同主管部門之間缺乏聯(lián)動，如對于既有建筑節(jié)能改造的政策法規(guī)校對，缺乏制度的延續(xù)性。

2.2 規(guī)劃設計方面

目前我國在舊房改造推進過程中還存在一些思考不全面的現(xiàn)象，如規(guī)劃布局不合理、缺少對歷史文化的保護。對老城區(qū)的改造，如果前期沒有做好詳細的調(diào)查分析、對改造區(qū)域歷史文化認識不全面、一味追求經(jīng)濟利益而忽視合理性，將很容易造成城市更新項目的改造結(jié)果不合理。

2.3 工程實施方面

城市更新項目一般位于城市的中心區(qū)域，周邊的建筑物多、地下管線復雜、社會關注度高，如果前期不做好充分詳細的調(diào)查，極易在施工過程中破壞周邊的既有環(huán)境。因此城市更新項目在施工過程中需要注意不影響到周邊居民的正常生活或交通，注重維穩(wěn)工作；對鄰近建筑物做好保護措施；對原有管線摸排清楚后進行保護等。

3 城市更新項目中項目管理的問題

老城區(qū)改造涉及的主要利益主體有政府主管部門、周邊建筑及其用戶和參建單位[2]。為穩(wěn)步推進城市更新項目的進行，需要項目外部（政府主管部門）與項目內(nèi)部（各參建單位）相互協(xié)調(diào)、有效溝通，但在現(xiàn)階段管理過程中存在以下問題。

3.1 項目外部問題

（1）缺乏制度的統(tǒng)一性和系統(tǒng)性[3]。對于城市更新項目，政府部門管理職責、管理標準和工程技術標準仍不太清晰；管理資源、管理能力和專業(yè)能力受限。對于政府主導的城市更新項目，政府主管部門仍按照傳統(tǒng)管理模式，監(jiān)管統(tǒng)籌難以全面覆蓋；人員專業(yè)不全面，管理難度大[4]。

（2）適配及銜接問題。老城區(qū)改造基礎設施及營建、建筑的功能需求與交通、市政和公共建筑等在適應及銜接方面存在問題。

（3）公眾參與度低的問題。城市更新項目涉及到的土地征收問題、居民住房拆遷問題、改造項目的實施和改造完畢后的管理問題等都與公眾緊密相關，而過程中由于公眾參與制度不完善，公眾參與度不是很大[5]。

3.2 項目內(nèi)部問題

（1）各參建單位之間的溝通協(xié)調(diào)問題。由于項目中涉及到的工程環(huán)節(jié)較復雜[6]，包括設計單位、施工單位等參建單位之間信息不對稱，會拖慢施工進度甚至影響施工質(zhì)量和安全[7]。

（2）參建單位內(nèi)部的管理問題。設計單位、施工單位等往往存在任務量過大、人員數(shù)量不足和技術水平低下等問題，而且缺乏完善的管理制度，責任劃分不明確，以致于管理工作無據(jù)可循，低效推進，且不利于責任追究[8]。

（3）退界、容積率、建筑面積和技術方案等技術策劃問題。城市更新項目會涉及統(tǒng)籌規(guī)劃和設施改造，可能會影響其原有建筑面積、退界和容積率等技術策劃參數(shù)，而設計單位為了滿足建設單位的功能使用需求，忽略了相關的規(guī)劃指標控制，導致實際推進過程中增加審批的難度。

4 老城區(qū)改建工程的項目管理

4.1 老城區(qū)改建工程的安全及環(huán)境管理

4.1.1 安全管理

（1）安全管理要點。不同于新建建筑，老城區(qū)由于歷史原因存在的安全問題日益突出。其安全管理包括生產(chǎn)生活的安全，以及建設過程中的施工過程安全。項目所處環(huán)境的復雜程度，決定了改建過程中安全管理的難度。周邊建筑密度大、公共空間有限，使得城市更新項目比一般新建工程具有更大的安全風險。

（2）應對措施。首先，老城區(qū)改建前需要充分做好規(guī)劃設計。其次，政府部門強有力的安全監(jiān)管和群眾監(jiān)督也可以對工程的安全管理產(chǎn)生了積極的推動作用。此外，為了確保施工過程中的突發(fā)情況，項目部還需要協(xié)同相關單位共同制定專項應急預案，以備在意外情況發(fā)生時采取應急措施，從而減少損失和降低影響。

4.1.2 環(huán)境管理

（1）環(huán)境管理要點。老城區(qū)的建筑在改建過程中需要做好統(tǒng)一規(guī)劃設計，在改建的同時，要尊重周邊建筑環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和人文環(huán)境。此外，建筑設計需要考慮改建建筑的綠色節(jié)能和可持續(xù)發(fā)展。

（2）應對措施。老城區(qū)改建工程面臨的環(huán)境問題比較復雜，需要提前做好環(huán)境調(diào)查工作。項目前期踏勘現(xiàn)場，對周邊市政設施、居民區(qū)、公共建筑等環(huán)境因素進行統(tǒng)一采集及分析。如周邊有軌道交通或隧道，則應對項目是否設置地下部分建筑物進行決策；前期的環(huán)境因素梳理對后期的設計施工起到重要作用。此外，施工過程中，企業(yè)需要做好文明施工管理，政府要做好監(jiān)督管理，爭取將項目施工對周邊環(huán)境影響程度降到最低。

4.2 老城區(qū)改建工程的質(zhì)量管理

4.2.1 質(zhì)量管理要點

老城區(qū)改建的質(zhì)量管理從前期項目可行性研究策劃階段一直延續(xù)到項目移交[9]，而前期準備階段與施工階段的質(zhì)量控制對于城市更新項目尤為重要，因此在老城區(qū)改建工程的前期準備階段與施工階段就需要關注質(zhì)量目標、圖紙的問題、程序控制和過程偏差控制等質(zhì)量管理要點。

4.2.2 應對措施

（1）為實現(xiàn)城市更新項目制定的質(zhì)量目標，需審查施工單位的管理團隊，選擇具有老城區(qū)改造經(jīng)驗的承包商和管理團隊。

（2）針對城市更新項目施工圖紙與現(xiàn)場實際不符的情況，要求設計單位根據(jù)現(xiàn)場已經(jīng)存在的建筑情況出具相關圖紙，同時在現(xiàn)場督促相關管理及施工人員共同認真閱讀設計施工圖，做到事前控制。

（3）人員進場后要監(jiān)督施工單位做好與專業(yè)測繪部門的定位放線和水準高程點的移交及復核工作，認真復核軸線定位和水準高程點數(shù)據(jù)，把偏差控制在允許范圍內(nèi)。

（4）建立現(xiàn)場負責人技術管理工作責任制，并充分發(fā)揮監(jiān)理工程師的作用。在施工過程中，相關人員要在現(xiàn)場進行檢查驗收。

4.3 老城區(qū)改建工程的成本管理

4.3.1 影響成本管理的因素

老城區(qū)具有地處城市中心、交通不便、人口密度大等特點，因此對于老城區(qū)改建工程除考慮正常成本外，更要考慮質(zhì)量成本。質(zhì)量成本是指保證和提高工程質(zhì)量而發(fā)生的一切必要費用，以及因未達到質(zhì)量標準而蒙受的經(jīng)濟損失。在城市更新項目中，大多缺乏對工程成本的有效管理，尤其是材料成本。老城區(qū)的特性決定了工程材料的運輸及存放不便，然而，材料成本是工程建設中重要方面，依據(jù)施工企業(yè)的有效經(jīng)驗估計，材料成本約占整個工程成本的55%～70%。

4.3.2 解決措施

對城市更新項目的工程成本進行管理是必不可少的，主要有三個原則需要遵循：（1）成本最優(yōu)化管理原則，建設單位通過合理建設，設計單位通過限額設計，施工單位通過合理策劃，對項目建設成本進行有效控制；（2）全過程動態(tài)管理原則，城市更新項目涉及的過程繁瑣復雜，建設周期長，影響因素多等因素都要求在工程成本管理過程中實施動態(tài)管理原則；（3）PDCA目標管理原則，老城區(qū)工程成本管理同樣需要以目標式管理進行，以實現(xiàn)建設目標作為考核結(jié)果。

4.4 老城區(qū)改建工程的進度管理

4.4.1 影響進度管理的因素

為有效控制建設工程進度，對影響進度的有利和不利因素進行全面分析是必不可少的。不同于新建建筑的多樣性，城市更新項目要考慮與周圍建筑的一致性及很多其他因素，如客觀存在的很多項目勘察和設計資料無法提供或者不夠準確。同時，城市更新項目亦存在一些與新建項目存在的共性問題，如：施工工藝錯誤等施工技術因素；向有關部門提出各種申請審批手續(xù)的延誤等組織管理因素；設備的選型不當?shù)炔牧弦蛩?；通貨膨脹等資金因素。

4.4.2 解決措施

根據(jù)現(xiàn)有的老城區(qū)具體情況，制定包含組織措施、技術措施、經(jīng)濟措施及合同措施在內(nèi)的進度控制措施：（1）建立進度控制目標體系，明確城市更新項目現(xiàn)場組織機構(gòu)中的進度控制人員及職責分工，建立工程進度報告制度等；（2）技術措施指的是審查承包商提交的進度計劃，使承包商能在合理的狀態(tài)下施工；（3）經(jīng)濟措施具體表現(xiàn)為及時辦理工程預付款及工程進度款支付手續(xù)，對應急趕工給予優(yōu)厚的趕工費用等；（4）最重要的合同措施是推行CM承發(fā)包模式，對建設工程實行分段設計、分段發(fā)包和分段施工，同時加強合同管理，協(xié)調(diào)合同工期與進度計劃之間的關系，保證合同中進度目標的實現(xiàn)。

5 對老城區(qū)改建工程項目管理的建議

5.1 建立城市老城改造中的利益協(xié)調(diào)機制

建議加快對既有建筑改造中的利益及協(xié)調(diào)問題進行分析，包括分析和界定既有建筑改造中的各方利益，并結(jié)合當前法律、現(xiàn)實等存在的一系列問題，分析梳理既有建筑改造中存在的具體困難和矛盾，如政府與居民在產(chǎn)證缺失或不完整問題上的矛盾等。針對當前老城改造中利益協(xié)調(diào)出現(xiàn)的具體問題，提出相應的解決方法或出臺相應政策。

5.2 加強基礎設施管理

我國目前的城市規(guī)劃體系中存在兩個方面的問題：一方面是城市規(guī)劃體系中尚無建筑能源專項規(guī)劃，而現(xiàn)有規(guī)劃體系不能解決建筑群的能源系統(tǒng)問題；另一方面是城市規(guī)劃中的供水規(guī)劃、供熱規(guī)劃、燃氣規(guī)劃和電力規(guī)劃這四個專項規(guī)劃之間缺乏互相協(xié)調(diào)，水、熱、電、氣各自為政。因此如何將各專項規(guī)劃統(tǒng)一協(xié)調(diào)，高效有機結(jié)合，還有待國家相關部門繼續(xù)研究。

5.3 可持續(xù)發(fā)展

避免大拆大建是可持續(xù)發(fā)展的原則。如何讓既有建筑可持續(xù)發(fā)展，如何從不同維度分析研究，如何通過共生的改造理論研究為城市既有建筑改造和利用提供實踐的依據(jù)，是國家政府應關注和積極應對的問題。

6 總結(jié)和展望

6.1 總 結(jié)

社會需求的不斷升級驅(qū)使著老城區(qū)功能不斷迭代更新，如何煥發(fā)老城區(qū)的活力是后續(xù)城市建設、社會人文和經(jīng)濟發(fā)展所面臨的新挑戰(zhàn)。綜合環(huán)境因素、經(jīng)濟因素和人文因素，老城區(qū)內(nèi)的城市更新項目相較于新建工程更加復雜，科學地對城市更新項目進行管理，高效率、高質(zhì)量地完成城市更新項目是本文研究的重點。

本文對老城區(qū)城市更新類項目推進過程中存在的難題和項目管理的問題進行了分析介紹，針對城市更新項目提出了一些建議。

（1）政府引導，有效激勵。城市更新項目全面高效地推進，涉及到技術角度、市場角度和城市發(fā)展角度，從目前的政策及相關標準來看，還不能完全有據(jù)可依，建議政府部門完善老城區(qū)改建的相關管理政策、標準及制度。同時政府需要通過合理放松過度嚴格的規(guī)劃管控來激活老城區(qū)的發(fā)展和建設活力。

（2）統(tǒng)籌規(guī)劃，合理改建。對老城區(qū)的改建要充分做好前期的調(diào)研工作，樹立正確的認識，而不是簡單的推倒重建，要了解老城區(qū)的痛點、難點，針對老城區(qū)存在的一些問題進行綜合統(tǒng)籌規(guī)劃，使得改建工程順利進行。

（3）科學管理，穩(wěn)中推進。城市更新項目涉及的利益主體多，主要有政府主管部門、周邊建筑及用戶和參建單位。為了項目的穩(wěn)步推進，需要各個利益主體相互協(xié)調(diào)并具有較高管理能力。城市更新項目由于其特殊性，需要做好科學的項目管理，穩(wěn)步推進項目的進行。

（4）提高可持續(xù)發(fā)展能力。對于老城區(qū)改建的城市更新項目，在方案設計前需要對改建區(qū)域進行整體的評估定位，即對周圍的建筑及環(huán)境的評估以及對老城區(qū)未來的發(fā)展和在城市中功能的定位，為老城區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供良好的解決方案。

6.2 展 望

隨著城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的需要，城市更新項目得到了越來越多的重視，在未來我國的城市化進程中，老城區(qū)的改建項目將越來越多，涉及到的內(nèi)容也會越來越廣，需要社會各界加強對老城區(qū)改建的認識和研究，從而使得城市更新項目相關的制度和管理政策更加完善，煥發(fā)老城區(qū)的新活力，給城市帶來更好的發(fā)展。針對老城區(qū)改造帶來的城市更新類的項目，隨著老城區(qū)改造方式的不斷增加，也越來越需要大步提升管理效率、管理能力和管理方式。

對于當前在老城區(qū)改造中涉及的城市更新項目中出現(xiàn)的新現(xiàn)象、新問題，必須認真對待，提出適當?shù)膶Σ?。政府需要完善相關的法律法規(guī)和政策指引、加大對城市更新項目的引導，統(tǒng)籌規(guī)劃；建設單位在追求經(jīng)濟利益的同時，也要兼顧老城區(qū)的特色和文化，合理改建；民眾也應多多參與，對老城改建項目給予支持和理解。通過社會各界的努力，相信我國未來的城市更新一定能夠取得更大的成就。