李 牧，董明皓

(1.武漢理工大學(xué) a.法學(xué)與人文社會學(xué)院；b.馬克思主義學(xué)院， 武漢 430070)

一、問題的提出

2021年7月12日，黨中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，是首個針對基層工作的綱領(lǐng)性文件，在基層治理中要求增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)應(yīng)急管理能力。同時，在“十四五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中明確提出社會治理特別是基層治理水平明顯提高的目標(biāo)要求。為此，新發(fā)展階段，提升基層應(yīng)急管理能力，是艱巨而緊迫的任務(wù)。這個任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，一個關(guān)鍵因素便是增強(qiáng)基層應(yīng)急法治能力，正是習(xí)近平總書記所提到的“在處置重大突發(fā)事件中推進(jìn)法治政府建設(shè)”[1]。黨的十八大以來，與應(yīng)急管理法治化建設(shè)相關(guān)的研究成果頗豐，豐富了對應(yīng)急法治化的認(rèn)識和理解，但專門針對應(yīng)急法治能力研究的成果不多，有關(guān)基層應(yīng)急法治能力提升的研究更少，現(xiàn)有成果主要將法治嵌入應(yīng)急管理的論述中。其中，如何有效與合法行使緊急權(quán)力，是研究應(yīng)急法治能力提升的根本落腳點(diǎn)，正如有學(xué)者認(rèn)為，“應(yīng)急法治”是純粹的中國概念，且難以被學(xué)術(shù)定義，若用功能比較和概念理想類型化，法治與緊急狀態(tài)之間，存在可類型化的“應(yīng)急法治主義”。[2]據(jù)此，研究應(yīng)急法治能力，關(guān)鍵在于對緊急權(quán)的全面分析，而圍繞此議題的研究，主要基于三個視角為本文可資借鑒的觀點(diǎn)。

1.基于緊急權(quán)行使的法律基礎(chǔ)。陳璇從行使緊急權(quán)時極易侵害公眾利益視角分析，認(rèn)為中國面臨著復(fù)雜多樣的國家緊急狀態(tài)，確定緊急權(quán)利的邊界，已成為中國法律研究領(lǐng)域中有重要現(xiàn)實(shí)意義的課題。這就必須建立起邏輯清晰、層級有致的緊急權(quán)系統(tǒng)。[3]張帆在分析《突發(fā)事件應(yīng)對法》中存在的過于簡單化，且基本原則規(guī)定松散，又沒有對公眾利益的充分關(guān)注等缺點(diǎn)，并提出了基于中國法制體系內(nèi)部融貫特性，法律必須關(guān)注一般公民的根本利益，并探尋社會動態(tài)的現(xiàn)券原則，以達(dá)到在權(quán)利和權(quán)力之間的相互平衡。[4]賓凱認(rèn)為，由于追求“治理”與“法治”雙重目標(biāo)，在緊急狀態(tài)下，存在一些邏輯沖突，認(rèn)為緊急權(quán)的運(yùn)作，必須置于一個“結(jié)構(gòu)耦合”關(guān)系之中，該關(guān)系包含法律系統(tǒng)和政治系統(tǒng)，從而避免純教義學(xué)中的封閉性和狹隘性。[5]田宏杰、肖鵬探討了應(yīng)急權(quán)力背后的政治哲學(xué)，認(rèn)為“自由平等的社會團(tuán)結(jié)緊急權(quán)論”尚無法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)建應(yīng)急權(quán)體系，從而保護(hù)自由和促進(jìn)共同向善。[6]

2.基于行使緊急權(quán)面臨的現(xiàn)實(shí)困境。鄭玉雙在分析了世界各國應(yīng)急權(quán)力行使的強(qiáng)度和廣度不斷增加的情況下，認(rèn)為應(yīng)急權(quán)力行使面臨著價值優(yōu)勢和法治整合的難題，為此，需從法治的角度限制緊急權(quán)力，才能彰顯法治價值在社會治理中的意義。[7]謝暉在分析緊急狀態(tài)的國家治理中存在公權(quán)主體和私權(quán)主體的博弈，認(rèn)為實(shí)踐中要對公權(quán)主體依法特別授權(quán)并制約，同時，也要對私權(quán)主體的權(quán)利進(jìn)行必要的克減與保障。[8]

3.基于緊急權(quán)行使的原則。王奇才從突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理權(quán)的角度分析，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理權(quán)對正常的法治秩序提出了許多特殊的要求，認(rèn)為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，我們至少要遵循權(quán)利保護(hù)原則、依法行使權(quán)力原則等法治原則，這也是應(yīng)急處置權(quán)必須遵守的法治原則。[9]戚建剛在對常態(tài)的政府職權(quán)進(jìn)行對比分析的基礎(chǔ)上，提出政府以應(yīng)急職權(quán)處置危機(jī)事件有其自身的特殊屬性，具體分為“超法規(guī)性、擴(kuò)張性及程序簡化性”[10]的特點(diǎn)。吳昱江分析了康德哲學(xué)、施米特的法治學(xué)說與洛克的法治理論應(yīng)用于緊急狀態(tài)中存在的諸多問題，但尚無法給出滿意的回答，認(rèn)為對于緊急狀態(tài)下的討論，需加強(qiáng)利用中國“本地優(yōu)勢資源”，使基礎(chǔ)理論建設(shè)更立足于中國本身的學(xué)術(shù)語境與國情。[11]

基于以上研究，學(xué)界從不同的視角對緊急權(quán)力進(jìn)行了大量的研究，并取得了較大的進(jìn)展，體現(xiàn)出鮮明的時代特色，為推動應(yīng)急管理法治化作出了學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)。然而，學(xué)界已取得的研究成果仍然存在一定的局限性。首先研究的時段有限。學(xué)界對新冠疫情發(fā)生后有關(guān)緊急權(quán)的研究較多，而缺乏對緊急權(quán)行使的持續(xù)關(guān)注，更為確切地說，早在新冠疫情爆發(fā)之前，就存在一些現(xiàn)象和問題，但學(xué)者們尚未進(jìn)行系統(tǒng)性研究和足夠重視。其次，研究場域不足。當(dāng)前，學(xué)界主要從宏觀上關(guān)注突發(fā)事件發(fā)生后的緊急權(quán)力行使，而基層作為聯(lián)系、服務(wù)群眾的“最后一公里”，其應(yīng)急管理能力特別是應(yīng)急法治能力事關(guān)人民群眾生命安全及身體健康。伴隨城鄉(xiāng)形態(tài)與結(jié)構(gòu)變化，基層在應(yīng)急管理方面累積了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為區(qū)域乃至國家層面上應(yīng)急管理提供了關(guān)鍵支撐，而學(xué)界對其關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。最后，研究理路的缺失。學(xué)界對應(yīng)急管理能力的理論解釋是從緊急權(quán)行使的法律基礎(chǔ)、困境和原則入手進(jìn)行分析，這些解釋深刻揭示出緊急權(quán)行使的路徑。但突發(fā)應(yīng)急事件的有效應(yīng)對僅靠緊急權(quán)力的行使尚不能完成，特別是突發(fā)事件常伴隨系列連鎖反應(yīng)，其后果變得更加復(fù)雜且不確定，業(yè)已超出單純經(jīng)濟(jì)或政治話題，更加傾向于復(fù)合化、常態(tài)化，變成一種含有多項內(nèi)容的綜合性社會危機(jī)，突發(fā)事件應(yīng)對的范圍從單一趨向綜合。而學(xué)界目前的討論尚缺乏多學(xué)科融合研究。基于此，必須立足新發(fā)展階段基層發(fā)展的新特征、新態(tài)勢，審視基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社會在應(yīng)對突發(fā)事件法治化中所面臨的新問題，做到在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)要求，將法學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)等理論融入基層應(yīng)急法治能力建設(shè)，從理念引領(lǐng)、主體塑造、預(yù)案規(guī)約探討新發(fā)展階段基層應(yīng)急法治能力提升的路徑選擇，以期為構(gòu)建治理現(xiàn)代化，貢獻(xiàn)些許智識。

二、理念引領(lǐng)向度：將黨建引領(lǐng)與以人民為中心理念內(nèi)化為在法治軌道上推進(jìn)基層應(yīng)急管理的行動指南

拉爾夫·沃爾(Ralph Waldo Emerson)在《我所理解的生活》一書中，認(rèn)為理念的存在讓我們感覺到外表的環(huán)境不過是虛幻的美夢和印象，同時，其認(rèn)為有了理念的伴隨，人們將不再懼怕衰老、不幸甚或死亡。[12]52而理念就是通過人們的思想活動，而對其所認(rèn)知的對象進(jìn)行內(nèi)容的加工，即通過去精取粗、去偽存真、以此及彼、由此及彼等的處理過程，所形成的關(guān)于認(rèn)知對象本質(zhì)意義上的觀念、思想、看法等。由此可見，理念在社會生活的重要，其是實(shí)踐的向?qū)?，而理念的產(chǎn)生又源于實(shí)踐發(fā)展之需要。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與以人民為中心理念，就是為推動我國經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定與發(fā)展的需要，對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的理性認(rèn)知進(jìn)程中總結(jié)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，符合社會發(fā)展規(guī)律。正如習(xí)近平總書記所提出的要求，“努力從黨走過的風(fēng)云激蕩的歷史中、從黨開創(chuàng)和不斷推進(jìn)的偉大事業(yè)中、從黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨和長期實(shí)踐中，深化對黨的信賴，堅定對黨的領(lǐng)導(dǎo)的信念”[13]。共產(chǎn)黨的強(qiáng)大政治領(lǐng)導(dǎo)能力，是共產(chǎn)黨的最根本特點(diǎn)，是我國特色社會主義體制的最優(yōu)越性。以人民為中心，是共產(chǎn)黨的根本政治立場和價值方向，長期以來，其是貫穿于治國理政中的一條主線。作為黨的領(lǐng)導(dǎo)在基層延伸的基層黨組織，其肩負(fù)著貫徹黨的主張和決定的重任，是基層社會整合者與主心骨。新發(fā)展階段，基層應(yīng)急管理需要基層黨建引領(lǐng)為其保駕護(hù)航，同時，以人民為中心理念又為其凝魂聚力，從而使基層應(yīng)急管理在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

(一)基層黨組織建設(shè)嵌入基層應(yīng)急管理，強(qiáng)化黨建的政治引領(lǐng)功能

黨的建設(shè)引領(lǐng)基層社會治理，是具有中國特色的基層社會治理。與西方社會相比，它也有一個顯著的優(yōu)勢，即基層社會治理在黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層自治的有機(jī)統(tǒng)一。作為基層社會治理重要組成部分的基層應(yīng)急管理，亦要堅守黨建引領(lǐng)基層應(yīng)急管理的思想路線。在2020年新型冠狀病毒肺炎(簡稱新冠疫情)疫情有效防控中，彰顯了基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，同時也存在諸多不足，正如習(xí)近平總書記所指出的：“疫情防控凸顯了城鄉(xiāng)社區(qū)的重要作用，也暴露出基層社會治理的短板和不足?！盵14]基層黨建在防范與應(yīng)對突發(fā)事件中暴漏出支部陣地不牢、班子主力軍不強(qiáng)和黨員主心骨不力等短板，以上問題的存在，不利于發(fā)揮基層黨建在防范與應(yīng)對突發(fā)事件上的引領(lǐng)功能。新發(fā)展階段面對基層突發(fā)事件頻發(fā)趨勢，亟須構(gòu)建與之相適應(yīng)的基層黨建引領(lǐng)的功能體系。具體來說，第一，從社會政治服務(wù)功能角度來看，建立以基層黨組織為核心的基層單位應(yīng)急管理工作的統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)體制。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位明確了黨在基層經(jīng)濟(jì)社會管理中的核心位置，對應(yīng)急管理工作的總體目標(biāo)和走向?qū)a(chǎn)生根本性影響。十九大明確提出了把基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘的具體要求，基層應(yīng)急管理工作實(shí)施中，牢牢抓住這個要求，加強(qiáng)街鎮(zhèn)和社區(qū)等各級組織的引領(lǐng)核心功能。第二，從社會治理角度來看，通過黨組織的整合功能，凝聚基層資源參與應(yīng)急治理?；诜婪逗蛻?yīng)對突發(fā)事件新要求，圍繞基層群眾的共同利益需求，引領(lǐng)各類社會組織和廣大基層群眾形成共同目標(biāo)，深度參與基層應(yīng)急管理，凝聚基層區(qū)域內(nèi)應(yīng)急管理資源的最大公約數(shù)。第三，基層黨組織引領(lǐng)基層應(yīng)急管理必須堅持法治化方式嵌入。新發(fā)展階段，基層面臨法律體系末梢不完備的現(xiàn)實(shí)困境，又加上尚無充裕的執(zhí)法力量與資源，對法治化方式嵌入帶來極大挑戰(zhàn)。這就要求，新的發(fā)展階段基層黨組織引領(lǐng)基層應(yīng)急管理工作需要堅持以法治方式嵌入的基本方向，在法律法規(guī)許可的區(qū)域內(nèi)展開工作，以不斷適應(yīng)人民群眾法治意識漸強(qiáng)、法治要求日益提高的新狀況，在落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)過程中發(fā)揮其服務(wù)群眾之功能。

(二)堅守以人民為中心理念，為基層應(yīng)急管理廣聚人民力量

以人民為中心的宗旨，是全面推進(jìn)依法治國重要的思想指引。同樣，基層在應(yīng)急管理工作實(shí)務(wù)中，以人民福祉為出發(fā)點(diǎn)，明確其主體地位，根植于時代需要與人民訴求，在預(yù)防與應(yīng)對突發(fā)事件實(shí)踐中，維護(hù)人民的合法權(quán)利。正如習(xí)近平總書記指出的“法治建設(shè)要為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民”“保證人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)”。[15]因此，以人民為中心宗旨不可停留在口頭上，要在基層的應(yīng)急管理工作實(shí)踐中壓實(shí)履行，要做到：一是始終將人民的安全與心理健康置于最優(yōu)位順序。保證人民群眾的生命健康是應(yīng)對突發(fā)事件的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，即使采取必要防控措施，亦要保障他們的基本權(quán)利。突發(fā)事件應(yīng)對中，行政機(jī)關(guān)權(quán)力迅速集中，體現(xiàn)出政府的主導(dǎo)地位和積極角色，直觀地表現(xiàn)為廣泛地行使行政應(yīng)急權(quán)，其為政府有效應(yīng)對突發(fā)事件提供了有效的制度保障。然而，對于公眾的權(quán)益來說，行政部門在緊急處理中，極易對公眾的合法權(quán)利進(jìn)行克減，此時，應(yīng)當(dāng)將公民的安全與身心健康放在優(yōu)位順序。正如，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的：“提高疫情防控法治化水平，切實(shí)保障人民群眾生命健康安全。”[16]二是相信人民和依靠人民。習(xí)近平總書記要求“只有始終相信人民、緊緊依靠人民，充分調(diào)動廣大人民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，才能凝聚起眾志成城的磅礴之力”[17]?；鶎釉趹?yīng)急管理工作實(shí)施中，把對黨領(lǐng)導(dǎo)與對人民高度負(fù)責(zé)相統(tǒng)一，緊密依靠人民，以最大效用動員社會各界力量，形成政府和社會治理互動合力，群防群控和群防群治的工作機(jī)制。按照這一邏輯進(jìn)路，人民群眾不能只是基層應(yīng)急管理工作的旁觀者，而是積極的參與者和實(shí)踐者，從而為基層應(yīng)急管理凝魂聚力。

三、主體塑造向度：培育基層黨員群眾的法治素養(yǎng)，提升運(yùn)用法治方式預(yù)防與應(yīng)對突發(fā)事件的能力

應(yīng)急管理能力是指應(yīng)急管理主體，為履責(zé)和完成任務(wù)，所掌握的專業(yè)知識、資源與技術(shù)能力的總和。能否履行應(yīng)急管理的職能，關(guān)鍵在于主體是否具有相應(yīng)的能力。而主體則是在應(yīng)急管理工作實(shí)際中產(chǎn)生主觀能動性“人”的要素，肩負(fù)履行應(yīng)急管理工作職能的使命，對其有著重要核心性與決定作用因素，正如馬克思主義所說的“思想要得到實(shí)現(xiàn)，就要有使用實(shí)踐力量的人”[18]。毫無疑問，在中國基層防范和處理突發(fā)事件實(shí)踐中，基層黨組織主體占據(jù)了絕對的支配地位，并不是意味著只有由他們出面方可完成應(yīng)急管理之目標(biāo)，前文中就曾討論到，由于基層黨組織的資源有限，突發(fā)事件事關(guān)人民群眾生活安康和經(jīng)濟(jì)社會總體的穩(wěn)定運(yùn)行，因此必須由各方合力協(xié)調(diào)處理，基層應(yīng)急管理的主體不僅有廣大黨員干部亦有廣大人民群眾。概言之，預(yù)防與應(yīng)對突發(fā)事件，人民群眾不再是被動的參與者，而是主體，其權(quán)利與國家機(jī)關(guān)一樣，是主人翁的角色，不再是靜止的被賦予狀態(tài)。上述主體承擔(dān)基層應(yīng)急管理的使命，其法治素養(yǎng)直接決定基層應(yīng)急管理的質(zhì)量與效果。這就要求他們不斷強(qiáng)化應(yīng)急法治知識的認(rèn)知積累，牢固樹立應(yīng)急法治信仰，全面培育基層黨員群眾的法治素養(yǎng)，從而提升運(yùn)用法治方式預(yù)防與應(yīng)對突發(fā)事件的能力。

(一)接續(xù)強(qiáng)化應(yīng)急法治知識的認(rèn)知積累，為基層黨員群眾應(yīng)急法治能力的提升夯實(shí)基礎(chǔ)

法治知識是人們在法治實(shí)踐基礎(chǔ)上，對法治的基本內(nèi)容和原則、法治的運(yùn)用和發(fā)展，加以探索和文字闡述的成果總和。循著法治知識邏輯思路，應(yīng)急法治知識是在既往應(yīng)急管理實(shí)踐基礎(chǔ)上，所形成的一系列預(yù)防與應(yīng)對突發(fā)事件法治內(nèi)涵與原則、法律制度、法規(guī)。具體而言，應(yīng)急法治知識體系主要由兩部分所組成，一是應(yīng)然意義上的緊急法治理論和原理，另一個則是在實(shí)然性狀態(tài)中的與處置突發(fā)事件相關(guān)的法律法規(guī)?；鶎釉谥袊姆ㄖ蜗到y(tǒng)中處于相對薄弱環(huán)節(jié)，而當(dāng)前，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定應(yīng)對突發(fā)事件的行政機(jī)關(guān)中，并未有直接關(guān)于“基層”之明確表述，只規(guī)定由國務(wù)院和縣級以上地方各級政府負(fù)責(zé)，使應(yīng)急法治知識之積累帶來巨大挑戰(zhàn)。然而，現(xiàn)實(shí)中應(yīng)然意義上的法律理論，及其基本原理和實(shí)然性狀態(tài)中的法律體系，二者辨證相互統(tǒng)一，意旨相向。依此，基層黨員與群眾均需在應(yīng)然意義上的法治理論和原理中領(lǐng)會其含義和原則，具體化為以下內(nèi)容：一是準(zhǔn)確理解“緊急權(quán)”的基本含義，自覺認(rèn)同其價值內(nèi)涵。二是了解中國憲法和法律體系中關(guān)于國家應(yīng)急管理方面的法律知識，以及進(jìn)一步掌握習(xí)近平法治思想，尤其是有關(guān)對應(yīng)急管理法治建設(shè)要求的具體內(nèi)容，以及在實(shí)踐中形成了運(yùn)用法治思維和法治化方式預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)踐中，以其為引領(lǐng)，學(xué)深悟透，完善基層應(yīng)急法治建設(shè)。三是熟悉應(yīng)急管理通用型法規(guī)基本知識，并了解與自身工作和日常生活有關(guān)規(guī)章制度的基本原則和具體內(nèi)容。另外，應(yīng)急管理法律法規(guī)專業(yè)性強(qiáng)，基層應(yīng)急法治化建設(shè)的對象是農(nóng)村社會和村民。因此，有必要以村規(guī)民約等行為規(guī)范的形式進(jìn)行宣傳和說明，將以上具體化的法律知識互聯(lián)共存，為廣大基層黨員群眾應(yīng)急法治能力的形成、提升，提供有力依據(jù)。

(二)培育基層黨員群眾應(yīng)急法治信仰，發(fā)揮其在提升應(yīng)急法治能力的價值指引與行為導(dǎo)向作用。

法治能夠被公眾廣泛遵守，不是憑借其嚴(yán)厲與冷酷，亦非憑借其強(qiáng)制性與脅迫，而是來自公眾對法治之高度認(rèn)同。法律必須被信仰，否則形同虛設(shè)，而法治信仰，是公眾自覺守法護(hù)法的最深層次的精神動力與價值支撐。實(shí)踐證明，法治國家的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵因素在于人民是否具有尊崇法治的信念，在推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中，形成國家厲行法治之信念。長期以來，基層黨員與民眾都很難理性知法，因?yàn)榉ㄖ沃贫仍诨鶎颖坏赖滤s束，受社會基本條件所制約，因此基層民眾也無法迅速掌握我國的法治趨勢尤其是新法之施行，普法的滯后性，導(dǎo)致民眾法治理念的空白。同時，受多種原因影響，基層民眾不太習(xí)慣利用法治渠道保障自己權(quán)利，用法意識比較薄弱。具體到應(yīng)急管理工作實(shí)際中，基層政府在突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)對工作中扮演極為重要角色，首先，基層是維穩(wěn)的“壓艙石”，如在新冠疫情防控中，基層黨組織承擔(dān)了社會大局安定有序的工作，如卡口值守、醫(yī)療秩序等，真正擔(dān)負(fù)起維護(hù)一方平安穩(wěn)定的作用。其次是基層成為應(yīng)急管理的“最前線”。新冠疫情防控中，社區(qū)是疫病防控的最前線，原因在于其守護(hù)著數(shù)以萬計人民群眾的健康與安全。由此可見，基層黨員群眾普遍確立對應(yīng)急法治之信仰，才能確保基層應(yīng)急管理在法治軌道上完成治理目標(biāo)。具體做法如下：第一，把基層黨員群眾是否樹立應(yīng)急法治信仰作為最終判斷標(biāo)準(zhǔn)，是檢驗(yàn)一切行為的最終歸宿。第二，制定立足基層的應(yīng)急法律、法規(guī)，是培養(yǎng)應(yīng)急法治信仰的必要前提。如前文所述，目前，關(guān)于基層應(yīng)急管理的具體法律法規(guī)相對缺乏，對基層應(yīng)急決策而言，尚難以找尋相關(guān)法律依據(jù)與合法程序。第三，廣泛開展基層應(yīng)急法治宣傳與教育，教育人民群眾運(yùn)用法治途徑維護(hù)自身權(quán)利，不侵犯他人之權(quán)利，并對緊急權(quán)行使進(jìn)行監(jiān)督。在應(yīng)急法治實(shí)踐中，基層黨員群眾將應(yīng)急法治信仰的實(shí)現(xiàn)，作為持續(xù)奮斗的目標(biāo)，充分發(fā)揮其在提升應(yīng)急法治能力的價值指引和關(guān)鍵行為導(dǎo)向作用。

四、預(yù)案規(guī)約向度：探尋適宜基層的應(yīng)急預(yù)案與演練機(jī)制，提升基層黨員群眾應(yīng)急法治能力之執(zhí)行力

預(yù)案是為了確?？焖?、有序、高效地實(shí)施緊急與救助行動、減少事件傷亡而預(yù)先制定的有關(guān)規(guī)劃和方案。作為世界各國普遍運(yùn)用的應(yīng)急管理政策工具，預(yù)案為應(yīng)急指揮員與救援工作人員在應(yīng)急情態(tài)下行使權(quán)力、采取行動的方法與重點(diǎn)，指明了方向。2003年“非典”疫情之后，相繼出臺了四大級別——國家、省級、地市、縣級的預(yù)案。但從質(zhì)的角度看，當(dāng)前，應(yīng)急預(yù)案體系正面臨著層次設(shè)計不清晰、功能定位缺乏具體、編制方式缺乏先進(jìn)技術(shù)等突出問題。且預(yù)案缺乏制度、體制、機(jī)制以及運(yùn)行基礎(chǔ)的支撐，尚未形成應(yīng)對預(yù)案的支撐體系。同時，當(dāng)前基層組織應(yīng)急演練還存在重點(diǎn)不明確，甚至偏離了主題。針對上述問題，新發(fā)展階段，需從滿足基層應(yīng)急管理需要和緊密契合基層獨(dú)特屬性出發(fā)，編制與村規(guī)民約同質(zhì)的應(yīng)急預(yù)案，探尋適宜基層的應(yīng)急演練機(jī)制，從而提升基層黨員群眾應(yīng)急法治能力之執(zhí)行力。

(一)編制與村規(guī)民約同質(zhì)的應(yīng)急預(yù)案，為基層黨員群眾應(yīng)對突發(fā)事件提供具體執(zhí)行方案

村規(guī)民約在中國基層，有一定歷史傳統(tǒng)而又有實(shí)際功效的社會規(guī)范，可以從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等各方面比較全面地調(diào)節(jié)農(nóng)村關(guān)系，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善農(nóng)村群眾生活水平。作為基層組織自治準(zhǔn)則的村規(guī)民約，它和道德、我國法律準(zhǔn)則、地方政策法規(guī)、風(fēng)俗習(xí)慣、宗法族規(guī)等，都在鄉(xiāng)村并行的一個規(guī)范。在2020年突如其來新冠疫情防控中，農(nóng)村村組依法民主建立的疫情防治村規(guī)民約，在農(nóng)村應(yīng)急管理中起到積極作用，有效規(guī)范了他們的行為，助力疫情防治，安定了農(nóng)村的秩序。由此可見，村規(guī)民約不僅在常態(tài)下支配基層社會的基本秩序、村民的行為方式，亦是基層應(yīng)急管理重要的規(guī)則和手段。據(jù)此，在編制基層應(yīng)急預(yù)案時，必須基于滿足基層應(yīng)急管理之需，緊密契合基層群眾獨(dú)特的屬性，使得其在合法性基礎(chǔ)上，編制與村規(guī)民約同質(zhì)性的應(yīng)急預(yù)案，為基層黨員干部群眾依法應(yīng)對突發(fā)事件提供了具體的實(shí)施方法。因此，在制定基層應(yīng)急預(yù)案時做到：首先，在編制與村規(guī)民約同質(zhì)性的基層應(yīng)急預(yù)案時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法定程序，依法制定。在制定基層應(yīng)急預(yù)案的程序上，由村黨組織、村委會協(xié)商后提交，經(jīng)村民代表大會會議研究后作出決議，并報有關(guān)主管部門備案審批。此程序最能體現(xiàn)民情，并吸納民智,以提高群眾對預(yù)案約束制度的認(rèn)同感，在實(shí)施中能得到群眾的積極配合，又符合國家法律法規(guī)要求的預(yù)案。第二，預(yù)案內(nèi)容詳盡且契合基層獨(dú)特屬性。預(yù)案中確知突發(fā)事件存在有可能出現(xiàn)的威脅，并預(yù)設(shè)黨員群眾在應(yīng)對突發(fā)事件過程中需要采取的行動內(nèi)容，是編制預(yù)案之關(guān)鍵。確知突發(fā)事件的威脅和預(yù)設(shè)在應(yīng)對突發(fā)事件采取的行動，一定程度上減緩黨員群眾的恐慌。同時，同樣是基層，鄉(xiāng)村社會與城市社區(qū)具有不同屬性，盡管經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)發(fā)生巨變，但鄉(xiāng)村社會依然主要是熟人社會，關(guān)系緊密且相互熟悉。而城市社區(qū)生活在不同單元樓房內(nèi)，社區(qū)居民之間陌生且聯(lián)系松散，使集體行動能力不強(qiáng)。編制的預(yù)案在宣傳教育、人員控制、道路通行、車輛控制、生產(chǎn)生活秩序控制、違反行為的處置辦法等內(nèi)容要有所區(qū)別，事前做到從確定、規(guī)范的角度，形成契合基層屬性的應(yīng)急預(yù)案，確保一旦發(fā)生突發(fā)事件，黨員群眾能夠迅速、有序采取明確應(yīng)對措施，從而避免盲目應(yīng)對，無所適從。第三，充分考慮靈活性因素在應(yīng)急預(yù)案中的應(yīng)用。實(shí)踐證明，人類目前尚不能夠建立全面覆蓋與未來突發(fā)事件相關(guān)的應(yīng)對預(yù)案，加上，中國地域遼闊，基層狀況復(fù)雜、情況千差萬別，統(tǒng)一的預(yù)案在有效應(yīng)對突發(fā)事件過程中會遇到各地差異化的現(xiàn)實(shí)條件，預(yù)案中必須強(qiáng)調(diào)響應(yīng)與應(yīng)對的靈活性，目的是讓參與者適應(yīng)不斷變化的應(yīng)急需求。為此，基層應(yīng)急預(yù)案沿著上述宏觀概述，編制切實(shí)符合自身條件與村規(guī)民約同質(zhì)的應(yīng)急預(yù)案，從而為基層黨員群眾應(yīng)對突發(fā)事件提供具體執(zhí)行方案。

(二)探尋適宜基層的應(yīng)急演練機(jī)制，使應(yīng)急預(yù)案入腦入心

實(shí)戰(zhàn)是檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案的最佳渠道，不過，由于事件的發(fā)生并不是通常性的，再加上實(shí)戰(zhàn)成本過多而且具有不可逆性，所以檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案的最主要方式便是演練。近年來，應(yīng)急演練也起到了極為重要效果,尤其是檢驗(yàn)了應(yīng)對預(yù)案，培養(yǎng)了團(tuán)隊，是考查突發(fā)事件責(zé)任主體應(yīng)急準(zhǔn)備與處置能力的有效途徑。但在實(shí)際中，基層的應(yīng)急演練被指閑置現(xiàn)象頻現(xiàn)，主因在于：一是由于國家的自上而下治理任務(wù)密集下沉，基層治理資源供給能力有限，基層開展應(yīng)急演練力不從心。全面深化治理現(xiàn)代化背景下，自上而下的管理目標(biāo)任務(wù)密集地下沉基層單位，基層擔(dān)負(fù)著諸多任務(wù)，從而產(chǎn)生權(quán)力不大，責(zé)任不輕，壓力不小，權(quán)責(zé)利倒掛現(xiàn)象。改革開放后，基層人財物外流，基層出現(xiàn)“空心化”，再加上廢除農(nóng)村稅費(fèi)以后，減少了農(nóng)村干部隊伍與群眾的聯(lián)系機(jī)會，基層組織與群眾存在一定程度上的脫節(jié)。為此，基層忙于完成下沉治理任務(wù)，無力開展應(yīng)急演練。二是應(yīng)急演練缺少操作層面的方法與技術(shù)支持，與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范脫節(jié)，往往流于形式。三是應(yīng)急演練重點(diǎn)不確定，多數(shù)裹挾著沉重的工業(yè)生產(chǎn)事件應(yīng)急救援內(nèi)涵，以至于脫離了應(yīng)急管理實(shí)踐演練主題，這對于實(shí)際突發(fā)事件處理來說是不利的。為此，新發(fā)展階段尚需探尋適宜基層應(yīng)急演練機(jī)制，使應(yīng)急預(yù)案入腦入心，具體要求如下：一是把應(yīng)急演練納入基層考核之中。基層干部考核以及基層先進(jìn)的評選加入應(yīng)急演練的考核指標(biāo)，進(jìn)一步明確基層干部及群眾在應(yīng)急管理的職責(zé)，依此調(diào)動基層干部群眾主動參與應(yīng)急演練。同時，建立比較穩(wěn)定的應(yīng)急演練隊伍包括兩委干部、黨員等，并提供必要的資金、技術(shù)支持。二是全環(huán)節(jié)實(shí)施應(yīng)急演練。有效應(yīng)對突發(fā)事件，每個環(huán)節(jié)不可忽視，要求全環(huán)節(jié)模擬應(yīng)對突發(fā)事件的演練。演練準(zhǔn)備關(guān)乎整個突發(fā)事件應(yīng)急演練的成敗，充分的準(zhǔn)備是成功實(shí)施與科學(xué)評估演練的關(guān)鍵。明確突發(fā)事件情景構(gòu)建的基本思路，并據(jù)此，廓清突發(fā)事件應(yīng)對所涉及的救援任務(wù)，確認(rèn)職責(zé)和履責(zé)途徑。實(shí)施是整個演練的重要階段，該過程調(diào)動所有應(yīng)急要素，并把所有模塊、環(huán)節(jié)、要點(diǎn)有效銜接，根據(jù)需要動態(tài)匹配所需要素，做到演練盡可能接近真實(shí)情景。三是推行第三方評估基層應(yīng)急演練的制度。參與基層應(yīng)急演練一般都是由村民組成，其顯然難以具備專業(yè)性的知識與認(rèn)知能力，無法通過演練進(jìn)行評估。因此，可以邀請第三方進(jìn)行應(yīng)急演練評估，使基層演練評估具有較強(qiáng)的客觀性和規(guī)范性。必須說明的是，由于基層組織和人民群眾專業(yè)技術(shù)素質(zhì)都相對不高，所以應(yīng)急演練工作必須由當(dāng)?shù)厝嗣裾闹鞒郑⒍ㄆ谄刚垜?yīng)急管理工作專家培訓(xùn)和輔導(dǎo)，進(jìn)行參與性高、針對性強(qiáng)、形式多樣、簡潔務(wù)實(shí)的應(yīng)急演練，并針對演習(xí)中出現(xiàn)的新問題，適時修訂有關(guān)預(yù)案。

五、結(jié)語

推進(jìn)基層治理體系和能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，基層應(yīng)急管理作用愈發(fā)凸顯，其應(yīng)有價值的充分發(fā)揮，需持續(xù)提升基層黨員群眾應(yīng)對突發(fā)事件的法治能力。新發(fā)展階段背景下，需從理念引領(lǐng)、主體塑造、預(yù)案規(guī)約三重向度破解提升基層應(yīng)急管理法治能力之瓶頸，這就要求基層應(yīng)急管理實(shí)踐中，在理念上，牢固堅守基層黨建引領(lǐng)與以人民為中心理念，并將其內(nèi)化為在法治軌道上推進(jìn)基層應(yīng)急管理的根本遵循和行動指南；在主體上，不斷強(qiáng)化基層黨員群眾應(yīng)急法治知識的認(rèn)知積累，牢固樹立應(yīng)急法治信仰，全面培育基層黨員群眾的法治素養(yǎng)，進(jìn)而提升運(yùn)用法治方式預(yù)防與應(yīng)對突發(fā)事件的能力；在預(yù)案規(guī)約上，從滿足基層應(yīng)急管理需求和緊密契合基層獨(dú)特屬性出發(fā)，編制與村規(guī)民約同質(zhì)的應(yīng)急預(yù)案，探尋適宜基層的應(yīng)急演練機(jī)制，進(jìn)而提升基層黨員群眾應(yīng)急法治能力的執(zhí)行力。同時，提升基層應(yīng)急管理法治能力建設(shè)，兼具理論與實(shí)踐的治理課題，需順應(yīng)社會需求跟進(jìn)研究，深化對其規(guī)律性認(rèn)識，形成我國特色的思想體系與話語方式，在法治軌道上預(yù)防與應(yīng)對基層突發(fā)事件作出新貢獻(xiàn)。