丁春福 石 峰

“第一書記”一詞在我國帶有濃厚的政治色彩，通常指黨組織的第一負(fù)責(zé)人。在20世紀(jì)50年代初期，黨中央曾設(shè)“第一書記”作為省級、市級地方黨組織的一把手。黨的十二大之后，“第一書記”這一稱謂逐漸淡出地方黨委層面，僅在軍隊范圍內(nèi)使用。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)要加強基層全面建設(shè)、提升基層治理水平、實現(xiàn)廣大鄉(xiāng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧脫貧以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)實施。因此，向鄉(xiāng)村選派第一書記的做法又屢見不鮮，尤其是近年來精準(zhǔn)扶貧工作的開展更促進了第一書記制度的廣泛推行?！?015年5月中共中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求2015年全年實現(xiàn)所有貧困村都有駐村工作隊、所有貧困戶都有對口幫扶負(fù)責(zé)干部”，〔1〕自此，駐村第一書記制度全面鋪開。六年以后，我國全面建成小康社會，實現(xiàn)了第一個百年奮斗目標(biāo)，開始向第二個百年奮斗目標(biāo)啟航。基于我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的時代背景，著眼于助力鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，2021年5月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊的意見》〔2〕（下文簡稱《意見》）。自此，駐村第一書記制度進入一個新的發(fā)展階段。在上述發(fā)展背景下，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興需要不斷完善駐村第一書記制度，使其不斷適應(yīng)黨中央對農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展、強化基層黨組織執(zhí)政能力、全面落實“三農(nóng)”工作等問題提出的新要求，并在實踐中充分貫徹新發(fā)展理念，推動高質(zhì)量發(fā)展。因此，在新的條件下不斷完善和發(fā)展駐村第一書記制度，是值得研究的重大理論和實踐課題。

一、駐村第一書記制度實施的主要成效

駐村第一書記制度實施以來，取得了巨大成效，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.取得了精準(zhǔn)扶貧、全面脫貧的豐碩成果

截止到2020年底，全國已經(jīng)累計委派過300多萬名第一書記和駐村干部，全國駐村工作隊達到25.5萬個左右，實現(xiàn)貧困村駐村工作隊全覆蓋?！?〕黨的十八大至2020年底，全國年均脫貧的農(nóng)村人口數(shù)量約為1000萬人，相當(dāng)于每一年都有一個中等國家人口數(shù)量的農(nóng)村居民擺脫了貧困。我國廣大農(nóng)村地區(qū)民生狀態(tài)得以全面改善，達到了“兩不愁（不愁吃穿）、三保障（義務(wù)教育、基本醫(yī)療與住房安全有保障）”的狀態(tài)。大部分村鎮(zhèn)還實現(xiàn)了安全飲水保障，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也有了全面加強。在此期間我國有2000多萬名貧困群眾被納入了低保以及社會救助體系；有2000多萬名貧困患者被納入醫(yī)療保障體系或者直接獲得了醫(yī)療救治；有2400多萬名殘疾貧困群眾接受了生活補貼及護理照顧?！?〕而上述成就是與廣大駐村第一書記、駐村工作隊的辛勤付出分不開的。可以說，他們在脫貧攻堅的征程中，發(fā)揮了無可替代的作用。他們運用智慧才干和多方資源，讓各項扶貧脫貧政策切實落地實施，造就了我國脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興歷程中的累累碩果。

2.提升了鄉(xiāng)村（尤其是貧困村）治理水平

各地駐村第一書記按照各自所在地規(guī)定，在生產(chǎn)和發(fā)展方面，因村制定脫貧計劃；精準(zhǔn)識別貧困戶，建立更加細化的管理臺賬；協(xié)助改善貧困村生活基礎(chǔ)設(shè)施條件；根據(jù)脫貧規(guī)劃制定脫貧目標(biāo)、細化脫貧任務(wù)、制定村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、帶領(lǐng)村民實施；組織成立群眾性產(chǎn)業(yè)發(fā)展社團；抓好抓實黨員精準(zhǔn)扶貧示范項目，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。在民生方面，駐村第一書記經(jīng)常入戶走訪，幫助群眾解決實際問題，在工作中不斷提高自身能力，更好地為民服務(wù)。“在治理方面駐村第一書記還能夠積極嵌入基層，推動基層治理能力提升與治理體系完善，促進鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化”?！?〕

3.培養(yǎng)鍛煉了一大批年輕干部

精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興是一項目標(biāo)宏大、內(nèi)涵豐富、任務(wù)艱巨的長期工作，急需一批有能力、敢擔(dān)當(dāng)、善作為的優(yōu)秀年輕干部隊伍。鄉(xiāng)村振興一線既是檢驗干部成色的“賽馬場”，也是考察識別、選拔任用年輕干部的“主陣地”。最新數(shù)據(jù)顯示，目前全國駐村干部輪換工作基本完成，全國在崗駐村第一書記18.3萬人、駐村干部56.3萬人，機構(gòu)隊伍銜接基本到位?！?〕而自從駐村第一書記制度全面實施以來，已經(jīng)累計選派300多萬名第一書記和駐村干部?！?〕駐村第一書記制度讓大量年輕干部得到了鍛煉，切實了解到民生疾苦，在實務(wù)工作中提高了自身的能力，繼而能夠成為未來在各個領(lǐng)域發(fā)揮作用的中流砥柱。

二、駐村第一書記制度實施中出現(xiàn)的主要問題

駐村第一書記制度在取得巨大成效的同時，也暴露了一些問題，存在諸多矛盾和沖突，在選派、權(quán)責(zé)、管理、保障等方面存在許多短板亟須完善和解決。駐村第一書記制度實施中出現(xiàn)的主要問題，表現(xiàn)為“五難”現(xiàn)象，具體包括：

1.干部選派不夠精準(zhǔn)，供需“匹配難”

首先，在干部選派問題存在“最好干部下不去”和“下去了干不了”這兩類問題。根據(jù)我國現(xiàn)行的駐村第一書記選派制度要求，第一書記人選首先要進行個人自薦，然后黨組織對其自薦申請進行審核后再正式進行委任。駐村第一書記要求在思想道德、工作能力和個人作風(fēng)方面都必須表現(xiàn)優(yōu)良，這樣才能確保到基層之后作為帶領(lǐng)一方前進的“頭雁”，但一般具備這類素質(zhì)的干部往往都是派出單位的骨干，承擔(dān)著重要崗位的關(guān)鍵職責(zé)，如果他們被派往基層，則會造成原單位的人員崗位空缺。因此，很多去擔(dān)任駐村第一書記的同志在原單位屬于資歷尚淺的年輕干部或者二線干部，而他們的能力、經(jīng)驗尚不足以勝任基層工作，導(dǎo)致駐村第一書記不同程度的流失。

其次，派出干部工作能力和農(nóng)村經(jīng)驗匱乏的問題較為明顯。大多數(shù)駐村第一書記能夠符合選派的要求，表現(xiàn)出較強的責(zé)任意識與工作擔(dān)當(dāng)。但在其派出單位方面，卻僅有少數(shù)單位是與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)工作相關(guān)，而大多數(shù)派出單位的工作范疇與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)都并無直接關(guān)系，因此，派出干部雖然具有工作熱情和奉獻意愿，但其工作能力和工作經(jīng)驗匱乏的問題也是十分突出，在引導(dǎo)駐地經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面存在明顯的短板，對于農(nóng)村基層的各種實際層面錯綜復(fù)雜的情況的了解也有所不足。這對于他們基層工作的開展是十分不利的，也難以達到基層治理、鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)要求。

2.權(quán)責(zé)分配不合理，協(xié)同“共治難”

首先，駐村第一書記與“村干部”和“村民”在工作當(dāng)中存在著權(quán)責(zé)交叉但又很難共治的問題。部分駐村第一書記在履職期間，與當(dāng)?shù)卦械幕鶎訖?quán)力體系進行權(quán)責(zé)分配和職務(wù)履行方面的合作不暢。很多村莊都是遇到小事就找村支部書記，遇到大事則找駐村第一書記，兩者是完全的各自為戰(zhàn)的分工關(guān)系，其權(quán)力并沒有形成一股勁，協(xié)作性也明顯比較差，沒有良好銜接。

其次，駐村第一書記與當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)干部、村民往往難以快速搞好關(guān)系。在相當(dāng)一部分村民看來，駐村第一書記的身份本質(zhì)上就是由上級臨時委派下來的“官員”，與本地村鎮(zhèn)干部的性質(zhì)亦有所不同，繼而將其視為與上級行政力量進行討價還價的一個中介渠道。因此，一些當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)干部以及村民并沒有積極與其搞好關(guān)系的意愿。一些村民只能接受直接帶來利益的那些政策，而對需要犧牲短期個體利益滿足集體利益、長遠利益的政策較為反對抵觸。駐村第一書記在面對這樣的局面時往往會陷于尷尬的困境。

3.生活保障和項目支持力度不夠，作用“發(fā)揮難”

首先，駐村第一書記在個人物質(zhì)保障層面普遍較為匱乏。雖然相關(guān)文件指出第一書記駐村期間差旅費伙食費按照適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)進行補貼，但不同村莊的工作條件差異較大，部分貧困村不僅處在十分偏遠的位置，生活條件也非常艱苦，其飲水、食品、用電得不到保障，有些生活必需品需要第一書記自行解決。有部分貧困村的駐村第一書記反映在上任之后不僅收入水平與在原單位相比有明顯的下降，甚至在村里工作時還需要自己貼錢來開展各項治理工作。平日的取暖、餐食及煤氣費用均需要自己承擔(dān)，各項生活保障也并沒有完全落實。

其次，駐村第一書記開展工作的資金支持保障也不足。項目資金是駐村第一書記順利開展工作的重要保障。在第一書記的資源體系中，除了國家常規(guī)項目外，派出單位是第一書記最重要資金來源渠道。按照《通知》的要求，派出單位必須“做好駐村第一書記的后勤保障工作，努力幫助駐村第一書記實現(xiàn)村莊善治以及現(xiàn)階段的村莊脫貧”?！?〕然而，在現(xiàn)實中由于第一書記的派出單位不同，很多時候獲得的資源也存在一定的差異。一般而言，層級越高的部門和單位，協(xié)調(diào)資源的能力就越強，為駐村第一書記和村莊提供的資金項目就越多。換句話說，駐村第一書記派出單位類別和職務(wù)級別在某種程度上決定了其駐村幫扶的直接效果。

4.角色期待與現(xiàn)實偏差較大，工作“落實難”

首先，考核制度的不完備影響工作落實。目前駐村第一書記制度僅有宏觀層面的實施目標(biāo)，而缺乏詳細可靠的實踐角色定位，導(dǎo)致很多駐村第一書記在上任之后會感覺到現(xiàn)實角色與期待角色之間的偏差巨大。工作情境的驟然變換，加上工作任務(wù)的多重壓力，導(dǎo)致駐村第一書記在工作中角色主體性的發(fā)揮有所不足，有些駐村第一書記在上任初期也充滿工作熱情和積極性，但在上任一段時間之后，就變成了“儀式化”的走過場，在任期內(nèi)僅僅完成了一些對村莊長期發(fā)展作用不大的面子工程以達到考評要求，而村莊脫貧致富所需的長效化發(fā)展機制始終建立不起來。雖然部分駐村第一書記在任期內(nèi)通過充分運用自己原有的資源或者較強的工作能力，取得了突出的成績，但有些駐村第一書記缺乏個人資源，在一些工作上就很難展開，導(dǎo)致其工作熱情不高，出現(xiàn)了“鍍金”“懶政”“無欲則剛”等現(xiàn)象。

其次，農(nóng)村普遍呈現(xiàn)的社會階層分化現(xiàn)象也給駐村第一書記工作的開展造成了不容忽視的困擾。當(dāng)前，利益因素在農(nóng)村整體價值體系中的位序發(fā)生了很大的變化，甚至超越了血緣和親緣等傳統(tǒng)社會關(guān)系。而由于階層分化比較嚴(yán)重，駐村第一書記無法同時滿足或者平衡好來自多方面的利益訴求，有的村莊只要一涉及利益分配沖突，就會爆發(fā)嚴(yán)重的矛盾，催生一系列不穩(wěn)定因素。因此，駐村第一書記面臨的實際困難就與整體鄉(xiāng)村對其的角色期待產(chǎn)生偏差。另外，農(nóng)村的復(fù)雜情況、盤根錯節(jié)的復(fù)雜人際關(guān)系、地方政府的支持程度、各部門之間的配合情況等多重因素，使駐村第一書記產(chǎn)生畏難情緒。

5.制度缺少長期規(guī)劃，目標(biāo)“達成難”

首先，較短的任期導(dǎo)致村莊發(fā)展的長期性規(guī)劃難以實現(xiàn)。根據(jù)《通知》的精神，第一書記一般選派時間是兩年，兩年后回到原單位，這種制度導(dǎo)致第一書記“知行不一”，因在農(nóng)村只選派兩年，第一書記不可能制定長期有效的系統(tǒng)性規(guī)劃，一旦第一書記離任則后續(xù)工作無法銜接，在很大程度上增加了返貧的可能。尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項目引入和民生保障等重大事務(wù)方面，村民普遍對駐村第一書記的期望過高，可一旦愿望得不到滿足，就會降低駐村第一書記在村民心目中的威望，對后續(xù)工作開展也帶來不利影響。

其次，當(dāng)前缺乏跨屆的駐村第一書記項目及治理工作的延續(xù)制度，出現(xiàn)了前任駐村第一書記離開后工作無法有效銜接，導(dǎo)致前期工作功虧一簣的現(xiàn)象。有些地方的村甚至無視第一書記存在，認(rèn)定第一書記無法長期工作，一些核心工作不交到第一書記手中，使得第一書記無法嵌入鄉(xiāng)村運用外部力量解決問題。而鄉(xiāng)村振興是一個系統(tǒng)性的工作，需要長期堅持可持續(xù)性進行，缺少駐村第一書記制度的長期規(guī)劃將會使鄉(xiāng)村振興各方面工作無法持續(xù)發(fā)展。

三、完善駐村第一書記制度的具體對策

當(dāng)前，駐村第一書記制度實施的宏觀背景和工作職責(zé)也發(fā)生明顯變化，已經(jīng)由當(dāng)初的精準(zhǔn)脫貧變成了鄉(xiāng)村振興，針對駐村第一書記制度實施過程中出現(xiàn)的主要問題，結(jié)合鄉(xiāng)村振興的新要求，完善駐村第一書記制度需要從以下五個方面入手：

1.建立更加科學(xué)精準(zhǔn)的干部選派制度

首先，要加強對駐村第一書記選派人員的涉農(nóng)條件考核。需要建立系統(tǒng)化的用人標(biāo)準(zhǔn)及甄選流程，讓真正有意愿、有能力且有農(nóng)村工作相關(guān)經(jīng)驗者擔(dān)任這一重要的職務(wù)。第一書記作為嵌入式村治主體，在科層制權(quán)力結(jié)構(gòu)中承擔(dān)著國家聯(lián)結(jié)社會的政治任務(wù)。我國各地曾經(jīng)的貧困村在發(fā)展中都有其各自的長期痼疾，振興工作任務(wù)重、難度大。因此，各地在確定駐村第一書記的人選時，需要制定十分清晰嚴(yán)謹(jǐn)且具有可行性的選擇標(biāo)準(zhǔn)。比如，對于少數(shù)民族聚居的村莊而言，在選派駐村第一書記時就可以優(yōu)先考慮熟悉當(dāng)?shù)孛袼孜幕?、宗教信仰和資源狀況的干部，讓其在上任之后能夠快速開展實際工作。

其次，要加強對駐村第一書記選派人員的入職培訓(xùn)和任職初期的跟蹤考察。為了提高駐村第一書記人選的適合度，讓其能夠在鄉(xiāng)村振興和基層治理方面充分運用自己的資源、發(fā)揮自己的才干并做出一番實績，駐村第一書記在正式上任之前還必須接受足夠的任前培訓(xùn)和進行多次實地走訪調(diào)查，確定其工作能力、工作意愿是否與駐地的實際問題和需求精準(zhǔn)匹配。對于確實不適合者予以及時替換，避免上任后人選不合適導(dǎo)致工作開展無效、浪費時間資源。

2.合理分配權(quán)責(zé)促進協(xié)同共治

首先，對駐村第一書記的權(quán)責(zé)范疇進行明確界定，重點就是劃定與村“兩委”各自的權(quán)責(zé)邊界與明確協(xié)作方案，實現(xiàn)“到位不越位”和“幫辦不代替”。根據(jù)當(dāng)前我國脫貧攻堅成果鞏固、鄉(xiāng)村振興的全面推進的時代背景，駐村第一書記的工作在于加強基層黨建、因地制宜發(fā)展經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)、為民眾辦理各項實事和提高基層治理水平這四個方面。在鄉(xiāng)村治理中，村莊的實際情況各有不同，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對村莊的具體情況上，并沒有村“兩委”了解得清楚，因此，要使相關(guān)措施更具適宜性、針對性，將措施制定權(quán)下放給駐村第一書記和村“兩委”，讓兩者相互促進，發(fā)揮各自優(yōu)勢，因地制宜開展工作。

其次，明確駐村第一書記與村莊、農(nóng)戶的關(guān)系。村莊與農(nóng)戶是集體與個體的關(guān)系，但兩者之間又難免有一些利益沖突，貧困戶的脫貧對于村莊發(fā)展有著積極意義，而村莊的各項基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的建設(shè)又有助于在集體層面上實現(xiàn)長效化脫貧發(fā)展，兩者既相互促進也相互制約?；鶎臃鲐毠ぷ髦?，各個主客體之間的相互作用也較為復(fù)雜，駐村第一書記代表了來自上級的治理力量，村“兩委”則代表了基層自身的治理力量，而它們又都有著共同的治理客體，即村莊和農(nóng)戶。其治理成效、治理問題又會從治理客體向治理主體產(chǎn)生反作用，因此，需要治理主體和客體相互合作，發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”才能形成合理助推鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。

3.加強對駐村第一書記工作和生活的支持力度

首先，加強社會輿論導(dǎo)向，增強第一書記榮譽感。地方政府要定期進行駐村第一書記工作成果展示，讓駐村第一書記有榮譽感的同時增強幸福感，新聞媒體要及時根據(jù)第一書記成果展示進行跟蹤報道，加強社會關(guān)注度。派出單位要定期聽取駐村第一書記工作匯報，并且在單位范圍內(nèi)表彰和學(xué)習(xí)優(yōu)秀駐村第一書記事跡，形成正確輿論導(dǎo)向，進而增強駐村第一書記的使命感。

其次，加強對第一書記工作和生活方面的關(guān)心關(guān)愛并給予有效支持。地方政府要精準(zhǔn)使用資金，加強資金監(jiān)管，要“物盡其用”，不讓第一書記在錢上發(fā)愁。讓“政治賬”與“經(jīng)濟牌”并行，管理部門對各類村莊發(fā)展資源的引入或建設(shè)進行統(tǒng)籌安排，全面消除阻礙村莊經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展的痼疾。管理部門要定期與駐村第一書記交流，了解其心理健康情況，解決駐村生活中的難題，要定期走訪和慰問駐村第一書記家屬，精準(zhǔn)了解其家庭實際情況，有困難要給予大力幫助。

4.建立精細監(jiān)管和有效激勵的考核體系

首先，建立精細管理檔案。各地需要對駐村第一書記的委任過程、工作歷程和實際效果進行全面建檔管理，其檔案記載形式包括文字、圖片、視頻和音頻等，對其工作中的先進和不足之處都予以全面客觀的分析總結(jié)，尤其要通過任職期間各項經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)與民生方面的數(shù)字變化來對其工作成果進行客觀評價，為日后的干部使用提供客觀依據(jù)。駐村第一書記還需要按照上級部門要求完成考勤打卡以及撰寫工作日志。

其次，要壓實派出單位的責(zé)任。駐村第一書記的派出單位也需要對其所駐村莊的幫扶力度予以適度強化，通過加強資金、技術(shù)、信息及人員方面的資源供給，切切實實解決村莊發(fā)展中的各項資源難題。派出單位的領(lǐng)導(dǎo)也需要定期和按需聽取駐村第一書記所做的工作匯報，如有需要可現(xiàn)場共同辦公對其真實狀態(tài)、成效和問題有全面的了解。

5.建立健全長效化制度體系

首先，選派干部任期長期化。延長駐村第一書記選派時間，由兩年調(diào)整為五年，克服短期行為。“持續(xù)對脫貧村、易地扶貧搬遷安置村（社區(qū)）選派第一書記和工作隊，將鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣的脫貧村作為重點，加大選派力度”?！?〕各個省市都需要每年選擇一批幫扶任務(wù)較為繁重、本地問題較為突出的村，通過選派能力強、經(jīng)驗豐富的精銳人選作為駐村第一書記以及駐村工作隊成員，并將選派時間在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上適度延長，令其能夠持續(xù)在基層成功開展各項工作從而發(fā)揮長效化的示范效應(yīng)，讓當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、治理水平和民生保障等各個方面都有顯著的變化。

其次，在駐村第一書記任期長期化的情況下，其職責(zé)任務(wù)也要長效化。一是要加強村級基層黨組織建設(shè)，全面發(fā)揮黨的基層領(lǐng)導(dǎo)力。二是要將工作重點放在鄉(xiāng)村振興的五個方面總要求上，全面開辟鄉(xiāng)村振興新局面。三是要將法治、自治與德治的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系全面建設(shè)起來，構(gòu)建網(wǎng)格化、精細化治理新格局?！?/p>