溫來成 張慶澳

（中央財經(jīng)大學，北京 102206）

內(nèi)容提要:2014年《預算法》修訂以來，我國地方政府債務管理取得了長足進步，但同時也存在一些問題，亟需規(guī)范省以下財政管理，進一步加強地方政府債務管理。2022年6月13日，國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，其中對加強地方政府債務管理提出了明確要求。本文以《指導意見》為指南，在分析我國現(xiàn)行的地方政府債務管理體制現(xiàn)狀及存在問題的基礎上，借鑒國際經(jīng)驗，從隱性債務治理、控制專項債券風險、壓實市縣政府責任、績效管理及健全問責制度等方面，提出了相應政策建議。

1994年我國的分稅制財政體制改革，主要解決了中央與省級政府之間的財政關系，尚未涉及地方政府債務管理體制。黨的十八大以后，為適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求，我國加快了省級以下地方政府債務管理體制改革步伐，先后經(jīng)歷了投融資平臺債務整頓與改革、財政部代地方政府發(fā)行債券、地方政府自行發(fā)債試點，以及《預算法》修改后2015年省級政府發(fā)行地方政府債券等重大改革。2022年6月13日，國務院辦公廳發(fā)布《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2022〕20號，以下簡稱“指導意見”），進一步規(guī)范了地方政府債務管理體制，本文就有關問題開展論述，針對存在的問題，提出了對策建議。

一、現(xiàn)行地方政府債務管理體制及存在的主要問題

（一）現(xiàn)行地方政府債務管理體制

目前，我國地方政府債務管理已取得長足進展，建立了一系列管理制度和規(guī)范，如地方政府債券限額審批、分配制度，一般債券、專項債券的發(fā)行制度，專項債券建設項目的績效管理辦法，債券信息披露制度等。在我國現(xiàn)行財政體制下，地方財政包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級。2014年我國修訂了《預算法》，從2015年開始，允許省級政府正式發(fā)行地方政府債券。按照《預算法》規(guī)定，各省預算中必需的建設投資的部分資金，可在規(guī)定限額內(nèi)通過發(fā)行地方政府債券的方式籌措，該限額由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準后確定，除此之外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務，不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保；舉債應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出；國務院還應建立起地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制和責任追究制度，由國務院財政部門對地方政府債務實施監(jiān)督。此外，依據(jù)《預算法實施條例》，國務院在全國人大批準的額度內(nèi)，按照一定方法給各省市直轄市分配債券發(fā)行額度；而市縣政府不得發(fā)行地方政府債券，如需要舉債，由省級政府代發(fā)；省級政府在國務院下達的額度內(nèi)，給市縣政府分配發(fā)債額度。

（二）地方政府債務管理存在的問題

我國政府一系列債務管理制度的建設，在規(guī)范地方政府債券發(fā)展、提高債券資金使用績效和管控風險等方面，發(fā)揮了積極作用。但與此同時，地方政府債務管理中也存在不少問題，主要體現(xiàn)在以下四個方面：

1.專項債券發(fā)行規(guī)模增長較快風險增加。地方政府專項債券要求用項目收益償還本息，在發(fā)行時以項目融資與項目收入相平衡為前提，專項債券收支納入政府性基金預算管理。專項債券發(fā)行額不納入地方財政赤字核算范圍，在地方政府保經(jīng)濟增長壓力較大的情況下，地方政府傾向于增加專項債券的發(fā)行，而對發(fā)行前期的項目儲備準備不足，發(fā)行材料審核不嚴，甚至存在造假之嫌，會導致專項債券項目積累的風險不斷增加，可能有的項目難以償還到期債券本息。據(jù)統(tǒng)計，2021年專項債券余額166775億元，占地方政府債券余額的55%。2021年專項債券發(fā)行額比上年增長18.9%①資料來源：中國地方政府債券信息公開平臺。，遠高于財政收入和GDP的增長速度。

2.債券資金建設項目全生命周期績效管理處在起步階段。在債券發(fā)行量一定的條件下，提高債券資金的使用績效，是防范和化解地方政府債務風險的根本性舉措。我國地方政府從2015年開始發(fā)行地方政府債券，而《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》是財政部2021年印發(fā)的，目前地方政府一般債券尚無績效管理制度。因此，地方政府債券資金建設項目績效管理，還處于起步、探索階段，尚不能適應債券全生命周期風險管理的需要，特別是績效目標管理、績效指標的完善、績效評價結果的應用，仍需大量細致、艱苦的工作。

3.省以下各級政府債務管理職責有待進一步厘清。根據(jù)現(xiàn)行地方政府債務管理體制，只允許省級政府發(fā)行地方政府債券，發(fā)行規(guī)模由國務院報請全國人大或常委會批準，財政部據(jù)此向各省分配年度發(fā)行限額，經(jīng)國務院批準后下達，省級政府再向市縣分配發(fā)行限額。市縣政府沒有發(fā)債權限，如需發(fā)債由省級政府代理發(fā)行。因此，就需要進一步厘清在地方政府債券發(fā)行管理中省級政府、市縣政府，以及財政部門、主管部門和項目建設單位的職責，實現(xiàn)權責利相結合，形成激勵約束機制，特別是壓實市縣政府的債券還本付息責任，防止產(chǎn)生倒逼省級財政，甚至中央財政的逆道德風險。

4.地方政府債務管理問責機制還需要進一步完善。《預算法》《黨政干部選拔任用工作條例》《地方政府性債務風險應急處置預案》等法律法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)章都規(guī)定，對違法違規(guī)舉借政府債務的責任人要問責（溫來成，2022）。2015年以來財政部門會同相關部門嚴肅查處了一些融資平臺公司參與地方政府違法違規(guī)舉債行為，但現(xiàn)行問責機制仍需進一步完善，如明確問責的具體標準，對違法違紀舉借政府債務的直接責任人，是按照違規(guī)舉債的金額還是其他標準處罰；也需明確問責操作程序，將“責任倒查、終生問責”機制落到實處。

二、《指導意見》對加強地方政府債務管理的指導意義

2022年6月13日，國務院辦公廳發(fā)布《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（以下簡稱“指導意見”），這是新時代我國財政管理體制改革的重要進展?！吨笇б庖姟范嗵幧婕暗胤秸畟鶆展芾恚谝?guī)范省以下財政管理中論述了地方政府債務管理問題，對加強我國地方政府債務管理具有十分重要的現(xiàn)實和理論意義。

（一）明確規(guī)定地方政府債務省級黨委和政府負總責

《指導意見》指出，“堅持省級黨委和政府對本地區(qū)債務風險負總責，省以下各級黨委和政府按屬地原則和管理權限各負其責。”這既是對原有地方政府債務管理體制的重申，又進一步明確了省級黨委和政府負總責的地位，有利于對進一步加強地方政府債務管理，提高債務資金項目建設運營效益、防范和化解債務風險，促進地方經(jīng)濟社會高質量、可持續(xù)發(fā)展。在省級黨委和政府負總責體制下，可將中央對地方政府債務進行不救助的原則落到實處，利用該體制也可及時處置轄區(qū)內(nèi)市縣政府的債務管理風險，預防倒逼中央財政。省級黨委和政府負總責，有利于充分調(diào)動省級黨委政府的積極性，加強與市縣政府協(xié)調(diào)管理，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性債務風險。

（二）將地方政府債務納入省以下財政管理體制中統(tǒng)籌管理

1994年分稅制改革時，受《國家預算管理條例》及原《預算法》的制約，我國并未將地方政府債務納入分稅制財政管理體制，而是采取了單獨處理的方式。《指導意見》將地方政府債務納入省以下財政體制管理，進一步完善了我國一級政府、一級財政、一級財權的管理體制，也使我國長期不夠明確、管理較為混亂的開發(fā)區(qū)債務管理問題得到解決。如《指導意見》提出“各地區(qū)要加強開發(fā)區(qū)政府性債務管理，保持與財政管理體制相適應，強化開發(fā)區(qū)管委會等政府派出機構舉債融資約束，堅決遏制地方政府隱性債務增量，合理控制政府債務規(guī)模，切實防范債務風險?！?/p>

（三）強調(diào)堅決查處違法違規(guī)舉債行為

目前，我國地方經(jīng)濟發(fā)展已積累了較大的債務風險，堅決查處違法違規(guī)舉債行為，是建立健全省以下財政管理體制，有效管控地方政府債務風險，提高債務資金使用績效，促進地方經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措?！吨笇б庖姟窂娬{(diào)這一點，具有重要的現(xiàn)實意義。2022年5月和7月，財政部兩次公布了若干起地方政府違法違規(guī)舉債處理結果的典型案例，也說明了地方政府債務風險管理的艱巨性、復雜性。

三、典型國家地方政府債務管理體制及借鑒

（一）美國

美國是典型的聯(lián)邦制國家，其財政管理體制主要分為聯(lián)邦、州和地方三級，各級政府相對獨立。作為市場經(jīng)濟最發(fā)達的國家之一，美國債券市場歷史悠久且規(guī)模龐大，已形成一套成熟的地方政府債務管理體系。

1.地方政府舉債權限

在美國，除了聯(lián)邦政府和州政府外，地方政府在經(jīng)過相關審批后也可以發(fā)行債券，不需要向聯(lián)邦政府或上級政府報備。地方政府所發(fā)行的債券主要是以政府信用作為擔保的市政債券，舉債獲得的資金主要用于資本性支出（如教育、道路）、政府支持貸款（如助學貸款）、借新還舊以及臨時周轉性支出四個方面，禁止用于補貼經(jīng)常性財政赤字。

2.債務市場運行機制

為有效防范潛在債務，美國債券市場中形成了信息披露制度、信用評級制度和債券保險制度等重要機制。美國地方政府必須依法定期對債券信息予以披露，并在網(wǎng)上提供相關查詢服務，在法律、經(jīng)濟及財政狀況等方面發(fā)生的重大變動也需及時公布，債務信息透明度較高。在信用評級制度中，設有惠譽國際、穆迪和標準普爾三大評級機構，其評級結果對地方政府能否舉債成功和舉債成本的高低有著重要影響。作為管理風險的有效手段，債券保險是債券發(fā)行人向保險公司繳納保費后，若出現(xiàn)約定的信用事件，將由保險公司賠償買方損失，從而實現(xiàn)信用風險的轉移。美國債券保險市場發(fā)債時間最長，具備健全的法律制度、行業(yè)性組織和專業(yè)化的經(jīng)營模式（楊洋等，2020）。

3.債務風險預警機制

美國地方政府采取了諸多措施對地方政府加以約束，借助債務指標嚴格控制債務規(guī)模，對債務風險進行量化評估和實時監(jiān)測，利用“預警名單”“危機名單”等對風險地區(qū)進行督促以及時化解或控制債務風險，逐漸形成了一整套完善的債務風險預警機制。

4.地方政府破產(chǎn)制度

美國聯(lián)邦《破產(chǎn)法》為地方政府申請破產(chǎn)保護提供了法律依據(jù)，該制度一方面有利于地方政府在債務重組期間順利重建財政，同時不妨礙其正常履行公共服務職能，另一方面，也有利于防止地方政府的惡意破產(chǎn)等不負責行為，從而保護債權人利益（趙全厚等，2016）。當?shù)胤秸萑雮鶆诊L險時，通常由州政府參與救助，協(xié)助化解債務危機，而聯(lián)邦政府原則上不干預、不救助。

（二）日本

作為單一制國家，日本實行中央、都道府縣和市町村三級財政管理體制，地方政府由都道府縣和市町村兩級政府組成。日本近年來實施了系列改革以保障地方政府債務的可持續(xù)性，給予地方政府舉債權限的同時強化內(nèi)部監(jiān)督和外部約束（劉窮志等，2020）。

1.地方政府舉債權限

日本地方政府舉債由審批制演變至目前的協(xié)議制，在中央政府的嚴格控制下，日本地方政府可以舉借債務，但資金用途被嚴格規(guī)定，只能用于公用團體（如交通）經(jīng)營經(jīng)費、借新還舊等方面。日本實行分檔限額管理，即依據(jù)總體財政狀況將地方政府分檔評級，包括穩(wěn)定、預警和惡化，發(fā)行債務時分別對應：需要向中央政府報備、取得中央政府的同意和經(jīng)過嚴格的審批手續(xù)。

2.債務運行管理

首先，日本注重內(nèi)部管理，管理地方政府債務的各部門之間共同協(xié)商、相互制約。其次，日本具有完備的信息披露制度，通過及時公布地方財政相關信息、將大部分或有負債納入到預算管理等措施提高地方政府債務信息的透明度。此外，日本還建立起嚴格的審計監(jiān)督機制，國家會計檢察院和地方監(jiān)察委員會構成審計機構，主要負責審計地方政府債務，并在出具審計報告后給予相關建議。

3.債務風險預警機制

日本的債務風險預警主要通過利用實際赤字率、實際債務率、未來負擔率等指標對債務風險進行綜合評估和動態(tài)監(jiān)測。一旦有某項指標超過限定值，該地方財政會進入早期風險預警階段，地方政府必須制定計劃化解債務風險。

4.財政重建制度

日本并未設置地方政府破產(chǎn)制度，而是要求必須清償債務。日本設有債務重組計劃，通過及時清除風險隱患的方式盡量避免破產(chǎn)的發(fā)生，并按照《地方財政再建促進特別處置法》特地成立了財政重建團體，為地方政府度過債務危機和維持社會安定提供幫助。

（三）印度

印度是聯(lián)邦制國家，包括中央政府、邦政府和地方政府三級政府，中央集權色彩較為濃厚。印度地方政府融資渠道多元化，地方政府債券的發(fā)行已成為重要的融資渠道之一。

1.地方政府舉債權限

依據(jù)法律，印度邦及邦以下地方政府在一定限制條件下可以舉債。邦政府發(fā)行債務或提供擔保時需遵循相關規(guī)定，且如果有未償付的舊債，舉借新債時就必須征得中央政府同意。對邦政府以下的地方政府而言，必須獲得邦政府的許可才能發(fā)行債券，且一旦取得許可后，有無擔保均可發(fā)行，但該類債券需經(jīng)過信用評級，明確其法律責任，以及是否免稅（張志華等，2008）。

2.債務運行機制

印度注重債務信息披露，要求地方政府發(fā)行債券時必須提交相關詳細信息。印度通過信用評級機構加強對地方政府債務的監(jiān)管，主要評級機構有標準普爾、穆迪，具有影響力的還有本土三家評級機構。印度市場起步較晚，相比之下信用評級經(jīng)驗并不豐富，但經(jīng)過一系列努力后逐漸實現(xiàn)與國際接軌，比如鼓勵國外信用評級機構參與印度的信用評級市場。

3.債務風險管理

印度逐漸健全債務預警與糾錯機制，以立法形式規(guī)范政府舉債行為，厘清財政責任，還成立了債務管理辦公室等機構，采取控制債務規(guī)模、控制或有與隱形債務和政府性債務減免等舉措（敬沛等，2013），實現(xiàn)對地方政府債務風險的有效防范。

（四）南非

南非是非洲經(jīng)濟最發(fā)達的國家，采取單一制的國家體制形式，有中央、省和市三級政府。1994年消滅種族隔離制度后，南非建立起高度分權的財政管理體制，其地方政府債務收入納入財政預算，地方政府債務管理體制在實踐中不斷得到完善。

1.舉債權限。

南非《憲法》規(guī)定，在財政年度之外，省和市政府只能為資本性支出借款；但在一個財政年度內(nèi)，省和市政府可以進行短期借款。舉債分為短期和長期債務，一律以本幣作為法定計量單位。對短期債務而言，舉借情形被嚴格限定為兩種：階段性資金短缺且有可靠還款來源；資本項目需要融資且有特定資金（如法定撥款）作為還款來源。長期債務所得資金的用途較為寬泛，但都要納入資本預算（尹李峰，2008）。另外，南非實行分類預算管理，即依據(jù)風險狀況劃分債務項目并以此為標準分類管理。

2.運行機制

在規(guī)范政府擔保上，南非規(guī)定了三種擔保情形，除此之外，地方政府不得提供債務擔保。在提高地方政府債務透明度方面，按照《市政財政管理法》，地方政府必須依法、定時、全面地披露年度預算等信息，并保證信息的真實準確。此外，南非在地方政府債務管理中設置了嚴格的懲罰規(guī)定，相關人員違法時可能會面臨行政處罰或需承擔刑事責任等。

3.債務危機管理

當?shù)胤秸疅o法償還到期債務并對信用產(chǎn)生不良影響時，會被認定為出現(xiàn)債務危機，此時省級以上政府將強制介入，要求地方政府處理債務危機，恢復和維持政府信用。南非地方政府陷入債務危機后可向法院提交申請，要求暫?；蚪K止償還全部或部分債務。

從上述國家的經(jīng)驗可以看出以下幾點：第一，各國對各級地方政府舉借債務的權限作出了一定限制，使其舉債融資和地方政府的職能與財力相匹配。第二，形成了信息披露、信用評級和審計監(jiān)督等地方政府債務管理制度，有效應對潛在債務危機。第三，建立了地方政府風險監(jiān)測和控制機制，防范和化解債務風險。第四，建立了地方政府違法違規(guī)舉債的懲罰機制，美國建立了地方財政破產(chǎn)制度、日本建立了地方財政重建制度，作為治理地方政府債務風險的最后手段。這些從財政體制方面管理地方政府債務風險的經(jīng)驗做法，盡管存在社會制度和經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，但也有值得借鑒之處。

四、在推進省以下財政體制改革進程中加強政府債務管理的政策建議

在分析了我國地方債務管理體制的現(xiàn)狀、問題，借鑒解美國、日本、印度和南非等典型國家地方政府債務管理體制經(jīng)驗的基礎上，根據(jù)《指導意見》精神，我們認為，現(xiàn)階段，在推進省以下財政體制改革進程中，加強地方政府債務管理，需要重點做好以下五方面的工作：

（一）省級黨委政府負總責，加快隱性債務治理步伐

《指導意見》中明確了省級黨委政府對本轄區(qū)內(nèi)地方政府債務總負責的地位，各省市自治區(qū)和計劃單列市的黨委政府，需要在中央指導下，借鑒隱性債務清零地區(qū)的經(jīng)驗，加快本轄區(qū)隱性債務治理的步伐。首先，繼續(xù)壓縮地方政府投融資平臺的數(shù)量。除一級政府保留一、二家執(zhí)行政府政策性業(yè)務的平臺公司外，對其他平臺推行資產(chǎn)重組、整合，走商業(yè)化發(fā)展的道路。其次，嚴格控制投融資平臺債券、貸款等債務的增加。對需要撤銷，以及資產(chǎn)重組、整合，走商業(yè)化發(fā)展的道路的投融資平臺，除當年需要還本付息需要的資金外，原則上不得新增債券債務，在總量上保持隱性債務呈下降的趨勢。再次，深化政府職能轉變，除市場失靈范圍的投資外，地方政府不再利用投融資平臺，以及其他國有企業(yè)參與一般競爭性領域的生產(chǎn)經(jīng)營活動。對市場失靈領域的投資，更多采用PPP、政府投資基金等模式，撬動社會資本共同參與公共服務供給。

（二）調(diào)整地方政府債務結構，降低專項債券風險

省級財政部門需要加強專項債券發(fā)行管理。適當降低專項債券發(fā)行比例，嚴格專項債券發(fā)行的項目收益與融資自求平衡方案、財務評價報告和法律意見書的審核，進一步規(guī)范信息披露，接受投資者和社會公眾的監(jiān)督，對于債券發(fā)行中提供不實信息的中介機構和有關責任單位及個人進行處罰。與發(fā)展改革委及有關主管部門及時協(xié)商、溝通，做好專項債券項目的項目庫建設，優(yōu)先選擇那些地方經(jīng)濟社會發(fā)展亟需，具有一定收益，能夠保障債券還本付息，前期準備工作扎實的項目，防止包裝項目、發(fā)債信息披露不規(guī)范、項目收益與融資不匹配等引發(fā)的債務風險。

（三）明確各級地方政府責任邊界，壓實市縣政府職責

進一步明確省、市、縣各級政府在地方政府管理中的責任，合理劃分中央與地方事權、支出責任，加快財稅體制改革，完善地方財政體制，特別是省以下財政體制，為加強地方政府債務管理奠定良好基礎。各市縣政府對由省級政府代發(fā)的政府債券還本付息承擔責任，需要加強項目管理，提高資金使用績效，專項債券項目用其收益還本付息，一般債券用一般公共預算收入還本付息，維護政府信譽，嚴防政府債券違約。若出現(xiàn)違約情況，將觸發(fā)財政重整機制，并被追究法律責任。

（四）強化債券項目全生命周期績效管理，構建防范債務風險的基礎

充分發(fā)揮省級財政部門在債券項目績效評價中的指導職能，加強項目績效管理、完善評價指標體系建設，強化評價結果應用。在各市縣申報下一年度債券發(fā)行額度時，將上一年度債券項目績效評價結果作為的重要依據(jù)。在省級財政部門指導下，市縣政府全面加強債券資金建設項目全生命周期的績效管理，提高債務資金項目的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益，促進地方經(jīng)濟社會高質量、可持續(xù)發(fā)展，構建防范和化解債務風險的基礎。

（五）以《指導意見》為依據(jù)，進一步完善地方政府債務管理問責機制

根據(jù)《預算法》《黨政干部選拔任用工作條例》《地方政府性債務風險應急處置預案》中已有的問責規(guī)定，按照《指導意見》要求，進一步在制度上明確對違規(guī)舉債處罰具體標準，細化相關規(guī)定，建立對相關責任人問責的可操作性的程序，并與現(xiàn)行黨政干部管理體制相銜接，落實“責任倒查、終生問責”機制，并真正發(fā)揮威懾效應，規(guī)范地方政府債務管理。