呂 煒，劉欣琦

(1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧 大連 116025；2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 大連 116025)

一、問(wèn)題的提出

黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事”是中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)之一。中國(guó)能夠創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的奇跡，一個(gè)重要原因就是充分發(fā)揮集中力量辦大事這一治理優(yōu)勢(shì)[1]。集中力量辦大事的實(shí)質(zhì)是通過(guò)有效地整合各種社會(huì)資源，最大程度地動(dòng)員與組織各種社會(huì)力量，在較短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)[2]。集中力量辦大事路徑和方式的完善取決于市場(chǎng)作用和政府作用的互為補(bǔ)充[3]。將集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，需要借助于決策、執(zhí)行、組織和監(jiān)督機(jī)制的有序運(yùn)行[4]。

在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義道路上，黨塑造了社會(huì)主義性質(zhì)的集中力量辦大事的強(qiáng)大國(guó)家能力，領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家完成了從貧窮落后到全面建成小康社會(huì)的歷史性跨越[5]。在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，財(cái)政始終堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局、強(qiáng)化資金和政策保障，集中財(cái)力辦大事，在不同時(shí)期呈現(xiàn)出不同的政策目標(biāo)和作用機(jī)制[6]。新中國(guó)成立初期，為改變積貧積弱狀況、建立中國(guó)自己的工業(yè)基地和經(jīng)濟(jì)體系，黨提出國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一個(gè)五年計(jì)劃，將人力、物力和財(cái)力集中到中央來(lái)推動(dòng)國(guó)家的工業(yè)化進(jìn)程。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系和生產(chǎn)體系的逐步完備，中國(guó)發(fā)展面臨科技儲(chǔ)備薄弱、科研環(huán)境艱難的新問(wèn)題。為了推進(jìn)國(guó)防科技現(xiàn)代化進(jìn)程，黨集中力量取得了在尖端科技上的卓越成就，充分體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)下“舉國(guó)體制”集中財(cái)力辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，這也是“兩彈一星”財(cái)政觀的根基[7]。改革開放以來(lái)，黨提出發(fā)揮好市場(chǎng)作用和政府作用，進(jìn)一步構(gòu)建完善兩者協(xié)同實(shí)施國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略及其導(dǎo)向下的集中力量辦大事的機(jī)制[8]。進(jìn)入新時(shí)代，集中力量辦大事涵蓋集智攻關(guān)、脫貧攻堅(jiān)和公共衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域[9]。尤其是在財(cái)政緊平衡的狀態(tài)下，繼續(xù)推進(jìn)構(gòu)建集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系是推進(jìn)“兩個(gè)高水平”建設(shè)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也是中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的集中體現(xiàn)[10-11]。

通過(guò)以上梳理不難發(fā)現(xiàn)，集中財(cái)力辦大事是黨治國(guó)理政的重要工具，在國(guó)家重大戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)中發(fā)揮著特殊的地位和作用。如何認(rèn)識(shí)和解讀集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系的形成過(guò)程及其長(zhǎng)遠(yuǎn)影響是本文關(guān)注的核心問(wèn)題。從大歷史和國(guó)家治理的角度來(lái)觀察集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系，有三個(gè)問(wèn)題值得進(jìn)一步思考：首先，財(cái)政政策體系的構(gòu)建與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求密切相關(guān)，在歷史發(fā)展的不同階段，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系是如何形成并發(fā)揮作用的？其次，是否存在一個(gè)理論視角，能夠?qū)⒉煌瑫r(shí)期、不同場(chǎng)景下集中財(cái)力辦大事的作用形式囊括在同一個(gè)分析框架內(nèi)，探究理論要素構(gòu)成及其背后的制度邏輯？最后，面對(duì)新的時(shí)代要求和新的發(fā)展場(chǎng)景，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系又會(huì)面臨哪些理論與現(xiàn)實(shí)困境？為此，本文將圍繞這些問(wèn)題展開研究。就內(nèi)涵而言，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系是政策參與主體針對(duì)不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)、不同的財(cái)政政策目標(biāo)和不同的政策作用點(diǎn)等形成的財(cái)政政策類型的總和。進(jìn)一步，政策目標(biāo)、政策主體和政策作用點(diǎn)等要素組成及其協(xié)同關(guān)系，構(gòu)成了集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系歷史形成的基本動(dòng)因、理論框架的基本要件與現(xiàn)實(shí)困境的重要根源。本文以集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系為研究對(duì)象，剖析其歷史形成、理論框架與現(xiàn)實(shí)困境，為未來(lái)進(jìn)一步完善集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系提供思路。

二、集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系的歷史形成

(一)早期探索階段(1949—1977年)：中央動(dòng)員式的集中財(cái)力辦大事

在新中國(guó)成立初期到改革開放前，國(guó)家物資相對(duì)匱乏且承擔(dān)著發(fā)展農(nóng)業(yè)和重工業(yè)的重要任務(wù)，彼時(shí)國(guó)家采取了動(dòng)員式的集中財(cái)力辦大事政策。為完成更快速、更高效地積累工業(yè)化建設(shè)資金的政策目標(biāo)，中央政府作為起主導(dǎo)作用的政策主體，借助統(tǒng)一集中財(cái)權(quán)、動(dòng)員積累資金、計(jì)劃安排支出和保障預(yù)算平衡等政策作用點(diǎn)，完成了社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)的重大任務(wù)。

1.國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期(1949—1952年)：以統(tǒng)一財(cái)經(jīng)工作集中財(cái)權(quán)

新中國(guó)成立初期，國(guó)家以統(tǒng)一財(cái)經(jīng)工作集中財(cái)權(quán)來(lái)完成發(fā)展農(nóng)業(yè)和基本建設(shè)的重要任務(wù)。為了迅速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，集中財(cái)力辦大事、平衡財(cái)政收支是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)[12]8-9。然而，彼時(shí)全國(guó)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作基本上仍是分散管理，只有將有限的財(cái)力集中起來(lái)，才能解決最緊急的需求。為了做好統(tǒng)一財(cái)經(jīng)工作、為了集中財(cái)力克服困難，1950年3月，政務(wù)院頒布《關(guān)于統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一全國(guó)財(cái)政收支管理、統(tǒng)一全國(guó)物資調(diào)度、統(tǒng)一全國(guó)現(xiàn)金管理，將決策權(quán)集中于中央。尤其是統(tǒng)一全國(guó)編制和供給標(biāo)準(zhǔn)，要求所有費(fèi)用按輕重緩急進(jìn)行統(tǒng)籌安排，以便集中財(cái)力用于軍事上消滅殘敵，經(jīng)濟(jì)上重點(diǎn)恢復(fù)[13]33。同年10月，財(cái)政部召開全國(guó)預(yù)算制度和會(huì)計(jì)制度等會(huì)議，認(rèn)為將稅收政策、稅率、稅則、供給薪給標(biāo)準(zhǔn)、人員編制、人民負(fù)擔(dān)、貨幣發(fā)行和預(yù)決算審批權(quán)限統(tǒng)歸中央是非常必要的，只有如此才能實(shí)現(xiàn)集中的財(cái)政管理[13]44。集中財(cái)力工作還體現(xiàn)在管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，新中國(guó)成立初期，財(cái)政發(fā)揮的職能作用范圍十分廣泛，鹽務(wù)、糧食和物資等都由財(cái)政部管理，這是集中財(cái)力、進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要[13]109。

2.“一五”計(jì)劃時(shí)期(1953—1957年)：以自力更生動(dòng)員積累資金

“一五”計(jì)劃時(shí)期，為貫徹重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)家通過(guò)自力更生方式籌集資金?！耙晃濉庇?jì)劃初步確立了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，彼時(shí)的財(cái)政也逐步形成了符合計(jì)劃配置資源方式的制度安排[14]。在指導(dǎo)原則方面，1953年12月，中共中央批轉(zhuǎn)中央宣傳部《為動(dòng)員一切力量把我國(guó)建設(shè)成為一個(gè)偉大的社會(huì)主義國(guó)家而斗爭(zhēng)——關(guān)于黨在過(guò)渡時(shí)期總路線的學(xué)習(xí)和宣傳提綱》，標(biāo)志著總路線的最終形成[15]36。這要求財(cái)政應(yīng)集中力量保證社會(huì)主義工業(yè)化和社會(huì)主義改造的需要。在建設(shè)資金積累方面，中國(guó)走出了一條獨(dú)立自主、自力更生的積累工業(yè)化建設(shè)資金之路。自力更生的資金籌集方式就是立足國(guó)內(nèi)，依靠發(fā)展社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和厲行節(jié)約來(lái)積累工業(yè)化資金。同時(shí)充分依靠人民發(fā)行公債，并向蘇聯(lián)等國(guó)借用外債。在工業(yè)化建設(shè)方面，“一五”計(jì)劃的基本任務(wù)之一是集中主要力量進(jìn)行以蘇聯(lián)幫助中國(guó)建設(shè)的156個(gè)項(xiàng)目為中心的、由限額以上的694個(gè)建設(shè)單位組成的工業(yè)建設(shè)，建立中國(guó)社會(huì)主義工業(yè)化的初步基礎(chǔ)。為了完成這個(gè)艱巨任務(wù)，僅全民所有制基本建設(shè)投資就達(dá)588.47億元，其中，國(guó)家財(cái)政撥款就達(dá)531.18億元，占比90%以上?？梢?jiàn)，財(cái)政資金是當(dāng)時(shí)國(guó)家工業(yè)化資金的主要來(lái)源[13]142。在1954年國(guó)家決算的收入來(lái)源中，除國(guó)外貸款外，國(guó)營(yíng)企業(yè)向國(guó)家的繳款占各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分向國(guó)家繳款總數(shù)的65.24%。這說(shuō)明了國(guó)營(yíng)企業(yè)的繳款在中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的資金積累中已占重要的地位[13]186?！耙晃濉庇?jì)劃時(shí)期，國(guó)家財(cái)政通過(guò)自力更生發(fā)展生產(chǎn)、厲行節(jié)約等措施，為工業(yè)化籌集建設(shè)資金達(dá)1 241.75億元，有力地保證了“一五”計(jì)劃的勝利完成[15]43-44。

3.八年調(diào)整時(shí)期(1958—1965年)：以綜合財(cái)政計(jì)劃安排支出

“二五”計(jì)劃時(shí)期，國(guó)家通過(guò)編制綜合財(cái)政計(jì)劃集中財(cái)力投資重點(diǎn)項(xiàng)目。1960年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)綜合財(cái)政計(jì)劃工作的決定》，指出綜合財(cái)政計(jì)劃是國(guó)家整個(gè)財(cái)政資金活動(dòng)的計(jì)劃，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的必要組成部分。編制綜合財(cái)政計(jì)劃，應(yīng)把國(guó)家一切財(cái)政資金都納入綜合財(cái)政計(jì)劃內(nèi)，以便集中力量保證國(guó)家計(jì)劃和重點(diǎn)項(xiàng)目的完成。加強(qiáng)綜合財(cái)政計(jì)劃工作，必須做好國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金與預(yù)算外資金、財(cái)政資金與信貸資金的統(tǒng)籌安排，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理。1961年，中共中央發(fā)布《關(guān)于調(diào)整管理體制的若干暫行規(guī)定》，把原來(lái)不宜下放給地方的經(jīng)濟(jì)管理大權(quán)重新收歸中央，把原來(lái)不宜下放給地方的企業(yè)重新由中央各主管部門收回，并明確指出財(cái)權(quán)必須集中，財(cái)務(wù)工作必須貫徹“全國(guó)一盤棋”。1963年12月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于基本建設(shè)撥款的幾項(xiàng)規(guī)定的通知》，強(qiáng)調(diào)在基本建設(shè)中必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家的統(tǒng)一計(jì)劃，不準(zhǔn)分散使用資金。在制定1965年預(yù)算時(shí)，國(guó)家集中財(cái)力確保重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，根據(jù)輕重緩急“保國(guó)防備戰(zhàn)、保對(duì)外援助、保后方建設(shè)、保重點(diǎn)項(xiàng)目”“減不急需的、減不落實(shí)的、減非生產(chǎn)性的、減可以節(jié)約的”。1965年預(yù)算支出比上年決算增加56.4億元，同比增長(zhǎng)14.1%，增加的預(yù)算支出主要用于基本建設(shè)投資、國(guó)防和對(duì)外援助等領(lǐng)域[12]85。

4.相關(guān)戰(zhàn)略實(shí)施時(shí)期(1966—1977年)：以收支兩條線保障預(yù)算平衡

“三五”“四五”計(jì)劃時(shí)期，國(guó)家為保證預(yù)算平衡實(shí)行收支兩條線，將財(cái)力集中于支持重大戰(zhàn)略實(shí)施。在國(guó)家財(cái)政極度困難的情況下，集中力量有力支持了相關(guān)戰(zhàn)略的實(shí)施：其一，支持“三線建設(shè)”?！叭濉庇?jì)劃提出把國(guó)防建設(shè)放在首位，加快“三線建設(shè)”以逐步改變工業(yè)布局?！叭€建設(shè)”期間，國(guó)家在中西部地區(qū)13個(gè)省、自治區(qū)共投資2 052億元，占同期全國(guó)基本建設(shè)總投資的39%。建成了1 100個(gè)大中型工礦企業(yè)、科研單位和大專院校，改變了中國(guó)工業(yè)集中在東部沿海地區(qū)的基本格局，為西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。其二，支持地方“五小”工業(yè)的發(fā)展。從1970年開始并在此后的五年內(nèi)拿出80億元專項(xiàng)資金，扶植地方“五小”工業(yè)的發(fā)展[15]78-79。為了集中財(cái)力保證1968年預(yù)算平衡，維持地方的必要支出，1968年12月，財(cái)政部下發(fā)《財(cái)政部軍管會(huì)關(guān)于做好1968年財(cái)政決算編審工作的通知》，決定暫停收支掛鉤、總額分成的辦法，改為實(shí)行收支兩條線，收入全部上交國(guó)家，支出全部由中央撥給[15]80。

(二)初步形成階段(1978—2012年)：改革式的集中財(cái)力辦大事

改革開放之后，自上而下的動(dòng)員式機(jī)制已不適應(yīng)體制改革的需要，財(cái)政亟須打破或改變“財(cái)權(quán)集中過(guò)度、分配統(tǒng)收統(tǒng)支、稅種過(guò)于單一”的傳統(tǒng)體制格局，借助一系列改革為完成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)中的“大事”蓄積財(cái)力。為實(shí)現(xiàn)支撐社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的政策目標(biāo)，中央作為推進(jìn)改革的核心政策主體，地方政府作為參與主體，通過(guò)擴(kuò)大財(cái)源、集聚財(cái)力、規(guī)范資金和監(jiān)督分配等政策作用點(diǎn)，集中財(cái)力建設(shè)一批事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民群眾生活的重點(diǎn)工程和大型企業(yè)項(xiàng)目。

1.“放權(quán)讓利”時(shí)期(1978—1993年)：以稅制改革擴(kuò)大財(cái)源

“放權(quán)讓利”時(shí)期，財(cái)政在稅制改革和預(yù)算制度恢復(fù)方面采取措施，使財(cái)力集中和財(cái)力分配具備法律依據(jù)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立和“三資”企業(yè)的出現(xiàn)，成為計(jì)劃體制和價(jià)格體系之外的新生力量，傳統(tǒng)體制下的利潤(rùn)上繳辦法、價(jià)格分配手段和稅制難以對(duì)體制外的經(jīng)濟(jì)發(fā)生作用，建立涉外稅制成為稅制改革最為緊迫的任務(wù)[16]104-105。1979年5月，財(cái)政部在四川成都召開全國(guó)稅務(wù)工作會(huì)議討論工商稅制改革問(wèn)題，提出應(yīng)拓展稅收渠道，使稅收成為積累財(cái)政資金的主要手段，確保國(guó)家財(cái)政收入的及時(shí)、穩(wěn)妥、可靠。從1979年開始，中國(guó)正式恢復(fù)年度國(guó)家預(yù)算的編制、報(bào)告、審批和決算制度并延續(xù)至今。預(yù)算制度的恢復(fù)最初是為了撥亂反正、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)秩序的需要，實(shí)際上也是恢復(fù)并實(shí)行傳統(tǒng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的需要。它使政府活動(dòng)和國(guó)家財(cái)力分配納入國(guó)家計(jì)劃，從而恢復(fù)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃與國(guó)家財(cái)政的聯(lián)系。預(yù)算報(bào)告和審批制度的恢復(fù)使政府行為特別是政府的經(jīng)濟(jì)行為納入各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督視野，既使國(guó)家預(yù)算恢復(fù)了法治程序，又使國(guó)家財(cái)力分配具備了相應(yīng)的法律依據(jù)[17]243。

2.制度創(chuàng)新時(shí)期(1994—1997年)：以分稅制改革構(gòu)建集聚財(cái)力機(jī)制

以建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅體制改革為著眼點(diǎn)，從1994年起，中國(guó)財(cái)稅體制改革踏上制度創(chuàng)新之路，初步搭建了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)稅體制基本框架。分稅制構(gòu)建了重要的集聚財(cái)力資源的機(jī)制[12]162，讓中央政府能夠全面統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展格局。市場(chǎng)分工內(nèi)在地要求從全局系統(tǒng)的角度來(lái)深入考察各個(gè)地區(qū)的資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，讓各個(gè)地區(qū)能夠根據(jù)自身的條件來(lái)制定最優(yōu)的發(fā)展策略，走分工化、差異化的路線。分稅制改革后，中央集中財(cái)力有利于全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)體系的建立，更好地保障了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化。在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)后，分稅制集聚財(cái)力的體制機(jī)制在全國(guó)性骨干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面作出了突出貢獻(xiàn)，助力快速建設(shè)高速鐵路、航空、港口和電信等骨干基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)?？傊?，1994年分稅制改革以來(lái)，隨著兩個(gè)比重的提高，中央適當(dāng)集中了財(cái)力，為實(shí)施宏觀調(diào)控提供了有力保障[16]589。

3.公共財(cái)政體制構(gòu)建時(shí)期(1998—2002年)：以國(guó)庫(kù)制度建設(shè)規(guī)范資金管理

在公共財(cái)政體制構(gòu)建時(shí)期，建立國(guó)庫(kù)集中收付制度改變了財(cái)政資金分散管理的局面，有助于政府集中力量履行保障和改善民生的職責(zé)。國(guó)庫(kù)的職能單一且收付程序落后，使政府預(yù)算執(zhí)行缺乏財(cái)政監(jiān)督，造成財(cái)政資金運(yùn)行效率低下。2001年，國(guó)務(wù)院第95次總理辦公會(huì)批準(zhǔn)《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》。從2001年開始，在中央和地方同時(shí)開展國(guó)庫(kù)集中支付制度改革試點(diǎn)[16]355。建立國(guó)庫(kù)收付集中制度可以從根本上克服過(guò)去存在的財(cái)政資金分散管理等弊端，是規(guī)范政府資金收入的最徹底、最完善、最可靠的模式。在財(cái)政部研究制定國(guó)庫(kù)制度改革實(shí)施方案之前，地方自發(fā)試驗(yàn)已經(jīng)啟動(dòng)，主要體現(xiàn)在資金集中收納和集中支付兩方面，而對(duì)國(guó)庫(kù)體制并沒(méi)有觸動(dòng)。

4.公共財(cái)政體制完善時(shí)期(2003—2012年)：以預(yù)算改革監(jiān)督財(cái)力分配

公共財(cái)政體制完善時(shí)期，國(guó)家通過(guò)部門預(yù)算編制集中財(cái)力解決國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略問(wèn)題?！笆濉币?guī)劃期間，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)入了更加成熟的階段，這一時(shí)期財(cái)政的功能是進(jìn)一步優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)，集中用于重大水利工程和新一輪農(nóng)網(wǎng)改造升級(jí)，做好結(jié)構(gòu)調(diào)整中的保民生工作，支持剝離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)和解決歷史遺留問(wèn)題，等等。為解決當(dāng)時(shí)的財(cái)力問(wèn)題，中央各部門在編制預(yù)算時(shí)都采用部門預(yù)算編制方法，將各部門規(guī)費(fèi)等收入都納入了部門預(yù)算收入，實(shí)行統(tǒng)一收支預(yù)算，既有利于集中財(cái)力、統(tǒng)籌安排，也有利于進(jìn)一步推行綜合財(cái)政預(yù)算管理[15]153-154。2007年，國(guó)家針對(duì)農(nóng)業(yè)大縣和財(cái)政窮縣的特點(diǎn)，依據(jù)突出群眾意愿、突出民生優(yōu)先、突出群眾急需、突出集中財(cái)力解決大問(wèn)題的原則，進(jìn)行參與式預(yù)算試驗(yàn)[16]276。在參與式預(yù)算過(guò)程中，公民直接參與決策、討論和決定公共預(yù)算，確定財(cái)政資源分配、社會(huì)政策和政府支出的優(yōu)先性并監(jiān)督公共支出項(xiàng)目。

(三)發(fā)展完善階段(2013年至今)：協(xié)同式的集中財(cái)力辦大事

進(jìn)入新時(shí)代，財(cái)政不僅要作為政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而發(fā)揮作用，而且要作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱而進(jìn)入國(guó)家治理的全過(guò)程和各領(lǐng)域。為深入國(guó)家治理的方方面面去完成各種重大戰(zhàn)略任務(wù)和實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的政策目標(biāo)，僅靠財(cái)政自身的力量是不夠的。在國(guó)家治理的視域下，既需要落實(shí)落細(xì)政策作用點(diǎn)，使得財(cái)政在資源管理、整合和使用上作出新改進(jìn)，又需要拓寬政策主體的內(nèi)涵，鼓勵(lì)多元參與形成政策合力、資金合力和工作合力。在市場(chǎng)機(jī)制下形成互利合作集中財(cái)力辦大事的政策合力，財(cái)政集中力量在推進(jìn)基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性領(lǐng)域的改革方面給予大力支持。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持發(fā)揮社會(huì)主義制度能夠集中力量辦大事的政治優(yōu)勢(shì)，尤其是發(fā)揮其在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的作用：“要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)要更好發(fā)揮政府作用，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，大力開展協(xié)同創(chuàng)新，集中力量辦大事，抓重大、抓尖端、抓基本，形成推進(jìn)自主創(chuàng)新的強(qiáng)大合力?！薄靶滦团e國(guó)體制是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，以關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)為主要任務(wù)，以國(guó)家重大科技項(xiàng)目與國(guó)家實(shí)驗(yàn)室為載體，通過(guò)充分發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)與市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，進(jìn)而攀登科技創(chuàng)新制高點(diǎn)，維護(hù)中國(guó)國(guó)家安全與國(guó)家利益的一種創(chuàng)新體制?！?/p>

在資金管理上，這一時(shí)期將盤活存量資金工作擺在了突出位置。2015年1月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》提出，要推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃管理，分析預(yù)測(cè)重大財(cái)政收支周期情況，研究規(guī)劃周期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目的政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法，并做好收支測(cè)算[15]205。2019年，黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)財(cái)政政策進(jìn)行部署，強(qiáng)調(diào)總量與結(jié)構(gòu)相結(jié)合，繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策作為總量性政策，同時(shí)突出結(jié)構(gòu)性調(diào)整，集中財(cái)力在重要領(lǐng)域和重要產(chǎn)業(yè)。2022年的財(cái)政工作部署則更加強(qiáng)調(diào)配置有限財(cái)政資源要分清主次、明確緩急，動(dòng)態(tài)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)教育科技、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保和基本民生等重點(diǎn)領(lǐng)域的保障，集中財(cái)力補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)。在資金整合上，支農(nóng)資金整合在集中財(cái)力辦大事和防止重復(fù)建設(shè)等方面發(fā)揮作用。黨的十八屆五中全會(huì)明確“十三五”規(guī)劃時(shí)期中國(guó)幫扶的主要對(duì)象是7 000萬(wàn)農(nóng)村貧困人口，這使得農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)成為幫扶發(fā)展促進(jìn)共享發(fā)展的頭等大事。2016年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見(jiàn)》，提出優(yōu)化財(cái)政涉農(nóng)資金供給機(jī)制，進(jìn)一步提高資金使用效益。2021年4月，財(cái)政部等部門發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)支持脫貧縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金工作的通知》，要求各地因地制宜集中財(cái)力辦大事。涉農(nóng)資金整合根據(jù)建設(shè)環(huán)節(jié)的不同需求向上爭(zhēng)取政策和資金支持，以項(xiàng)目整合帶動(dòng)資金整合，統(tǒng)籌用于脫貧攻堅(jiān)急需的重點(diǎn)領(lǐng)域，保證了集中財(cái)力辦大事的順利實(shí)施。政府通過(guò)統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金，集中財(cái)力投入脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目中，助推脫貧攻堅(jiān)并對(duì)鄉(xiāng)村振興起到有力的支撐作用。在預(yù)算管理上，加強(qiáng)資金統(tǒng)籌能力成為集中財(cái)力的重要抓手。2015年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》(簡(jiǎn)稱《使用方案》)，用10項(xiàng)舉措來(lái)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，避免資金使用碎片化，統(tǒng)籌財(cái)力用于民生等重點(diǎn)領(lǐng)域。2021年4月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)中最重要的一點(diǎn)是強(qiáng)化財(cái)政資金統(tǒng)籌，將錢集中花在國(guó)家重大決策部署上。與《使用方案》相比，《意見(jiàn)》特別強(qiáng)調(diào)解決統(tǒng)籌力度不足問(wèn)題，需要建立收入端和支出端一體兩翼的大統(tǒng)籌觀。在收入端統(tǒng)籌財(cái)力可為落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署提供財(cái)力支撐，政府可借助預(yù)算改革強(qiáng)化中央財(cái)政在整個(gè)預(yù)算配置中的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化中央政府宏觀調(diào)控能力。在支出端打破支出固化格局，大力優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，可降低有限財(cái)政資金使用的低效、無(wú)效、漏損情況，使得收入真正保障戰(zhàn)略方針落地。在體系構(gòu)建上，浙江率先構(gòu)建集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系，實(shí)現(xiàn)集中財(cái)力辦大事從理財(cái)原則向政策體系的轉(zhuǎn)變。2017年，作為“綠水青山就是金山銀山”科學(xué)論斷的發(fā)源地，浙江按照集中財(cái)力辦大事的原則，整合原有生態(tài)環(huán)保財(cái)政政策，通過(guò)“制度+政策”的集成創(chuàng)新，建立了具有浙江特色的綠色發(fā)展財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，推出了主要污染物排放財(cái)政收費(fèi)、單位生產(chǎn)總值能耗財(cái)政獎(jiǎng)懲、出境水水質(zhì)財(cái)政獎(jiǎng)懲和森林質(zhì)量財(cái)政獎(jiǎng)懲等8項(xiàng)政策。

三、集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系的理論框架

“集中財(cái)力辦大事”是指在資源稀缺的約束條件下，在一定時(shí)期內(nèi)要以有效規(guī)模相對(duì)集中地配置有限資源，以求財(cái)政資金配置效果的最大化[18]。就政策體系發(fā)揮政策效能的邏輯而言，財(cái)政政策的實(shí)施首先要有清晰的政策目標(biāo)，根據(jù)政策目標(biāo)選擇適宜的政策工具，政策工具通過(guò)一系列作用機(jī)制形成從工具選擇到目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的完整鏈條，最后產(chǎn)生相應(yīng)的政策效果。鑒于此，梳理集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系的理論框架，首先，應(yīng)了解其在財(cái)政制度模式中的角色定位。其次，可從政策主體、工具和目標(biāo)三個(gè)方面解構(gòu)出其發(fā)揮作用的整體邏輯。最后，應(yīng)把握其產(chǎn)生的政策效果。

(一)集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系的角色定位

1.集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系是黨治國(guó)理財(cái)?shù)闹匾ぞ?/p>

作為國(guó)家上層建筑的組成部分，財(cái)政政策是針對(duì)具體化、問(wèn)題性的國(guó)家意識(shí)而形成的具體辦法和措施。從黨治國(guó)理財(cái)?shù)膶氋F經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，財(cái)政政策的制定與執(zhí)行往往遵循以下思路：其一，財(cái)政必須始終為黨和國(guó)家的中心任務(wù)服務(wù)。其二，以發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)來(lái)增加財(cái)政收入是財(cái)政的基本方針。其三，節(jié)省開支、統(tǒng)籌兼顧和集中財(cái)力辦大事是提高財(cái)政資金使用效率的重要方法。其四，嚴(yán)格財(cái)經(jīng)紀(jì)律、嚴(yán)懲貪污腐化和強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督是做好財(cái)政各項(xiàng)工作的有力保證。黨管財(cái)政的重要經(jīng)驗(yàn)表明，集中財(cái)力辦大事在中國(guó)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化歷程中發(fā)揮了工具性作用，是能夠?qū)Ⅻh和國(guó)家的意志以財(cái)政的形式轉(zhuǎn)化為促發(fā)展、保民生的重要手段。不同時(shí)期國(guó)家意識(shí)的轉(zhuǎn)變促使集中財(cái)力辦大事具有不同的表現(xiàn)形式。新中國(guó)成立初期，國(guó)家的工業(yè)化建設(shè)成為黨和國(guó)家的歷史使命并上升為強(qiáng)大的社會(huì)公共需要，國(guó)家推動(dòng)工業(yè)化運(yùn)動(dòng)并在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下加速工業(yè)化進(jìn)程。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是以行政命令和計(jì)劃指標(biāo)配置資源，在此條件下產(chǎn)生的國(guó)家財(cái)政制度模式自然地為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和工業(yè)化建設(shè)之上的國(guó)家意志服務(wù)，財(cái)政以行政命令和行政能力為驅(qū)動(dòng)。相應(yīng)地，集中財(cái)力的形式以公有制經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)，財(cái)力的使用范圍和方向以國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃為目標(biāo)導(dǎo)向，財(cái)政收支機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)滿足國(guó)家建設(shè)工業(yè)化的需要。改革開放之后，黨和國(guó)家的治國(guó)理念轉(zhuǎn)向解放思想、實(shí)事求是和以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，由此也逐漸轉(zhuǎn)變了單純依靠國(guó)家計(jì)劃動(dòng)員集中財(cái)力搞建設(shè)的方式，逐步打開政府與市場(chǎng)相配合、中央與地方相協(xié)調(diào)的局面，財(cái)力的使用也更多地向保障和改善民生傾斜。黨的十八大以后，財(cái)政被明確定位為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，集中財(cái)力辦大事也從理財(cái)原則逐漸發(fā)展成熟為政策體系，借此為社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)提供更多的資金支持。

2.集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系是預(yù)算良好運(yùn)行的保障機(jī)制

由于財(cái)政資金具有集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，采取集中財(cái)力的方式能提高資金的使用效率，尤其是對(duì)于專項(xiàng)資金而言，各級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金具有總量大、種類多但條塊零星分散的特點(diǎn)，且不同程度地存在資金“撒胡椒面”的問(wèn)題，難以形成有效合力，資金、資源綜合使用效率較低。相較于“撒胡椒面”的財(cái)力配置方式，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系更容易聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、提供精準(zhǔn)扶持和形成發(fā)展合力。具體而言，從財(cái)政資源統(tǒng)籌程度來(lái)看，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系能夠增強(qiáng)財(cái)政資源配置的完整性，加強(qiáng)公共資源綜合管理，將政府各類收入按規(guī)定全面納入預(yù)算，實(shí)現(xiàn)政策集成和資金協(xié)同。從收支安排的有效性來(lái)看，集中財(cái)力辦大事能夠根據(jù)黨和國(guó)家的重大問(wèn)題、重大戰(zhàn)略、重大部署和重大任務(wù)，從更長(zhǎng)周期、更廣范圍謀劃政策制定和預(yù)算安排，在項(xiàng)目端加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃管理、完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，在支出端從嚴(yán)控制非急需、非剛性支出和新增項(xiàng)目支出，在管理端借助財(cái)政預(yù)算管理一體化建設(shè)防止財(cái)政資金碎片化。從政策績(jī)效來(lái)看，著力構(gòu)建集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系有助于精準(zhǔn)安排財(cái)政資金，全面統(tǒng)籌資金、資產(chǎn)、資源，優(yōu)先保障重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目。換言之，若想構(gòu)建運(yùn)行良好的預(yù)算制度，集中財(cái)力辦大事的財(cái)政保障機(jī)制、資金能統(tǒng)能分的動(dòng)態(tài)分配機(jī)制以及符合激勵(lì)約束導(dǎo)向的預(yù)算安排機(jī)制缺一不可。其中，集中財(cái)力辦大事的財(cái)政保障機(jī)制發(fā)揮的作用在于，它既能與國(guó)家的重大戰(zhàn)略和決策部署相銜接，又能更好地滿足財(cái)政資源統(tǒng)籌的需要。

(二)集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系的要素組成

1.政策主體是有為政府和有效市場(chǎng)

從政策主體來(lái)看，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系是有為政府和有效市場(chǎng)共同參與構(gòu)建的結(jié)果，作為核心主體的中央與地方政府，其行為變化對(duì)于政策體系的形成有顯著影響。其一，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系是政府積極作為，政府通過(guò)職能動(dòng)態(tài)調(diào)整不斷適應(yīng)集中財(cái)力辦大事的要求。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府采取的是國(guó)家財(cái)政模式，當(dāng)計(jì)劃成為資源配置的唯一手段時(shí)，財(cái)政被動(dòng)地按照國(guó)家計(jì)劃的要求將主要精力用于分配微觀財(cái)力，將整個(gè)社會(huì)可支配的財(cái)力集中到國(guó)家預(yù)算，盡可能地獲取社會(huì)資源以滿足生產(chǎn)建設(shè)包括企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的資金需要。此時(shí)的國(guó)家預(yù)算是計(jì)劃的一部分，國(guó)家的財(cái)政支出是為工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略和與之相應(yīng)的計(jì)劃服務(wù)的，因此，在支出方向上國(guó)家預(yù)算會(huì)聚焦于反映政府戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的基本建設(shè)，將可利用的一切資源納入財(cái)力收入范圍，彼時(shí)，稅收與企業(yè)收入沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別。改革開放之后，財(cái)政職能轉(zhuǎn)變?yōu)榧胸?cái)力保證各項(xiàng)公共支出和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，更多地傾向于服務(wù)市場(chǎng)、服務(wù)社會(huì)和維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定。顯然，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政采取的是公共財(cái)政模式，致力于彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的缺陷，服務(wù)于市場(chǎng)和納稅人。這一時(shí)期的財(cái)政支出以滿足社會(huì)公共需要為目的，社會(huì)各階層都是財(cái)政服務(wù)的對(duì)象。而財(cái)政收入則更加以稅收這一法定形式為主，其他收入只能作為補(bǔ)充。因此，政府職能的轉(zhuǎn)變使得財(cái)政汲取財(cái)力和使用財(cái)力的方向發(fā)生轉(zhuǎn)變，即財(cái)政由相對(duì)單一的汲取資源和供給資源的職能向配置資源、分配收入和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能轉(zhuǎn)變。其二，財(cái)政體制的變化影響行為主體的行為偏好，進(jìn)而影響集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系決策機(jī)制的變化。改革開放之前，中央政府居于財(cái)政體制的中心位置，地方政府缺乏獨(dú)立的財(cái)政決策權(quán)，彼時(shí)，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系的決策方向完全取決于中央政府的意志，地方政府扮演財(cái)政政策具體執(zhí)行人的角色。改革開放之后，適應(yīng)市場(chǎng)化改革方向的財(cái)政體制也發(fā)生了相應(yīng)的變化，賦予了地方政府更多的財(cái)政自主權(quán)，地方政府從單純的政策執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r(shí)擁有財(cái)政政策制定者與執(zhí)行者雙重身份的主體。政府預(yù)算同時(shí)反映政府政策意圖和市場(chǎng)運(yùn)行態(tài)勢(shì)，財(cái)政成為政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理和調(diào)控的重要手段，從而推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和快速發(fā)展。因此，在集中財(cái)力辦大事的持續(xù)推進(jìn)過(guò)程中，中央政府基于全社會(huì)福利最大化及整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來(lái)決定財(cái)政政策，而政策的具體執(zhí)行有賴于地方政府的支持與配合，地方政府傾向于為了提高本地區(qū)社會(huì)福利水平來(lái)制定財(cái)政政策。

2.政策目標(biāo)兼具統(tǒng)一性和時(shí)變性

從政策目標(biāo)來(lái)看，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系的政策目標(biāo)既有主線，也具有時(shí)變性特征。一方面，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系始終圍繞的一個(gè)主線是“財(cái)為政服務(wù)”。集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系始終服務(wù)于國(guó)家意識(shí)，無(wú)論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，還是改革開放之后，集中財(cái)力辦大事的政策定位和問(wèn)題導(dǎo)向始終與國(guó)家意識(shí)相一致、始終與黨和國(guó)家重大決策部署相匹配、始終與處理好政策導(dǎo)向與資源配置的關(guān)系相銜接，從而通過(guò)財(cái)政政策手段引導(dǎo)、支撐和保障國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。另一方面，政府在特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境下，為了實(shí)現(xiàn)特定的政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系的目標(biāo)會(huì)有所差異。財(cái)政內(nèi)在于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)之中，其矛盾運(yùn)動(dòng)服務(wù)于社會(huì)的主要矛盾，即社會(huì)主要矛盾是財(cái)政實(shí)體矛盾運(yùn)動(dòng)的根本性力量，不同時(shí)期社會(huì)主要矛盾的變化導(dǎo)致集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策目標(biāo)的時(shí)變性特征。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，集中財(cái)力辦大事政策目標(biāo)聚焦于工業(yè)化建設(shè)，對(duì)于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國(guó)防建設(shè)都起到了積極作用。改革開放之后，集中財(cái)力建設(shè)的方向包含事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民群眾生活的重點(diǎn)工程和大型企業(yè)項(xiàng)目，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融危機(jī)應(yīng)對(duì)和扶貧開發(fā)工作等方面發(fā)揮重要作用。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，集中財(cái)力辦大事為科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保和基本民生等重點(diǎn)領(lǐng)域提供保障。

3.政策作用點(diǎn)具有動(dòng)態(tài)調(diào)整特征

從政策作用點(diǎn)來(lái)看，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系的政策作用點(diǎn)具有動(dòng)態(tài)調(diào)整特征，實(shí)現(xiàn)了從理念到體系的突破。其一，針對(duì)不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，政府往往采用不同的財(cái)政政策工具，而不同的財(cái)政政策工具的作用點(diǎn)會(huì)存在差異。隨著社會(huì)需要的不同，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系的作用點(diǎn)呈現(xiàn)以下時(shí)代特征：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，集中財(cái)力辦大事以行政命令保證政策運(yùn)行，行政命令自上而下控制著財(cái)政、稅收、海關(guān)和國(guó)營(yíng)企業(yè)，才可以用較低的成本動(dòng)員資源，甚至可以不計(jì)成本汲取、分配資源。這一時(shí)期以管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、綜合財(cái)政計(jì)劃和收支集中改革為作用點(diǎn)，借助提升中央汲取財(cái)力的能力來(lái)保障重大項(xiàng)目的實(shí)施。在國(guó)家管理權(quán)高度集中時(shí)，計(jì)劃管理權(quán)限也集中在中央，這就要求國(guó)家財(cái)政和財(cái)力也由中央集中配置，這種配置的方式是以國(guó)營(yíng)企業(yè)的管理權(quán)限和規(guī)模來(lái)反映的。企業(yè)由國(guó)家直接組織生產(chǎn)，企業(yè)財(cái)務(wù)、投資及流動(dòng)資金都納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，即使企業(yè)屬于地方政府，它的運(yùn)行仍然是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的安排之下[16]36。改革開放之后，公共財(cái)政建設(shè)的需要促使集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策作用點(diǎn)發(fā)生變化，由于公共財(cái)政建設(shè)需要在法治基礎(chǔ)上按照正式的規(guī)則運(yùn)行。這一時(shí)期，集中財(cái)力辦大事以稅制改革、預(yù)算恢復(fù)和職能調(diào)整的方式構(gòu)建集聚財(cái)力資源的機(jī)制，稅費(fèi)改革建立了公共權(quán)力的約束機(jī)制，財(cái)政制度的這一轉(zhuǎn)變使其運(yùn)行節(jié)約了社會(huì)成本，也使市場(chǎng)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為有相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期[16]7-8。政府的經(jīng)濟(jì)行為局限在市場(chǎng)許可的范圍內(nèi)，并且要按照市場(chǎng)的要求，提供無(wú)差別的服務(wù)。這促使政府在財(cái)力投入上始終堅(jiān)持瞄準(zhǔn)短板弱項(xiàng)、精準(zhǔn)施策，通過(guò)財(cái)政精準(zhǔn)投入引導(dǎo)資源要素流向重大項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)主體多方共贏的目標(biāo)。其二，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系的構(gòu)建過(guò)程體現(xiàn)了從理念到體系的突破。政策是資金的載體，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系的構(gòu)建依托于對(duì)現(xiàn)有政策的全面梳理和整合，在這一過(guò)程中建立起來(lái)的未來(lái)重點(diǎn)工程資金保障表相當(dāng)于具有約束力和操作性的中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃。與僅是理財(cái)觀念相比，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系更加強(qiáng)調(diào)“政策”，將抽象的原則性規(guī)定轉(zhuǎn)化為具體的執(zhí)行機(jī)制，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)政策轉(zhuǎn)化作用。在預(yù)算編制上，政府通過(guò)切實(shí)將規(guī)劃體系轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的政策、資金和項(xiàng)目，編制年度預(yù)算時(shí)主動(dòng)對(duì)標(biāo)集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系，突出重點(diǎn)保障重大戰(zhàn)略、部署、政策和項(xiàng)目的實(shí)施。二是強(qiáng)調(diào)政策引領(lǐng)作用。在資金融通上，政府通過(guò)引領(lǐng)示范，成倍帶動(dòng)金融資本和社會(huì)資本增加投入。三是強(qiáng)調(diào)政策整合作用。在資金的供給上，政府通過(guò)分散權(quán)力和集中資金，處理好生財(cái)、聚財(cái)和用財(cái)?shù)年P(guān)系；通過(guò)加大預(yù)算統(tǒng)籌力度、統(tǒng)一預(yù)算管理權(quán)逐步將所有預(yù)算資金納入預(yù)算統(tǒng)一分配，整合歸并財(cái)政專項(xiàng)資金，清理規(guī)范重點(diǎn)支出與財(cái)政收支或生產(chǎn)總值脫鉤事項(xiàng)，大力盤活存量資金。

(三)集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系的政策效果

分析集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系最終要考察的就是財(cái)政政策的政策效應(yīng)，即財(cái)政政策的實(shí)際效果是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，完成的效率和水平如何。政策效應(yīng)的表現(xiàn)形式既包含制度層面的效能，即宏觀制度模式和微觀管理機(jī)制上的革新，也包括經(jīng)濟(jì)層面的效果，體現(xiàn)為總量的增長(zhǎng)和質(zhì)量的提升。

1.完善宏觀制度模式和微觀管理機(jī)制

從宏觀制度層面來(lái)看，構(gòu)建集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系通過(guò)多元參與模式實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。在不同的發(fā)展階段，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策工具的使用策略是相機(jī)抉擇的。一方面，財(cái)政政策體系的構(gòu)建始終堅(jiān)持以黨中央的領(lǐng)導(dǎo)決策為引領(lǐng)，以此發(fā)揮集中統(tǒng)一的組織管理體制的優(yōu)勢(shì)；另一方面，財(cái)政政策體系的建構(gòu)融入多元參與主體，通過(guò)科學(xué)統(tǒng)籌的整體規(guī)劃?rùn)C(jī)制、精細(xì)高效的項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制、生態(tài)良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和團(tuán)結(jié)協(xié)作的集體攻關(guān)機(jī)制的體系化建構(gòu)，共同推進(jìn)重大領(lǐng)域重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和跨越式發(fā)展。從微觀制度層面來(lái)看，構(gòu)建集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系要完善相應(yīng)的管理機(jī)制和組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。在管理機(jī)制上，浙江在省域?qū)嵺`探索中加快建成“一個(gè)門戶、四個(gè)系統(tǒng)”，不斷完善集中財(cái)力辦大事任務(wù)管理系統(tǒng)，建立健全覆蓋大事、政策、項(xiàng)目、資金的全過(guò)程管理體系。在組織機(jī)構(gòu)上，以扶貧為例，通過(guò)授予專門機(jī)構(gòu)集中力量的權(quán)限為扶貧開發(fā)提供資金保障，借助制定工作規(guī)劃、設(shè)定工作目標(biāo)、確定工作方針、實(shí)施重點(diǎn)扶助制度和實(shí)施嚴(yán)格的工作責(zé)任考核制度這五個(gè)環(huán)節(jié)解決集中方式問(wèn)題，藉由整合行業(yè)資源、發(fā)達(dá)地區(qū)資源、財(cái)政與非財(cái)政資金和國(guó)內(nèi)外資源等來(lái)解決資源保障問(wèn)題。

2.助推經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提升經(jīng)濟(jì)質(zhì)量

從經(jīng)濟(jì)總量效應(yīng)來(lái)看，集中財(cái)力辦大事在不同時(shí)期都對(duì)助推經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了重要作用。例如，在早期探索階段，中央集中財(cái)力完成了蘇聯(lián)幫助中國(guó)建設(shè)的156個(gè)項(xiàng)目，奠定了社會(huì)主義工業(yè)化的基礎(chǔ)。在初步形成階段，財(cái)政集中力量建成了一批重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，包括大規(guī)模的堤防工程建設(shè)、水毀工程修復(fù)、發(fā)展節(jié)水灌溉面積、改善交通運(yùn)輸條件和糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施等[16]225。在發(fā)展完善階段，政府集中財(cái)力聚焦新型基礎(chǔ)設(shè)施和科技創(chuàng)新，在建設(shè)城市非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、補(bǔ)齊水利基礎(chǔ)設(shè)施短板、完成重大戰(zhàn)略產(chǎn)品、關(guān)鍵共性技術(shù)和重大工程等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)效應(yīng)來(lái)看，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。進(jìn)入新時(shí)代，在高質(zhì)量發(fā)展方面，新增國(guó)債資金主要用于在建的基礎(chǔ)設(shè)施、一些重點(diǎn)行業(yè)的技術(shù)改造、重大項(xiàng)目裝備國(guó)產(chǎn)化、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、環(huán)保與生態(tài)建設(shè)及科教基礎(chǔ)設(shè)施。在公共服務(wù)領(lǐng)域，設(shè)置專項(xiàng)資金聚焦公共服務(wù)重點(diǎn)領(lǐng)域，設(shè)立專項(xiàng)扶貧資金作為扶貧開發(fā)重要資金來(lái)源，其持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)對(duì)中國(guó)農(nóng)村減貧事業(yè)起到了推動(dòng)作用。

四、集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系面臨的現(xiàn)實(shí)困境

新形勢(shì)下，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系的有效運(yùn)行需要經(jīng)歷一個(gè)動(dòng)態(tài)的探索過(guò)程，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展、治理方式的逐步變革、人民群眾民生需求的日益提升和全球化和數(shù)字化的不斷沖擊都使得政策體系面臨新的挑戰(zhàn)。對(duì)于政策體系本身而言，政策主體決策是否科學(xué)、政策主體間利益能否協(xié)調(diào)、政策作用點(diǎn)的使用方式如何都可能引發(fā)一系列的矛盾，表現(xiàn)為中央科學(xué)決策與地方有效實(shí)施之間的矛盾、政府宏觀部署與市場(chǎng)微觀秩序之間的矛盾。政策目標(biāo)之間的權(quán)衡選擇則有可能產(chǎn)生效率與公平之間的矛盾。制度發(fā)展的內(nèi)在邏輯決定了政策體系的方向，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的核心在于打破傳統(tǒng)政策設(shè)計(jì)思維和運(yùn)行機(jī)制，解決好新時(shí)代理論與實(shí)踐中可能面臨的困境。

(一)如何兼顧中央科學(xué)決策與地方有效實(shí)施

集中財(cái)力辦大事既需要中央層面的科學(xué)決策，更需要地方層面的有效實(shí)施。政策主體決策的科學(xué)性和政策主體間利益的協(xié)調(diào)程度直接影響集中財(cái)力辦大事的效率。集中力量辦大事具有國(guó)家動(dòng)員和運(yùn)動(dòng)式治理等特征，是一種強(qiáng)國(guó)家能力的體現(xiàn)。從中央層面來(lái)看，集中財(cái)力辦大事實(shí)質(zhì)上是國(guó)家治理能力在財(cái)政領(lǐng)域的映射，即一個(gè)國(guó)家能在多大范圍內(nèi)動(dòng)員財(cái)政資源并實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。集中財(cái)力辦大事中的“財(cái)力”指代資金、資產(chǎn)、資源和調(diào)動(dòng)這些資源的權(quán)力，中央政府是財(cái)力資源和行政權(quán)力的最高調(diào)配者。集中財(cái)力能夠辦成大事的前提在于中央政府決策的科學(xué)性，倘若決策錯(cuò)誤又集中力量，容易導(dǎo)致錯(cuò)誤被放大或糾錯(cuò)困難。決策是否科學(xué)還體現(xiàn)在決策能否因地制宜，資源權(quán)力向上集中、政策部署自上而下的一統(tǒng)決策制容易產(chǎn)生“一刀切”，政策制定過(guò)程可能與各地具體情況相去甚遠(yuǎn)。因此，決策的科學(xué)性依賴于合理的制度設(shè)計(jì)，從而確保政策制定過(guò)程趨向公共利益的最大化。科學(xué)的制度設(shè)計(jì)需涵蓋決策過(guò)程的透明規(guī)則、現(xiàn)代決策咨詢制度、政策效果評(píng)估制度、政策過(guò)失的責(zé)任追究制度、決策過(guò)程的公共參與制度和重大政策的對(duì)話協(xié)商制度等細(xì)節(jié)[17]245。從地方層面來(lái)看，地方治理能力體現(xiàn)為其處理解決具體問(wèn)題的可行性和有效性，包括完成自上而下的資源動(dòng)員任務(wù)?！按笫隆蓖皂?xiàng)目的形式呈現(xiàn)，如果權(quán)力分工與制約制度不夠完善，財(cái)力集中于中央容易導(dǎo)致基層財(cái)力不足，一定程度上弱化了各級(jí)地方政府的治理能力，最終可能造成中央負(fù)責(zé)的項(xiàng)目效果顯著，地方負(fù)責(zé)的項(xiàng)目流于形式，這種現(xiàn)象尤其體現(xiàn)在公共服務(wù)領(lǐng)域。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，缺乏國(guó)家能力將難以推進(jìn)國(guó)家治理，而國(guó)家能力不受約束也會(huì)形成對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的侵蝕，即決策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性需要達(dá)到一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡。對(duì)于轉(zhuǎn)型國(guó)家而言，在資源稀缺或有限的情況下，中央政府集中財(cái)力并以決策的高效性引領(lǐng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向是極其重要的，正是中央政府自上而下的強(qiáng)大動(dòng)員力量推動(dòng)完成了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本確立之后的完善階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的治理不僅需要中央的科學(xué)決策，更需要地方的有效配合。

(二)如何協(xié)調(diào)政府宏觀部署與市場(chǎng)微觀秩序

集中財(cái)力辦大事既要重視宏觀層面的戰(zhàn)略部署，也不能忽視政策導(dǎo)向?qū)ξ⒂^市場(chǎng)主體內(nèi)部秩序的影響。從資源配置的角度來(lái)說(shuō)，資源動(dòng)員涉及行動(dòng)主體如何使用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，以及如何激活存在于社群網(wǎng)絡(luò)鏈條中的資源。集中財(cái)力辦大事在市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮作用和局部力量難以滿足資源需求等領(lǐng)域的政策效果會(huì)更好。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善階段要求政府在尊重市場(chǎng)規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制的前提下矯正市場(chǎng)失靈，即政府服務(wù)于市場(chǎng)而非駕馭、主導(dǎo)市場(chǎng)。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)，智能政府與市場(chǎng)微觀主體相協(xié)同的新型作用機(jī)制傾向于權(quán)力更加分散、利益共享、責(zé)任共擔(dān)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系將具有與以往政策體系不同的形式，承擔(dān)不同的使命。新政策體系以市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用為基礎(chǔ)，政府以市場(chǎng)化渠道補(bǔ)充資金。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成的市場(chǎng)機(jī)制被不斷地融入該政策體系，側(cè)重橫向多部門協(xié)作與縱向垂直一體化相結(jié)合，聚焦形成部門、地方、全社會(huì)共同參與的網(wǎng)絡(luò)格局。從政府與市場(chǎng)的關(guān)系來(lái)看，政府政策作用點(diǎn)的選擇會(huì)改變市場(chǎng)微觀主體的原有秩序甚至是重塑新的秩序，財(cái)政政策體系設(shè)計(jì)體現(xiàn)其對(duì)市場(chǎng)微觀主體的約束和規(guī)范作用。在一些重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、關(guān)鍵領(lǐng)域和重大戰(zhàn)略上，集中財(cái)力辦大事有助于更有效地解決問(wèn)題，但也要充分認(rèn)識(shí)這種自上而下的宏觀部署可能引發(fā)市場(chǎng)微觀主體產(chǎn)生兩種預(yù)期心理，進(jìn)而影響甚至重構(gòu)市場(chǎng)秩序。第一，集中財(cái)力辦大事在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技創(chuàng)新等重點(diǎn)領(lǐng)域的戰(zhàn)略部署可能會(huì)引致市場(chǎng)主體盲目跟風(fēng)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，大數(shù)據(jù)作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)資源被擺在了重要戰(zhàn)略地位，根據(jù)這一戰(zhàn)略定位，各地區(qū)、各市場(chǎng)主體加強(qiáng)了大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)布局，但也衍生出以發(fā)展之名盲目跟風(fēng)、以創(chuàng)新之名不求實(shí)際的情況，市場(chǎng)主體忽視了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和條件，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。第二，政府主導(dǎo)或長(zhǎng)期包攬容易造成市場(chǎng)主體形成“等靠要”心理。因此，一些具體領(lǐng)域、具體環(huán)節(jié)需要讓市場(chǎng)、社會(huì)和公眾協(xié)同發(fā)揮作用，多元主體共同參與有助于彌補(bǔ)政府能力的不足和實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，多渠道資源的異質(zhì)性也有助于滿足不同群體或同一群體在不同時(shí)期的差異性需求，不同財(cái)力的權(quán)屬也要求財(cái)力配置在體制機(jī)制設(shè)計(jì)上不能一概而論。

(三)如何兼顧效率與公平

集中財(cái)力辦大事不是簡(jiǎn)單的資金投入，應(yīng)兼顧效率與公平。政策目標(biāo)紛繁復(fù)雜，如何權(quán)衡取舍、安排主次會(huì)影響集中財(cái)力辦大事的政策效果。第一，集中財(cái)力的作用點(diǎn)取決于“大事”的規(guī)模和復(fù)雜程度，將財(cái)力集中于大事可能會(huì)忽略應(yīng)該辦好的“中事”“小事”。在給定任務(wù)規(guī)模和復(fù)雜程度的前提下，集中財(cái)力辦大事的政策在特定時(shí)點(diǎn)發(fā)揮作用，效率很高、單點(diǎn)突破能力很強(qiáng)。然而當(dāng)“大事”的規(guī)模及復(fù)雜程度突破臨界值之后，需要自上而下和自下而上兩種秩序共同作用來(lái)提升效率。處于基礎(chǔ)層次的“中事”“小事”一旦因長(zhǎng)期被忽視而成為短板，也會(huì)嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體功能的發(fā)揮。第二，集中財(cái)力辦大事并非是單純的效率提升手段，資金如何使用需要審慎考量。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要大量的財(cái)政投入，核心在于資金的使用方式、途徑和對(duì)象。在高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代需求下，經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)力更多地依賴于創(chuàng)新而不是簡(jiǎn)單的要素投入，這將意味著財(cái)力投入不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，更要關(guān)注實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)的方式和實(shí)現(xiàn)什么樣的增長(zhǎng)，即更有效地激發(fā)創(chuàng)新活力和讓改革和發(fā)展為人民增添獲得感。公平不能局限于經(jīng)濟(jì)范疇，而是指社會(huì)的政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和其他利益在全體社會(huì)成員之間合理而平等地分配，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的分配只是實(shí)現(xiàn)公平的一個(gè)物質(zhì)基礎(chǔ)。這表明集中財(cái)力辦大事不應(yīng)只局限于財(cái)力資源在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的有效配置，還應(yīng)通過(guò)合理的分配制度來(lái)促進(jìn)社會(huì)公平。第三，集中財(cái)力辦大事應(yīng)考慮區(qū)域平衡問(wèn)題。政府集中財(cái)力辦大事有利于重點(diǎn)領(lǐng)域突破和應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，這種重點(diǎn)突破的形式往往將資源引向重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)區(qū)域。在特定區(qū)域發(fā)揮作用的政策使得資源持續(xù)積累在這些區(qū)域，這不僅影響后續(xù)改革在該區(qū)域的附加值，還會(huì)影響政策未輻射到區(qū)域的發(fā)展前景。

五、結(jié)論與政策建議

回顧新中國(guó)成立以來(lái)黨治國(guó)理財(cái)?shù)臍v史，集中財(cái)力辦大事對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家重大戰(zhàn)略目標(biāo)發(fā)揮著重要作用。將不同時(shí)期集中財(cái)力辦大事的作用形式囊括在一個(gè)分析框架內(nèi)，本文得出以下三點(diǎn)結(jié)論：首先，從歷史形成來(lái)看，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系大致經(jīng)歷了動(dòng)員式→改革式→協(xié)同式三個(gè)發(fā)展階段。在早期探索階段，國(guó)家面對(duì)恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，通過(guò)統(tǒng)一財(cái)經(jīng)工作和設(shè)置管理機(jī)構(gòu)為集中財(cái)力紓困。在工業(yè)化建設(shè)時(shí)期，國(guó)家采取自力更生的資金籌集方式，以綜合財(cái)政計(jì)劃集中財(cái)力保重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。在初步形成階段，國(guó)家在“放權(quán)讓利”時(shí)期推進(jìn)稅制改革和恢復(fù)預(yù)算，并通過(guò)征集能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金、發(fā)行國(guó)庫(kù)券和中央財(cái)政向地方財(cái)政借款等方式集中建設(shè)資金。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)確立后，國(guó)家以分稅制改革構(gòu)建集聚財(cái)力資源的機(jī)制，讓中央能夠全面統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展格局。在公共財(cái)政體制構(gòu)建時(shí)期，政府以職能轉(zhuǎn)變退出“越位”領(lǐng)域，集中力量履行保障和改善民生的職責(zé)，并不斷完善預(yù)算編制集中財(cái)力。在發(fā)展完善階段，國(guó)家更加重視解決創(chuàng)新、扶貧和環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域問(wèn)題，通過(guò)盤活存量資金和構(gòu)建政策體系為集中財(cái)力提供支撐。其次，從理論框架來(lái)看，在角色定位上，集中財(cái)力辦大事是工業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)中黨治國(guó)理財(cái)?shù)闹匾ぞ?，也是?cái)政預(yù)算制度良好運(yùn)行的保障機(jī)制。在作用機(jī)制上，從政策主體來(lái)看，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系是有為政府與有效市場(chǎng)共同參與構(gòu)建的結(jié)果，作為核心主體的中央政府和地方政府的行為變化對(duì)于政策體系的形成有顯著影響。從政策目標(biāo)來(lái)看，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系的政策目標(biāo)既有主線，也具有時(shí)變性特征。從政策作用點(diǎn)來(lái)看，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系的政策作用點(diǎn)具有動(dòng)態(tài)調(diào)整特征，實(shí)現(xiàn)了從理念到體系的突破。在政策效應(yīng)上，從制度效果來(lái)看，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系實(shí)現(xiàn)了通過(guò)多元參與模式實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，完善相應(yīng)的管理機(jī)制和組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。從經(jīng)濟(jì)效果來(lái)看，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系在不同時(shí)期均對(duì)經(jīng)濟(jì)量的增長(zhǎng)和質(zhì)的提升產(chǎn)生顯著影響。最后，新形勢(shì)下集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系的有效運(yùn)行需要經(jīng)歷一個(gè)探索過(guò)程，應(yīng)解決好理論和實(shí)踐中可能面臨的困境。一是如何兼顧中央科學(xué)決策與地方有效實(shí)施，使決策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性達(dá)到一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡。二是如何協(xié)調(diào)政府宏觀部署與市場(chǎng)微觀秩序，防止市場(chǎng)主體產(chǎn)生盲目跟風(fēng)行為或“等靠要”心理。三是如何兼顧效率與公平。辦“大事”的同時(shí)也不應(yīng)忽略起基礎(chǔ)性作用的“中事”和“小事”，從單純的效率提升轉(zhuǎn)向合理的分配制度。

未來(lái)進(jìn)一步完善集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系，有三個(gè)方面值得進(jìn)一步關(guān)注：首先，推進(jìn)政策體系的制度化和規(guī)范化，促進(jìn)決策的科學(xué)性和實(shí)施的有效性。具體地，在中央層面，以國(guó)家統(tǒng)籌為牽引完善頂層設(shè)計(jì)，從整體、宏觀、全局高度出發(fā)提出集中財(cái)力辦大事的戰(zhàn)略目標(biāo)；在地方層面，從制度完善和能力提升兩個(gè)方面加強(qiáng)基層建設(shè)，推動(dòng)地方站在大局角度配合中央更好地實(shí)施戰(zhàn)略，將自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求納入國(guó)家戰(zhàn)略大格局中部署。其次，增強(qiáng)政策體系內(nèi)各環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，提高政策的關(guān)聯(lián)性和互補(bǔ)性。系統(tǒng)性的財(cái)政政策體系應(yīng)注重各政策環(huán)節(jié)之間的協(xié)調(diào)，確保在提出財(cái)政目標(biāo)后各環(huán)節(jié)相互融合保障執(zhí)行，注重克服薄弱環(huán)節(jié)、提升政策體系整體運(yùn)行效率。還應(yīng)完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施和政策糾偏程序，充分發(fā)揮市場(chǎng)微觀主體的自組織、自適應(yīng)、自協(xié)調(diào)能力，容納多元參與彌補(bǔ)系統(tǒng)失靈。最后，打造適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)政政策體系，兼顧效率與公平。針對(duì)發(fā)展中面臨的政策或制度瓶頸，創(chuàng)新政策思路，化解高質(zhì)量發(fā)展中的難點(diǎn)、打通高質(zhì)量發(fā)展中的堵點(diǎn)，提高政策的精準(zhǔn)性和有效性。“大事”選擇還應(yīng)遵循人民共同追求的目標(biāo)，圍繞共同富裕迭代升級(jí)政策體系。