熊江玲，晁偉鵬

（塔里木大學(xué)，新疆 阿拉爾 843300）

第七次全國人口普查公報(bào)（第五號(hào)）數(shù)據(jù)顯示，在31個(gè)省份中，除西藏外，其他30個(gè)省份65歲及以上老年人口比重均超過7%，其中，12個(gè)省份65歲及以上老年人口比重超過14%。數(shù)據(jù)顯示，我國已全面步入老齡化社會(huì)，部分地區(qū)已達(dá)到深度老齡化，人口老齡化的快速發(fā)展，導(dǎo)致一系列的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題，對(duì)我國各方面帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和嚴(yán)重影響。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對(duì)老齡工作作出一系列重要指示，明確指出積極老齡化要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高不斷增強(qiáng)社會(huì)保障能力，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安，努力增進(jìn)人民福祉[1]，從實(shí)際實(shí)效出發(fā)，不斷滿足人民群眾各方面具體化的養(yǎng)老需求。當(dāng)前的養(yǎng)老服務(wù)體系亟須完善和創(chuàng)新，要不斷加大改革力度，突破難點(diǎn)，緊抓關(guān)鍵。目前，我國將社會(huì)化養(yǎng)老模式主要分為居家養(yǎng)老模式、社區(qū)養(yǎng)老模式及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式[2]，盡快實(shí)現(xiàn)這三種養(yǎng)老服務(wù)各展所長(zhǎng)、有效銜接，是改變養(yǎng)老服務(wù)供給不平衡不充分的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)社會(huì)一體化的養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)和有效途徑。

一、目前南疆地區(qū)人口老齡化及養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）南疆地區(qū)老齡化發(fā)展現(xiàn)狀

全國第五、六、七次人口普查數(shù)據(jù)對(duì)比顯示，2000—2020年間，新疆老齡化人口隨著全國老齡化程度的加深而增加，雖然相比國內(nèi)其他地區(qū)老齡化程度較低，但從2020年第七次全國人口普查統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)來看，新疆總?cè)丝谂c第六次全國人口普查相比，10年間，人口增速居全國第4位，人口增量居全國第8位，0～14歲人口比重由27.3%降至22.46%，而65歲及以上老年人的比重由4.53%上升至7.76%。隨著城市化進(jìn)程的加快，總體的老年撫養(yǎng)比將不斷提高，供養(yǎng)人的負(fù)擔(dān)也相應(yīng)加重，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展較其他地區(qū)落后，這會(huì)使新疆的養(yǎng)老模式面臨前所未有的挑戰(zhàn)，所以目前積極應(yīng)對(duì)老齡化，關(guān)注和推動(dòng)新疆的養(yǎng)老事業(yè)，特別是社會(huì)化養(yǎng)老政策的完善是非常有必要的。

（二）社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

南疆地區(qū)老年人主要以傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老形式為主，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能尚不健全。隨著城市化進(jìn)程的加快，相對(duì)應(yīng)地在養(yǎng)老、醫(yī)療、精神文化等方面的服務(wù)需求也日益增長(zhǎng)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在供給不足、長(zhǎng)期養(yǎng)老床位緊張、專業(yè)護(hù)理人員匱乏等情況，目前只能滿足一小部分生活需要長(zhǎng)期照顧的老年群體，比如失能失智、身患大病的老年人，這給養(yǎng)老保障、醫(yī)療護(hù)理及老年人基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域帶來了前所未有的壓力。由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，很少有企業(yè)愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)去投資承辦相關(guān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而目前現(xiàn)有的民辦機(jī)構(gòu)較少，專業(yè)的療養(yǎng)機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容相對(duì)單一，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高，覆蓋面小，普通家庭可能難以承擔(dān)。實(shí)地調(diào)查顯示，大多數(shù)老年人愿意轉(zhuǎn)變觀念，選擇通過社會(huì)化養(yǎng)老的方式來緩解家庭養(yǎng)老的壓力，但依然受政策支持力度、經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力、機(jī)構(gòu)專業(yè)化水平、醫(yī)療設(shè)施等多方面因素的影響而難以實(shí)現(xiàn)。

其次，隨著當(dāng)代老年人生活質(zhì)量的提升以及消費(fèi)觀念的改變，家政服務(wù)、護(hù)理保健、娛樂健身、精神慰藉等逐漸成為老年群體新增的消費(fèi)內(nèi)容。目前，在政府及民政部門的支持下，部分社區(qū)開設(shè)有日常老年康復(fù)所、日間照料中心等，基本配備了相對(duì)齊全的健身娛樂器材、活動(dòng)中心等服務(wù)設(shè)施，但目前開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的地區(qū)仍占少數(shù)比例，甚至在有的地區(qū)形同虛設(shè)，同時(shí)受各種資金、管理機(jī)制、人員配備等條件的限制，社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展止步不前，困難重重。

由于南疆地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，社會(huì)化養(yǎng)老發(fā)展模式當(dāng)前還處于初步探索階段，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)體系等方面明顯落后于國內(nèi)其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。部分地區(qū)雖已在政策支持和引導(dǎo)下，試點(diǎn)提供一些滿足當(dāng)?shù)乩夏耆嘶拘枨蟮纳鐣?huì)化養(yǎng)老服務(wù)，但在服務(wù)體系建設(shè)的過程中依然面臨諸多的現(xiàn)實(shí)問題與困境，如何更快更好地發(fā)展社會(huì)化養(yǎng)老事業(yè)，是南疆面臨的一個(gè)重大課題。

二、南疆地區(qū)老年人社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)面臨的困境分析

（一）社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)制和服務(wù)體系不健全

在南疆農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)化養(yǎng)老事業(yè)建設(shè)中，缺少相應(yīng)的制度約束和規(guī)范指導(dǎo)，政府對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)所、設(shè)施、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管不足，缺乏統(tǒng)一的質(zhì)量評(píng)估規(guī)范，主體設(shè)施與配套周邊體系不完善，養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍也缺少統(tǒng)一的服務(wù)規(guī)范與行業(yè)要求。而且當(dāng)?shù)卣疄檗r(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老事業(yè)制定的相關(guān)政策、出臺(tái)的相關(guān)文件不具有強(qiáng)制性和針對(duì)性，導(dǎo)致文件中所提的建議性措施難以在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)實(shí)行，容易導(dǎo)致大多數(shù)老年人對(duì)相關(guān)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)持懷疑態(tài)度，這些現(xiàn)象都會(huì)阻礙當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)化養(yǎng)老進(jìn)程。

在養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行管理過程中，也會(huì)出現(xiàn)現(xiàn)行養(yǎng)老事業(yè)主管和監(jiān)管部門分工職責(zé)不明、統(tǒng)籌不強(qiáng)、聯(lián)動(dòng)不暢等情況，導(dǎo)致相關(guān)政策和任務(wù)難以落實(shí)，這種管理體制運(yùn)行的不順暢極大地影響著老年人以及社會(huì)資本參與社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的積極性。

（二）現(xiàn)有機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容單一、專業(yè)水平偏低

南疆地區(qū)大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所提供的老年照護(hù)內(nèi)容，比較多的是側(cè)重于生活照料、護(hù)理等基礎(chǔ)性工作，醫(yī)療專業(yè)化水平不高，高層次康復(fù)護(hù)理、保健理療、精神慰藉等服務(wù)尤為缺乏，尤其是在高齡和殘障老人的醫(yī)療護(hù)理方面，缺少有效的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)技能，功能定位和服務(wù)內(nèi)容受內(nèi)外條件所限，仍僅停留在單純供養(yǎng)上，有照料護(hù)理、康復(fù)療養(yǎng)等醫(yī)養(yǎng)結(jié)合功能的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也嚴(yán)重短缺。

參與的專業(yè)管理和護(hù)理人員整體素質(zhì)不高，管理水平和服務(wù)水平低下。在各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，雖然都配備了相應(yīng)的管理和服務(wù)人員，但普遍存在業(yè)務(wù)技能低、管理水平不高、經(jīng)驗(yàn)缺乏等問題，護(hù)理人員只能從事衛(wèi)生保潔和日常基本照料工作，大都未經(jīng)過專業(yè)護(hù)理知識(shí)和技能的培訓(xùn)、學(xué)習(xí)，導(dǎo)致老年人的需求長(zhǎng)期得不到滿足，服務(wù)功能低下。由于護(hù)理人員工作辛苦、責(zé)任重、收入不高，同時(shí)受社會(huì)偏見等因素影響，要吸引有文化、具備專業(yè)護(hù)理素質(zhì)的從業(yè)人員也存在很大的難度。

（三）設(shè)施條件明顯不足

各地區(qū)逐漸成立了一些養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，但現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要以接受有自理能力、半自理能力的老年人為主，無法為完全不能自理的老年人提供可行的養(yǎng)老幫助，由于資金缺乏，農(nóng)村敬老院的硬件設(shè)施短缺，在生活環(huán)境、床位和康復(fù)器械等方面都不能滿足養(yǎng)老的實(shí)際需要。養(yǎng)老服務(wù)供需不平衡不充分，功能不足，只能滿足基本的護(hù)理，提供精神、心理方面的服務(wù)存在較大難度；在社區(qū)服務(wù)方面，上門家政服務(wù)、護(hù)理服務(wù)、應(yīng)急救助和健康咨詢服務(wù)無法滿足老年人的現(xiàn)實(shí)需求，老年人活動(dòng)中心開展文化教育、娛樂活動(dòng)等條件有限，醫(yī)療水平較低，并且在心理支持和志愿服務(wù)方面的意識(shí)淡薄。

（四）政府支持力度小，財(cái)政投入不足

我國逐漸提高了對(duì)農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老的重視程度，但在財(cái)政投入方面依然更偏向城市。相對(duì)富裕的農(nóng)村地區(qū)，政府財(cái)政儲(chǔ)備充裕，社會(huì)化養(yǎng)老可以獲得較大的資金支持。但是南疆這種偏遠(yuǎn)地區(qū)的財(cái)政有限，在老年人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)、家政服務(wù)、醫(yī)療護(hù)理以及精神慰藉等方面的投入力度不大，資金來源有限，嚴(yán)重制約了當(dāng)前社會(huì)化養(yǎng)老的發(fā)展。由于南疆地區(qū)老人收入較低，甚至部分人都沒有退休金，尤其是空巢老人、殘障老人，收入更難以維持正常生活。農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)化養(yǎng)老更多的是依靠政府，而政府的財(cái)政投入明顯無法滿足市場(chǎng)需求，導(dǎo)致目前南疆地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)難以滿足居民迫切的養(yǎng)老需求。同時(shí)，新疆南疆地區(qū)在發(fā)展社會(huì)化養(yǎng)老的過程中，鼓勵(lì)性措施不到位，對(duì)相關(guān)企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)等參與社會(huì)化養(yǎng)老的吸引力較低，組織和整合社會(huì)有效資源的機(jī)制有待進(jìn)一步完善。

三、完善南疆地區(qū)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系的對(duì)策建議

（一）以需求為導(dǎo)向，精準(zhǔn)完善社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展。按照“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的要求，針對(duì)本地區(qū)老年人口的規(guī)模和對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求，構(gòu)建和完善社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體制。明確養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，并將養(yǎng)老建設(shè)用地規(guī)劃、社區(qū)規(guī)劃、醫(yī)療保健規(guī)劃等有關(guān)內(nèi)容納入該地區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃中，使資源配置有效結(jié)合起來，加強(qiáng)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的均衡配置[3]。

2.建立推動(dòng)社會(huì)化養(yǎng)老發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制。社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系的實(shí)現(xiàn)，首先需要對(duì)現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行完善，社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系運(yùn)行順暢需要配套長(zhǎng)效的機(jī)制[4]，并擴(kuò)大社會(huì)化一體化養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋面，同時(shí)通過一系列政策的出臺(tái)與推廣，從根源上滿足老年人的需求和愿望。

3.健全市場(chǎng)監(jiān)管制度，明確相關(guān)部門職責(zé)。加大政府監(jiān)管和規(guī)范化管理力度，有效凈化行業(yè)風(fēng)氣，促進(jìn)其良性發(fā)展，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，落實(shí)相關(guān)部門的工作職責(zé)，形成標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的制度體系。同時(shí)，要進(jìn)一步明確相關(guān)部門的職能分工，增強(qiáng)相互的聯(lián)動(dòng)性，加大監(jiān)督管理力度，從而為廣大老年人群提供良好的養(yǎng)老環(huán)境，真正層層落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)的各項(xiàng)工作。

（二）培養(yǎng)專業(yè)化隊(duì)伍，完善人才吸引政策

提高服務(wù)管理人員的專業(yè)素質(zhì)，提升專業(yè)化服務(wù)水平。街道養(yǎng)老服務(wù)中心及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作站首先要重視從業(yè)人員的養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)技能培訓(xùn)和鑒定工作，按技能考核等級(jí)從事相應(yīng)的等級(jí)服務(wù)。對(duì)于具有專業(yè)技術(shù)資格的養(yǎng)老護(hù)理員，應(yīng)當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)性的補(bǔ)貼，提高其社會(huì)地位和工資福利待遇；政府及相關(guān)專業(yè)組織應(yīng)加快引進(jìn)和培養(yǎng)社會(huì)工作、康復(fù)護(hù)理等相關(guān)專業(yè)人才，同時(shí)也要制定相應(yīng)的鼓勵(lì)性政策，以崗位津貼、工資補(bǔ)貼等形式，吸引相關(guān)人才積極參與到社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)管理體系建設(shè)隊(duì)伍中來，保證隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

（三）加強(qiáng)基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)

首先是完善相關(guān)的基礎(chǔ)配套設(shè)施，以輔助居家養(yǎng)老為主，逐漸豐富養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，強(qiáng)化社區(qū)養(yǎng)老功能，逐步推動(dòng)管理服務(wù)多樣化、個(gè)性化，為老年人提供健康咨詢、醫(yī)療保健、生活照料、家政服務(wù)、文化娛樂等服務(wù)，提高老年人的生活質(zhì)量。出臺(tái)政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)相關(guān)部門、社區(qū)建設(shè)相對(duì)完備的服務(wù)項(xiàng)目，或提供公益性的硬件設(shè)施，比如在居民區(qū)、社區(qū)廣場(chǎng)、活動(dòng)中心等公共場(chǎng)所進(jìn)行便利化改造，輔助老年人康復(fù)訓(xùn)練；開設(shè)自助食堂、心理疏導(dǎo)室、文化體育中心等服務(wù)型場(chǎng)所，快速推進(jìn)居家與社區(qū)養(yǎng)老相結(jié)合的方式，逐步打造示范性養(yǎng)老服務(wù)中心和專項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目工程。

（四）加大政府支持力度，充分發(fā)揮其引導(dǎo)和帶動(dòng)作用

1.政府發(fā)揮引導(dǎo)、帶動(dòng)作用，推動(dòng)養(yǎng)老市場(chǎng)發(fā)展。首先要加大當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政策的幫扶、宣傳和落實(shí)力度，加大對(duì)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的用地支持和財(cái)政方面的支持力度，在當(dāng)?shù)匦麄髯鹄暇蠢系膬?yōu)秀傳統(tǒng)美德，推崇孝親敬老的傳統(tǒng)文化，為社會(huì)化養(yǎng)老營(yíng)造更加和諧、寬松的氛圍和發(fā)展環(huán)境。

2.構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量管理長(zhǎng)效機(jī)制，更好地發(fā)揮政策的保障作用。探索更具針對(duì)性的發(fā)展舉措和工作指南，搭建起養(yǎng)老質(zhì)量指導(dǎo)和監(jiān)管平臺(tái)，規(guī)范養(yǎng)老行業(yè)各環(huán)節(jié)發(fā)展，要求養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加強(qiáng)相關(guān)硬件設(shè)施的配備和補(bǔ)充，協(xié)助其逐步提高相應(yīng)的服務(wù)質(zhì)量，確保養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)正向、規(guī)范發(fā)展。

3.政府要支持社會(huì)資本投資養(yǎng)老，鼓勵(lì)社會(huì)各方力量積極參與。按照“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與”的原則，首先要完善有關(guān)公益養(yǎng)老方面的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等惠民政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與老年社會(huì)福利事業(yè)；其次是鼓勵(lì)和引導(dǎo)更多的社會(huì)資源與資金投入到助老服務(wù)當(dāng)中，共同構(gòu)建政府主導(dǎo)、多種力量參與的多元供給體系[5]，充分整合和利用社會(huì)與企業(yè)的閑置資源，最大限度地實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

結(jié)語

近些年，隨著國家對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老政策的不斷完善和推進(jìn)，關(guān)注和保障老年人的需求與權(quán)利成為當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門的重要工作之一。當(dāng)前，南疆地區(qū)作為中小型、欠發(fā)達(dá)地區(qū)，社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)在實(shí)際發(fā)展過程當(dāng)中仍然存在著很多的現(xiàn)實(shí)問題和缺陷，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的落腳點(diǎn)要落在老人實(shí)際獲得了哪些方面的服務(wù)，以及對(duì)獲得服務(wù)的感受程度上，有效地發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用和市場(chǎng)的自主性，建立起以政府為主導(dǎo)、社會(huì)各方積極參與的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)制度[6]。因此，對(duì)于未來南疆地區(qū)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)需提供更具有針對(duì)性的解決措施和方案，積極應(yīng)對(duì)老齡化帶來的現(xiàn)實(shí)需求，制定合理、長(zhǎng)效的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，這樣才能夠有效地提升具有南疆當(dāng)?shù)靥厣酿B(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，為當(dāng)?shù)乩夏耆送砟晟畹男腋Ｌ峁┯辛ΡＵ稀?/p>