●付守芳

在我國城鎮(zhèn)體系中，縣城連城接鄉(xiāng)，是推進縣鄉(xiāng)村公共服務一體化、均等化的區(qū)域中心，是推動新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的重要載體。2022 年中央1 號文件提出，要加強基本公共服務縣域統(tǒng)籌，這意味著縣域將成為實現(xiàn)基本公共服務均等化的重要單元。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》（以下簡稱《意見》），“公共服務”在該《意見》中出現(xiàn)了16次。隨后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又印發(fā)了《鄉(xiāng)村建設行動實施方案》，提出要開展縣鄉(xiāng)村公共服務一體化示范建設，再次表明了以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化是公共服務牽引的城鎮(zhèn)化。因此，要順應縣城人口流動的變化趨勢，基于人民日益增長的美好生活需要，在全面取消縣城落戶限制的同時，在供給內容、空間配置、推進機制等三個方面打好“公共服務牌”，增強縣城公共服務的“吸引力”，努力將縣城打造成為吸引農(nóng)業(yè)轉移人口就地就近城鎮(zhèn)化的重要載體和服務鄉(xiāng)村建設的支點。

一、公共服務是推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化的關鍵

1.加強公共服務是適應縣城人口流動變化趨勢的必然要求

城鎮(zhèn)化的本質是人的城鎮(zhèn)化，縣城的人口遞增主要依靠農(nóng)業(yè)轉移人口和農(nóng)民工的流入。近年來，我國縣城的人口流動變化趨勢明顯。一是縣域內的人口集聚。隨著就業(yè)、教育、醫(yī)療等公共服務資源向縣城集中，越來越多的鄉(xiāng)村青年在縣城就業(yè)，義務教育階段的鄉(xiāng)村學生在縣城落戶的趨勢愈加明顯，子女經(jīng)濟能力較強的鄉(xiāng)村留守老人在縣城就近養(yǎng)老的現(xiàn)象日益增多。二是縣域外的人口回流。為獲得相對高質量的公共服務資源，越來越多的返鄉(xiāng)農(nóng)民工選擇在縣城置業(yè)和生活，這是農(nóng)民工群體走出“高不成、低不就”市民化困境的理性選擇，很多農(nóng)民工通過在縣域內合理安排家庭生計，能夠最大程度地享受到公共服務，最大限度地減少家庭開支。三是縣域外的人才引進。在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，一大批青年人才投身于鄉(xiāng)村建設，縣城公共服務的提標擴面是滿足青年人才公共服務需求和對高品質生活追求的有效途徑?？梢姡谌∠h城落戶限制，實現(xiàn)人口“落得下”之后，精準的、優(yōu)質的公共服務是提升人民群眾在縣城的歸屬感和幸福感的關鍵。

2.公共服務的短板弱項制約了縣城城鎮(zhèn)化的高質量發(fā)展

隨著人們生活水平的提高，教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等公共服務成為吸引人口在城市安居樂業(yè)的重要因素。黨的十八大以來，在《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》《“十四五”公共服務規(guī)劃》等政策的推動下，我國建立起了更為完備的基本公共服務制度，進一步縮小了城鄉(xiāng)公共服務差距，取得了2895 個縣級行政單位全部實現(xiàn)縣域義務教育基本均衡發(fā)展等成果。但是，長期以來我國大部分縣城城鎮(zhèn)化的空間擴張速度快于功能提升速度，公共服務的短板弱項一定程度上制約了縣城城鎮(zhèn)化的高質量發(fā)展。大部分縣城還存在普惠性非基本公共服務供給不足、高品質的生活服務總體短缺、縣鄉(xiāng)村公共服務供給銜接不暢、公共服務的數(shù)字化應用力度不足等短板弱項，這不僅降低了縣城對農(nóng)業(yè)轉移人口、農(nóng)民工和青年人才的吸引力，而且也不利于縣城城鎮(zhèn)化質量的提升。因此，為實現(xiàn)縣城城鎮(zhèn)化的高質量發(fā)展，需要補齊短板、強化弱項，進而提升縣城公共服務的綜合承載能力。

二、拓展供給內容：推進基本、擴大普惠、豐富生活服務，增進縣城民生福祉

要推動以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，需在供給內容方面基于人民群眾日益增長的美好生活需要，持續(xù)推進基本公共服務均等化、擴大普惠性非基本公共服務供給、豐富多層次多樣化生活服務供給，以增進民生福祉。

1.持續(xù)推進基本公共服務均等化

基本公共服務是保障全體人民生存和發(fā)展的基本需要，享有基本公共服務是公民的基本權利。要牢牢抓住人民群眾最關心的現(xiàn)實民生問題，圍繞“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、優(yōu)軍服務有保障、文體服務有保障”等民生保障目標，補齊制度短板。一是以基本公共服務標準化建設持續(xù)推進基本公共服務均等化。標準化是實現(xiàn)基本公共服務可及性、均等化的技術路徑，是提高基本公共服務質量水平的重要制度抓手?？h級政府要對照國家基本公共服務標準，細化縣域配套標準并完善統(tǒng)籌協(xié)調機制，確保內容無缺項、標準不高攀、投入有保障、服務可持續(xù)。二是堅持機會均等的原則。確保在縣城穩(wěn)定就業(yè)生活的外來人口與本地農(nóng)業(yè)轉移人口落戶一視同仁，確保新落戶人口與縣城居民享有同等的公共服務，保障農(nóng)民工等非戶籍人口均等享有基本公共服務，實現(xiàn)基本公共服務目標人群全覆蓋。

2.擴大普惠性非基本公共服務供給

非基本公共服務是為滿足公民更高層次需求，保障社會整體福利水平所必需但市場自發(fā)供給不足的公共服務?？h級政府要緊扣人民群眾日益增長的美好生活需要，堅持社會效益優(yōu)先，既盡力而為，又量力而行，推動重點領域非基本公共服務擴容，擴大普惠養(yǎng)老床位供給，發(fā)展普惠托育服務，推動學前教育普及普惠，加強縣域普通高中建設，推動縣級醫(yī)院提標擴能，逐步實現(xiàn)“幼有善育、學有優(yōu)教、勞有厚得、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、住有宜居、弱有眾扶”。

3.豐富多層次多樣化生活服務供給

生活性服務既有全體人民均等享有的免費服務，也有廣大群眾共需共享的普惠服務，還有居民自我消費享受的個性服務?？h級政府要適應人民群眾多樣化、個性化的健康、養(yǎng)老、托育、文化、旅游、廣電、體育、家政等服務需求和消費升級趨勢，優(yōu)先發(fā)展能夠與公共服務密切配合、有序銜接的高品質多樣化生活服務。具體而言，縣級政府要培育文化體驗、休閑度假、特色民宿、養(yǎng)生養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，完善公共圖書館、文化館、博物館等場館功能，建設全民健身中心、公共體育場、健身步道、社會足球場地、戶外運動公共服務設施等，推動縣級融媒體中心建設，加強生活服務品牌化、標準化建設，推動生活服務與公共服務互嵌式、階梯式發(fā)展，為公共服務提檔升級探索方向、拓展空間、積蓄能量。

三、優(yōu)化空間配置：“上轉”“下延”“集中”有機結合，實現(xiàn)縣域綜合統(tǒng)籌

要推動以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，需依據(jù)人口分布形態(tài)，在“上轉”“下延”“集中”的空間分配中，疏解大城市過度集中的公共服務資源，推進縣城公共服務向鄉(xiāng)村覆蓋，促進人口流失縣的公共服務資源適度集中，實現(xiàn)公共服務縣域統(tǒng)籌。

1.“上轉”：疏解大城市過度集中的公共服務資源

進入21 世紀以來，由于我國人口大量涌入大城市，帶來了“城市病”的出現(xiàn)和中小城市建設力度不足共存的問題。隨著大城市人口紅利式微，城鎮(zhèn)化的載體重心逐漸向縣城轉移。在首位度高的大城市，城鄉(xiāng)融合呈現(xiàn)出郊區(qū)化的趨勢。隨著人口、公共服務、產(chǎn)業(yè)等的轉移，一方面要支持位于城市群和都市圈范圍內的縣城融入鄰近大城市的建設發(fā)展，主動承接大城市過度集中的教育、醫(yī)療等公共服務資源疏解轉移，落實農(nóng)民工隨遷子女入學和轉學政策，推動地區(qū)服務業(yè)務協(xié)同辦理，建立?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和地級及以上城市三甲醫(yī)院對薄弱縣級醫(yī)院的幫扶機制等。另一方面，要強化縣城與鄰近城市公共服務的功能互補，提高縣城與周邊大中城市交通設施的互聯(lián)互通水平，在公共服務的跨區(qū)域優(yōu)化協(xié)同、高效配置中，增強縣城綜合承載能力。

2.“下延”：推進縣城公共服務向鄉(xiāng)村覆蓋

即使達到中等發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化水平，我國仍然有數(shù)量龐大的農(nóng)業(yè)人口需從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并在鄉(xiāng)村生活?？h城公共服務不僅服務進城人口，而且也要服務鄉(xiāng)村居民。要發(fā)揮縣城服務鄉(xiāng)村的作用，增強縣城對鄉(xiāng)村公共服務的輻射帶動能力，促進公共服務資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋。要鼓勵縣級醫(yī)院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建立緊密型縣域醫(yī)療衛(wèi)生共同體，發(fā)展城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體，健全縣鄉(xiāng)村銜接的三級養(yǎng)老服務網(wǎng)絡，形成縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的服務聯(lián)動。為避免居民遭遇基本公共服務的空間排斥，縣級政府要充分考慮交通成本、時間成本等問題，科學規(guī)劃縣域內公共服務設施的空間布局，暢通縣鄉(xiāng)村道路，打通基本公共服務供給的“最后一公里”，保障縣域內居民享受基本公共服務的便利性。如此，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化才能夠協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略。

3.“集中”：促進人口流失縣的公共服務資源適度集中

因為大城市、地市中心城區(qū)、周邊優(yōu)勢區(qū)域的多重“虹吸效應”，縣城面臨更大的人口流失壓力，人口流失縣不僅包括資源枯竭型地區(qū)、中西部偏遠地區(qū)的縣城，甚至廣東、江蘇、浙江等東部地區(qū)的部分縣城也面臨著大城市人口持續(xù)虹吸的壓力?！兑庖姟芬笕丝诹魇Эh要強身瘦體，閑置的基礎設施、公共服務用地、住房要減量供應，促進公共服務資源逐步向中心城區(qū)集中，加強民生保障和救助扶持。這樣能夠在保證城鎮(zhèn)化質量的前提下，促進人口和公共服務資源適度集中，提高留守人口的人均公共服務資源占有量，實現(xiàn)公共服務資源配置與常住人口規(guī)?；酒ヅ?。

四、完善推進機制：提升縣城公共服務效能

要推動以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，需深化推進機制的創(chuàng)新，構建公共服務多元供給格局，建立健全公共服務動態(tài)調整機制，加速公共服務的數(shù)字化轉型，為縣城城鎮(zhèn)化建設提供制度保障。

1.構建公共服務多元供給格局

推動縣城公共服務建設，需更好地發(fā)揮政府的作用，由政府承擔保障基本公共服務的供給數(shù)量和質量的主要責任。強化政府對基本公共服務供給的兜底責任，增強公共服務供給能力，建立健全省以下財政轉移支付與農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的掛鉤機制，增加對區(qū)域縣域中心城市建設的公共服務共享性基礎設施的激勵性轉移支付；要完善縣域公共服務便利共享制度，確保所有目標群體都能享受到“城鄉(xiāng)共需型”基本公共服務。

為滿足縣城居民多樣化、個性化的服務需求，一些由市場供給、居民付費享有的生活服務可以作為基本公共服務體系的有益補充?？h級政府要營造公平競爭的市場環(huán)境，通過支持公益性社會機構或市場主體，降低服務成本，促進價格普惠，提升“城鄉(xiāng)差異型”公共服務的供給效率，推動普惠性非基本公共服務實現(xiàn)付費可享有、價格可承受、質量有保障、安全有監(jiān)管。要重點支持社會力量建立綜合托育服務機構、建設社區(qū)托育服務設施，引導民辦幼兒園提供普惠性服務，扶持護理型民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展，鼓勵社會力量提供社區(qū)失能護理、日間照料及助餐助浴助潔助醫(yī)助行等服務，有效緩解縣級政府推進公共服務建設的壓力。

2.建立健全公共服務動態(tài)調整機制

隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的穩(wěn)步提升和居民消費習慣的變化，基本公共服務、非基本公共服務與生活服務之間的邊界也隨之發(fā)生變化，公共服務體系的范圍、水平和質量也需有序調整。在對標國家基本公共服務的基礎上，縣級政府要按照“盡力而為、量力而行”的原則，適時調整公共服務的內容和標準。一方面，回應縣域居民更多的、更高層次的公共服務需求，不斷擴展公共服務內容，擴大普惠性非基本公共服務供給。為破解鄉(xiāng)村人口老齡化難題，需擴大縣域內養(yǎng)老服務供給，滿足人民群眾離土不離鄉(xiāng)的高品質養(yǎng)老服務需求，實現(xiàn)從“老有所養(yǎng)”邁向“老有頤養(yǎng)”。另一方面，順應社會環(huán)境的變遷，不斷提高公共服務保障水平。在常態(tài)化疫情防控中，要加大對縣城疾病預防方面的投入力度，加強衛(wèi)生防疫站建設、預防物資的儲備和預防醫(yī)學人才的培養(yǎng)。

3.加速公共服務的數(shù)字化轉型

數(shù)字化技術打破了地域空間邊界、構建了數(shù)字生活新場景，為縣城公共服務質量的提升和城鎮(zhèn)化建設提供了機遇。首先，縣級政府要關注縣城居民、農(nóng)業(yè)轉移人口和青年人才等群體的“共同和有差別”的公共服務需求，完善公共服務供需精準對接制度。利用數(shù)字平臺、網(wǎng)絡社區(qū)以及傳感設備等定期感知、收集和分析居民反饋信息，智能化識別居民需求，實現(xiàn)供給側與需求側相匹配。其次，通過監(jiān)測公共服務效果，公共服務供給主體可自主、及時地優(yōu)化服務，進而逐步形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的動態(tài)平衡。最后，大力推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，構建統(tǒng)一架構、覆蓋全縣的政務服務網(wǎng)，推行“一網(wǎng)通享、集成服務”，力求實現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑腿、群眾少跑路”。