袁 莉

(1.華中師范大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院，武漢 430079；2.湖北省社會科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所，武漢 430070)

加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足于我國發(fā)展階段、發(fā)展環(huán)境、發(fā)展條件發(fā)生的重大變化，著眼于統(tǒng)籌我國長遠(yuǎn)發(fā)展和長治久安作出的重大戰(zhàn)略部署。企業(yè)的健康發(fā)展在雙循環(huán)中的重要作用不可替代，為企業(yè)打造良好的營商環(huán)境是新發(fā)展階段構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求。而法治是現(xiàn)代國家治理的基本方式，實行法治是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求[1]。社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，法治是最好的營商環(huán)境。因此，在雙循環(huán)的新發(fā)展格局下推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)當(dāng)將優(yōu)化法治化營商環(huán)境擺在突出位置，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求有針對性地完善法治環(huán)境。良法善治既是市場經(jīng)濟(jì)公正有序運行的外部保障，也是有為政府適度干預(yù)的內(nèi)在尺度，更是平衡市場與政府優(yōu)化資源配置的關(guān)鍵因素[2]。

一、法治化營商環(huán)境賦能經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實邏輯

法治是良好營商環(huán)境的重要保障，也是衡量營商環(huán)境優(yōu)劣的關(guān)鍵指標(biāo)，更是改善營商環(huán)境的重要手段。經(jīng)過多年發(fā)展，我國建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，市場經(jīng)濟(jì)需要不同所有制經(jīng)濟(jì)公平競爭、平等發(fā)展，需要公開、公平、公正的市場秩序，需要確立新的分配制度和社會保障體系；這一切都需要我們用法律制度對經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)秩序加以調(diào)整、規(guī)范和指引[3]。法治化營商環(huán)境是國家為市場主體開展投資和生產(chǎn)經(jīng)營活動所提供的一種完善且有效的制度安排，它是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到高級階段的必然結(jié)果，具有穩(wěn)定預(yù)期、激發(fā)活力及優(yōu)化政企關(guān)系的功能[4]。

第一，法治能夠穩(wěn)定企業(yè)發(fā)展的預(yù)期，這是法治化營商環(huán)境的主要作用。法律制度能夠明確告知市場主體和政府行為的邊界以及違反規(guī)則的后果，并為社會公眾監(jiān)督留下充分空間[5]。當(dāng)前國內(nèi)外環(huán)境錯綜復(fù)雜，市場的不確定性增大，企業(yè)在高質(zhì)量發(fā)展過程中面臨比以往更多的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。作為我國企業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)性問題，市場預(yù)期必須得到足夠的重視。穩(wěn)定的預(yù)期能釋放企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展動能，激發(fā)市場活力。雖然政策在一定程度上能夠起到穩(wěn)定預(yù)期的作用，但大部分政策缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。制度在國家治理中具有根本性作用，法治能為市場經(jīng)濟(jì)提供一套規(guī)范、穩(wěn)定的制度體系并保證其順利實施，能夠從根本上為市場主體提供穩(wěn)定的預(yù)期[6]。市場主體有穩(wěn)定的預(yù)期，就可以集中精力開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，而不必花費過多的精力和成本去維護(hù)與政府的關(guān)系，從根源上解決企業(yè)發(fā)展中遇到的“新官不理舊賬”、管理“一刀切”“一天成”等問題。同時，企業(yè)在市場準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出市場等過程中，按照法律優(yōu)位原則的要求，政府提供政務(wù)服務(wù)、行政機(jī)關(guān)采取市場監(jiān)管措施，都必須遵循憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，不得違反現(xiàn)行有效的法律規(guī)范。而且，從企業(yè)的相對方——行政機(jī)關(guān)角度看，根據(jù)法律保留原則的要求，行政機(jī)關(guān)必須做到“法無授權(quán)不可為”，從而保證行政權(quán)力在法律框架內(nèi)運行。行政機(jī)關(guān)提供政務(wù)服務(wù)或采取市場監(jiān)管措施過程中，如果限制市場主體的權(quán)益或者增加其義務(wù)，應(yīng)按照法定依據(jù)，凡無法律依據(jù)的，一律不得開展執(zhí)法檢查。相應(yīng)地，對市場主體而言，則“法無禁止即可為”[7]。法律制度在明確限定行政權(quán)力的同時，激發(fā)了市場主體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)動力。由此，法治能夠穩(wěn)定企業(yè)發(fā)展的預(yù)期，法治化營商環(huán)境的作用就在于為企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良的制度環(huán)境。

第二，法治能夠激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力，這是法治化營商環(huán)境的意義所在。營商環(huán)境的優(yōu)劣，在很大程度上影響著市場主體的積極性和市場活力的釋放，而在當(dāng)前應(yīng)對國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境深刻復(fù)雜變化的關(guān)鍵時刻，法治化營商環(huán)境是破除深層次體制機(jī)制障礙、全面提高對外開放水平、讓企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造活力充分迸發(fā)的關(guān)鍵所在[8]。以我國的民營企業(yè)為例，占市場主體總量的95%以上的民營企業(yè)作為市場經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)，立足于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，貫通生產(chǎn)、分配、流通、消費各環(huán)節(jié)，廣泛存在于新興經(jīng)濟(jì)體國家，以民營企業(yè)為主的“系族”企業(yè)集團(tuán)在應(yīng)對創(chuàng)新能力中的融資約束、信息匱乏和激勵不足等問題時表現(xiàn)出較高的穩(wěn)健性，具有較強(qiáng)的創(chuàng)新能力[9]。民營企業(yè)的蓬勃發(fā)展可以打通解決“卡脖子”問題的技術(shù)創(chuàng)新、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的隔閡等循環(huán)堵點，民營企業(yè)是創(chuàng)建強(qiáng)大國內(nèi)市場的主力軍。同時，民營企業(yè)大多是在優(yōu)勝劣汰的市場競爭中發(fā)展起來的，產(chǎn)權(quán)明晰、機(jī)制靈活等特征使其在生產(chǎn)經(jīng)營、企業(yè)管理等方面具有一定優(yōu)勢，能夠及時把握和適應(yīng)市場形勢的變化，對資源進(jìn)行更好的配置和利用，從而促進(jìn)循環(huán)體系的高效運行。隨著我國民營企業(yè)國際化程度和市場競爭力的不斷提升，在外循環(huán)中，一大批民營企業(yè)將向國際投資與戰(zhàn)略合作、聯(lián)合研發(fā)制造、品牌打造與開拓國際市場延伸拓展，集群企業(yè)以抱團(tuán)的方式深度融入國際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈價值鏈，成為我國產(chǎn)品、技術(shù)、人才、管理等輸出的主體，積極促進(jìn)我國內(nèi)需和外需、進(jìn)口和出口、引進(jìn)外資和對外投資協(xié)調(diào)發(fā)展，是我國企業(yè)增強(qiáng)全球資源配置能力的重要生力軍。因此，法治能夠激發(fā)企業(yè)發(fā)展的巨大活力，優(yōu)良的法治化營商環(huán)境是激發(fā)企業(yè)創(chuàng)造力的有效手段。

第三，法治有助于形成公平競爭的市場環(huán)境，這是法治化營商環(huán)境的價值功能。良好的營商環(huán)境對企業(yè)進(jìn)入和發(fā)展具有吸引力，營商環(huán)境法治化程度更是企業(yè)參與公平競爭的風(fēng)向標(biāo)。艾哈德認(rèn)為，競爭是提高生產(chǎn)效率的最理想的手段[10]。而市場與競爭密切相關(guān)，競爭是市場經(jīng)濟(jì)的基本因素，貫穿在市場生產(chǎn)、分配、交換和消費之中；競爭也是市場經(jīng)濟(jì)的運行方式，市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)始終處于競爭狀態(tài)，競爭的經(jīng)濟(jì)才是市場經(jīng)濟(jì)。市場經(jīng)濟(jì)各種關(guān)系的內(nèi)涵幾乎都可歸結(jié)為競爭關(guān)系[11]。在新發(fā)展格局下，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵動因在于新的科學(xué)發(fā)現(xiàn)、新的技術(shù)發(fā)明以及產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)造和創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展比拼的就是創(chuàng)造和創(chuàng)新。而創(chuàng)造和創(chuàng)新的培育在于企業(yè)之間的良性競爭，在供求關(guān)系日益復(fù)雜、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的背景下，涌現(xiàn)出很多新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新產(chǎn)品，這些往往不是政府發(fā)現(xiàn)和培育出來的，而是“放”出來的，是市場競爭的結(jié)果[12]。市場競爭是創(chuàng)新的源泉，企業(yè)是創(chuàng)新的主體，不斷促進(jìn)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展是經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效的必由之路。然而，市場競爭激烈殘酷，會產(chǎn)生壟斷、限制競爭等行為，需要形成有序競爭，只有在有秩序的條件下才會有正當(dāng)?shù)母偁?。市場秩序是一種公共產(chǎn)品，市場自身無法提供，應(yīng)由國家政府提供和維護(hù)[11]。在法治社會中，法律就是秩序，法律是保證公平、充分、有效競爭的基礎(chǔ)，有好的法律才有好的競爭關(guān)系。例如，政府可以通過建立有效的反不正當(dāng)競爭和反壟斷的法治環(huán)境，進(jìn)一步完善政府與市場在資源配置中的二元調(diào)節(jié)機(jī)制，厘清政府作為與市場調(diào)節(jié)的邊界，使市場能夠在資源配置中起決定性作用，提高資源配置的效率和公平性，并遏制不公平商業(yè)行為，保障企業(yè)作為微觀市場主體的權(quán)益，維護(hù)市場競爭的公平性，形成有序的市場環(huán)境。

二、我國營商法治環(huán)境建設(shè)的現(xiàn)狀與存在的突出問題

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“法治是最好的營商環(huán)境?！苯陙?，我國營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，營商環(huán)境法治化水平不斷提升，全國各地在優(yōu)化營商環(huán)境方面也不斷探索實踐并總結(jié)經(jīng)驗，取得了階段性成果，為新發(fā)展格局下實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了保障。但是，盡管營商環(huán)境得到了較大的改善，但在具體的法治建設(shè)上，例如公平競爭、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、行政權(quán)力制約與監(jiān)督等方面仍有進(jìn)一步完善的空間。

(一)法治化營商環(huán)境建設(shè)的具體實踐與主要做法

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深入推進(jìn)全面依法治國戰(zhàn)略，法治化營商環(huán)境建設(shè)取得階段性進(jìn)展，營商相關(guān)法律法規(guī)逐步健全，依法保護(hù)市場主體力度不斷加大，法律公共服務(wù)持續(xù)完善，市場主體獲得感明顯增強(qiáng)。世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告2020》顯示，中國排名升至第31位，比上一年提升15位，這是該報告發(fā)布以來中國取得的最好名次。其中，評價民商事司法制度與法院工作質(zhì)效的“執(zhí)行合同”指標(biāo)在190個評估經(jīng)濟(jì)體中位居前列，體現(xiàn)司法制度與工作機(jī)制的“司法程序質(zhì)量”指數(shù)得分為16.5，排名第一。全國工商聯(lián)發(fā)布的“2020年萬家民營企業(yè)評營商環(huán)境”調(diào)查顯示，民營企業(yè)對營商法治環(huán)境滿意度全面提升。樣本企業(yè)對所在城市營商環(huán)境的總體評分從2019年的68.71分上升到74.46分，其中對法治環(huán)境的滿意度排名第一，為81.44分。

1.營商環(huán)境法規(guī)制度建設(shè)持續(xù)健全和完善

為了優(yōu)化營商環(huán)境，為企業(yè)發(fā)展“保駕護(hù)航”，我國制定頒布了一系列支持和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的法規(guī)政策，從制度層面為優(yōu)化營商環(huán)境提供更為有力的保障和支撐。例如，2019年出臺的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，是在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定的優(yōu)化營商環(huán)境的第一部綜合性行政法規(guī)。同年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》，圍繞營造市場化、法治化、制度化的長期穩(wěn)定發(fā)展環(huán)境，推動民營企業(yè)改革創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級、健康發(fā)展，推出一系列政策措施。司法部專門出臺《關(guān)于充分發(fā)揮職能作用為民營企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好法治環(huán)境的意見》，圍繞減輕民營企業(yè)負(fù)擔(dān)、解決民營企業(yè)發(fā)展難題等方面，提出了加快推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)立改廢釋、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、創(chuàng)新拓展公共法律服務(wù)、引導(dǎo)民營企業(yè)依法經(jīng)營依法治企等四個方面20項具體措施。2020年十三屆全國人大三次會議表決通過《中華人民共和國民法典》，明確了市場主體的各項權(quán)利，確立了完善的市場交易規(guī)則，提振企業(yè)發(fā)展信心，進(jìn)一步激發(fā)了企業(yè)發(fā)展活力和創(chuàng)造力。同時，《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國商標(biāo)法》《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》《中華人民共和國藥品管理法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國電子商務(wù)法》以及《關(guān)于強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的意見》等法律法規(guī)，都包含加強(qiáng)營商環(huán)境法治化的具體法律條款，這為我國企業(yè)改革創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供了有力的制度保障。此外，國務(wù)院辦公廳專門印發(fā)了《關(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見的通知》，要求更加注重民營企業(yè)、行業(yè)協(xié)會商會等市場主體深度有效參與立法活動。近幾年，通過全國工商聯(lián)征求民營企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見建議的法律法規(guī)和規(guī)范性文件超過200部，民營企業(yè)在法律制度建設(shè)中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到更好保障。

2.法律制度保護(hù)市場主體權(quán)益力度不斷加大

完善、有效的法律制度保護(hù)是加快建設(shè)開放型經(jīng)濟(jì)新體制，改善投資和市場環(huán)境，營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境的重要保障。近年來，檢察機(jī)關(guān)與人民法院、公安等部門協(xié)作配合，對惡意串通，通過虛構(gòu)事實打“假官司”來逃避債務(wù)、侵吞資產(chǎn)等損害市場主體權(quán)益的行為加大監(jiān)督力度，強(qiáng)化對民事虛假訴訟和民事執(zhí)行活動的監(jiān)督，依法懲治侵害民營企業(yè)合法權(quán)益犯罪。2019年，國家發(fā)改委等九部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展涉政府產(chǎn)權(quán)糾紛問題專項治理行動的通知》，重點查找和解決社會反映強(qiáng)烈、久拖不決的涉嫌政府機(jī)構(gòu)失信或政府政策調(diào)整所導(dǎo)致的政府機(jī)構(gòu)與企業(yè)、企業(yè)家之間的產(chǎn)權(quán)糾紛問題，開展重點案件集中攻堅，大力推動涉產(chǎn)權(quán)冤錯案件甄別糾正[13]。2016年底至2020年6月，人民法院通過審判監(jiān)督程序甄別糾正涉產(chǎn)權(quán)刑事冤錯案件190件237人，最大限度保護(hù)企業(yè)家合法財產(chǎn)權(quán)益和企業(yè)家人身安全。我國還高度重視知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作，出臺了《深入實施國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略行動計劃(2014—2020年)》《國務(wù)院關(guān)于新形勢下加快知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國建設(shè)的若干意見》等一系列政策文件。在新一輪的黨和國家機(jī)構(gòu)改革中，重新組建了國家知識產(chǎn)權(quán)局，實現(xiàn)了知識產(chǎn)權(quán)類別的集中統(tǒng)一管理，深入推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。在執(zhí)法方面，深化知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法體制改革，理順知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法關(guān)系，查處假冒專利、商標(biāo)侵權(quán)等行為，行政執(zhí)法職責(zé)由市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍承擔(dān)，充分發(fā)揮其優(yōu)勢，嚴(yán)厲打擊侵權(quán)假冒行為。同時，完善商標(biāo)、專利侵權(quán)判斷標(biāo)準(zhǔn)，提高執(zhí)法水平。在司法保護(hù)方面，公安部門嚴(yán)厲打擊侵權(quán)假冒犯罪；人民法院系統(tǒng)推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)審判機(jī)制改革，檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化訴訟監(jiān)督職能，司法保護(hù)更加高效、更具針對性。在社會共治方面，持續(xù)推進(jìn)維權(quán)協(xié)作，及時化解侵權(quán)糾紛，不斷深化行業(yè)自律，知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)水平和社會維權(quán)意識進(jìn)一步提升[14]。在以上營造法治化營商環(huán)境舉措的支持下，近年來我國有關(guān)專利、商標(biāo)申請量連續(xù)多年穩(wěn)居世界首位，世界知識產(chǎn)權(quán)組織發(fā)布的《2020年全球創(chuàng)新指數(shù)》顯示，中國排名第14位，是進(jìn)入前30名的唯一中等收入經(jīng)濟(jì)體。

(二)我國法治化營商環(huán)境建設(shè)存在的突出問題

法治化營商環(huán)境是國家為市場主體尤其是企業(yè)發(fā)展提供的一種完善、可靠、穩(wěn)定的制度安排，其主要功能和作用在于穩(wěn)定企業(yè)預(yù)期、激發(fā)市場活力以及激發(fā)市場競爭等。近年來，我國高度重視營商環(huán)境建設(shè)，營商環(huán)境法治化程度有很大提高，但仍存在一些亟待解決的問題。

第一，充分公平競爭的市場環(huán)境尚未形成。公平的市場準(zhǔn)入是市場主體高質(zhì)量發(fā)展的最基本需要。黨的十九大以來，我國“放管服”改革進(jìn)一步推進(jìn)，政務(wù)服務(wù)效能大幅提升，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單持續(xù)“縮水”，更多的市場主體平等進(jìn)入市場，但市場準(zhǔn)入公平問題仍然沒有得到徹底解決。例如，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然受到一些制約，民營企業(yè)進(jìn)入教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等民生領(lǐng)域市場門檻降低，但進(jìn)入高利潤、高回報率的壟斷行業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域，仍存在各種市場準(zhǔn)入隱形壁壘，“玻璃門”“卷簾門”“旋轉(zhuǎn)門”始終沒有完全打破，影響了各類生產(chǎn)要素的自由流動。一些政府在招投標(biāo)中也“重公輕私”，民營企業(yè)有時會被歧視和區(qū)別對待。平等參與市場競爭已成為當(dāng)前民營企業(yè)最大的訴求，因此，我國在保證各種所有制經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等方面還有提升空間，為民營經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)造公平競爭市場環(huán)境的改革任務(wù)依然艱巨。

第二，產(chǎn)權(quán)保護(hù)有待進(jìn)一步加強(qiáng)?！胺偸窃谝欢ǖ纳鐣镔|(zhì)生活條件下生成和發(fā)展的，法的內(nèi)容也由物質(zhì)生活條件決定。在本質(zhì)上，法律規(guī)則就是以法律的形式表現(xiàn)社會的經(jīng)濟(jì)生活條件?！盵15]產(chǎn)權(quán)是市場主體從事市場交易活動的基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心。盡管近年來我國出臺了一系列政策法規(guī)，民營企業(yè)和企業(yè)家財產(chǎn)權(quán)益得到一定程度的保護(hù)，但經(jīng)濟(jì)體制改革仍在進(jìn)行中，相關(guān)法律法規(guī)還不健全，一些地方政策法規(guī)執(zhí)行落實不到位，仍然存在政府信用缺失、產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不夠等問題，濫用權(quán)力、權(quán)錢交易、尋租腐敗、商業(yè)賄賂等現(xiàn)象時有發(fā)生，破壞了民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。相較于公有產(chǎn)權(quán)，一些地方的私有產(chǎn)權(quán)得不到充分有效的保護(hù)；相較于大中城市，縣(市、區(qū))產(chǎn)權(quán)保護(hù)情況不甚理想。

第三，制度性交易成本仍然過高。成本是市場主體的生命線，任何市場主體進(jìn)入市場競爭都必須核算成本。以我國民營經(jīng)濟(jì)為例，盡管目前我國民營企業(yè)已經(jīng)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，但不少企業(yè)仍然感到經(jīng)營成本不低、負(fù)擔(dān)較重。原材料、人工等成本相對明確，制度性交易成本種類繁多、彈性較大，有時還存在權(quán)力尋租；由于政府與市場關(guān)系沒有完全理順，在政策法規(guī)制定和實施過程中，對市場主體活動形成障礙成本，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營成本較高，給民營企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展帶來困難。另外，惠企政策落實落地不足。近年來，國家和地方陸續(xù)出臺不少支持和鼓勵民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)惠政策和專項補(bǔ)貼，但因為政策知曉度低、申報門檻高、申報流程復(fù)雜、審批過程不透明等，導(dǎo)致民營企業(yè)沒有享受到本該享受的政策紅利，惠企政策也沒有充分發(fā)揮其支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

第四，行政權(quán)力監(jiān)督與制約不夠有力。長期以來，市場主體開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，接觸最多的是提供政務(wù)服務(wù)和執(zhí)法監(jiān)管的相關(guān)政府部門。經(jīng)過多年“放管服”改革的推進(jìn)，我國政務(wù)服務(wù)效能已得到很大提升，但政務(wù)服務(wù)清單管理制度還有待全面落實到位，社會監(jiān)督機(jī)制仍需完善。行政執(zhí)法監(jiān)管涉及的市場主體眾多，利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，一些地方政府部門行政執(zhí)法隨意性較大，執(zhí)法尺度不統(tǒng)一，存在區(qū)別對待等情形。全國工商聯(lián)發(fā)布的2020年“萬家民營企業(yè)評營商環(huán)境”調(diào)查顯示，受市場主體關(guān)注和期待的依然是行政執(zhí)法部門需要繼續(xù)提升依法行政水平。此外，部分地方政府對市場主體仍然存在不履行承諾和協(xié)議的情形，既損害市場主體利益，又影響政府形象和公信力。

三、新發(fā)展格局下優(yōu)化我國法治化營商環(huán)境的實施路徑

進(jìn)一步優(yōu)化新發(fā)展格局下的營商法治化環(huán)境，首先要厘清政府與市場的關(guān)系，加快建立服務(wù)型政府；其次要完善監(jiān)管機(jī)制，構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境；再次要加強(qiáng)市場主體產(chǎn)權(quán)保護(hù)，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力；最后要健全行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范透明運行。

(一)厘清政府與市場的關(guān)系，加快構(gòu)建服務(wù)型政府

第一，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。政府與市場的關(guān)系問題，是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。這為在新發(fā)展格局下處理好政府與市場的關(guān)系提供了基本遵循。政府應(yīng)尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，把凡是市場能做的一律交給市場去做，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，從而形成鼓勵創(chuàng)新、優(yōu)勝劣汰的“有效市場”。這不僅有助于提高市場主體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益，同時也能夠增強(qiáng)市場主體對市場需求變化的應(yīng)對和調(diào)適能力，提高市場主體資源要素配置的效率和競爭力，整體上推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。

第二，更好發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用。目前我國市場體系還不健全，還存在市場激勵不足、要素流動不暢、資源配置效率不高等問題。在市場機(jī)制不能有效發(fā)揮作用時，政府應(yīng)在準(zhǔn)確進(jìn)行自身定位基礎(chǔ)上，對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，以克服和彌補(bǔ)市場的不足和缺陷，但同時也要防止政府在實際經(jīng)濟(jì)工作中出現(xiàn)越位、缺位、錯位等問題。

第三，進(jìn)一步深入推進(jìn)“放管服”改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能。要堅持提升簡政放權(quán)含金量，根據(jù)基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，繼續(xù)取消下方行政權(quán)力事項，減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對市場活動的直接干預(yù)，圍繞降低制度性交易成本，著力破除制約企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)的體制機(jī)制障礙，為市場主體開展生產(chǎn)經(jīng)營活動營造更寬松的環(huán)境。深入推進(jìn)重點領(lǐng)域改革，在企業(yè)開辦、不動產(chǎn)登記、工程建設(shè)項目審批、投資審批、企業(yè)注銷等重點領(lǐng)域深化行政審批制度改革，進(jìn)一步減材料、減費用、減時限，為市場主體減負(fù)。進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，由“政府主導(dǎo)”模式轉(zhuǎn)向“政府與社會合作”模式，全面推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”[16]。構(gòu)建親清政商關(guān)系，暢通政企溝通渠道。

(二)完善監(jiān)管機(jī)制，構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境

第一，強(qiáng)化公平競爭審查制度的剛性約束。在制定市場準(zhǔn)入和退出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動的政策措施時，要嚴(yán)格評估該政策措施對市場公平競爭的影響。堅持產(chǎn)業(yè)政策存量清理和增量審查，繼續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策由差異化、選擇性向普惠化、功能性轉(zhuǎn)變，促進(jìn)土地、資金、勞動力和人才等生產(chǎn)要素合理流動，資源配置上更加公平公正。要確保招標(biāo)投標(biāo)和政府采購公開透明、公平公正，破除招投標(biāo)隱性壁壘。要及時廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，推動公平競爭審查工作落實落地，形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場。健全公平競爭審查工作抽查、督查和考核機(jī)制，充分發(fā)揮公平競爭審查聯(lián)席會議統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，建立并完善面向各類市場主體的公平競爭審查投訴舉報和處理回應(yīng)機(jī)制，及時向社會公布處理情況。

第二，不斷提升事中事后監(jiān)管效能。深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”建設(shè)，完善監(jiān)管數(shù)據(jù)歸集，加強(qiáng)對日常監(jiān)管事項的風(fēng)險評估，實施分級分類監(jiān)管，探索在監(jiān)管實踐中運用風(fēng)險監(jiān)管預(yù)警模型，強(qiáng)化高風(fēng)險環(huán)節(jié)監(jiān)管。建立健全“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，梳理明確抽查事項清單，全面推進(jìn)部門聯(lián)合監(jiān)管，實現(xiàn)“進(jìn)一次門、查多項事”，減少對市場主體正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的干擾。全面推進(jìn)信用監(jiān)管，加快企業(yè)信用體系建設(shè)，全面有效歸集并共享各類涉企信息，強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管和失信聯(lián)合懲戒；全面推進(jìn)企業(yè)信用風(fēng)險分類管理，引導(dǎo)企業(yè)和企業(yè)家守信經(jīng)營，實行守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒；暢通信用修復(fù)渠道，保護(hù)市場主體合法權(quán)益。對新業(yè)態(tài)、新模式實行包容審慎監(jiān)管，為各類企業(yè)特別是中小企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)提供更加寬容的法治環(huán)境。

(三)加強(qiáng)市場主體產(chǎn)權(quán)保護(hù)，激發(fā)市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力

第一，要進(jìn)一步加強(qiáng)民營企業(yè)和企業(yè)家產(chǎn)權(quán)保護(hù)。“有恒產(chǎn)者有恒心”，產(chǎn)權(quán)保護(hù)關(guān)乎民營企業(yè)的安全感，產(chǎn)權(quán)得到有效保護(hù)是企業(yè)生存和發(fā)展的前提。復(fù)雜的市場投資交易行為容易產(chǎn)生各種糾紛，能否高效、公平地維護(hù)企業(yè)權(quán)益、保障企業(yè)家合法利益是市場主體的重要考量因素[17]。近年來，我國產(chǎn)權(quán)制度體系的逐步完善為產(chǎn)權(quán)保護(hù)構(gòu)筑了有力的制度保障，但還要強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)在基層的執(zhí)行和落實。應(yīng)當(dāng)在各層面為民營企業(yè)和企業(yè)家提供公正、高效、權(quán)威的司法服務(wù)和保障。嚴(yán)格把握罪與非罪的界限，對企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、融資等經(jīng)濟(jì)行為，除法律、行政法規(guī)明確禁止外，不得以違法犯罪處理；堅決防止將經(jīng)濟(jì)糾紛當(dāng)作犯罪處理，堅決防止將民事責(zé)任變?yōu)樾淌仑?zé)任；對確因公共利益或其他法定事由改變政府承諾的，應(yīng)依法支持民營企業(yè)的補(bǔ)償請求。加大懲治侵犯產(chǎn)權(quán)犯罪力度，打擊非公有制企業(yè)工作人員侵害企業(yè)財產(chǎn)權(quán)益等相關(guān)犯罪行為，維護(hù)企業(yè)家財產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營自主權(quán)和創(chuàng)新權(quán)益。

第二，充分發(fā)揮破產(chǎn)制度的市場救治和退出功能。加快“僵尸企業(yè)”出清，充分發(fā)揮破產(chǎn)重整的拯救功能，加強(qiáng)對陷入困境但仍具有經(jīng)營價值企業(yè)的保護(hù)和救治。提升破產(chǎn)案件審判質(zhì)效，完善“執(zhí)轉(zhuǎn)破”程序銜接機(jī)制，使符合條件的“執(zhí)行不能”案件及時轉(zhuǎn)入破產(chǎn)程序，助力“執(zhí)行不能”的被執(zhí)行企業(yè)依法通過破產(chǎn)途徑合法有序退出市場。完善市場主體退出過程中相關(guān)主體權(quán)益的保障機(jī)制和配套政策，最大限度保護(hù)相關(guān)主體的合法權(quán)益。

(四)健全行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范透明運行

第一，確保政府依法全面履行職能。政府要用法治思維和法治方式履行職責(zé)，堅持權(quán)力在法治的框架內(nèi)運行。政府在履行職能過程中，應(yīng)嚴(yán)格遵循行政決策法定程序，落實公眾參與、合法性審查、風(fēng)險評估、專家論證、集體決策等環(huán)節(jié)。推進(jìn)依法行政，堅持職權(quán)法定和權(quán)責(zé)一致，建立規(guī)范政府權(quán)力和責(zé)任的“總臺賬”，進(jìn)一步推動權(quán)責(zé)清單制度的健全完善和落地實施。落實“法無授權(quán)不可為”，行政機(jī)關(guān)應(yīng)堅持依法行使公權(quán)力，堅決糾正不作為、亂作為現(xiàn)象。

第二，全面落實政務(wù)公開。政務(wù)公開是法治政府建設(shè)不可或缺的內(nèi)容，政務(wù)公開既能有效規(guī)范政府權(quán)力，也有助于保障公民的權(quán)利。應(yīng)以公開為常態(tài)、不公開為例外為原則，大力推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開和結(jié)果公開，做到對涉及市場主體經(jīng)營活動的政務(wù)信息按照法定要求主動及時公開，營造更加公開透明的政務(wù)環(huán)境，提升政府公信力。

第三，完善行政權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化社會監(jiān)督，建立投訴舉報登記制度，暢通市場主體對違法行政行為投訴舉報渠道。注重輿論監(jiān)督，對新聞媒體曝光的違法行政問題及時進(jìn)行調(diào)查核實，依法作出處理和反饋。建立相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制。在制定與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動密切相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件過程中，更大范圍、更多渠道地聽取企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、商會的意見，有利于增強(qiáng)制度的針對性、有效性、可操作性，保障相關(guān)各方在制度健全過程中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)[4]。