李洪川 王立峰

一、問題的提出

黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的諸多政治現(xiàn)象中，尤為重要的是黨組政治現(xiàn)象?！吨袊伯a(chǎn)黨黨組工作條例》第二條將黨組定義為：“在中央和地方國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導機關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導機構(gòu)，在本單位發(fā)揮領(lǐng)導作用，是黨對非黨組織實施領(lǐng)導的重要組織形式”，這種保障黨對非黨組織發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，由精英和權(quán)力構(gòu)成并主導政治價值分配的政治形態(tài)稱為黨組政治。1胡德平：《中國共產(chǎn)黨黨組政治研究》，復旦大學博士論文，2014年。黨組政治將堅持黨的核心領(lǐng)導地位同國家政權(quán)機關(guān)依法履職有機統(tǒng)一，是黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的具體形式和直接實踐，也是黨內(nèi)法規(guī)同國家法律進一步銜接和協(xié)調(diào)的重要保障。因此，黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)理論研究亟需關(guān)注黨組政治這一重要政治現(xiàn)象。并且，黨組政治實踐也對黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)有著內(nèi)在需求。其一，黨組由黨員領(lǐng)導干部構(gòu)成，領(lǐng)導本單位黨的建設(shè)和業(yè)務(wù)工作，落實全面從嚴治黨主體責任。黨組的政治屬性與功能定位要求其必須嚴格按照制度治黨、依規(guī)治黨的標準遵守黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)是黨組落實全面從嚴治黨主體責任的重要制度遵循。除派駐紀檢監(jiān)察組組長外，黨組成員也是國家機關(guān)中的領(lǐng)導成員，其履行管理職責時更多是遵守國家法律法規(guī)和部門規(guī)章準則，履職依據(jù)的差異要求黨組依規(guī)履職同管理層依法履職相統(tǒng)一。其二，黨組數(shù)量眾多，設(shè)置范圍廣泛。目前，全國共設(shè)有12.5萬多個黨組，涵蓋了立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)等非黨組織的領(lǐng)導機關(guān)，黨組設(shè)置的廣泛性和權(quán)威性既保證了黨對各種組織的領(lǐng)導，確保了黨的最高政治地位，1易海云：《把黨組建設(shè)成為堅強有力的“中堅層”》，載于《機關(guān)黨建研究》2019年第5期。同時也對黨組在法治建設(shè)中的功能作用產(chǎn)生了更高要求，因為黨組成員中的政府主要負責人也是推進法治建設(shè)的第一責任人。總之，黨組人員構(gòu)成、職責任務(wù)、履職方式、影響作用等都表明了黨組政治在黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)中占有極其重要位置，黨組政治直接影響著黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在立規(guī)與立法、執(zhí)規(guī)與執(zhí)法、督規(guī)與司法、守規(guī)與守法環(huán)節(jié)中的銜接和協(xié)調(diào)。

目前，從黨組政治這一角度進行切入論述黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的理論研究相對較少。李宜春梳理了行政首長負責制與部門黨組關(guān)系的歷史變遷，指出黨組書記與行政首長合一是必然趨勢。2李宜春：《政府部門黨組制度與行政首長負責制》，載于《經(jīng)濟社會體制比較》2013年第6期。強舸等以國有企業(yè)黨組“討論前置”為考察對象，認為黨內(nèi)法規(guī)和公司法共同確認的“討論前置”這一機制要求黨組和董事會“各負其責”。3強舸、成小紅：《國有企業(yè)黨委（黨組）與董事會的決策分工與運作機制——以“討論前置”為考察核心》，載于《理論視野》2019年第11期。王若磊也認為，為實現(xiàn)黨規(guī)國法協(xié)調(diào)，黨組不宜代替公司董事會決策。4王若磊：《黨規(guī)與國法的關(guān)系的三重維度：內(nèi)容協(xié)調(diào)、機制銜接與相互保障》，載于《上海政法學院學報（法治論叢）》2019年第5期。蔣清華從黨規(guī)國法一致性角度將黨組集體討論同行政首長負責制作了區(qū)別，認為黨組發(fā)揮領(lǐng)導作用不包括“作決策”。5蔣清華：《行政機關(guān)黨組制與首長制關(guān)系的規(guī)范解釋》，載于《中外法學》2020年第6期。施新州將黨組視為黨處理依法治國與依法執(zhí)政有機統(tǒng)一的關(guān)鍵節(jié)點，并認為黨組應當根據(jù)所在國家機關(guān)屬性不同遵循相應的工作原則。6施新州：《黨組：堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的關(guān)節(jié)點——兼論對《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》修改的建議》，載于《中國延安干部學院學報》2018年第6期。林希存認為，加快完善黨組制度，需要將黨組領(lǐng)導地位寫入國家法律。7林希存：《論黨組的領(lǐng)導作用及實現(xiàn)機制》，載于《當代世界與社會主義》2020年第1期。秦前紅等從領(lǐng)導權(quán)與執(zhí)政權(quán)統(tǒng)一性角度，指出黨組將政黨權(quán)力嵌入法治架構(gòu)之中，解決了組織和行為的合法律性問題。8秦前紅、胡南：《論中國共產(chǎn)黨黨組制度的邏輯展開》，載于《吉首大學學報（社會科學版）》2020年第3期。由此可見，目前黨組理論研究中討論黨內(nèi)法規(guī)同國家法律關(guān)系的研究成果比較稀缺，并集中于探討如何將黨組集體討論這一機制同行政首長負責制有機協(xié)調(diào)。

當前黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的一般理論研究缺乏對黨組這一重要主體關(guān)注，而黨組理論研究對黨組政治在黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)中的應有價值缺乏集中性闡釋。并且現(xiàn)有理論研究多是公法學者從法學立場看待黨內(nèi)法規(guī)同國家法律關(guān)系，囿于學科間固有屏蔽，這些理論研究很少凸顯政黨中心這一重要維度?，F(xiàn)代政治一般為政黨政治，政黨政治中，“不是政黨反映國家意志，而是政黨締造國家，國家是黨的工具。政府的行動只有反映了政黨的意志才是合法的”9[美]塞繆爾·P．亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海人民出版社2015年版，第69頁。，即政黨是“政黨—國家”關(guān)系中最大自變量，“國家的生存在很大程度上依賴于政黨的生存，而且，社會經(jīng)濟的發(fā)展也更多依賴于政黨的決斷”10[新加坡]鄭永年：《中國模式：經(jīng)驗與困局》，浙江人民出版社2010年版，第64頁。。在中國語境下，法律規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策、國家政策等都是在黨的領(lǐng)導下制定和實施的，體現(xiàn)黨的意志和主張，因此，政黨制度同國家法律制度關(guān)系的理論研究應當將政黨特性考慮進來，尤其重點考慮政黨同國家的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)不但涉及黨內(nèi)法規(guī)和國家法律兩套不同規(guī)范體系，而且也涉及政黨系統(tǒng)與國家系統(tǒng)，其背后映射的是復雜的黨政關(guān)系。黨政關(guān)系背后蘊含著政治與法律的復雜關(guān)系形態(tài)，法治邏輯的背后也是政治的邏輯，研究黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系不能忽略政治與法律關(guān)系，正是法律嵌入于政治之中，政治才能實現(xiàn)對法律的控制，政治與法律的統(tǒng)一才可推導出黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的一致。11王立峰：《黨規(guī)與國法一致性的證成邏輯——以中國特色社會主義法治為視域》，載于《南京社會科學》2015年第2期。而黨組同行政領(lǐng)導班子的關(guān)系本質(zhì)上正是黨如何處理黨政關(guān)系，黨組這一政治組織的設(shè)計初衷就是妥善處理黨領(lǐng)導下的中國特色黨政關(guān)系。習近平總書記指出，“黨組在黨的組織體系中具有特殊地位，要貫徹落實黨中央和上級黨組織決策部署?！?習近平：《在全國組織工作會議上的講話》，人民出版社2018年版，第12頁。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨組制度建設(shè)，黨章中有關(guān)黨組的規(guī)定不斷被修正完善，黨組政治領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)不斷出臺。圍繞黨章和《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》形成的黨組政治制度既保障了黨委對非黨組織的核心領(lǐng)導地位，也在遵守法律法規(guī)的基礎(chǔ)之上保障了國家政權(quán)機關(guān)的活力，黨組政治制度成為執(zhí)政黨有效處理黨政關(guān)系的重要制度實踐?；诖?，從黨組政治這一角度探討其在黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的現(xiàn)實意義與完善路徑不但是由黨組政治在處理黨政關(guān)系中的重要位置所決定的，也是正視黨組在黨政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中居于領(lǐng)導位置并發(fā)揮領(lǐng)導作用的應有之義，而且有助于深化黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)理論研究。

二、黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)視野下黨組政治的現(xiàn)實意義

中國共產(chǎn)黨是中國政治體制改革的領(lǐng)導者，“政黨主導”成為中國現(xiàn)代化發(fā)展的基本政治邏輯。2林尚立：《當代中國政治：基礎(chǔ)與發(fā)展》，中國大百科全書出版社2017年版，第110頁。黨對國家和社會的領(lǐng)導通過組織、制度和文化等多種途徑實現(xiàn)，其中，制度包括黨的根本制度、基本制度和具體制度，這些黨內(nèi)制度不但是維持黨內(nèi)政治生活的秩序的重要規(guī)范，也是其他政治組織賴以運作的核心制度。3王邦佐、謝岳：《政黨推動：中國政治體制改革的演展邏輯》，載于《政治與法律》2001年第3期。當然，政黨主導并不意味著黨可以對國家和社會直接發(fā)號施令、肆意干涉，否則也不會存在黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)問題，因為政黨全能主義4在這種政治形態(tài)中，“黨即是政”，“政即是黨”，黨的機關(guān)在很大程度上行使著國家政權(quán)機關(guān)的立法、司法、行政等權(quán)力，參見史云貴：《中國政黨“全能主義”治國模式及其政治現(xiàn)代化分析》，載于《社會科學研究》2006年第2期。中的執(zhí)政黨可直接以黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策代替國家法律進行領(lǐng)導和執(zhí)政。在法治成為國家治理基本方式的現(xiàn)實下，政黨主導下的制度設(shè)計也必須實行權(quán)力制約。厘清黨組政治在黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)中的現(xiàn)實意義，既要認識到黨組在組織結(jié)構(gòu)和黨政關(guān)系中的主導地位，也要認識到國家法律對黨組依法執(zhí)政的積極價值。

（一）黨組政治契合了黨章與憲法有機統(tǒng)一的國家憲制結(jié)構(gòu)

憲制結(jié)構(gòu)主要解決國家權(quán)力歸屬、權(quán)力配置及其實現(xiàn)方式問題。我國憲法總綱第一條規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，這是以國家根本法形式確認中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導地位。憲法第二條規(guī)定“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”，國家其他政權(quán)機關(guān)如行政機關(guān)、司法機關(guān)等由人民代表大會產(chǎn)生，對其負責。與憲法遙相呼應的是，黨章不但肯定了中國共產(chǎn)黨的核心領(lǐng)導地位，而且還規(guī)定了黨對國家權(quán)力機關(guān)即人民代表大會領(lǐng)導，并將其作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人民發(fā)展社會主義民主政治的重要組成部分。憲法與黨章共同規(guī)定了國家憲制結(jié)構(gòu)和黨對國家權(quán)力的領(lǐng)導地位，因此，中國當代憲制結(jié)構(gòu)的首要特征是中國共產(chǎn)黨作為人民主權(quán)之政治代表處于國家政治生活中的領(lǐng)導核心地位，除此之外是黨領(lǐng)導下的國家權(quán)力機構(gòu)有序分工，以及黨依照憲法和法律規(guī)定領(lǐng)導國家治理和社會治理。憲制結(jié)構(gòu)下中國共產(chǎn)黨對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導要求中國共產(chǎn)黨的各級組織和代表成員融入人民代表大會，通過執(zhí)掌立法權(quán)力進而領(lǐng)導國家法律制度建設(shè)，而黨組政治正是保障黨章和憲法所規(guī)定的憲制結(jié)構(gòu)得以實現(xiàn)的具體制度實踐。黨組不但內(nèi)嵌于包括人民代表大會等國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導機關(guān)之中，成為落實黨對國家政權(quán)機關(guān)實施領(lǐng)導的重要抓手，而且黨組成員幾乎是政權(quán)機關(guān)主要領(lǐng)導成員，部門正職領(lǐng)導的產(chǎn)生須經(jīng)人大選舉確認，從而實現(xiàn)了政治與法律的交叉融合。為此，不但黨章將黨組制度規(guī)范單列一個章節(jié)予以詳細規(guī)定，而且在黨內(nèi)法規(guī)體系中，《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》（以下簡稱《黨組工作條例》）成為規(guī)范黨對外部實施領(lǐng)導的重要黨導法規(guī)。黨導法規(guī)是將黨的全面領(lǐng)導同人民當家作主有機統(tǒng)一的規(guī)則，5柯華慶：《黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建的幾個理論問題》，載于《人民論壇》2020年第16期。是聯(lián)結(jié)政黨和國家的重要制度紐帶。通過將黨組嵌入國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導機關(guān)之中，并在黨的建設(shè)和業(yè)務(wù)工作實現(xiàn)全面領(lǐng)導，黨組政治實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導同人民代表大會選舉國家機關(guān)領(lǐng)導成員并行不悖、有機統(tǒng)一，成為落實黨章和憲法要求的重要制度手段。

（二）黨組政治保障了政黨制度權(quán)威同國家法律權(quán)威的高度協(xié)調(diào)

政黨在國家憲制結(jié)構(gòu)中的地位為政黨發(fā)揮作用提供了結(jié)構(gòu)性因素，此外，政黨還需訴諸權(quán)威以作為政黨影響國家的潤滑劑。政黨政治中的權(quán)威可劃分為政黨權(quán)威和政治權(quán)威，并分別通過政黨制度權(quán)威與國家法律權(quán)威表現(xiàn)出來。其中，政黨制度權(quán)威在于政黨制度規(guī)范能夠得到黨組織及其成員的認同與支持，政治權(quán)威表現(xiàn)為國家權(quán)力的運用能夠得到社會認可和政黨支持。中國政治情境中，政黨權(quán)威與政治權(quán)威是高度一致的，1鄒慶國：《本土自覺與價值超越：黨的政治建設(shè)與中國政治發(fā)展》，載于《探索》2019年第2期。黨組政治的運作邏輯使這種一致性體現(xiàn)得更為淋漓盡致。一方面，國家法治建構(gòu)需要權(quán)威維持和保障，政黨主導下這一權(quán)威自然應由中國共產(chǎn)黨來運用，即“黨領(lǐng)導和保障國家法治建設(shè)”。現(xiàn)實中黨領(lǐng)導立法等是通過人大常委會黨組領(lǐng)導人大常委會立法重要工作、人大常委會黨組向黨委請示報告重大立法事項等具體機制來實現(xiàn)。基于對政黨制度權(quán)威和國家法律權(quán)威的尊重，人大常委會黨組按照《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》（以下簡稱《請示報告條例》）等黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)規(guī)定將對國家法律解釋或修改意見先行反饋至黨委，由黨委在更大范圍內(nèi)征求意見建議，在獲得黨委肯定回復后，人大常委會黨組通過向委員長會議或主任會議提出建議等方式推動國家法律解釋或修改，最終實現(xiàn)將黨的主張和重大決策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)這一目的，此后，具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的主體根據(jù)國家法律變動或修改相應黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。人大常委會黨組對法律制定與修改工作實施領(lǐng)導，既將黨的領(lǐng)導權(quán)威嵌入于國家法律制定或修改過程之中，同時也保障了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在制定或修改環(huán)節(jié)上的協(xié)同，保障了國家法律的穩(wěn)定性，進而維護了政黨制度權(quán)威同國家法律權(quán)威的一致。另一方面，作為法治建設(shè)的權(quán)威主體，中國共產(chǎn)黨制度規(guī)范權(quán)威應同國家法律權(quán)威互相協(xié)調(diào)，因為國家法律一旦制定，其權(quán)威來自社會成員自愿遵守和認同，社會認同的結(jié)果使國家法律獲得合法性權(quán)威。黨組不但要和其他組織一樣，“必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”，承認國家憲法和法律的權(quán)威，而且，作為實現(xiàn)黨領(lǐng)導核心作用的重要組織形式，“黨組發(fā)揮領(lǐng)導作用與本單位領(lǐng)導班子依法依章程履行職責相統(tǒng)一”，這是黨組工作應當遵循的重要原則，“權(quán)威守法”促使黨組在制定制度規(guī)范時注意同國家法律保持內(nèi)在一致。

（三）黨組政治平衡了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律所映射的黨政關(guān)系

政黨主導政治體制變遷的諸多關(guān)系中，最為重要的關(guān)系是黨政關(guān)系，“政黨和國家關(guān)系是政黨政治的基礎(chǔ)問題”2祝靈君：《黨領(lǐng)導國家體制研究》，載于《當代世界與社會主義》2020年第1期。。黨政關(guān)系不但是解釋中國特色政治體制最重要的結(jié)構(gòu)性因素，也是直接影響國家治理效能的一對組合因素。妥善處理黨政關(guān)系，成為執(zhí)政黨領(lǐng)導政治體制改革的重大歷史課題。因此，包括黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系在內(nèi)的政治法律關(guān)系的背后蘊含的也是復雜的黨政關(guān)系。黨政關(guān)系的厘定和協(xié)調(diào)離不開黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)是處理黨政關(guān)系的重要方式和途徑。作為直接處理黨政關(guān)系的重要主體，黨組的領(lǐng)導地位及其執(zhí)政權(quán)力深嵌于國家權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，黨組政治建構(gòu)的新型黨政關(guān)系的顯著特點是結(jié)構(gòu)性嵌入與功能性耦合，并形塑了“中國特色黨政復合體制”3王立峰：《中國特色黨政復合體制的運作邏輯與治理效能》，載于《河南社會科學》2020年第10期。，這一體制保障了黨政之間結(jié)構(gòu)耦合、職能分工與功能互補。具體而言，由于黨組內(nèi)設(shè)于領(lǐng)導機關(guān)之中，行政領(lǐng)導角色使黨組成員借助決策轉(zhuǎn)化機制靈活地將黨的領(lǐng)導法規(guī)中的執(zhí)政要求與國家法律中的執(zhí)行要求有機統(tǒng)一起來。從職能分工來講，作為政治性組織，黨組執(zhí)政和領(lǐng)導的依據(jù)是黨內(nèi)法規(guī)。作為特殊的行政性組織，黨組成員直接管理行政事務(wù)的依據(jù)是國家法律，黨組政治成為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律對接的“橋梁”和“紐帶”。從功能作用來講，黨組政治將民主集中制這一黨內(nèi)法規(guī)根本原則同國家法律所規(guī)定的行政首長負責制緊密結(jié)合，通過紀法銜接，黨組政治將黨內(nèi)法規(guī)所承載的行動邏輯、意識形態(tài)等植入政府體系，實現(xiàn)政治與行政雙軌一體。4王浦劬、湯彬：《當代中國治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機制分析》，載于《中國社會科學》2019年第9期。

（四）黨組政治彌合了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在執(zhí)行環(huán)節(jié)中的制度縫隙

當代中國政治體制下，中國共產(chǎn)黨既領(lǐng)導國家，但又不等同于國家。福山曾將中國政治體制特征理解為：“如果說有一種特殊性，把中國的黨國體制與其他發(fā)展中國家區(qū)別開來，那就是自主程度”5[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序與政治衰敗：從工業(yè)革命到民主全球化》，毛俊杰譯，廣西師范大學出版社2015年版，第341頁。。這里的自主程度即為政黨相對于國家的自主性。中國共產(chǎn)黨在黨政緊密結(jié)合的同時必須超越國家，保持相對獨立性。只有如此，它才能夠制定代表整體性利益的國家戰(zhàn)略，并使國家戰(zhàn)略超越局部利益而轉(zhuǎn)化為國家行動，正因如此，“在黨國體制的背景下，學界所討論的‘國家自主性’主要體現(xiàn)為政黨自主性”1景躍進：《將政黨帶進來——國家與社會關(guān)系范疇的反思與重構(gòu)》，載于《探索與爭鳴》2019年第8期。。為維持和保障政黨相對于國家的相對自主性，避免國家法律過多侵入政黨系統(tǒng)內(nèi)部，干預政黨自主性，中國共產(chǎn)黨以黨內(nèi)法規(guī)等政黨制度規(guī)范實現(xiàn)制度治黨、依規(guī)治黨，進而維持政黨系統(tǒng)的自主和穩(wěn)定，履行對國家的領(lǐng)導功能。但這種政黨自主性有可能產(chǎn)生制度縫隙。制度縫隙體現(xiàn)為某些領(lǐng)域的制度之間呈“碎片化”態(tài)勢，制度之間沒有形成整體合力。2唐亞林、陳水生：《中國式無縫隙行政問責制度體系的構(gòu)建》，載于《學術(shù)界》2010年第6期。在黨內(nèi)法規(guī)同國家法律關(guān)系中制度縫隙表現(xiàn)為黨的規(guī)定與國家法律規(guī)定對某一領(lǐng)域沒有明確界限，甚至存在交叉重疊，或者二者都沒有明確規(guī)定，3如《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》和《中華人民共和國公務(wù)員法》同時對公務(wù)員中的黨員領(lǐng)導干部的選拔任用作了規(guī)定，二者規(guī)范對象存在重合之處。再例如，“約談”已經(jīng)是各級黨委（黨組）對領(lǐng)導干部進行監(jiān)督、教育和管理時經(jīng)常使用的一種重要措施，但國家法律和黨內(nèi)法規(guī)均沒有對此作出明確細致規(guī)定。進而使政黨制度規(guī)范治理與國家法律治理之間存在張力。即政黨同國家之間的張力通過黨內(nèi)法規(guī)與國家法律間的制度縫隙凸顯出來。作為黨委領(lǐng)導非黨組織的中介，黨組內(nèi)嵌于國家政權(quán)機關(guān)的優(yōu)勢促使黨組可以及時掌握本部門本單位法律執(zhí)行工作情況，對黨內(nèi)法規(guī)同國家法律存在沖突或不一致地方，以及黨內(nèi)法規(guī)和國家法律應當規(guī)定但還沒有規(guī)定的領(lǐng)域，黨組依照黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定，通過黨內(nèi)系統(tǒng)及時向黨委反饋，既有效避免黨委就重大立法決定出現(xiàn)重大失誤，也為黨委出臺黨內(nèi)法規(guī)、提出立法建議提供參考意見。此外，依照黨章和《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規(guī)定（試行）》，黨組擁有對其管理的黨員干部實施黨紀處分的權(quán)限。針對黨員依法受到刑事責任追究或受到政務(wù)處分、行政處罰等情形，但黨內(nèi)法規(guī)沒有規(guī)定給予何種處罰；或雖違反國家法律，但國家法律沒有規(guī)定予以何種處罰或免予處罰的，黨組可按照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》等規(guī)定，視事實、性質(zhì)和情節(jié)輕重，給予其相應黨紀處分或組織處理，以保障紀嚴于法、紀法銜接與紀法貫通。

三、黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)要求下黨組政治的完善路徑

作為中國共產(chǎn)黨處理黨政關(guān)系的重要政治實踐，黨組政治是堅持和加強黨的全面領(lǐng)導的有效舉措，是具有中國特色的領(lǐng)導模式。黨的十八大以來，伴隨制度治黨、依規(guī)治黨深入推進，黨組政治領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)相繼出臺，并逐漸具有體系化的趨勢，這為黨組政治制度化、規(guī)范化和法治化提供了制度保障。盡管如此，從黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的角度來看，黨組政治還存在一些問題，仍有需要繼續(xù)改進的地方，這些問題突出表現(xiàn)在黨組成員法治意識有待提升、黨組領(lǐng)導法治建設(shè)有待規(guī)范、黨組文件備案審查工作有待加強、黨組同管理層職權(quán)邊界有待厘清等方面。完善黨組政治建設(shè)，需要對上述問題作出積極回應。

（一）培育和提高黨組法治思維與依法辦事能力，推進黨組法治建設(shè)

法治是執(zhí)政黨治國理政的基本方式，它包括法治思維、法治技術(shù)、法治方式等多種要素。習近平總書記在對法治思維、依法辦事論述時就曾指出：“領(lǐng)導干部提高法治思維和依法辦事能力，關(guān)鍵是要做到以下幾點。一是要守法律、重程序，這是法治的第一位要求。二是要牢記職權(quán)法定，明白權(quán)力來自哪里、界線劃在哪里，做到法定職責必須為、法無授權(quán)不可為。三是要保護人民權(quán)益，這是法治的根本目的。四是要受監(jiān)督，這既是對領(lǐng)導干部行使權(quán)力的監(jiān)督，也是對領(lǐng)導干部正確行使權(quán)力的制度保護?！?《習近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第125頁。黨的十八屆四中全會將形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系納入社會主義法治體系，黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)屬于社會主義法治建設(shè)的重要組成部分。作為社會主義法治建設(shè)的重要內(nèi)容，黨組法治建設(shè)至少應當從法治意識、權(quán)力制約、權(quán)利保障等方面著手。第一，黨組要嚴格按照《黨政主要負責人履行推進法治建設(shè)第一責任人職責規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)要求，探索建立黨組法律顧問制度，保證黨組重大決策于法有據(jù)，程序合憲合法合規(guī)，確保黨組在憲法和法律范圍內(nèi)活動，提高黨組依法執(zhí)政意識、水平和能力。第二，應當提升黨組成員法治意識，扎實培育黨內(nèi)法治文化。黨組成員要以身作則，按照《中國共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學習中心組學習規(guī)則》要求，帶頭尊規(guī)學規(guī)守規(guī)用規(guī)，帶頭尊法學法守法用法，通過模范帶頭作用，在黨政系統(tǒng)內(nèi)部形成黨規(guī)國法學習意識，營造黨內(nèi)法治文化。第三，法治意味著權(quán)利得到切實保障，具體到黨組法治，體現(xiàn)為要切實保障黨員群眾參與權(quán)利、監(jiān)督權(quán)利等民主政治權(quán)利。黨組決策應當充分了解廣大黨員的意見和建議；征求意見的途徑或方式應當規(guī)范，避免流于形式，并依照《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》，重點公開黨組履行黨的建設(shè)工作信息，接受黨員監(jiān)督。

（二）制定黨組領(lǐng)導立法工作的黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)范黨組對立法工作領(lǐng)導

厘清中國共產(chǎn)黨對立法機關(guān)的領(lǐng)導和黨組織及其成員執(zhí)掌立法權(quán)力的區(qū)別和聯(lián)系是黨內(nèi)法規(guī)同國家法律在立規(guī)立法環(huán)節(jié)銜接和協(xié)調(diào)的重要前提，即注意將黨對人大立法活動的領(lǐng)導同立法機關(guān)按照國家法定程序立法區(qū)分開來。2016年中共中央印發(fā)《關(guān)于加強黨領(lǐng)導立法工作的意見》明確提出黨應當通過確定立法工作方針、提出立法建議、明確立法工作中的重大問題等確保立法工作充分體現(xiàn)黨的主張，黨對立法工作“堅持主要實行政治領(lǐng)導”。即黨組對立法活動的領(lǐng)導是宏觀上的領(lǐng)導活動，具體如何實施領(lǐng)導應由黨內(nèi)法規(guī)詳細規(guī)定，不宜由國家法律詳細規(guī)定，因為“法律認可不認可、規(guī)定不規(guī)定都不是黨的領(lǐng)導的依據(jù)”1張恒山：《中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導與執(zhí)政辨析》，載于《中國社會科學》2004年第1期。。就立法領(lǐng)導而言，目前《請示報告條例》《黨組工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)比較寬泛的規(guī)定了黨通過人大常委會黨組對人大實施政治領(lǐng)導的內(nèi)容。黨組如何批準或?qū)彾⒎ㄒ?guī)劃和立法計劃，如何提出立法建議，如何領(lǐng)導法案的審議和通過等工作細節(jié)應當制定相應立法工作條例或規(guī)定，由黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件等正式制度予以詳細規(guī)范。如果這些活動游離于正式制度之外，“依賴于各種秘而不宣的非正式規(guī)則時，國家的立法活動實際上被引向了一個‘密室’”2秦前紅：《執(zhí)政黨領(lǐng)導立法的方式和途徑》，載于《中國法律評論》2014年第3期。，只有這些活動被黨內(nèi)法規(guī)等政黨正式制度詳細規(guī)范后，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國家法律在立法環(huán)節(jié)協(xié)同，黨組對立法活動的領(lǐng)導才能得到完全保障。一些學者認為，既然黨領(lǐng)導國家法律建設(shè)，那么就應賦予黨組織在國家立法活動中享有提案權(quán)利，這種構(gòu)想應當謹慎對待。如果賦予黨組織如黨組立法提案權(quán)利，那么就很容易混淆領(lǐng)導和執(zhí)政的區(qū)別，不利于國家法律建設(shè)，因為黨組在人大常委會中的領(lǐng)導地位，很有可能導致人大常委會黨組提出的草案議案獲得通過而成為國家法律，最終落入“以黨代政”“黨政不分”的“窠臼”和“惡性循環(huán)”。國家立法活動應堅持“黨委領(lǐng)導，人大主導”的立法原則，善于將黨的主張通過國家立法活動上升為國家法律，并以黨內(nèi)法規(guī)等政黨制度規(guī)范黨在立法環(huán)節(jié)有關(guān)領(lǐng)導事項，這是改革開放四十年來我國法治建設(shè)不斷取得成就的一條基本立法經(jīng)驗，不能輕易推翻。

（三）依托機關(guān)黨委辦公機構(gòu)，建立健全黨組文件備案審查制度

黨組為發(fā)揮自身領(lǐng)導作用需要制發(fā)各類性質(zhì)的文件，文件是黨組接受黨委領(lǐng)導并實現(xiàn)自身領(lǐng)導作用的重要載體，“貫穿著黨組重要會議和重要決策的全過程”3余禮信：《中國共產(chǎn)黨黨組運行機制研究》，載于《云南行政學院學報》2020年第3期。。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第二條規(guī)定，黨內(nèi)規(guī)范性文件指“黨組織在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內(nèi)可以反復適用的文件”，第四條則規(guī)定了包括黨組在內(nèi)的黨組織承擔備案審查工作主體責任，因此，黨組尤其是黨組性質(zhì)黨委可以制發(fā)黨內(nèi)規(guī)范性文件。為保障黨組文件符合黨內(nèi)法規(guī)與國家法律，避免在規(guī)范對象、制度措施等方面出現(xiàn)交叉重復、錯位越位缺位等現(xiàn)象，應完善黨組文件備案審查機制，黨組制發(fā)的黨內(nèi)規(guī)范性文件需要接受前置審核和備案審查，確保黨組制發(fā)的黨內(nèi)規(guī)范性文件程序和內(nèi)容合法合規(guī)。在承認憲法法律權(quán)威前提下，應不斷完善非黨組織內(nèi)部法制工作機構(gòu)同黨委法制工作機構(gòu)對黨組文件進行合法合規(guī)審查的銜接聯(lián)動工作機制。目前，除黨組性質(zhì)黨委外，黨組一般沒有實體工作機構(gòu)，如確實有需要，則按照《黨組工作條例》規(guī)定在黨組所在單位的內(nèi)設(shè)機構(gòu)中加掛黨組辦公室牌子。黨組制發(fā)文件一般依托黨組所在的非黨組織辦事機構(gòu)，如辦公廳（室）。對于需要前置審核的黨組文件，辦公廳（室）可先行把關(guān)審核；對于黨組以及黨組性質(zhì)黨委制發(fā)的黨內(nèi)規(guī)范性文件，可由其所領(lǐng)導的機關(guān)基層黨組織辦事機構(gòu)向批準成立黨組的上級黨組織報備。另外，根據(jù)備案審查制度相關(guān)規(guī)定，相關(guān)黨組可逐步建立黨內(nèi)規(guī)范性文件系統(tǒng)內(nèi)備案審查制度。部門黨組或分黨組制定黨內(nèi)規(guī)范性文件后，應及時向?qū)ζ溥M行領(lǐng)導的上級黨組報備，使文件接受政治性審查、合法性審查、合理性審查和規(guī)范性審查。

（四）重視黨委對黨組意見轉(zhuǎn)發(fā)通知現(xiàn)象，加強對黨組意見的會議討論

盡管黨組在本單位發(fā)揮領(lǐng)導作用，但黨組在履職過程中，其制發(fā)的有關(guān)工作經(jīng)驗或工作建議等文件有可能被黨委轉(zhuǎn)發(fā)，進而會對黨政系統(tǒng)產(chǎn)生影響，如中共中央轉(zhuǎn)發(fā)全國人大常委會黨組《關(guān)于進一步發(fā)揮全國人大代表作用 加強全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》等。非黨組織中的黨組有時會依據(jù)國家法律、部門規(guī)章等向?qū)ζ溥M行領(lǐng)導的黨委提出改進本部門本系統(tǒng)工作的意見或建議，這些意見或建議經(jīng)黨委主要領(lǐng)導同意后由黨委轉(zhuǎn)發(fā)通知給其所領(lǐng)導的各級黨組織，1如黑龍江省人大常委會黨組提出《省人大常委會黨組關(guān)于進一步加強和改進新時代人大監(jiān)督工作的意見》，該意見依據(jù)憲法和《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》等法律法規(guī)制定，經(jīng)省委主要領(lǐng)導同意后由省委轉(zhuǎn)發(fā)給各市（地）委、省委各部委、省直各黨組（黨委），要求其結(jié)合實際認真抓好貫徹落實，這是黨的十九大以后首份以省委文件形式加強人大監(jiān)督工作意見的規(guī)范性文件。參見《中共黑龍江省委轉(zhuǎn)發(fā)〈省人大常委會黨組關(guān)于進一步加強和改進新時代人大監(jiān)督工作的意見〉的通知》（省委黑發(fā)[2018]23號）（2018年7月27日）。這些制度文件會對黨組織和黨員產(chǎn)生規(guī)范效力，成為黨內(nèi)規(guī)范性文件。由于這類文件內(nèi)容是就某一領(lǐng)域領(lǐng)導班子建設(shè)、隊伍建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)、規(guī)范化建設(shè)等工作提出全面、明確的要求，涉及面已經(jīng)超出提出該意見的黨組的領(lǐng)導范圍。因此，針對由黨組提出的制度文件，黨委認為重要并有必要要求各級黨委和國家機關(guān)認真貫徹執(zhí)行的，在轉(zhuǎn)發(fā)通知前和專門發(fā)出通知前，應以通過會議討論決定形式進行專門研究，黨委主要領(lǐng)導同意只是其中一個必要環(huán)節(jié)。會議應當將黨委法制工作機構(gòu)和黨組所在單位的法制工作機構(gòu)考慮進來，聽取法制工作機構(gòu)對黨組文件備案審查意見。盡管《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》對黨委轉(zhuǎn)發(fā)黨組制定的文件是否應再次進行備案審查沒有明文規(guī)定，并且人大常委會黨組、檢察院黨組等制發(fā)的文件一般是對本部門工作有關(guān)的法律法規(guī)作進一步解釋和完善，依據(jù)的是法律法規(guī)，文件的合法性能夠得到一定程度的保障。不過，按照“有件必備、有備必審、有錯必糾”的備案審查原則，以及避免部門利益“法制化”，由黨委法制工作機構(gòu)向上一級黨委法制工作機構(gòu)報備并接受審查。當然，人大、政府等有關(guān)黨組對這一類文件的制定應加強同黨委法制工作機構(gòu)的溝通，以作為備案審查銜接聯(lián)動機制的重要形式，保障黨組報請轉(zhuǎn)發(fā)的制度文件合法合規(guī)。

（五）注重黨組決策同管理層決策的區(qū)別與聯(lián)系，完善黨組決策轉(zhuǎn)化機制

黨政關(guān)系是國家治理體系中最根本的結(jié)構(gòu)性特征，2肖濱、卜熙：《一核統(tǒng)領(lǐng)下的差異化格局——以地方黨委書記任職人大常委會主任的三種模式為例》，載于《開放時代》2020年第3期。黨內(nèi)法規(guī)同國家法律關(guān)系依附于國家治理體系中治理主體間的關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)服務(wù)于黨政關(guān)系改革尤其是黨政機構(gòu)改革。作為中國共產(chǎn)黨處理黨政關(guān)系的重要實踐，黨組政治只有正確地將黨政主體職能關(guān)系予以理順，黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)才有實質(zhì)意義。中共中央全面深化改革委員會第十七次會議指出：“中央企業(yè)黨委（黨組）是黨的組織體系的重要組成部分，發(fā)揮把方向、管大局、促落實的領(lǐng)導作用。要完善體制機制，明確黨委（黨組）在決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權(quán)責和工作方式，正確處理黨委（黨組）和董事會、經(jīng)理層等治理主體的關(guān)系。”3《堅定改革信心匯聚改革合力 推動新發(fā)展階段改革取得更大突破》，《人民日報》，2020年12月31日。正確處理黨組同管理層關(guān)系，明確黨組與管理層各自職能，這是堅持和加強黨在黨政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)體系中核心領(lǐng)導地位的重要前提，有利于“從組織機構(gòu)上發(fā)揮黨的領(lǐng)導這個最大體制優(yōu)勢，協(xié)調(diào)好并發(fā)揮出各類機構(gòu)的職能作用，形成適應新時代發(fā)展要求的黨政群機構(gòu)新格局”4張紀南：《深化機構(gòu)和行政體制改革》，《人民日報》，2017年12月28日。。為避免“黨政不分”“以黨代政”，黨組制發(fā)的有關(guān)就業(yè)務(wù)層面的文件應當先轉(zhuǎn)化為部門文件，然后再向非黨組織或成員印發(fā)，黨組印發(fā)的黨內(nèi)文件一般應只能針對黨的組織及其成員，如機關(guān)黨委、黨支部、黨員等。另外，根據(jù)《黨組工作條例》和《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定，黨組應當建立健全黨組會議議事規(guī)則，規(guī)范黨組議事程序，明確規(guī)定黨組擴大會議不得代替黨組會議做出決策，黨組會議一般不能和行政機關(guān)各類辦公會合并召開，避免黨組與非黨組織行政管理機構(gòu)職權(quán)重疊。此外，應當合理控制黨組向非黨組織發(fā)文的數(shù)量。盡管黨組發(fā)文融合了政黨權(quán)威與法律權(quán)威，但黨組屬于黨的組織體系，黨組向非黨組織發(fā)文存在以政黨權(quán)威干預法律權(quán)威的傾向，并通過黨內(nèi)法規(guī)同國家法律不銜接、不協(xié)調(diào)體現(xiàn)出來，如黨組向非黨組織發(fā)文是屬于黨務(wù)信息還是政府信息，是否應當予以公開等。因此黨委法制工作機構(gòu)在對黨組文件進行備案審查時，應注意以黨組名義制發(fā)文件內(nèi)容，適當減少以黨組名義制發(fā)文件數(shù)量，尤其不要以黨組發(fā)文直接干預國家法律明確規(guī)定的事務(wù)。

綜上所述，黨組特性決定了黨組是既姓“黨”又姓“政”的特殊組織，它是中國共產(chǎn)黨處理黨政關(guān)系的重要組織形式，圍繞黨組制度形成的黨組政治是確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)堅強領(lǐng)導核心的重要制度實踐。盡管國家政權(quán)機關(guān)及其成員履行職責的主要依據(jù)國家法律法規(guī)，但中國政治體制現(xiàn)實是，公務(wù)員隊伍中超過80%的是黨員，縣處級以上領(lǐng)導干部中超過95%的是黨員，1習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》，2016年05月03日。國家政權(quán)機關(guān)中人員的黨員政治身份意味著其除遵守法律法規(guī)外，還要遵循黨內(nèi)法規(guī)等政黨制度規(guī)范。黨組嵌入國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導機關(guān)之中，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)等政黨制度規(guī)范監(jiān)督國家政權(quán)機關(guān)中黨組織和黨員對國家法律執(zhí)行情況和對黨內(nèi)法規(guī)遵守情況，保障了黨對國家政權(quán)機關(guān)的組織領(lǐng)導、政治領(lǐng)導和思想領(lǐng)導，黨組政治成為黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的重要交匯點。黨組政治所映射的黨政結(jié)構(gòu)和黨政關(guān)系同黨內(nèi)法規(guī)和國家法律所映射的黨政關(guān)系和黨政結(jié)構(gòu)高度契合，這一特性決定了黨組政治在黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)中具有重要現(xiàn)實意義。黨組政治有效運轉(zhuǎn)要求黨組發(fā)揮領(lǐng)導作用與其他組織依法依規(guī)履職有機統(tǒng)一，黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)必須重視黨組政治這一黨內(nèi)法規(guī)與國家法律間的重要“轉(zhuǎn)化器”。