顧中民 張家港市人民政府德積街道辦事處

非稅收入票據(jù)是非稅收入管理的重要切入點，是把控非稅收入源頭的重要手段，在實際的政府非稅收入票據(jù)管理工作實踐中，各級財政部門占據(jù)著重要地位，作為票據(jù)管理重要部門，必須要持續(xù)落實對非稅收入票據(jù)管理工作的強化以及規(guī)范化建設，在財政票據(jù)管理體系內(nèi)納入政府非稅收入票據(jù)管理工作內(nèi)容，切實依照管理權(quán)限完成對政府非稅收入票據(jù)的全過程管理，包括印發(fā)、核銷、監(jiān)督檢查等。執(zhí)收單位收取政府非稅收入開具的通用憑證、特定執(zhí)收單位征收特定的非稅收入時開具的專用憑證，要求嚴格依照財務隸屬關(guān)系，應用各部門統(tǒng)一引發(fā)的票據(jù)。已開具單位內(nèi)部結(jié)算票據(jù)的存根，應當保存5年，保存期滿做好登記造清冊工作，如核銷，需經(jīng)票據(jù)的管理部門審核后，方可予以銷毀。

現(xiàn)階段，無論是中央部門還是地方政府部門，對于非稅收入管理工作的重視程度均表面出明顯增強的狀態(tài)，將政府非稅收入納入預算管理，特別是推廣使用了非稅收入一般繳款書電子票據(jù)，各級財政部門從非稅收入票據(jù)這一源頭著手，保障其發(fā)揮監(jiān)管作用，實現(xiàn)對政府非稅收入征管力度的進一步強化，對政府非稅收入流失、浪費等不良問題的產(chǎn)生進行了有效控制，助推著區(qū)域財政收入水平的提升。各地方政府也相繼通過建章立制、清理繳驗、整頓查處等手段，對規(guī)范非稅收入票據(jù)的使用管理，取得了一定的成效。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)個別地方在票據(jù)管理和使用中出現(xiàn)不規(guī)范問題，需引起地方政府足夠重視并加強管理。

一、地方票據(jù)管理現(xiàn)狀

當前，各級地方政府通過深化非稅收入管理改革，將票據(jù)管理納入非稅收入管理重要環(huán)節(jié)，進一步提高了“以票管費”的水平。由各級財政部門明確專人負責，按非稅收入票據(jù)的類別實行分類管理，嚴格票據(jù)出入庫程序，及時登記票據(jù)發(fā)售日記賬和臺賬。依據(jù)非稅收入票據(jù)管理制度采取“憑證領(lǐng)購、分次限量、驗舊購新”方式，并加大對票據(jù)審驗、核銷各環(huán)節(jié)的管理。具體管理情況如下：

(一)以證控票

嚴把《票據(jù)領(lǐng)購證》準入關(guān)，只為符合領(lǐng)用財政票據(jù)的用票單位辦理《票據(jù)領(lǐng)購證》，辦證的同時，根據(jù)用票單位提供的材料鎖定可領(lǐng)用的財政票據(jù)種類及各類財政票據(jù)的使用范圍。此后，憑證購票、控票，避免用票單位超范圍使用財政票據(jù)、拆借不同種類的財政票據(jù)。

(二)以票控收

嚴格執(zhí)行票據(jù)核銷制度，認真核對執(zhí)收執(zhí)罰項目與標準、票面金額與繳庫金額，確保政府非稅收入及時足額繳入國庫或金庫，認真貫徹落實“收支兩條線”管理，從源頭上防范了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，堵塞了私設小金庫、曲線轉(zhuǎn)移收費資金的現(xiàn)象。

(三)專人管理

為了確保票據(jù)領(lǐng)用、使用、核銷及保管過程的安全，各地相繼出臺的《行政事業(yè)性收費票據(jù)管理實施細則》，并明確指出“各收費單位的財務部門應指定專人負責收費票據(jù)的日常使用管理，嚴格執(zhí)行“同一本票據(jù)不能跨年度使用”的管理規(guī)定。

二、地方票據(jù)管理中的問題剖析

目前，在地方票據(jù)管理工作中仍存在著一些不容忽視的地方，主要表現(xiàn)在以下四個方面。

(一)票據(jù)管理多元化

各部門使用的票據(jù)，既有財政部門供應的，又有業(yè)務主管部門供應的。由于“多頭”供給票據(jù)，致使監(jiān)督管理力度弱化，在資金的管理上常有不及時上繳財政專戶，個別部門征收的資金坐收坐支的現(xiàn)象。有的業(yè)務主管部門直接管理票據(jù)，不能直接給個人或繳費單位開具正規(guī)票據(jù)，如民政、紅十字會等單位使用捐贈收入票據(jù)，各單位在捐款捐物時，都是由各單位暫時代收，因各單位不具備使用捐贈收入票據(jù)資格，不能開具捐贈收入票據(jù)，而由單位統(tǒng)一到民政部門或紅十字會等開具捐贈收入票據(jù)。由于多了一個中間環(huán)節(jié)，許多個人還得不到捐贈收入票據(jù)，進而對捐贈行為產(chǎn)生懷疑，不利于財政部門對捐贈收入的管理?！岸囝^”管理票據(jù)的格局，促使財政部門本身所具備著的對非稅收入進行嚴格管理的職能受到分解，導致實際管理工作脫節(jié)，從而產(chǎn)生非稅收入流失、分配失控以及監(jiān)督失靈的問題。

(二)票據(jù)使用不規(guī)范

一些部門、單位依法用票的意識不強，違反票據(jù)管理規(guī)定的用票現(xiàn)象仍然存在，主要表現(xiàn)在以下三方面：1.票據(jù)填寫不規(guī)范。如不按照規(guī)定的欄次填寫收費項目、收費標準、大小寫金額不一致，核銷票據(jù)的封面不填寫內(nèi)容，不蓋章等。2.票據(jù)種類使用不準確。個別單位為了避稅，竟然出現(xiàn)混開、串用，超出范圍使用票據(jù)的現(xiàn)象，恣意擴大票據(jù)使用范圍。如單位內(nèi)部結(jié)算收據(jù)是行政事業(yè)單位之間進行內(nèi)部往來資金結(jié)算的憑證，是雙方單位用于會計核算的原始憑證，不能作為征收非稅收入的法定憑證。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有的單位使用內(nèi)部結(jié)算收據(jù)收繳管理費、罰款、土地租金、房租費、社會撫養(yǎng)費、罰款等非稅收入，也有的用內(nèi)部結(jié)算票據(jù)收取經(jīng)營服務性收費，甚至還發(fā)現(xiàn)一些社團收據(jù)不只用來收取會費，還收取培訓費等項目。3.票據(jù)長期積壓和過期使用。有的執(zhí)收單位仍沿用舊票據(jù)，或使用過期票據(jù)，不及時年審票據(jù)。存在著隱藏收入或為收入打埋伏、截留財政資金的現(xiàn)象。

1) 基于PID控制的參數(shù)為γ1=γ2=0.083,α1=α2=0.21,γ3=0.033，Kr=20。同時對PID控制器進行參數(shù)整定。Kp1=0.5，Kd1=0.002 5，Kd1=8；Kp2=1，Ki2=0.2，Kd2=0。

(三)票據(jù)監(jiān)管不到位

各地方票據(jù)管理機構(gòu)設置不統(tǒng)一，既不利于票據(jù)管理，也不利于上下票據(jù)監(jiān)管部門間的工作聯(lián)系，至使一些地方的票據(jù)監(jiān)管存在監(jiān)管缺失的問題：有的票據(jù)管理機構(gòu)因人手少，沒有設置獨立機構(gòu)，因大多是兼職的管理人員，不能嚴格按照規(guī)定做好票據(jù)的發(fā)放、使用和繳銷工作，存在控制不嚴的現(xiàn)象，如有的主管業(yè)務單位無限量的發(fā)放票據(jù)，沒有按照購領(lǐng)制度實行“憑證領(lǐng)購、分次限量、驗舊購新”的規(guī)定，平時既不及時督促用票單位繳銷票據(jù)，又沒能在票款繳銷環(huán)節(jié)做好一一核對的核實等現(xiàn)象；上述情況因主管業(yè)務單位的票據(jù)未納入財政票據(jù)管理范圍，致使財政部門不能及時、有效充分發(fā)揮票據(jù)監(jiān)管職能。

(四)執(zhí)收單位法制觀念不強

許多執(zhí)收單位對一些有彈性的收費項目，在征繳環(huán)節(jié)中，從自身利益出發(fā)，向繳款單位或繳款人開具不合理的票據(jù)，而繳款單位或繳款人對票據(jù)管理政策缺乏了解，并未清晰掌握執(zhí)收單位開出的票據(jù)的合法性與規(guī)范性水平。另外，在執(zhí)罰環(huán)節(jié)中，因繳款人處于被執(zhí)罰地位，害怕被加重處理，沒有勇氣向執(zhí)罰單位地索要票據(jù)，也不敢憑票向上級部門舉報，致使財政收入遭到流失。

(五)對票據(jù)的認識不夠

有的地方對票據(jù)管理知識宣傳面不廣，社會公眾對票據(jù)的認知存在很大的局限產(chǎn)生。如繳款單位或繳款人對執(zhí)收單位開具的票據(jù)，無法識別收取的票據(jù)種類是否與收費項目相符、無從判斷票據(jù)是否合法，公眾對票據(jù)認知度不足，導致從社會層面無法有效進行票據(jù)監(jiān)督。

三、地方票據(jù)管理中存在問題的解決思路

圍繞地方票據(jù)管理存在的上述問題，區(qū)域政府管理部門需要切實參考管理工作實際情況以及現(xiàn)實需要，有針對性從以下五個方面采取措施，落實對區(qū)域非稅收入票據(jù)管理工作的規(guī)范化建設，促使區(qū)域政府部門非稅收入征管工作水平呈現(xiàn)出進一步提升的發(fā)展趨勢。

(一)擴大票據(jù)管理宣傳覆蓋面

在非稅收入票據(jù)管理部門的現(xiàn)實工作實踐中，可以依托網(wǎng)站、公共媒體等渠道的整合應用，加大票據(jù)管理政策的宣傳力度，提高社會公眾的認識，增強執(zhí)收單位依法征繳的法制觀念，切實轉(zhuǎn)變工作作風，上下形成非稅收入使用與管理工作共識，即“國家掌握所有權(quán)，政府掌握使用權(quán)，財政掌握管理權(quán)”。各執(zhí)收單位在征繳征繳環(huán)節(jié)中應當公示非稅收入項目名稱、設立依據(jù)、征收方式及標準等，要求切實參考相關(guān)規(guī)范與標準要求，對非稅收入落實及時性的足額征繳，無論是什么性質(zhì)的單位還是社會組織，均不能截留、占用、挪用、坐支或者拖欠，不得違規(guī)多征，未經(jīng)批準不得減征、免征非稅收入，在征收非稅收入時，應當向繳納義務人開具票據(jù)；票據(jù)管理部門要加強管理和監(jiān)督，擴大對社會公眾宣傳覆蓋面，幫助社會公眾增強維權(quán)意識，提高非稅收入征繳及票據(jù)管理透明度，接受公眾監(jiān)督，讓交費人明明白白交費，在社會范圍內(nèi)逐步營造起更為良好、健康的非稅收入征管氛圍；針對在實際非稅收入管理工作中發(fā)生的違法違規(guī)問題，任何單位組織、個人均可以進行舉報與監(jiān)督。

(二)嚴格票據(jù)使用范圍

強化票據(jù)領(lǐng)銷登記臺帳管理和崗位責任制度，增強責任人員的安全意識和規(guī)范意識，加強對混開、串用超出票據(jù)范圍使用現(xiàn)象的監(jiān)管力度，逐步解決政府非稅收入管理工作中票據(jù)管理與預算管理不銜接的問題，真正執(zhí)行以證控票、以票控費、以票管費的管理規(guī)定，合法合理使用票據(jù)，任何單位和個人都要規(guī)范填寫票據(jù)，正確使用票據(jù)種類；不得長期積壓和使用過期票據(jù)，票據(jù)使用結(jié)束后，要對票據(jù)存根妥善保管，按順序清理、裝訂成冊。票據(jù)存根的應當保存5年，保存期滿經(jīng)原核發(fā)票據(jù)的管理部門查驗后，予以統(tǒng)一銷毀。

(三)理順票據(jù)管理關(guān)系

財政部印發(fā)的《關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》明確規(guī)定財政部門具備管理非稅收入及對應票據(jù)的權(quán)利，在實際的管理工作時間中，要求各級財政部門均要在財政票據(jù)管理體系內(nèi)納入政府非稅收入票據(jù)管理工作內(nèi)容，切實依照所具備的權(quán)利與實際承擔著的責任，落實對非稅收入票據(jù)的全過程管控，涵蓋印發(fā)、核銷、檢查監(jiān)督等工作環(huán)節(jié)。依托這樣的標準規(guī)定，促使亂收費和票據(jù)多頭管理等問題的發(fā)生從源頭得到的遏制，要實行財政票據(jù)的統(tǒng)一管理，對各級業(yè)務主管部門發(fā)放到市本級各執(zhí)收部門的票據(jù)，實行財政備案制度，做到先備案后使用，從票據(jù)管理環(huán)節(jié)防止非稅收入“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象的發(fā)生。

(四)加強對票據(jù)違規(guī)行為監(jiān)督管理

票據(jù)管理部門應實行綜合治理，對執(zhí)收單位票據(jù)使用情況進行全程閉環(huán)式的監(jiān)督管理，營造良好的執(zhí)法氛圍。對各執(zhí)收執(zhí)罰單位，在票據(jù)管理和監(jiān)督工作中，玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，從法規(guī)層上實行責任追究制度，根據(jù)情節(jié)輕重給予行政處分；執(zhí)收執(zhí)罰單位違反票據(jù)管理規(guī)定的，要按照管理規(guī)定予以嚴肅處罰。

(五)積極探索票據(jù)管理網(wǎng)絡信息化

在2012年12月，我國財政部門印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推廣電子非稅收入一般繳款書的通知》，并逐步在全國范圍內(nèi)推廣應用電子版票據(jù)，逐步利用電子簽名代替手工簽章，促使非稅收入收繳全流程的電子化、無紙化成為現(xiàn)實。在此基礎上，還加強事前與事中監(jiān)管。這種網(wǎng)絡信息化管理具備以下主要優(yōu)點：

1.在繳款環(huán)節(jié)，真正做到“群眾少跑腿，數(shù)據(jù)多跑路”，助力優(yōu)化營商環(huán)境。

2.在入賬環(huán)節(jié)，企事業(yè)單位可直接使用電子《非稅收入一般繳款書》報銷、入賬和歸檔，解決了長期面臨的電子憑證接收難、入賬難問題，進一步降低企事業(yè)單位財務運行成本。

3.源頭把控、動態(tài)監(jiān)管。上級財政部門可及時獲取下級財政部門非稅稅收入運行數(shù)據(jù)庫，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)加強分析監(jiān)測，防范非稅收入領(lǐng)域亂收費。

縱觀我國數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展進程，地方票據(jù)管理部門應針對非稅收入票據(jù)管理中存在的問題積極探索解決問題的新思路，要以系統(tǒng)化思維和信息化手段深化非稅收入制度改革，整合資源，提升非稅收入票據(jù)管理水平，建立現(xiàn)代非稅收入票據(jù)管理的基礎性工作。要以管理規(guī)則為核心，以非稅收入管理一體化為主要載體，借助現(xiàn)代信息技術(shù)，把票據(jù)管理制度嵌入政府非稅收入管理軟件，建立和完善科學高效的非稅收入管理系統(tǒng)，提高非稅收入票據(jù)管理環(huán)節(jié)的標準化、自動化水平。真實反映從省到市，到縣區(qū)，到基層單位都要做到每本票據(jù)的流向明確、來源清晰、賬目可查，實現(xiàn)非稅收入管理從票據(jù)源頭到使用末端全流程的動態(tài)反映和控制，這樣才能真正做到以票管費，以票控費。用科學的管理手段實現(xiàn)政府非稅收入的計算機網(wǎng)絡化管理，實現(xiàn)非稅收入票據(jù)管理現(xiàn)代化、信息化、網(wǎng)絡化，以提高管理效率。