姜秀敏，王丹楊，盧治江

（1.海南大學(xué)公共管理學(xué)院，海南 ?？?570228；2.北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100875；3.中國(guó)海洋大學(xué)國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100）

一、問(wèn)題提出

“民無(wú)海洋不富，國(guó)無(wú)海洋不強(qiáng)”，經(jīng)略海洋是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路。受生存壓力與利益驅(qū)使的雙重影響，人類對(duì)海洋的攫取日益喪失限度，海洋漁業(yè)資源遭受重創(chuàng)。我國(guó)自1995年起全面實(shí)施海洋伏季休漁制度，至今已有26年之久，期間歷經(jīng)11次調(diào)整，制度日趨嚴(yán)格。2017年，休漁期從3個(gè)月延長(zhǎng)至4個(gè)月①休漁期由每年5月1日至8月1日調(diào)整為每年5月1日至9月1日。2021年2月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在《關(guān)于調(diào)整海洋伏季休漁制度的通告》中對(duì)伏季休漁制度再次做出調(diào)整。，堪稱“史上最嚴(yán)休漁期”。

縱觀我國(guó)漁業(yè)資源管理制度的演進(jìn)歷程，延長(zhǎng)休漁期是一以貫之的治理思想。然而與制度預(yù)期效果不同的是，面對(duì)休漁期的再次延長(zhǎng)，違規(guī)捕撈仍屢禁不止。在保護(hù)海洋漁業(yè)資源和追求民生福祉的二元矛盾博弈下，休漁制度陷入兩難困境：一方面，休漁期的不斷延長(zhǎng)意味著依海而生的漁民面臨更長(zhǎng)的“收入空檔期”，其基本生活受到威脅；另一方面，若將休漁期放寬，將破壞其可持續(xù)性發(fā)展。海洋漁業(yè)資源保護(hù)與民生福祉的雙重張力難以平衡，在“史上最嚴(yán)”休漁制度下，違法違規(guī)捕撈行為仍難以遏制，海洋漁業(yè)資源治理深陷困境，這一治理困境產(chǎn)生的深層邏輯是什么？

為此，本文借助埃莉諾·奧斯特羅姆的制度分析與發(fā)展框架（Institutional Analysis and Development,IAD），結(jié)合中國(guó)情境下的治理實(shí)踐對(duì)其進(jìn)行修正，并進(jìn)一步聚焦核心問(wèn)題：休漁制度中各參與者的行動(dòng)邏輯是什么？對(duì)參與者的行為選擇產(chǎn)生影響的內(nèi)外部因素有哪些？這些內(nèi)外部因素如何影響著參與者的行動(dòng)邏輯和行為選擇？而作為中國(guó)特色的政治勢(shì)能又在制度運(yùn)行中發(fā)揮了何種作用？為了回應(yīng)上述問(wèn)題，本文以Q市N碼頭為例，對(duì)公共池塘資源的治理困境及深層動(dòng)因展開(kāi)深入研究。

二、文獻(xiàn)評(píng)述與分析框架

（一）文獻(xiàn)評(píng)述

1.伏季休漁制度的研究回溯

現(xiàn)有關(guān)于伏季休漁的研究成果主要集中在效益評(píng)價(jià)、實(shí)踐與制度問(wèn)題及優(yōu)化建議三個(gè)方面。有關(guān)休漁制度的研究聚焦于實(shí)踐層面，包括海洋捕撈強(qiáng)度過(guò)大導(dǎo)致休漁效果不明顯，漁港基礎(chǔ)設(shè)施及漁船管理手段落后，執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)與執(zhí)法資源不足，以及漁民利益未得到合理關(guān)照，休漁制度作為一種命令控制型的制度安排，容易激發(fā)漁民的抵觸情緒等；關(guān)于優(yōu)化休漁制度的對(duì)策建議大多集中于為漁民提供基本生活保障，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)并延伸執(zhí)法管轄權(quán)等[1]。

現(xiàn)有研究不足有三：一是大部分研究仍停留在較淺層次的效益評(píng)價(jià)、問(wèn)題探究及對(duì)策建議之上，鮮有學(xué)者對(duì)伏季休漁問(wèn)題的原因進(jìn)行深入剖析。雖然同春芬等人基于生態(tài)文明視角，分析了伏季休漁制度困境產(chǎn)生的原因[2]，但并未發(fā)現(xiàn)區(qū)縣級(jí)政府與基層執(zhí)法人員之間的“串謀”問(wèn)題。二是僅局限于伏季休漁的實(shí)踐層面，缺乏理論提煉與應(yīng)用。朱玉貴在對(duì)制度分析與發(fā)展框架加以調(diào)整基礎(chǔ)上提出了適用于休漁制度實(shí)施的分析與評(píng)估框架[3]，但忽略了中國(guó)場(chǎng)景下海洋漁業(yè)資源治理的特殊性。三是能夠跳出伏季休漁制度的“框框”，將對(duì)策建議落腳于海洋漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的成果寥寥可數(shù)。

2.公共治理困境的研究回溯

公共治理的興起是“西方政治學(xué)家在社會(huì)資源的配置中既看到了市場(chǎng)的失效又看到了國(guó)家的失效”，是在“超級(jí)保姆式”政府與逐利原則驅(qū)動(dòng)的市場(chǎng)機(jī)制失靈后的第三種治理方式。與傳統(tǒng)公共行政和新公共管理不同的是，公共治理更強(qiáng)調(diào)多元主體間的合作，更關(guān)注政策形成和公共服務(wù)提供發(fā)生的制度與外部環(huán)境，試圖回答如何在日益多樣化的政府組織形式下保護(hù)公共利益以及在有限的財(cái)政資源下以靈活的手段回應(yīng)社會(huì)需求的問(wèn)題[4]，但它在資源配置中也存在著失靈現(xiàn)象。韓兆柱指出公共治理面臨著阿羅悖論，由于公共價(jià)值關(guān)注集體偏好，而集體偏好的達(dá)成并非個(gè)人偏好的簡(jiǎn)單加總，因此，在公共利益與公共價(jià)值協(xié)商的過(guò)程中，如何將多元主體的個(gè)人利益整合為整體利益是公共治理的一大難題。同時(shí)，他認(rèn)為公共治理也面臨著集體行動(dòng)的困境，并借助奧爾森和帕特南的理論進(jìn)行了分析[5]。也有不少學(xué)者對(duì)治理失靈的原因進(jìn)行了研究，如婁成武認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)治理失敗的原因不僅在于“個(gè)人間、組織間、系統(tǒng)間三個(gè)層面的協(xié)調(diào)問(wèn)題”[6]；李宜釗認(rèn)為，公共事務(wù)系統(tǒng)中各種要素間的依賴與互動(dòng)導(dǎo)致了問(wèn)題在系統(tǒng)中的流動(dòng)性，從而造成了跨界性問(wèn)題[7]。也有學(xué)者基于我國(guó)實(shí)際進(jìn)行探究，如鞏建華等歸納了阻滯中國(guó)公共治理的五因素，即差序結(jié)構(gòu)、關(guān)系社會(huì)、官本文化、集權(quán)思想和形式主義[8]；錢海梅認(rèn)為，中國(guó)政府和政治家的施政經(jīng)驗(yàn)與行為習(xí)慣使他們并不習(xí)慣于與其他行為主體共享權(quán)力[9]。

綜上所述，學(xué)者們從不同視角對(duì)治理困境的原因進(jìn)行探究，對(duì)中國(guó)情景下治理問(wèn)題的特殊性給予了關(guān)注。在我國(guó)治理實(shí)踐中，黨與政府在權(quán)力與資源上占據(jù)著主導(dǎo)地位，在政策與制度執(zhí)行中存在著鮮明的“中國(guó)特色”。

（二）分析框架

1.制度分析與發(fā)展框架

制度分析與發(fā)展框架是埃莉諾·奧斯特羅姆沿著公共選擇的路徑發(fā)展而來(lái)，其目的是解決存在外部效應(yīng)的公共物品的“搭便車”問(wèn)題。與官僚制路徑不同，IAD框架重點(diǎn)關(guān)注不同制度安排的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，打破了傳統(tǒng)公共池塘資源由政府統(tǒng)一管理或完全私有化的二元模式，將公共池塘資源的治理問(wèn)題放到更廣闊的場(chǎng)域中進(jìn)行分析。它著眼于解釋以應(yīng)用規(guī)則為核心的外生變量如何影響公共池塘資源治理的制度績(jī)效，并為評(píng)估、改善既有公共池塘資源治理體制提供有效的方案[10]。2005年出版的《理解制度多樣性》一書，首次系統(tǒng)介紹了IAD框架，標(biāo)志著IAD框架的理論化和系統(tǒng)化。奧斯特羅姆認(rèn)為IAD框架主要由五組變量構(gòu)成，包括外生變量、行動(dòng)舞臺(tái)、相互作用模式、評(píng)估準(zhǔn)則及結(jié)果。通過(guò)研究行動(dòng)者在一定的行動(dòng)情境中，如何在三組外部變量影響下進(jìn)行行為選擇并形成特定的相互作用模式與產(chǎn)出的過(guò)程，從而透視該行動(dòng)情境下各行動(dòng)主體的行動(dòng)邏輯，以此對(duì)制度進(jìn)行解剖。

制度分析與發(fā)展框架自提出后受到廣泛關(guān)注。國(guó)外相關(guān)研究中，既有整體運(yùn)用IAD框架，也有專注于該框架下某一具體方面，或?yàn)楦眠m用研究對(duì)象而對(duì)其進(jìn)行調(diào)整或拓展。它也被作為構(gòu)建定量模型、設(shè)計(jì)和描述變量、進(jìn)行數(shù)據(jù)分析、評(píng)估等的依據(jù)，現(xiàn)階段還出現(xiàn)將IAD與其他框架如社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)（SES）、制度法律理論（ILT）等進(jìn)行結(jié)合以分析問(wèn)題的趨勢(shì)。國(guó)內(nèi)關(guān)于IAD框架的研究還處于起步階段，學(xué)者們嘗試運(yùn)用它分析具體問(wèn)題，如分析第一書記的脫貧帶動(dòng)機(jī)制、縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制、預(yù)算改革的制度邏輯、女村官治村的治理情境、農(nóng)戶參與空心村治理等，也有將該框架進(jìn)行拓展來(lái)考察農(nóng)村宅基地改革、農(nóng)戶征地意愿等。但I(xiàn)AD框架無(wú)法直接解釋中國(guó)情境下的公共池塘資源治理問(wèn)題。奧斯特羅姆在分析公共池塘治理時(shí)著眼于基層行動(dòng)者的自主治理，側(cè)重于透視基層治理場(chǎng)域內(nèi)制度與規(guī)則的微觀運(yùn)作機(jī)制，忽略了作用于基層之上的中觀層面乃至宏觀層面的縱向政治信號(hào)與壓力的傳導(dǎo)，而這卻是中國(guó)情境下治理問(wèn)題的突出特點(diǎn)。因此，本文引入政治勢(shì)能的“高位推動(dòng)”因素，對(duì)IAD框架進(jìn)行修正，使其能夠在中國(guó)情境下與公共池塘治理問(wèn)題有效對(duì)話。

2.政治勢(shì)能引入制度分析與發(fā)展框架的必要性

“政治勢(shì)能”是一個(gè)正在興起的概念，也是黨和國(guó)家推進(jìn)重大公共政策實(shí)施的重要手段?！皠?shì)能”原是物理學(xué)概念，“政治勢(shì)能”中的“勢(shì)能”源于“重力勢(shì)能”，即物體由于被舉高而具有的能量，與黨和國(guó)家通過(guò)賦予政策極高的關(guān)注度與重要性而推進(jìn)其落實(shí)的現(xiàn)象有異曲同工之處，因而學(xué)者們開(kāi)始將這一概念引入公共管理學(xué)的相關(guān)研究中。賀東航與呂鴻強(qiáng)首先對(duì)“政治勢(shì)能”做了詳盡闡釋，認(rèn)為“政治勢(shì)能”是黨在新時(shí)代實(shí)現(xiàn)治國(guó)理政的新途徑，與黨的十八大以來(lái)“全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”高度一致[11]，但并未界定“政治勢(shì)能”的概念。賀東航與孔繁斌對(duì)“政治勢(shì)能”進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究，認(rèn)為“政治勢(shì)能”由于公共政策發(fā)文單位的不同而呈現(xiàn)出不同強(qiáng)弱程度的政治信號(hào)，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的治理理念，其從產(chǎn)生到發(fā)生作用需經(jīng)過(guò)五個(gè)層次：即提出國(guó)家治理的宏大目標(biāo)、構(gòu)建實(shí)施政策的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、進(jìn)行情景動(dòng)員、調(diào)動(dòng)參與積極性與執(zhí)行決心以及觸發(fā)跨部門合作機(jī)制[12]。王豪借助物理學(xué)中的勢(shì)能對(duì)“政治勢(shì)能”加以解釋，認(rèn)為“政治勢(shì)能”是一種關(guān)于政治能量的相對(duì)優(yōu)勢(shì)[13]。綜上所述，政治勢(shì)能是具有不同強(qiáng)弱政治權(quán)力的黨政部門通過(guò)賦予公共政策極高的關(guān)注度與重要性所向下傳達(dá)的政治信號(hào)。

中國(guó)公共政策特別是重大公共政策的實(shí)踐表明：政治勢(shì)能已成為中央政府保證地方政府執(zhí)行力的重要手段。但一些有關(guān)公共池塘資源治理的研究認(rèn)為，多中心治理、多元主體平等參與是公共事務(wù)的治理之道，這基本遵循了奧斯特羅姆自主治理的思想，但行動(dòng)于中國(guó)場(chǎng)景中的不同權(quán)力中心并非絕對(duì)的地位平等[14]，在很多情況下這樣的權(quán)力地位不平等被政治勢(shì)能所強(qiáng)化。因此，對(duì)于中國(guó)公共池塘資源治理問(wèn)題的研究不能脫離政治勢(shì)能的影響?，F(xiàn)有研究?jī)H關(guān)注公共政策或制度的“政治勢(shì)能”在宏觀和中觀層面的傳導(dǎo)，對(duì)其在基層治理實(shí)踐中的作用機(jī)制研究甚少，因而將“政治勢(shì)能”引入西方經(jīng)典的公共池塘資源治理的IAD分析框架，并進(jìn)行新的思考十分必要。

3.適用于伏季休漁的制度分析與發(fā)展框架

在修正后的IAD框架中，政治勢(shì)能對(duì)基層治理的影響主要體現(xiàn)在行動(dòng)舞臺(tái)與運(yùn)行規(guī)則上。行動(dòng)舞臺(tái)是IAD框架所關(guān)注的焦點(diǎn)，由行動(dòng)者和行動(dòng)情境構(gòu)成，后者指有著多樣性偏好的行動(dòng)者相互作用、交換商品與服務(wù)、解決問(wèn)題、相互支配或斗爭(zhēng)的社會(huì)空間[15]14。作為影響行動(dòng)舞臺(tái)的外生變量之一的運(yùn)行規(guī)則是普遍被行動(dòng)者認(rèn)可的各種約束與規(guī)范，它被認(rèn)為是參與者在不斷重復(fù)的行動(dòng)情境中為改善結(jié)果而采取的策略，是當(dāng)參與者被要求向其他參與者解釋和證明其行動(dòng)時(shí)參考的一組規(guī)則[15]19，也是七種規(guī)則組合而成的協(xié)作整體。奧斯特羅姆認(rèn)為合理地引入或改變應(yīng)用規(guī)則可以有效地改善公共池塘資源自主治理的狀況[15]184-185。

如前文所述，政治勢(shì)能呈現(xiàn)出公共政策執(zhí)行的“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”，其關(guān)注的自上而下的政治因素為研究地方政府公共政策執(zhí)行行為提供了一個(gè)更為立體的視角；反觀奧斯特羅姆的制度分析與發(fā)展框架，從公共選擇理論出發(fā)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)行動(dòng)者內(nèi)部規(guī)則的調(diào)整達(dá)到自主治理的狀態(tài)，所關(guān)注的行動(dòng)舞臺(tái)為我們提供了一個(gè)研究特定場(chǎng)域內(nèi)行動(dòng)者互動(dòng)邏輯的更為平面的視角。綜合來(lái)看，一方面，“政治勢(shì)能”將研究視角提升到黨和國(guó)家的立體層面，在呈現(xiàn)中國(guó)公共政策推進(jìn)過(guò)程的同時(shí)，與中國(guó)治理特色緊密契合，但在對(duì)基層運(yùn)作層面上的解釋較為模糊；IAD框架將研究視角固定在行動(dòng)者互動(dòng)的行動(dòng)舞臺(tái)中，為分析劃定了較為清晰的界限，為研究者厘清特定制度下的互動(dòng)結(jié)構(gòu)提供了良好的借鑒與思考，但也正是由于這樣的“平面化”，導(dǎo)致了對(duì)縱向權(quán)力地位差異的忽視，從而難以精確地與中國(guó)公共池塘治理問(wèn)題相契合。

具體而言，伏季休漁的政治勢(shì)能的傳導(dǎo)是一種臨時(shí)性的實(shí)質(zhì)性權(quán)威向下滲透的過(guò)程，它對(duì)于不同部門權(quán)力的整合改變了權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則，強(qiáng)調(diào)了該項(xiàng)工作的重要性，促使地方政府與執(zhí)法人員提高政治站位，嚴(yán)格執(zhí)行伏季休漁制度。同時(shí)，伏季休漁的政治勢(shì)能通過(guò)作用于基層場(chǎng)域直接使伏季休漁的身份規(guī)則和償付規(guī)則發(fā)生了變化。在不同水平的政治勢(shì)能與激勵(lì)機(jī)制組合影響下，地方政府不斷調(diào)整注意力、人員機(jī)構(gòu)配置、財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用等，以加強(qiáng)對(duì)漁民違法違規(guī)捕撈行為的查處力度，由此促使約束執(zhí)法人員和漁民的規(guī)則發(fā)生了變化，執(zhí)法人員與漁民之間的互動(dòng)關(guān)系更趨緊張。此外，政治勢(shì)能與激勵(lì)機(jī)制的不同組合還改變了執(zhí)法人員與漁民所掌握的資源和信息，從而對(duì)其他行動(dòng)者所受到的控制條件和成本收益產(chǎn)生影響，導(dǎo)致其行動(dòng)選擇的差異。

綜上所述，作為自上而下傳遞政治意圖的“政治勢(shì)能”將黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)地方政府的政治壓力作為主要研究對(duì)象，但未厘清公共政策與制度在基層中的運(yùn)作機(jī)理；而IAD框架則強(qiáng)調(diào)通過(guò)行動(dòng)者內(nèi)部規(guī)則的調(diào)整以實(shí)現(xiàn)自主治理，將研究視角限定在行動(dòng)者產(chǎn)生互動(dòng)的行動(dòng)情境當(dāng)中，側(cè)重于關(guān)注基層治理場(chǎng)域內(nèi)行動(dòng)者之間的互動(dòng)及其行動(dòng)邏輯，忽視了基層治理之上的政治力量。因此，借助“政治勢(shì)能”這一概念對(duì)IAD框架進(jìn)行修正對(duì)伏季休漁制度的運(yùn)作過(guò)程進(jìn)行研究，既能從縱向上梳理休漁制度政治勢(shì)能的傳導(dǎo)過(guò)程與路徑，以回答“政治勢(shì)能如何影響伏季休漁制度運(yùn)作”的問(wèn)題；又能在橫向上厘清不同行動(dòng)者在基層治理場(chǎng)域中的行動(dòng)邏輯與具體行為，以回答“伏季休漁制度在基層如何運(yùn)作”的問(wèn)題（圖1）。

圖1 適用于伏季休漁的IAD框架

三、案例選取與研究方法

（一）案例選取

本文選取S省Q市N碼頭作為調(diào)研案例①Q(mào)市是我國(guó)著名的海港城市。筆者曾于2019年10月至11月在N碼頭進(jìn)行田野調(diào)查（文中數(shù)據(jù)、資料等若無(wú)特別標(biāo)注，均來(lái)自于作者實(shí)地調(diào)研）。，是因?yàn)樗且粋€(gè)匯聚著矛盾與沖突的行動(dòng)舞臺(tái)，在休漁制度的困境探討上具有鮮明代表性，具體表現(xiàn)為：

其一，作為Q市捕撈歷史悠久、漁獲市場(chǎng)需求最大的碼頭之一，N碼頭的產(chǎn)業(yè)集中于漁業(yè)資源的捕撈加工，且較少受到文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響，能更加直觀地反映出伏季休漁對(duì)漁民生產(chǎn)生活的影響。

其二，N碼頭漁民面臨的困境尤為突出，除了一般性的“辦證難”“謀生難”問(wèn)題外，N碼頭還匯聚了大量來(lái)自西南山區(qū)的農(nóng)民，外來(lái)人員的加入更加劇了對(duì)有限公共資源的爭(zhēng)奪。

（二）研究方法

主要運(yùn)用個(gè)案研究方法，深入剖析伏季休漁制度的推行過(guò)程、執(zhí)行現(xiàn)狀、利益相關(guān)者的行動(dòng)邏輯及其互動(dòng)關(guān)系，從而對(duì)適用于伏季休漁的IAD框架加以驗(yàn)證。采用文獻(xiàn)分析法（表1）與半結(jié)構(gòu)化訪談法（表2）對(duì)案例進(jìn)行深描，通過(guò)多種渠道完成資料的收集工作，能夠進(jìn)行證據(jù)的三角互證，以保證分析的真實(shí)性與完整性。

表1 獲取資料的類型、內(nèi)容與主要信息

表2 主要訪談對(duì)象及內(nèi)容

四、案例深描：休漁制度下的漁業(yè)資源治理困境

（一）N碼頭：一個(gè)匯聚著矛盾與沖突的行動(dòng)舞臺(tái)

N碼頭位于Q市東南部，是一個(gè)綜合性漁區(qū)和群眾性漁港，有著數(shù)百年的捕魚(yú)傳統(tǒng)，全港有172條漁船①漁船數(shù)量統(tǒng)計(jì)截至2019年10月20日。。20世紀(jì)90年代，大批來(lái)自四川的農(nóng)民以“傳幫帶”的形式來(lái)到此處開(kāi)始從事漁業(yè)捕撈，先跟隨本地漁民出海幫忙，掌握技術(shù)后“另起爐灶”，向本地漁民購(gòu)置漁船，租賃原船主的漁業(yè)捕撈許可證并給付租金②根據(jù)《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法（2013年修正）》規(guī)定，捕撈許可證的發(fā)給須以具有漁業(yè)船舶檢驗(yàn)證書和漁業(yè)船舶登記證書為前提，且捕撈許可證不得買賣、出租或以其他形式轉(zhuǎn)讓。自2015年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《國(guó)內(nèi)漁業(yè)捕撈和養(yǎng)殖業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼政策調(diào)整相關(guān)實(shí)施方案的通知》開(kāi)始，N碼頭捕撈許可證的租金一般以漁業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼的形式給付。。N碼頭逐漸成為其賴以生存的棲居地。但近年來(lái)，捕撈能力過(guò)剩，漁業(yè)資源漸趨枯竭，漁獲物驟減，更有絕戶網(wǎng)、外地籍電網(wǎng)船等與其爭(zhēng)利，Q市海洋發(fā)展局漁政處處長(zhǎng)曾說(shuō)到：

“外地籍電網(wǎng)船習(xí)慣于用電網(wǎng)設(shè)備，并且設(shè)備非常隱蔽，我們?nèi)?zhí)法的時(shí)候，他們直接就把電網(wǎng)扔了，有反抓捕手段，所以取證是個(gè)最大的難題。”（訪談?dòng)涗洠?0191025CXY）③訪談資料編碼規(guī)則為“訪談時(shí)間+訪談對(duì)象姓名或身份首字母”。

與此同時(shí)，中央、國(guó)務(wù)院、農(nóng)業(yè)部等多次發(fā)文明確表示要持續(xù)打擊電魚(yú)、絕戶網(wǎng)等違法捕撈行為，嚴(yán)格執(zhí)行伏季休漁制度，原農(nóng)業(yè)部為了嚴(yán)厲打擊偷捕行為，自2017年起組織開(kāi)展“中國(guó)漁政亮劍”系列專項(xiàng)執(zhí)法，強(qiáng)化漁政與公安、邊防、海警、水警等部門的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。作為一系列制度安排的接受者，漁民們?cè)谛轁O期間生活面臨困境，于是通過(guò)向“中間人”繳納“保險(xiǎn)費(fèi)”來(lái)為其違規(guī)捕撈行為“保駕護(hù)航”。

“史上最嚴(yán)”休漁制度出臺(tái)后，一個(gè)匯聚著矛盾與沖突的行動(dòng)舞臺(tái)就此形成，伏季休漁制度在實(shí)施過(guò)程中陷入多重困境：一是對(duì)于制度制定者而言，漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與民生福祉保障二者難以兼顧，且違法捕撈屢禁不止，治理成效甚微。二是對(duì)于制度執(zhí)行者而言，顯著的行政壓力與緊缺的執(zhí)法資源使執(zhí)法人員面臨著艱巨的執(zhí)行壓力。三是對(duì)于制度接受者而言，休漁期的再次延長(zhǎng)使?jié)O民的基本生活保障受到威脅，違法違規(guī)捕撈行為和投機(jī)行為普遍存在。

（二）休漁制度的政治勢(shì)能

自2016年《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱“十三五”規(guī)劃）發(fā)布后，休漁制度的政治勢(shì)能呈現(xiàn)出較為明顯的增強(qiáng)態(tài)勢(shì)?！笆濉币?guī)劃明確指出要“嚴(yán)格控制捕撈強(qiáng)度，實(shí)施休漁制度”，標(biāo)志著伏季休漁制度正式列入國(guó)家重要議題。2017年1月，原農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)內(nèi)漁船管控實(shí)施海洋漁業(yè)資源總量管理的通知》等文件，指出要“堅(jiān)持并不斷完善海洋伏季休漁制度，加強(qiáng)伏季休漁管理和執(zhí)法”，將休漁時(shí)間延長(zhǎng)至四個(gè)月，并聯(lián)合中國(guó)海警局“組織開(kāi)展專項(xiàng)行動(dòng)，強(qiáng)化休漁期間港口監(jiān)管和海上執(zhí)法檢查”。高密度的政策文件顯示了農(nóng)業(yè)部推進(jìn)伏季休漁制度良性落地的決心。2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，強(qiáng)調(diào)要“強(qiáng)化漁業(yè)資源管控與養(yǎng)護(hù)，實(shí)施海洋漁船‘雙控’和休禁漁制度”，以生態(tài)環(huán)境友好和漁業(yè)資源永續(xù)利用為導(dǎo)向，促進(jìn)海洋捕撈業(yè)可持續(xù)發(fā)展。由于政策發(fā)文單位的不同位階展示出不同等級(jí)的政治勢(shì)能，表現(xiàn)出“中共中央辦公廳發(fā)文＞國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文＞強(qiáng)勢(shì)部委發(fā)文＞弱勢(shì)部委發(fā)文”的政治勢(shì)能排列次序[12]，因此，中共中央與國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)文強(qiáng)調(diào)實(shí)施休漁制度以實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展，并將其上升至國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃的層面，休漁制度的政治勢(shì)能在這一時(shí)期大幅增強(qiáng)，以政治力量推動(dòng)地方政府對(duì)休漁制度的強(qiáng)力執(zhí)行。

在地方層面，由于感知到休漁制度的高政治勢(shì)能，地方官員的“政治性”被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，通過(guò)密集召開(kāi)研討會(huì)等方式學(xué)習(xí)文件精神，結(jié)合地方實(shí)際對(duì)高政治勢(shì)能的指導(dǎo)性文件進(jìn)行細(xì)化，確保下級(jí)有關(guān)部門能夠遵照實(shí)施。S省在休漁制度的政治勢(shì)能呈現(xiàn)出強(qiáng)化趨勢(shì)后，通過(guò)以下幾方面來(lái)促使休漁制度良性“落地”：一是通過(guò)召開(kāi)會(huì)議學(xué)習(xí)相關(guān)政策文件，強(qiáng)調(diào)休漁制度的重要性，要求“提高政治站位，樹(shù)立政治意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)”。二是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，“健全完善政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、漁業(yè)主管部門具體負(fù)責(zé)、相關(guān)部門齊抓共管的管理機(jī)制”，實(shí)行漁船（漁港）包保責(zé)任制①漁船（漁港）包保責(zé)任制是指包保責(zé)任人要定期對(duì)分包的漁港、漁船進(jìn)行巡查和管理，隨時(shí)掌握漁船動(dòng)態(tài)，發(fā)現(xiàn)異常要及時(shí)勸阻和上報(bào)有關(guān)部門。，將監(jiān)管責(zé)任層層落實(shí)。三是制定當(dāng)年度伏季休漁管理工作方案，明確規(guī)定伏季休漁的管理措施和工作要求等事項(xiàng)，推動(dòng)以強(qiáng)調(diào)政治勢(shì)能為主的中央政策文件在地化。四是通過(guò)建立健全配套制度和推進(jìn)漁業(yè)信息化建設(shè)，為漁政執(zhí)法提供保障。S省在積極推動(dòng)漁業(yè)、公安、工商、交通、經(jīng)信、海警等部門執(zhí)法協(xié)作的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地建立了違規(guī)漁船黑名單制度，伏季休漁期間違規(guī)被查處2次（含）以上的將被列入違規(guī)漁船黑名單；建立全面覆蓋S省近海海域的雷達(dá)監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)漁船進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。Q市作為二級(jí)行政區(qū)劃主要發(fā)揮傳達(dá)經(jīng)由省級(jí)政府在地化的制度安排，并監(jiān)督基層實(shí)施情況，在伏季休漁工作方案上與省級(jí)政府基本保持一致。

在休漁制度向地方推進(jìn)過(guò)程中，黨中央、國(guó)務(wù)院、農(nóng)業(yè)部通過(guò)聯(lián)合發(fā)文將休漁制度上升為國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃使休漁制度的政治勢(shì)能大幅增強(qiáng)，向地方政府傳達(dá)出明顯的政治信號(hào)；S省感知到休漁制度伴隨的高政治勢(shì)能后，通過(guò)強(qiáng)調(diào)政治意識(shí)、落實(shí)監(jiān)管責(zé)任、制定工作方案和建立配套制度來(lái)推動(dòng)休漁制度在地化；Q市政府及基層政府則遵照上級(jí)下達(dá)的指示及工作方案具體實(shí)施，從而使休漁制度得以“落地”（圖2）。

圖2 休漁制度自上而下地推動(dòng)進(jìn)程

（三）休漁制度下的行動(dòng)舞臺(tái)

伏季休漁制度作為一項(xiàng)黨和國(guó)家的重要議題，借助黨中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)的相關(guān)政策文件向地方政府滲透著較強(qiáng)的政治勢(shì)能，地方政府基于地方實(shí)際對(duì)上級(jí)政府的指導(dǎo)性文件進(jìn)行細(xì)化，實(shí)現(xiàn)休漁制度的本地化。將休漁制度置于具體的資源競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)域，對(duì)影響參與者行為選擇的因素及其行動(dòng)邏輯進(jìn)行剖析，進(jìn)而厘清各參與者之間的互動(dòng)結(jié)構(gòu)，以深入探究“休漁制度的困境是如何形成的”。

1.行動(dòng)者

隨著休漁制度的不斷調(diào)整，各角色進(jìn)入到N碼頭漁業(yè)資源治理舞臺(tái)，這些參與者主要分為三類：一是休漁制度的執(zhí)行者，包括Q市海洋發(fā)展局、海洋與漁業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)、邊防工作站以及海警支隊(duì)等（表3）。二是休漁制度的接受者，即碼頭內(nèi)的漁民。三則是介于區(qū)政府和漁民之間的“中間人”?！爸虚g人”是與政府部門有著特殊利益關(guān)系的個(gè)人或群體，通過(guò)向漁民收取一定數(shù)額的“保險(xiǎn)費(fèi)”以“保護(hù)”其違法違規(guī)捕撈行為不受查處而形成的合作擔(dān)保機(jī)制。

表3 Q市休漁制度的主要執(zhí)行者及職責(zé)

2.行動(dòng)情境

為了清晰把握促使?jié)O民采取違法違規(guī)捕撈、繳納“保險(xiǎn)費(fèi)”等投機(jī)行為的影響因素，從行動(dòng)者集合、行動(dòng)者的資源、行動(dòng)者信息以及行動(dòng)者策略選擇等四個(gè)方面，通過(guò)對(duì)海洋與漁業(yè)局漁政處領(lǐng)導(dǎo)、部分漁民的深度訪談以及實(shí)地觀察，進(jìn)而探究上述四因素對(duì)漁民行為選擇的影響。

（1）行動(dòng)者集合：是指行動(dòng)者的數(shù)量及角色。休漁制度運(yùn)行的主要行動(dòng)者是漁政執(zhí)法人員和漁民，他們?cè)跀?shù)量和身份地位上存在明顯差異。Q市漁政執(zhí)法人員共計(jì)200人，僅N碼頭就有漁船172艘，二者呈現(xiàn)嚴(yán)重的不對(duì)等。在身份地位上，作為公共池塘物品的海洋漁業(yè)資源具有非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，漁民基于個(gè)人效益最大化對(duì)漁業(yè)資源有著強(qiáng)烈需求，從而刺激奧林匹克式的競(jìng)爭(zhēng)心理和行為的產(chǎn)生。因此，作為漁業(yè)資源維護(hù)者的執(zhí)法人員自然成為管理者和監(jiān)督者，漁業(yè)資源的占有者即漁民則成為被管理者和被監(jiān)督者。

（2）行動(dòng)者的資源：即行動(dòng)者的認(rèn)知水平、價(jià)值觀念、能力、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等。N碼頭的漁民或是受傳統(tǒng)農(nóng)耕文化影響的原四川農(nóng)民，或是世代以捕魚(yú)為生的傳統(tǒng)漁民，知識(shí)文化水平相對(duì)受限。與保護(hù)漁業(yè)資源永續(xù)發(fā)展相比，他們更傾向于追逐自身利益，并能理解漁民們?yōu)榫S持生活而采取的違規(guī)行為。而執(zhí)法人員受到上級(jí)主管部門指示，在休漁期內(nèi)對(duì)鄰近海域進(jìn)行巡查，對(duì)保護(hù)漁業(yè)資源給予重視，漁政執(zhí)法人員之間各司其職，漁政與邊防、海警聯(lián)合執(zhí)法，推動(dòng)漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展。

（3）行動(dòng)者的信息：行動(dòng)者所掌握的休漁制度運(yùn)行的成本和收益、進(jìn)行或查處違規(guī)捕撈的機(jī)會(huì)和能力以及行動(dòng)者的策略選擇等信息的多少和準(zhǔn)確程度決定著行動(dòng)者做出何種選擇。對(duì)執(zhí)法人員而言，上級(jí)部門的重視程度、休漁期執(zhí)法的資源支持力度、漁船靠港情況及歷年違規(guī)捕撈高發(fā)海域等都會(huì)對(duì)他們的執(zhí)法行動(dòng)部署及選擇產(chǎn)生影響。對(duì)漁民來(lái)說(shuō)，他們的行為選擇受到休漁期經(jīng)濟(jì)損失的大小、漁業(yè)資源的豐富程度、區(qū)域內(nèi)部規(guī)則、政府對(duì)休漁的態(tài)度及措施以及其他漁民的選擇等信息的影響。

（4）行動(dòng)者的策略選擇：行動(dòng)者將掌握的信息進(jìn)行處理后，基于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)做出相應(yīng)的策略選擇和行動(dòng)。在我國(guó)，政策的實(shí)施由中央為主體發(fā)動(dòng)，透過(guò)壓力型體制向下推動(dòng)，上級(jí)憑借其財(cái)權(quán)和人事權(quán)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)縱向的高位推動(dòng)，可以很好地動(dòng)員下級(jí)執(zhí)行命令[16]。對(duì)于執(zhí)法人員而言，一方面高政治勢(shì)能要求其具有較強(qiáng)的政治意識(shí)，能夠察覺(jué)到休漁制度的政治壓力，并對(duì)休漁制度予以忠實(shí)執(zhí)行；另一方面，他們還要面對(duì)實(shí)際工作中人員及物資配備不足的操作壓力以及來(lái)自漁民群體的反抗與投機(jī)的執(zhí)行壓力。多重壓力使執(zhí)法人員處于進(jìn)退兩難的尷尬境地，在自身收益最大化驅(qū)使下，中間立場(chǎng)成為執(zhí)法人員的最佳選擇，選擇性執(zhí)法的現(xiàn)象由此出現(xiàn)。對(duì)于漁民而言，由于漁業(yè)資源維護(hù)是一個(gè)長(zhǎng)期性、持續(xù)性過(guò)程，休漁制度所帶來(lái)的收益并不能及時(shí)、直觀地兌現(xiàn)，休漁制度的遵循很大程度上依賴于漁民對(duì)資源可持續(xù)利用重要性的認(rèn)知程度。認(rèn)識(shí)到海洋漁業(yè)資源休養(yǎng)生息重要性的漁民會(huì)忠實(shí)遵從伏季休漁制度。其他漁民的遵從行為以及漁民間的監(jiān)督機(jī)制也會(huì)對(duì)漁民個(gè)人行為產(chǎn)生影響。

3.影響休漁制度行動(dòng)舞臺(tái)的外生變量

休漁制度的運(yùn)行不僅受到內(nèi)部行動(dòng)者和行動(dòng)情境的影響，還受到漁業(yè)資源屬性、社群屬性及運(yùn)行規(guī)則等外部因素的影響（圖3）。漁業(yè)捕撈是否“自由準(zhǔn)入”、社群成員是否具有同質(zhì)性及資源競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)域內(nèi)的具體規(guī)則等均會(huì)對(duì)行動(dòng)者的行為選擇產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響休漁制度的實(shí)施效果。外生變量對(duì)N碼頭休漁制度的運(yùn)行具有較強(qiáng)的制約作用。

圖3 政治勢(shì)能下影響行動(dòng)舞臺(tái)的外生變量

（1）自然物質(zhì)條件：對(duì)于作為公共池塘資源的海洋漁業(yè)資源，在受益上有著較強(qiáng)的非排他性。在我國(guó)，海洋漁業(yè)資源實(shí)際上處于“自由準(zhǔn)入”狀態(tài)，盡管采取了漁業(yè)捕撈許可證等“有限準(zhǔn)入”措施，但在漁業(yè)資源競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)域內(nèi)仍然充斥著大量“三無(wú)”漁船，由此導(dǎo)致了奧林匹克式的競(jìng)爭(zhēng)心理和行為以及捕撈能力過(guò)剩的現(xiàn)狀，進(jìn)一步使海洋漁業(yè)資源陷入了“公地悲劇”。

（2）社群屬性：對(duì)于漁民來(lái)說(shuō)，休漁制度行動(dòng)舞臺(tái)的社群主要由本地漁民和四川籍漁民構(gòu)成。在地緣關(guān)系影響下，兩個(gè)漁民團(tuán)體內(nèi)部在文化積淀上存在較強(qiáng)的一致性，共享一套相似的價(jià)值觀念，團(tuán)體內(nèi)部具有較高的粘合度，在漁民團(tuán)體內(nèi)部達(dá)成約定俗成的規(guī)則與慣例具有較大的可能性。但本地漁民與四川籍漁民的融合是有限的，他們?nèi)匀秽笥谠械牡鼐墶叭ψ印?，漁民的社群屬性使得在整個(gè)群體內(nèi)建立共同規(guī)范與慣例的難度較大，建立監(jiān)督與制裁機(jī)制的成本也較大。

對(duì)于執(zhí)法人員來(lái)說(shuō)，雖然其學(xué)歷、專業(yè)背景、個(gè)人經(jīng)歷不一，但都是體制內(nèi)的同事，在工作中存在緊密聯(lián)系，更容易形成對(duì)伏季休漁的一致觀念。且對(duì)執(zhí)法人員有一套完整統(tǒng)一的工作規(guī)范與要求，受到上級(jí)的監(jiān)督與考核，更容易在行動(dòng)規(guī)范上達(dá)成共識(shí)。

（3）運(yùn)行規(guī)則：在海洋漁業(yè)資源治理過(guò)程中，捕撈許可證制度和生產(chǎn)成本補(bǔ)貼制度是影響休漁制度行動(dòng)舞臺(tái)的主要運(yùn)行規(guī)則。前者規(guī)定了漁業(yè)資源的使用者如何界定，確立了以許可證為依據(jù)的資源使用者的身份規(guī)則，是漁民從事捕撈作業(yè)的必要條件；后者則是在黨中央生態(tài)文明建設(shè)的政治勢(shì)能滲透下，S省原海洋與漁業(yè)廳對(duì)漁民在休漁期內(nèi)的行為選擇進(jìn)行補(bǔ)償與處罰，確立以漁業(yè)生產(chǎn)成本補(bǔ)貼額度為依據(jù)的資源償付規(guī)則。燃油補(bǔ)貼的發(fā)放對(duì)象為漁業(yè)捕撈許可證的持有人，一旦違法違規(guī)捕撈行為被查處，則按相應(yīng)比例扣除當(dāng)年生產(chǎn)成本補(bǔ)貼。

（四）制度困境之源：行動(dòng)情境下的行動(dòng)邏輯及行為選擇

在休漁制度運(yùn)行中，執(zhí)法人員和漁民是主體，但作為制度制定者的國(guó)家及各沿海省市的海洋與漁業(yè)局的作用不可忽視。制度制定者、執(zhí)法者與接受者在行動(dòng)情境中的利益結(jié)構(gòu)受自然物質(zhì)條件、共同體屬性及運(yùn)行規(guī)則影響，而休漁制度的調(diào)整使得三者之間原本就存在差異的行動(dòng)邏輯和行為選擇變得更加對(duì)立和不兼容，休漁制度在這種沖突中陷入困境。

1.制度制定者的國(guó)家邏輯

伴隨著“生態(tài)文明”的提出，黨和國(guó)家的治理理念也體現(xiàn)出與時(shí)俱進(jìn)的勇氣與智慧。2003年，胡錦濤在十六屆三中全會(huì)上提出了“堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀”；2012年，黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局。近十幾年來(lái)，全國(guó)水產(chǎn)品海洋捕撈量總體上呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，海洋捕撈漁船保有量居高不下，捕撈能力隨著技術(shù)的發(fā)展而逐漸提高，海洋漁業(yè)資源面臨枯竭。舊有的休漁制度及配套措施治理效果并不顯著，盡管實(shí)施已有二十余年，維護(hù)漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的理念并未深入人心，偷捕行為越發(fā)猖獗。同時(shí)，基層執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中擁有較大的自由裁量權(quán)，對(duì)其海上執(zhí)法行為也難以進(jìn)行有效監(jiān)督。面對(duì)漁業(yè)資源趨于枯竭、漁民偷捕屢禁不止、執(zhí)法行為難以監(jiān)督的現(xiàn)狀，在黨中央推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的高政治勢(shì)能下，原農(nóng)業(yè)部選擇將休漁期延長(zhǎng)為四個(gè)月，期望以國(guó)家層面的制度安排推進(jìn)海洋漁業(yè)資源的有效治理。

2.執(zhí)法人員的科層邏輯

科層組織是現(xiàn)代國(guó)家的基本組織形式，其核心是中央政府擁有行政統(tǒng)轄規(guī)劃的權(quán)力，特別體現(xiàn)在人事安排和資源調(diào)配上的權(quán)力[17]。在我國(guó)的威權(quán)體制中，中央通過(guò)自上而下的人事任免來(lái)保持科層制的一致性，在資源上掌握著極大的動(dòng)員和調(diào)配權(quán)。因此，為厘清執(zhí)法人員的行為選擇邏輯，對(duì)其行為選擇從行政壓力和資源支持的兩個(gè)維度、四種可能結(jié)果關(guān)系入手，分析其在行動(dòng)情境下的行為選擇（圖4）。

圖4 執(zhí)法人員行為選擇結(jié)果

第一，如果執(zhí)法人員面臨的是高行政壓力和強(qiáng)資源支持，他們會(huì)在休漁制度調(diào)整后，在執(zhí)法者內(nèi)部進(jìn)行動(dòng)員，引起所有執(zhí)法人員高度重視并全力投入，以動(dòng)員式執(zhí)法來(lái)完成上級(jí)的行政指令。第二，如果執(zhí)法人員面臨低行政壓力，但擁有較強(qiáng)的資源支持，那么他們?cè)谛轁O制度執(zhí)行中將不會(huì)面臨操作壓力和執(zhí)行壓力，只需照章程辦事以完成上級(jí)所下達(dá)的任務(wù)。第三，如果執(zhí)法人員面臨的是行政壓力低、資源支持也弱的情況，嚴(yán)格執(zhí)行休漁制度會(huì)損害自身利益，更趨向采取觀望態(tài)度，再做出有利于己的行為選擇。

而實(shí)際情況中的執(zhí)法人員卻陷入了高行政壓力和弱資源支持的執(zhí)法困境。伏季休漁制度的主要執(zhí)法力量是漁政執(zhí)法支隊(duì)，休漁期間的執(zhí)法力量由Q市海洋發(fā)展局統(tǒng)一部署，執(zhí)法人員及船艇在全市范圍內(nèi)輪流巡邏。全市現(xiàn)有執(zhí)法人員200人左右，執(zhí)法船艇16艘，緊缺的人力與物資在舊有休漁制度下早已運(yùn)轉(zhuǎn)困難，而在休漁期延長(zhǎng)為四個(gè)月后，執(zhí)法力量就顯得更加單薄，執(zhí)法人員的工作強(qiáng)度、行政壓力大幅增加，市海洋發(fā)展局要求執(zhí)法人員24小時(shí)不間斷巡邏，執(zhí)法人員在崗時(shí)間、要查處的偷捕行為都明顯增加。面對(duì)高行政壓力和弱資源支持的現(xiàn)實(shí)境況，執(zhí)法人員往往是一個(gè)有限理性的“行政人”，是“經(jīng)濟(jì)人”和“心理人”的結(jié)合體，在滿意原則指導(dǎo)下，選擇性執(zhí)法是他們?cè)诂F(xiàn)實(shí)可供選擇策略中的最佳辦法。

3.漁民的有限理性邏輯

漁民群體是基于理性采取行動(dòng)的群體，但由于受到信息獲取有限性和方案結(jié)果不確定性等因素的影響，漁民既無(wú)法獲得關(guān)于執(zhí)法者及其他漁民行動(dòng)選擇的信息，也難以估算每種行動(dòng)策略的預(yù)期收益與成本，這樣的理性只能是有限的。N碼頭的漁民多數(shù)來(lái)自四川農(nóng)村，受傳統(tǒng)農(nóng)耕文化影響，在觀念和思想上比較保守，使得他們?cè)谛轁O期間寧愿承擔(dān)因此而帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)損失，也不愿冒著被查處和罰款的風(fēng)險(xiǎn)出海偷捕。

然而當(dāng)追求安穩(wěn)平和的漁民群體中有“中間人”的介入時(shí)，漁民的行為選擇便發(fā)生了改變。“中間人”是與政府部門有著特殊利益關(guān)系的個(gè)人或群體，漁民在休漁期通過(guò)向“中間人”繳納“保險(xiǎn)費(fèi)”，獲得“中間人”對(duì)其違規(guī)捕撈行為的安全擔(dān)保后，便可出海捕撈，即便在捕撈中被漁政執(zhí)法船攔截檢查，“中間人”也能通過(guò)與政府部門的特殊關(guān)系使偷捕漁民被安然無(wú)恙地放行。此外，在當(dāng)前的漁業(yè)資源競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)域內(nèi)，充斥著大量的“三無(wú)”漁船和外地籍電網(wǎng)船，它們?cè)谔用撝贫扰c法規(guī)約束的同時(shí)極大地?cái)D占了漁民的資源和利潤(rùn)空間。一面是家庭生活壓力及在捕撈業(yè)中巨大的沉沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)，一面是偷捕查處的嚴(yán)重后果，漁民家庭陷入無(wú)路可走的境地，不得不向“中間人”繳納“保險(xiǎn)費(fèi)”，尋求降低偷捕風(fēng)險(xiǎn)。

（五）行動(dòng)者間的互動(dòng)關(guān)系

根據(jù)上述各方主體對(duì)休漁制度的行動(dòng)邏輯及選擇的分析可以看出，各主體間的利益緊密聯(lián)系在一起。本文將行動(dòng)者之間的互動(dòng)關(guān)系總結(jié)為以下三類（圖5）。

圖5 行動(dòng)者間的互動(dòng)關(guān)系

1.區(qū)政府與執(zhí)法人員和“中間人”之間的互動(dòng)

區(qū)政府按照市海洋發(fā)展局的工作要求，向執(zhí)法人員發(fā)布行政命令，督促其做好休漁期的監(jiān)督和巡查工作，對(duì)漁民違規(guī)捕撈行為采取“零容忍”的態(tài)度?！爸虚g人”向區(qū)政府輸送利益，建立起長(zhǎng)期的特殊利益關(guān)系，對(duì)“參保”漁民的處罰進(jìn)行暗箱操作，對(duì)其偷捕行為視而不見(jiàn)。

2.執(zhí)法人員與區(qū)政府和漁民之間的互動(dòng)

執(zhí)法人員與區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)是上下級(jí)關(guān)系，接受上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)并執(zhí)行其行政指令，完成上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)的任務(wù)，爭(zhēng)取以良好的績(jī)效考核結(jié)果來(lái)獲得晉升。在實(shí)際操作過(guò)程中，由于信息的不對(duì)稱，且監(jiān)督環(huán)節(jié)流于形式，執(zhí)法人員往往是“上有政策，下有對(duì)策”，在執(zhí)法資源的不利條件下，進(jìn)行選擇性執(zhí)法。

3.漁民與執(zhí)法人員和“中間人”之間的互動(dòng)

漁民的偷捕行為會(huì)受到執(zhí)法人員的查處和懲罰，漁民如果向“中間人”繳納“保險(xiǎn)費(fèi)”，由“中間人”與執(zhí)法人員進(jìn)行“溝通與協(xié)調(diào)”，保護(hù)漁民的偷捕行為并從中獲得更多收益，以規(guī)避違規(guī)捕撈的風(fēng)險(xiǎn)和懲處。

（六）評(píng)估準(zhǔn)則與產(chǎn)出

評(píng)估準(zhǔn)則是行動(dòng)者用以評(píng)估結(jié)果與結(jié)果產(chǎn)出過(guò)程的一套價(jià)值體系，主要包括經(jīng)濟(jì)效率、公平性、適應(yīng)性、責(zé)任性以及合乎道德，其中，公平性包括投入產(chǎn)出平衡以及再分配公平[15]66-67。根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，休漁制度下N碼頭的漁民對(duì)自己和他人的現(xiàn)實(shí)行動(dòng)或產(chǎn)出進(jìn)行評(píng)估與比較，以相應(yīng)調(diào)整下一步行動(dòng)。同樣，執(zhí)法人員除調(diào)整自身行為外，還能憑借其既有的權(quán)力與資源對(duì)休漁制度下的運(yùn)行規(guī)則加以修正。休漁制度的實(shí)施有著歷時(shí)性特征，隨著政治勢(shì)能自上而下、由弱到強(qiáng)地滲透，基層治理場(chǎng)域內(nèi)的漁民、執(zhí)法人員等相關(guān)利益主體也在長(zhǎng)期的互動(dòng)與交往中不斷地對(duì)自身及他人的行動(dòng)進(jìn)行評(píng)估比較，并持續(xù)地對(duì)其行動(dòng)邏輯與行為選擇加以調(diào)整。

綜上所述，N碼頭是一個(gè)匯聚著多重矛盾與沖突的治理場(chǎng)域：一是制度制定者基于國(guó)家邏輯所頒布的伏季休漁政策未能合理關(guān)照漁民群體利益，承受著多重壓力的漁民采取了投機(jī)行為。二是制度制定者一方面對(duì)執(zhí)法人員施壓以保證伏季休漁實(shí)施效果，另一方面在執(zhí)法船艇等物資與人力上又缺乏支持，執(zhí)法人員面對(duì)高行政壓力與弱資源支持則采取了選擇性執(zhí)法與“共謀”行為。三是執(zhí)法人員作為制度制定者與漁民群體間的橋梁，在制度實(shí)施過(guò)程中，無(wú)論是嚴(yán)格執(zhí)法還是選擇性執(zhí)法，都難免與漁民發(fā)生沖突造成雙方關(guān)系緊張。綜上所述，正是由于各主體在互不相同的行動(dòng)邏輯驅(qū)使下產(chǎn)生了不同的行為選擇與互動(dòng)模式，伏季休漁制度才在多重矛盾與沖突中走向了困境。

五、優(yōu)化伏季休漁制度的對(duì)策建議

（一）短期舉措

制度制定者、執(zhí)法者與接受者之間因利益傾向與行動(dòng)邏輯的不同而產(chǎn)生的矛盾沖突亟待解決，探究在短期內(nèi)采取何種兼具可行性與有效性的措施已迫在眉睫，本文從三對(duì)矛盾沖突出發(fā)提出如下建議：

1.建立嚴(yán)格公正的獎(jiǎng)懲機(jī)制

休漁期的再次延長(zhǎng)縮短了漁民的可捕撈時(shí)間，生活壓力驅(qū)使其采取冒險(xiǎn)偷捕等投機(jī)行為。有關(guān)部門在著力推進(jìn)漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，也應(yīng)對(duì)漁民的生活狀況給予合理關(guān)照，為遵守休漁規(guī)定的漁民發(fā)放補(bǔ)貼，激發(fā)其遵循制度安排的積極性與主動(dòng)性。對(duì)于違法違規(guī)捕撈的漁民應(yīng)嚴(yán)加懲戒，提高罰款額度并采取相應(yīng)的教育、拘留措施，以提高偷捕的風(fēng)險(xiǎn)與成本。

2.運(yùn)用新興技術(shù)建立推廣休漁“智慧防控”體系

休漁期執(zhí)法任務(wù)重、執(zhí)法資源與人力緊缺是制度實(shí)踐中的一大難題，也是導(dǎo)致選擇性執(zhí)法與“共謀”行為發(fā)生的關(guān)鍵因素。休漁“智慧防控”體系主要由船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)、光電雷達(dá)、雙光譜攝像機(jī)等組成，能夠通過(guò)多維度數(shù)據(jù)采集、計(jì)算、分析和研判，實(shí)現(xiàn)海域人、船、物和水文信息等關(guān)鍵要素“全管控”，為打擊違法違規(guī)捕撈活動(dòng)提供有力支撐。

3.建立健全公眾監(jiān)督反饋渠道

建立健全公眾監(jiān)督反饋渠道，鼓勵(lì)公眾對(duì)漁民的違法違規(guī)捕撈行為進(jìn)行投訴與檢舉，同時(shí)，漁民等相關(guān)主體對(duì)“中間人”群體收取“保護(hù)費(fèi)”以達(dá)成“共謀”行為進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)。目前休漁期公眾反饋渠道較為單一，以電話舉報(bào)為主，輔之以市長(zhǎng)信箱、政府網(wǎng)站留言板等渠道，且后者回復(fù)間隔時(shí)間長(zhǎng)，溝通效率較低。鑒于公眾不同的數(shù)字素養(yǎng)水平，有關(guān)部門可以增設(shè)休漁專用舉報(bào)意見(jiàn)箱，在門戶網(wǎng)站上開(kāi)設(shè)舉報(bào)監(jiān)督專欄，并調(diào)專人負(fù)責(zé)核實(shí)與處理，提高反饋效率。

（二）遠(yuǎn)景規(guī)劃

當(dāng)前我國(guó)海洋漁業(yè)資源管理以投入控制手段和技術(shù)性手段為主，以產(chǎn)出控制為導(dǎo)向的管理制度尚未健全。因此，本文構(gòu)想了三條階段性、漸進(jìn)式的漁業(yè)資源管理舉措，以彌補(bǔ)現(xiàn)有管理手段的不足。

1.推進(jìn)漁業(yè)資源總量評(píng)估

當(dāng)前我國(guó)漁業(yè)資源管理制度以投入控制手段和技術(shù)性手段為主，伏季休漁便是后者的典型代表。但僅靠限制捕撈時(shí)間及作業(yè)方式等難以實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展，必須轉(zhuǎn)變管理導(dǎo)向，以產(chǎn)出控制手段為主，即通過(guò)漁業(yè)資源總量評(píng)估，確定每年度的可捕撈總額，以控制當(dāng)前過(guò)剩的捕撈強(qiáng)度。

2.建立個(gè)人可轉(zhuǎn)讓漁獲配額制度

產(chǎn)權(quán)制度的缺失是導(dǎo)致“公地悲劇”的深層原因，面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)而非排他的海洋漁業(yè)資源，漁民難以遵守總可捕撈量制度。因此，要將全國(guó)每年度的可捕撈總額層層分配至漁民個(gè)人，即實(shí)施個(gè)人可轉(zhuǎn)讓漁獲配額制度，規(guī)定漁民當(dāng)年度漁獲物的“產(chǎn)權(quán)”，使?jié)O民在規(guī)定限額內(nèi)從事捕撈活動(dòng)。

3.推行“捕撈指標(biāo)”三權(quán)分置

在將可捕撈總額分配到漁民后，必然會(huì)加劇漁政部門的監(jiān)管壓力，難以對(duì)所有漁民的捕撈量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。因此，借鑒在農(nóng)村土地改革中推行的三權(quán)分置，即農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，保留承包權(quán)，農(nóng)民可以在流轉(zhuǎn)的公司中繼續(xù)工作，并每年收取經(jīng)營(yíng)權(quán)分紅，對(duì)漁民所持有的“捕撈指標(biāo)”可以進(jìn)行三權(quán)分置，即所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，所有權(quán)由國(guó)家掌握，漁民享有“捕撈指標(biāo)”的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。在分置的同時(shí)，允許漁民將經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從而將其流轉(zhuǎn)集中于一家企業(yè)，由企業(yè)統(tǒng)一對(duì)流轉(zhuǎn)的指標(biāo)進(jìn)行使用，漁民可以在企業(yè)中繼續(xù)從事工作，并從流轉(zhuǎn)的捕撈指標(biāo)中收取分紅。同時(shí)，企業(yè)應(yīng)該向集約化、產(chǎn)業(yè)鏈方向發(fā)展，提高漁業(yè)資源的利用率，并規(guī)定企業(yè)是面向市場(chǎng)的唯一合法主體，形成嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入，從而有利于執(zhí)法部門的統(tǒng)一監(jiān)管，對(duì)化解現(xiàn)階段漁民“上岸”矛盾具有積極作用。

六、總結(jié)與展望

在奧斯特羅姆的IAD框架基礎(chǔ)上，引入“政治勢(shì)能”的概念使治理結(jié)構(gòu)得以立體化，有利于深刻理解伏季休漁制度的實(shí)施與執(zhí)行過(guò)程以及制度困境的形成動(dòng)因。首先，自“十三五”規(guī)劃以來(lái)國(guó)家層面關(guān)于嚴(yán)格控制捕撈強(qiáng)度與加強(qiáng)伏季休漁管理和執(zhí)法的政策文本不斷出臺(tái)，黨的十八大正式將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局。其次，地方政府在識(shí)別到休漁制度的高政治勢(shì)能后，通過(guò)強(qiáng)調(diào)政治意識(shí)、落實(shí)監(jiān)管責(zé)任、制定工作方案和建立配套制度來(lái)推動(dòng)休漁制度良性“落地”，使休漁制度的政治勢(shì)能進(jìn)入到特定的行動(dòng)場(chǎng)域。最后，在高政治勢(shì)能影響下，基層執(zhí)法人員往往面臨著巨大的行政壓力，而執(zhí)法船艇等資源支持的不足使執(zhí)法人員陷入困境，選擇性執(zhí)法成為其最佳應(yīng)對(duì)策略；漁民作為制度的接受者，休漁期調(diào)整所帶來(lái)的一系列變化造成其投入與產(chǎn)出的不平衡，漁民不得已采取偷捕行動(dòng)，或者在“中間人”的利益疏通下，通過(guò)繳納“保險(xiǎn)費(fèi)”來(lái)為其偷捕行為“保駕護(hù)航”。由此，海洋漁業(yè)資源治理在行動(dòng)者的價(jià)值邏輯與行為選擇的矛盾與沖突下陷入困境。

本文在分析伏季休漁制度困境形成動(dòng)因的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出對(duì)策建議。在近期內(nèi)，建立嚴(yán)格公正的獎(jiǎng)懲機(jī)制，運(yùn)用新興技術(shù)建立推廣休漁“智慧防控”體系，并建立健全公眾監(jiān)督反饋渠道。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)轉(zhuǎn)變現(xiàn)有管理導(dǎo)向，推進(jìn)漁業(yè)資源總量評(píng)估，變投入控制為產(chǎn)出控制，并引入產(chǎn)權(quán)制度化解“公地悲劇”，以此為基礎(chǔ)，推行“捕撈指標(biāo)”三權(quán)分置。

總之，通過(guò)對(duì)奧斯特羅姆IAD框架的修正，將政治勢(shì)能延伸至基層治理，豐富了中國(guó)情境下公共池塘治理問(wèn)題的研究，并在此基礎(chǔ)上對(duì)休漁制度下各方參與者的價(jià)值邏輯和行為選擇進(jìn)行剖析，揭示了我國(guó)漁業(yè)資源治理困境產(chǎn)生的深層原因。學(xué)術(shù)界關(guān)于我國(guó)公共池塘問(wèn)題的現(xiàn)有研究側(cè)重于討論特定場(chǎng)域內(nèi)的基層治理邏輯，而忽視了自上而下的政治勢(shì)能對(duì)基層治理的影響。本文試圖引入“政治勢(shì)能”的概念對(duì)制度分析與發(fā)展框架加以修正，以實(shí)現(xiàn)西方治理理論與我國(guó)公共池塘治理問(wèn)題的有效對(duì)話。不過(guò)，在公共池塘治理中，黨與政府在資源和權(quán)力上占據(jù)主導(dǎo)地位是否能夠有效實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，社會(huì)力量是否可以在其中代替政府的作用，奧斯特羅姆所倡導(dǎo)的自治組織能否在中國(guó)情境下建立并發(fā)揮作用，這些問(wèn)題還有待于進(jìn)一步深入探究。