宋 潔

一、引言

自2000年，政府開始實(shí)施以部門預(yù)算為核心，以國庫集中支付和政府采購制度、“收支兩條線”為重點(diǎn)內(nèi)容的預(yù)算支出管理體制改革工作在全國推進(jìn)。近年來，我國事業(yè)單位面臨的發(fā)展大環(huán)境日新月異，對(duì)單位的發(fā)展要求不斷提高。與此同時(shí)，預(yù)算改革在不斷推進(jìn)，很多政府部門在加速增強(qiáng)預(yù)算管理，而預(yù)算績(jī)效又是其中的重要分支，目前我國針對(duì)預(yù)算績(jī)效體系的建設(shè)不夠完善，造成預(yù)算的“績(jī)效性”不夠突出，使得實(shí)際應(yīng)用得不到很好的發(fā)揮。自2019年起，事業(yè)單位采用政府會(huì)計(jì)制度，如果想加快單位的發(fā)展，需要提高單位的預(yù)算管理水平，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方式的優(yōu)化。

二、XZ中心預(yù)算管理體系的現(xiàn)狀分析

（一）單位基本情況。XZ中心是差額撥款性質(zhì)的事業(yè)單位，開展檢驗(yàn)檢測(cè)、標(biāo)準(zhǔn)信息等技術(shù)服務(wù)及科研開發(fā)。該單位的預(yù)算經(jīng)費(fèi)主要來源于財(cái)政撥款收入和事業(yè)收入，預(yù)算支出按照支出結(jié)構(gòu)分為基本支出和項(xiàng)目支出。

（二）XZ中心預(yù)算管理現(xiàn)狀。XZ中心政府是對(duì)該類單位進(jìn)行差額補(bǔ)助，即一部分由財(cái)政撥款形式安排預(yù)算，另一部分由財(cái)政專戶管理資金形式安排預(yù)算。財(cái)政撥款安排的預(yù)算主要包括職工的基本工資和離退休費(fèi)用，其余的均為財(cái)政專戶管理資金撥付。XZ中心2019年全年預(yù)算安排8601.7萬元，其中財(cái)政撥款安排462.05萬元，財(cái)政專戶管理資金安排8139.65萬元，其中財(cái)政專戶管理資金安排的資金預(yù)算占據(jù)單位預(yù)算的比重最大，其主要來源于單位的檢測(cè)收入、咨詢服務(wù)收入等。

XZ中心的支出主要包括基本支出和項(xiàng)目支出。基本支出包括人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)。項(xiàng)目支出是針對(duì)于單位的業(yè)務(wù)情況，XZ中心在2019年的項(xiàng)目支出一方面是為了業(yè)務(wù)活動(dòng)正常開展，比如為質(zhì)量檢驗(yàn)、計(jì)量檢測(cè)工作有序開展打好資金基礎(chǔ)，另一方面為單位的新“中心建設(shè)”、能力提升、質(zhì)量服務(wù)擴(kuò)容升級(jí)提供資金保障。

（三）XZ中心預(yù)算管理流程。預(yù)算管理流程主要包括預(yù)算編制流程及預(yù)算執(zhí)行流程。

1.預(yù)算編制流程。XZ中心部門預(yù)算按照“二上二下”預(yù)算編報(bào)程序完成?！耙簧稀笔侵割A(yù)算單位編制預(yù)算建議數(shù)，上報(bào)上級(jí)主管部門審核，為編制基本支出預(yù)算數(shù)據(jù)做準(zhǔn)備?！耙幌隆笔侵肛?cái)政部門下達(dá)預(yù)算控制數(shù)，單位根據(jù)控制數(shù)及部門預(yù)算項(xiàng)目建議修改調(diào)整預(yù)算，形成預(yù)算草案?！岸稀笔侵割A(yù)算單位上報(bào)預(yù)算草案以及預(yù)算編報(bào)說明?！岸隆笔侵肛?cái)政部門審核各預(yù)算單位的預(yù)算草案，并進(jìn)行編制匯總形成本級(jí)財(cái)政部門預(yù)算草案。具體的預(yù)算編制流程如圖1所示：

圖1 XZ中心預(yù)算編制流程圖

2.預(yù)算執(zhí)行流程。XZ中心是按照集中支付規(guī)定進(jìn)行的預(yù)算執(zhí)行工作。中心的各部門在月初提交本月的用款計(jì)劃，由行政部及相關(guān)部門負(fù)責(zé)扎口統(tǒng)計(jì)，報(bào)送至財(cái)務(wù)部，財(cái)務(wù)部在合理限額里進(jìn)行用款計(jì)劃申請(qǐng)，申請(qǐng)送至上級(jí)主管部門，主管部門審批后，將用款計(jì)劃上報(bào)至財(cái)政部門進(jìn)行審核，審核通過，計(jì)劃申請(qǐng)下達(dá)后，根據(jù)部門上報(bào)計(jì)劃，由財(cái)務(wù)相關(guān)負(fù)責(zé)人、單位負(fù)責(zé)人依次審核用款單據(jù)，支出會(huì)計(jì)對(duì)該項(xiàng)用款按照支付流程支出，上報(bào)支付申請(qǐng)至財(cái)政部門審核。具體執(zhí)行流程如圖2所示：

圖2 XZ中心預(yù)算執(zhí)行流程圖

（四）單位預(yù)決算差異分析。本文選取該單位2019年當(dāng)年度的預(yù)決算實(shí)際情況作出分析。2019年中心實(shí)際完成預(yù)算支出10557.19萬元，約為年初預(yù)算的122.73%，其中：財(cái)政撥款支出1546.35萬元，約占全年總支出的15%；事業(yè)支出9010.84萬元，約占全年總支出的85%。

XZ中心預(yù)算支出一般按照支出性質(zhì)和經(jīng)濟(jì)分類劃分科目，那么本文按照該分類情況進(jìn)行分析。2019年，XZ中心預(yù)決算按照支出性質(zhì)和經(jīng)濟(jì)科目分類如下表1所示：

表1 XZ中心2019年預(yù)決算支出差異按支出性質(zhì)和經(jīng)濟(jì)分類分析

如上述，XZ中心的預(yù)算支出按照支出性質(zhì)和經(jīng)濟(jì)分類分為基本支出和項(xiàng)目支出，決算結(jié)果中，各決算支出占決算總支出的比重如圖3所示：

圖3 按經(jīng)濟(jì)分類的決算支出占總決算支出的比例圖

首先XZ中心的人員經(jīng)費(fèi)主要是指工資福利支出和對(duì)個(gè)人家庭補(bǔ)助，由圖3和表1所示，決算支出占總決算支出的24.24%，人員經(jīng)費(fèi)支出偏差率為0.28%，偏差額為71961.8元，偏差額占總偏差額的比重為0.37%，占比較小，其中偏差主要集中于該單位年中第二季度進(jìn)行的年度工資晉升，由于編制2019年預(yù)算時(shí)間在2018年第四季度，預(yù)算編制工作進(jìn)行時(shí)，并未下發(fā)次年年度工資晉升標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)調(diào)查，人員經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)的差異主要集中于年度工資晉升。

其次XZ中心的日常公用經(jīng)費(fèi)，屬于基本支出性質(zhì)，由圖3和表1所示，決算支出占總決算支出的3.49%，日常公用經(jīng)費(fèi)支出偏差率為2.18%，偏差額為78621.22元，偏差額占總偏差額的比重為0.4%，經(jīng)費(fèi)差異較小，該項(xiàng)差異主要集中于專用材料費(fèi)用支出，基本支出項(xiàng)的專用材料支出主要是用于日常單位實(shí)驗(yàn)室材料和職工工作服等費(fèi)用，經(jīng)分析，當(dāng)年度該單位分批新招聘臨時(shí)人員近20人，人員工作服費(fèi)用增加，實(shí)驗(yàn)室人員配備工具增多造成日常公用經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)較小幅度的超支。

最后XZ中心的項(xiàng)目支出，由圖3和表1所示，決算支出占總決算支出的72.27%，偏差率超過10%，高達(dá)34.11%，出現(xiàn)非常嚴(yán)重的偏差，其偏差額為19404354.66元，偏差額占總偏差的99.23%，可以得出，支出的偏差額主要在于項(xiàng)目支出。項(xiàng)目支出的預(yù)算編制，并未按照經(jīng)濟(jì)分類進(jìn)行編制，而是按照功能科目對(duì)其進(jìn)行細(xì)分。

三、XZ中心預(yù)算管理存在的問題分析。

隨著部門預(yù)算的深入改革，XZ中心預(yù)算管理工作也在逐步規(guī)范進(jìn)行，但是通過預(yù)決算差異分析后，該單位在具體實(shí)施過程中存在薄弱環(huán)節(jié)，預(yù)算管理工作出現(xiàn)不足之處。

（一）預(yù)算編制工作參與度不高。針對(duì)XZ中心來說，預(yù)算的編制、執(zhí)行與考核大多集中于財(cái)務(wù)部門，其他業(yè)務(wù)部門，如一線檢測(cè)部門認(rèn)為預(yù)算工作應(yīng)由財(cái)務(wù)部門全權(quán)負(fù)責(zé)，參與度不高，即使參與，也只是提供部分?jǐn)?shù)據(jù)用于預(yù)算編制工作，而對(duì)于預(yù)算的執(zhí)行與結(jié)果的考核并沒有參與。

（二）預(yù)算編制時(shí)間緊迫，初期信息數(shù)據(jù)采集不全面。預(yù)算編制是預(yù)算管理工作的起點(diǎn)，也是預(yù)算執(zhí)行的重要一環(huán)，由于編制時(shí)間較短，前期的準(zhǔn)備工作落不到實(shí)處，造成預(yù)算編制質(zhì)量降低。

（三）預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏監(jiān)督機(jī)制。XZ中心存在預(yù)算管理不嚴(yán)格，出現(xiàn)“東拆西借”的現(xiàn)象。比如一些業(yè)務(wù)已經(jīng)開展，支出已經(jīng)發(fā)生，但是相應(yīng)的指標(biāo)還未下達(dá)，只能用其他指標(biāo)暫付，然后等指標(biāo)下來后再通過其他途徑進(jìn)行調(diào)整，這不僅給實(shí)際預(yù)算工作帶來調(diào)整的麻煩，還涉及資金使用不合規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)認(rèn)知性不足。XZ中心預(yù)算績(jī)效管理工作相對(duì)較短，觀念意識(shí)薄弱，單位為何要做績(jī)效評(píng)價(jià)以及為什么針對(duì)此項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)感到不理解，單位常常會(huì)認(rèn)為財(cái)政局是資金的分配者，所以才會(huì)是績(jī)效管理者，忽略了作為實(shí)施者的責(zé)任。

（五）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不完善。XZ中心在決算時(shí)期會(huì)應(yīng)用績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行預(yù)算評(píng)價(jià)，但是各個(gè)單位都有各自的專業(yè)特殊性，財(cái)政部門下達(dá)的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)大體上是籠統(tǒng)地涵蓋單位的決算量化結(jié)果，所以即使存在相應(yīng)指標(biāo)體系，不能很好地對(duì)XZ中心的預(yù)算績(jī)效做更加全面的評(píng)價(jià)與應(yīng)用。

四、XZ中心預(yù)算管理及績(jī)效評(píng)價(jià)問題的優(yōu)化分析

（一）預(yù)算管理的組織優(yōu)化

預(yù)算管理工作是事業(yè)單位各項(xiàng)工作的起點(diǎn)，管理工作的開端在于擁有一個(gè)成體系的組織，XZ中心為優(yōu)化預(yù)算管理組織，要把整改重點(diǎn)放在三個(gè)層面上，將原組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，它們分別是單位領(lǐng)導(dǎo)層、預(yù)算執(zhí)行層、財(cái)務(wù)管理層。

首先建立預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組，該小組主要負(fù)責(zé)預(yù)算工作的統(tǒng)籌、審批工作。其次是預(yù)算具體執(zhí)行層，即是各檢測(cè)業(yè)務(wù)部門。最后是單位的財(cái)務(wù)部門，負(fù)責(zé)做好傳達(dá)和引導(dǎo)作用，既要為各部門提供預(yù)算信息、歷史財(cái)務(wù)信息，還有引領(lǐng)單位職工了解預(yù)算、預(yù)算編制流程、預(yù)算執(zhí)行規(guī)定等。具體的組織優(yōu)化如圖4：

圖4 XZ中心組織優(yōu)化圖

（二）細(xì)化預(yù)算編制工作

1.建立單位部門預(yù)算的固定信息庫。包括人員信息、支出信息、項(xiàng)目庫信息、歷年的預(yù)算、決算、績(jī)效量化報(bào)告等方面的信息，預(yù)算編制初期，通過收集歷史數(shù)據(jù)，可以及時(shí)有效地滾動(dòng)信息更新并制定固定額度的分配標(biāo)準(zhǔn)，從而提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

2.豐富預(yù)算編制方法。XZ中心可以挑選一些只能適合零基預(yù)算的項(xiàng)目去編制預(yù)算，比如科研項(xiàng)目類，其項(xiàng)目變化因素諸多，應(yīng)該每年度采用零基預(yù)算法編制。在零基預(yù)算思想為主導(dǎo)的前提下，進(jìn)行其他預(yù)算編制方法為輔的預(yù)算編制，可以根據(jù)支出的性質(zhì)采用不同預(yù)算編制方法，日常開支可以采取移動(dòng)平均法，這種方法可以消除偶然性，在過去的時(shí)間取一個(gè)平均的價(jià)格。臨時(shí)開支可以采用因果分析法，例如勞務(wù)費(fèi)支出可以根據(jù)時(shí)間和原因的規(guī)律，形成自變量和因變量的函數(shù)關(guān)系。

3.優(yōu)化預(yù)算編制流程。本文針對(duì)預(yù)算編制流程做進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)計(jì)，在原有基礎(chǔ)上增加預(yù)算管理小組和各部門預(yù)算編制的工作環(huán)節(jié)，提高預(yù)算編制的質(zhì)量，具體預(yù)算編制流程如下圖5所示：

圖5 預(yù)算編制優(yōu)化流程圖

（三）細(xì)化預(yù)算執(zhí)行工作

1.完善預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的相關(guān)措施。在預(yù)算執(zhí)行過程中，應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算的監(jiān)控管理，確保預(yù)算批復(fù)資金得到合規(guī)、高效地使用。首先應(yīng)保證XZ中心在預(yù)算支出方面嚴(yán)格的審批手續(xù)，確保該環(huán)節(jié)手續(xù)完備且憑證有效。

2.合理安排預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，監(jiān)控管理資金執(zhí)行進(jìn)度。財(cái)務(wù)部門在每月終了期，賬務(wù)處理完畢且結(jié)賬后，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行預(yù)算資金執(zhí)行情況的梳理與分析，并設(shè)計(jì)編制《預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度統(tǒng)計(jì)表》，編制完成后，財(cái)務(wù)部門將統(tǒng)計(jì)結(jié)果及需要注意事項(xiàng)上報(bào)給領(lǐng)導(dǎo)層和預(yù)算管理小組，同時(shí)通過工作交流軟件及時(shí)報(bào)送給各部門，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度情況。財(cái)務(wù)部及時(shí)收集各層級(jí)的反饋信息，針對(duì)存在的問題，做出及時(shí)有效的調(diào)整。

3.優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行流程。XZ中心在預(yù)算執(zhí)行過程中，會(huì)出現(xiàn)實(shí)際支出與預(yù)算支出不一致的現(xiàn)象，由于單位并沒有制定相關(guān)原則和制度，造成預(yù)算調(diào)整出現(xiàn)隨意性，因此在預(yù)算調(diào)整中，應(yīng)遵循預(yù)算調(diào)整原則，規(guī)范預(yù)算調(diào)整程序。具體的預(yù)算執(zhí)行流程如圖6所示：

圖6 預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整流程圖

（四）優(yōu)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系

1.建立以財(cái)務(wù)部門為主導(dǎo)的多角度預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。將XZ中心的預(yù)算管理分為三個(gè)層級(jí)，分別是預(yù)算執(zhí)行部門、財(cái)務(wù)部門、預(yù)算管理小組，那么預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作將相應(yīng)明確各層級(jí)之間的職責(zé)。ZJ中心的財(cái)務(wù)部作為預(yù)算的歸口管理部門，將主導(dǎo)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作。預(yù)算執(zhí)行部門對(duì)本部門進(jìn)行績(jī)效自評(píng)，并由領(lǐng)導(dǎo)部門撰寫評(píng)價(jià)報(bào)告；財(cái)務(wù)部門匯總并審查各部門上報(bào)的自評(píng)報(bào)告；預(yù)算管理小組，也即由單位領(lǐng)導(dǎo)層組成的工作小組，負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行監(jiān)督檢查。

2.完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核制度。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不僅要貫穿預(yù)算管理的全過程，還要做好預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)外部及內(nèi)部考核，使得預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有用武之地。

五、結(jié)論

目前，隨著財(cái)政制度的發(fā)展與完善，各預(yù)算單位都開始規(guī)范預(yù)算管理制度，但是由于缺乏專業(yè)人員及配套設(shè)施，缺乏與實(shí)踐相結(jié)合的指導(dǎo)，造成總體預(yù)算管理水平走低，預(yù)算管理工作出現(xiàn)諸多不足與問題。本文針對(duì)差額撥款事業(yè)單位XZ中心的預(yù)算管理現(xiàn)狀進(jìn)行案例分析，主要采取預(yù)決算差異分析法，分析該單位預(yù)算管理的諸多問題，將XZ中心的問題大致分為兩個(gè)方面進(jìn)行論述。一是針對(duì)XZ中心的預(yù)算管理方面的問題分析，二是針對(duì)XZ中心的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方面的問題分析，大致有預(yù)算管理參與度不高、預(yù)算編制時(shí)間緊迫造成初期信息數(shù)據(jù)采集不全面、預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏監(jiān)督機(jī)制、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)認(rèn)知性不足、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不完善。從XZ中心的問題入手，結(jié)合相關(guān)理論知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)針對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)三個(gè)方面給出的建議如下：建立單位部門預(yù)算的固定信息庫、豐富預(yù)算編制方法、完善預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的相關(guān)措施、合理安排預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，監(jiān)控管理資金執(zhí)行進(jìn)度、完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核制度。