劉 鵬 吳 峰

作者單位：寧夏回族自治區(qū)財(cái)政廳

2021年，為做好寧夏自治區(qū)“六穩(wěn) ”“六?！惫ぷ?，應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，提高財(cái)政支付效率，結(jié)合預(yù)算管理一體化新系統(tǒng)上線運(yùn)行實(shí)際情況，區(qū)財(cái)政廳開展了國(guó)庫(kù)集中支付專題調(diào)研，探索進(jìn)一步完善規(guī)范全區(qū)國(guó)庫(kù)集中支付管理制度體系，不斷提升國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理水平，強(qiáng)化財(cái)政保障能力。

一、財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付管理基本情況

（一）機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)正常，職能有效發(fā)揮

1.機(jī)構(gòu)健全。自治區(qū)本級(jí)財(cái)政和各市縣（區(qū)）財(cái)政都已建立了國(guó)庫(kù)支付專門機(jī)構(gòu)，大部分為部門內(nèi)設(shè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，個(gè)別縣（區(qū)）與國(guó)庫(kù)科（股）室合署辦公。

2.基礎(chǔ)職能配置相同。全區(qū)各級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)支付中心均將資金支付審核、工資統(tǒng)發(fā)等工作作為為國(guó)庫(kù)集中支付管理基礎(chǔ)職能，實(shí)行全流程電子化支付，強(qiáng)化財(cái)政資金審核支付效率。

（二）自治區(qū)本級(jí)資金支付審核規(guī)范，監(jiān)控平穩(wěn)推進(jìn)

國(guó)庫(kù)集中支付審核業(yè)務(wù)是各級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)支付中心最基礎(chǔ)的核心業(yè)務(wù)，是財(cái)政資金最后的出口，也是確保財(cái)政資金安全的最關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。目前，自治區(qū)本級(jí)基本支出、項(xiàng)目支出和政府采購(gòu)等資金審核支付都在制度規(guī)范內(nèi)正常運(yùn)行，總體上保證了財(cái)政資金合法合規(guī)支付。

自治區(qū)本級(jí)持續(xù)推進(jìn)操作規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)化，在基本制度規(guī)范基礎(chǔ)上，逐步建立了預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，搭建了預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)。先后制定了《寧夏回族自治區(qū)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理辦法》《寧夏回族自治區(qū)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控內(nèi)部操作規(guī)程》等制度，對(duì)向?qū)嵱匈Y金賬戶轉(zhuǎn)賬、大額取現(xiàn)、授權(quán)支付大額轉(zhuǎn)賬、三公經(jīng)費(fèi)支出等行為設(shè)置了監(jiān)控規(guī)則，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算約束力，充分發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行中的動(dòng)態(tài)監(jiān)控糾偏、警示、示范作用，促使預(yù)算單位嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律。2020年，自治區(qū)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)共觸發(fā)監(jiān)控預(yù)警規(guī)則1.5萬(wàn)條，其中確認(rèn)違規(guī)1124條。

（三）電子化管理有序推進(jìn)，支付效率大幅提升

2017年10月，全區(qū)提前一年完成了省市縣三級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理全覆蓋的目標(biāo)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了集中支付業(yè)務(wù)的電子簽章、電子憑證信息傳遞、資金支付和清算全流程、全方位的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行,提高了預(yù)算執(zhí)行信息的完整性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性。目前全區(qū)5900多家預(yù)算單位、11家代理銀行、28個(gè)市縣（區(qū)）全部實(shí)現(xiàn)了國(guó)庫(kù)支付電子化管理。

近三年，全區(qū)通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理系統(tǒng)支付的一般公共預(yù)算資金分別為1339.7億元、1398.4億元、1449億元，占當(dāng)年總支出比重為94.4%、97.2%、97.9%。

隨著全區(qū)國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理不斷完善和強(qiáng)化，財(cái)政資金支付效率和安全性顯著提升，通過(guò)電子化支付管理系統(tǒng)歸集的財(cái)政數(shù)據(jù)，顯示了全區(qū)“信息數(shù)據(jù)省級(jí)大集中”和“財(cái)政省直管縣全覆蓋”的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，也為今后財(cái)政數(shù)據(jù)分析利用夯實(shí)了基礎(chǔ)。

二、財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付管理存在的問(wèn)題

（一）市縣（區(qū)）職能職責(zé)不規(guī)范

部分市縣（區(qū)）國(guó)庫(kù)支付中心依托原會(huì)計(jì)核算中心開展業(yè)務(wù)，除進(jìn)行正常國(guó)庫(kù)支付審核業(yè)務(wù)外還承擔(dān)為預(yù)算單位提供代理記賬業(yè)務(wù)。這種職責(zé)分工造成支付中心既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”，既是監(jiān)管機(jī)構(gòu)又是被監(jiān)督單位的狀況。造成機(jī)制混亂、權(quán)責(zé)不清、權(quán)責(zé)錯(cuò)配，同時(shí)也剝奪了預(yù)算單位會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理的自主權(quán)，不符合“監(jiān)督與執(zhí)行相分離、互相制衡”的內(nèi)控原則。

（二）市縣國(guó)庫(kù)集中支付審核業(yè)務(wù)不規(guī)范

1.部分市、縣（區(qū)）財(cái)政直接支付比重過(guò)大。全區(qū)大部分市、縣（區(qū)）財(cái)力薄弱，資金緊張，為強(qiáng)化對(duì)財(cái)政資金使用的監(jiān)控，大部分市縣（區(qū)）的直接支付審核的比重較大，普遍超過(guò)70%，個(gè)別財(cái)力薄弱縣（區(qū)）甚至達(dá)到了90%以上。這種做法嚴(yán)重弱化了預(yù)算單位的主體責(zé)任，同時(shí)由于直接支付審核沒有相對(duì)統(tǒng)一的制度規(guī)范，審核標(biāo)準(zhǔn)不一，增加了財(cái)政支付審核的風(fēng)險(xiǎn)。

2.支付審核要件、流程缺乏明確的制度規(guī)定。市縣（區(qū)）財(cái)政國(guó)庫(kù)支付中心對(duì)各類業(yè)務(wù)審核要件、審核流程等規(guī)定不一、詳略不同，在審核支付時(shí)，沒有分類規(guī)范、相對(duì)統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的“尺子”分門別類衡量各類業(yè)務(wù)，支付審核的嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性較差。

3.制度完善嚴(yán)重滯后于信息化的進(jìn)展。2021年預(yù)算管理一體化推進(jìn)后，從國(guó)庫(kù)集中支付類型的劃分到預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)劑都進(jìn)行了較大的調(diào)整，原有的制度規(guī)范已無(wú)法滿足新形勢(shì)新業(yè)務(wù)的需要，存在很多“空白”，增加了工作的難度和風(fēng)險(xiǎn)性。

（三）預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控業(yè)務(wù)不夠深入

1.動(dòng)態(tài)監(jiān)控違規(guī)問(wèn)題的核實(shí)有待加強(qiáng)。由于動(dòng)態(tài)監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問(wèn)題核實(shí)工作量比較大，所以目前只能做到電話核實(shí)或?qū)︻A(yù)算單位上傳的審批資料做簡(jiǎn)單人工核實(shí)，沒有通過(guò)調(diào)閱資料、實(shí)地核查等更深入的方式對(duì)違規(guī)問(wèn)題進(jìn)行核實(shí)，從而使動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制只運(yùn)行在表面上，降低了對(duì)預(yù)算單位的糾偏、警示作用。

2.區(qū)本級(jí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控結(jié)果未得到充分運(yùn)用。雖然動(dòng)態(tài)監(jiān)控對(duì)預(yù)算單位的財(cái)政資金與支付行為起到了糾偏、警示和示范的積極作用，但是動(dòng)態(tài)監(jiān)控結(jié)果僅限于財(cái)政部門內(nèi)部分析使用，未將結(jié)果梳理分析定期通報(bào)給預(yù)算單位，沒有對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行起到應(yīng)有的推動(dòng)促進(jìn)作用。

3.市縣動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作開展較為滯后。大部分市縣由于財(cái)力薄弱，資金支付大部分都是財(cái)政直接支付，授權(quán)支付比例較小，還沒有真正建立動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作機(jī)制，個(gè)別市縣（區(qū)）還僅停留在制度層面，沒有制定動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)警規(guī)則或制定預(yù)警規(guī)則局限性較大，動(dòng)態(tài)監(jiān)控職能作用沒有得到發(fā)揮。

（四）電子化支付業(yè)務(wù)有待進(jìn)一步完善

1.財(cái)政系統(tǒng)與單位會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)不能有效銜接。目前國(guó)庫(kù)集中支付電子化系統(tǒng)在使用的過(guò)程中受部門多、數(shù)據(jù)量大的影響，運(yùn)行高峰期間存在不穩(wěn)定的現(xiàn)象。同時(shí)，財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與預(yù)算單位會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)沒有實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，智能化程度較低，支付數(shù)據(jù)不能實(shí)現(xiàn)自動(dòng)記賬，需人工進(jìn)行相關(guān)賬務(wù)處理和對(duì)賬，財(cái)務(wù)人員工作量較大。

2.電子化會(huì)計(jì)檔案管理問(wèn)題。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理全覆蓋后，資金核撥全流程將實(shí)現(xiàn)“無(wú)紙化”。根據(jù)財(cái)政部、國(guó)家檔案局《關(guān)于規(guī)范電子會(huì)計(jì)憑證報(bào)銷入賬歸檔的通知》（財(cái)會(huì)〔2020〕6號(hào)）規(guī)定明確，“可以僅使用電子會(huì)計(jì)憑證進(jìn)行報(bào)銷入賬歸檔”，電子會(huì)計(jì)憑證等電子檔案的管理成為制約財(cái)政預(yù)算管理一體化推進(jìn)的“最后一公里”，亟需盡快解決。

3.基層財(cái)務(wù)人員素質(zhì)參差不齊。國(guó)庫(kù)集中支付電子化改革對(duì)財(cái)務(wù)人員的財(cái)會(huì)知識(shí)和計(jì)算機(jī)操作水平要求較高。但現(xiàn)實(shí)工作中特別是基層縣鄉(xiāng)財(cái)務(wù)人員，一方面財(cái)會(huì)知識(shí)和計(jì)算機(jī)操作水平參差不齊，另一方面財(cái)務(wù)人員更迭頻繁，導(dǎo)致電子化改革應(yīng)用推廣效果大打折扣。

三、加強(qiáng)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付管理的對(duì)策及措施

根據(jù)《自治區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的實(shí)施意見》精神，我們將持繼深化改革，不斷健全職能，完善制度，優(yōu)化支付審核，強(qiáng)化電子化管理，依法依規(guī)履職盡責(zé)，確保財(cái)政資金規(guī)范、安全、高效支付，提高財(cái)政資金使用績(jī)效。

1.強(qiáng)化市縣（區(qū)）國(guó)庫(kù)集中支付審核職能。嚴(yán)格執(zhí)行《會(huì)計(jì)法》《預(yù)算法》及其實(shí)施條例和《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)地方國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的指導(dǎo)意見》等要求，結(jié)合各級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)支付中心機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和當(dāng)?shù)刎?cái)力等實(shí)際情況，比照區(qū)本級(jí)國(guó)庫(kù)支付中心職能職責(zé)設(shè)置，科學(xué)合理界定本地支付中心的職能權(quán)限，著力強(qiáng)化國(guó)庫(kù)集中支付審核職能，同時(shí)強(qiáng)化預(yù)算單位的主體責(zé)任，將代理記賬等與國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)不相容的工作，穩(wěn)妥有序剝離歸還給部門單位，推動(dòng)各級(jí)國(guó)庫(kù)支付中心職能職責(zé)制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。

2.切實(shí)做好會(huì)計(jì)集中核算向國(guó)庫(kù)集中收付制度轉(zhuǎn)軌工作。根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于深化地方財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革有關(guān)問(wèn)題的意見》）（財(cái)庫(kù)〔2003〕68號(hào)）等相關(guān)規(guī)定，結(jié)合我區(qū)各市縣（區(qū)）實(shí)際情況，因地制宜，積極穩(wěn)妥探索會(huì)計(jì)集中核算向國(guó)庫(kù)集中支付制度有效轉(zhuǎn)化的具體方案，或?qū)?huì)計(jì)集中核算業(yè)務(wù)整體委托給社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理記賬，或重新恢復(fù)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)崗位，并將核算中心相關(guān)人員充實(shí)到各預(yù)算單位，將會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理的自主權(quán)歸還單位。

3.盡快實(shí)現(xiàn)財(cái)政系統(tǒng)與單位會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)的有效銜接。為適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付電子化改革工作的需要，應(yīng)對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)，增強(qiáng)系統(tǒng)穩(wěn)定性，提高系統(tǒng)查詢功能和查詢數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。同時(shí)盡快實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與單位會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)的有效銜接，提升智能化水平，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)過(guò)賬和自動(dòng)對(duì)賬的功能，從而減輕重復(fù)記賬和手工對(duì)賬的繁重負(fù)擔(dān)。

4.切實(shí)推進(jìn)電子化會(huì)計(jì)檔案管理工作。為適應(yīng)我區(qū)國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理全覆蓋的新形勢(shì)，為滿足《關(guān)于規(guī)范電子會(huì)計(jì)憑證報(bào)銷入賬歸檔的通知》（財(cái)會(huì)〔2020〕6號(hào)）“可以僅使用電子會(huì)計(jì)憑證進(jìn)行報(bào)銷入賬歸檔”的新需求，應(yīng)按照“頂層設(shè)計(jì)、整體規(guī)劃、分級(jí)推進(jìn)”的原則，在全區(qū)自上而下建立規(guī)范統(tǒng)一的電子檔案管理應(yīng)用共享平臺(tái)，真正解決推進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理一體化的“最后一公里”問(wèn)題。

5.修訂完善規(guī)章制度，明確支付類型的劃分標(biāo)準(zhǔn)及財(cái)政支付審核要件、規(guī)范審核流程?？茖W(xué)合理界定財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付（即現(xiàn)行的財(cái)政支付和一般支付）的劃分標(biāo)準(zhǔn)，適度強(qiáng)化預(yù)算單位的主體責(zé)任。分門別類明確財(cái)政支付的審核要件，規(guī)范財(cái)政支付審核流程、審核形式、審核責(zé)任等，盡可能避免“自由裁量”，增強(qiáng)財(cái)政支付審核的科學(xué)性、規(guī)范性，保證財(cái)政資金合法合規(guī)合理?yè)芨丁?/p>

6.健全完善動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)警規(guī)則，提高動(dòng)態(tài)監(jiān)控結(jié)果運(yùn)用的效果。各市縣（區(qū)）財(cái)政應(yīng)盡快制定適合本地實(shí)際情況的監(jiān)控規(guī)則，實(shí)質(zhì)性開展動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作。在進(jìn)一步完善預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地預(yù)算執(zhí)行實(shí)際情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整完善監(jiān)控預(yù)警規(guī)則，建立全區(qū)相對(duì)統(tǒng)一又有地方特色的預(yù)警規(guī)則，進(jìn)一步充分發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控的糾偏、警示和示范作用。同時(shí)著力強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)控結(jié)果的運(yùn)用。對(duì)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題定期進(jìn)行梳理分析，及時(shí)提供給預(yù)算單位，督促單位嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，強(qiáng)化預(yù)算和財(cái)務(wù)管理，合法合規(guī)使用財(cái)政資金。

7.加大基層財(cái)務(wù)人員教育培訓(xùn)力度。切實(shí)加強(qiáng)基層特別是縣鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理的基礎(chǔ)性工作，健全崗位設(shè)置和人員配備，確保崗位和人員的相對(duì)穩(wěn)定。同時(shí)建立長(zhǎng)效培訓(xùn)機(jī)制，定期開展教育培訓(xùn)，提升財(cái)會(huì)人員財(cái)會(huì)知識(shí)及計(jì)算機(jī)操作水平，及時(shí)解決工作中遇到的問(wèn)題和困難,推動(dòng)基層國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理各項(xiàng)工作高質(zhì)量開展。