都亳

一、引言

世界貿(mào)易組織（以下稱“WTO”）在制定多邊規(guī)則以規(guī)范國家間貿(mào)易關(guān)系方面一直發(fā)揮著關(guān)鍵作用。然而，由于多哈回合談判受阻，WTO在未來貿(mào)易自由化中的中心地位受到了嚴(yán)重威脅。鑒于WTO談判無法適應(yīng)世界經(jīng)濟的快速結(jié)構(gòu)變化，引發(fā)了WTO成員對WTO改革緊迫性的討論。其中，一個最重要和最具爭議的議題就是補貼規(guī)則改革。

補貼是一國或地區(qū)政府實現(xiàn)其社會目標(biāo)及經(jīng)濟目標(biāo)的重要經(jīng)濟政策，其是指政府將資源分配給商品或服務(wù)的提供者，使商品或服務(wù)以更低的價格銷售給消費者，從而使商品或服務(wù)的提供者能夠擴大盈利或提升競爭優(yōu)勢的貿(mào)易政策。在一個純粹的市場經(jīng)濟環(huán)境中，政府補貼會影響到產(chǎn)品或服務(wù)的市場價格，進(jìn)而影響市場競爭。然而，由于產(chǎn)業(yè)政策和補貼與政府的社會功能實現(xiàn)或長期戰(zhàn)略發(fā)展密切相關(guān)，各國政府都選擇在市場競爭和產(chǎn)業(yè)政策之間達(dá)到一種相對平衡，從而兼顧市場競爭和國家產(chǎn)業(yè)的長期發(fā)展。①See Gary Clyde Hufbauer&Euijin Jung，Scoring 50 Years of US Industrial Policy,1970-2020,https://www.piie.com/publications/piie-briefings/scoring-50-years-us-industrial-policy-1970-2020,visited on 15 November 2021.近期，補貼在應(yīng)對氣候變化、全球價值鏈、數(shù)字化轉(zhuǎn)型以及經(jīng)濟和衛(wèi)生緊急情況中發(fā)揮著日益重要的作用，亟待各國政府在補貼問題上加強合作。

在WTO框架下，盡管各成員方被要求讓渡一定的政策制定的權(quán)力并受到WTO多邊貿(mào)易規(guī)則的約束，但WTO尊重各成員在自身經(jīng)濟發(fā)展過程中采取必要措施的權(quán)利。與此同時，WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》（以下稱《SCM協(xié)定》）規(guī)定，進(jìn)口成員在出口成員的補貼措施給自身的產(chǎn)業(yè)造成損害時，可以啟動反補貼調(diào)查，采取反補貼貿(mào)易救濟措施。同時，為防止貿(mào)易救濟措施的濫用，WTO對補貼的內(nèi)涵和外延及成員采取反補貼措施的條件都進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定?？梢?，WTO多邊貿(mào)易機制在國際層面上，力圖在推進(jìn)市場有序競爭和尊重各成員實現(xiàn)自身經(jīng)濟發(fā)展之間尋求一種平衡。

當(dāng)前，美歐等WTO成員抱怨WTO規(guī)則對補貼的規(guī)定不夠詳盡，仍然有尚未規(guī)定的真空地帶，從而不能有效規(guī)制成員的補貼措施。與此同時，這些成員要求加強WTO對成員貿(mào)易政策的監(jiān)督功能，強化成員的補貼政策通報義務(wù)，從而全面提升WTO的透明度。在多哈回合談判及各成員目前向WTO提交的WTO改革提案中，產(chǎn)業(yè)補貼問題已成為爭論的焦點問題之一。本文通過考察美國、歐盟以及中國在當(dāng)前WTO改革討論中對補貼規(guī)則的改革立場，探究改革WTO補貼規(guī)則的可能路徑，并提出中國在WTO補貼改革談判中應(yīng)采取的策略及方案。

二、美國、歐盟和中國有關(guān)WTO補貼規(guī)則改革的立場

（一）美國的WTO補貼規(guī)則改革立場

從特朗普執(zhí)政時期開始，美國政府就劍指中國產(chǎn)業(yè)政策，要求WTO加強對補貼措施的規(guī)制，改變美國企業(yè)和工人的“不利”競爭地位。美國公開指責(zé)中國采取一系列的非市場化產(chǎn)業(yè)補貼政策來促進(jìn)和支持國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，認(rèn)為這種非市場經(jīng)濟行為使得某些企業(yè)和產(chǎn)業(yè)獲得不公平的競爭優(yōu)勢，扭曲了市場競爭。

2018年7月，美國向WTO提交了《中國破壞貿(mào)易的經(jīng)濟模式》報告，指責(zé)“中國目前仍維持著一種國家主導(dǎo)的、破壞貿(mào)易的經(jīng)濟模式，它給WTO成員方帶來了巨大的成本和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?！薄爸袊蚱鋰鴥?nèi)產(chǎn)業(yè)提供了龐大的、扭曲市場的補貼和其他形式的國家支持，這通常導(dǎo)致嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。同時，中國還通過采取各種政策和做法來積極地阻礙和損害外國競爭，從而扭曲了對進(jìn)口商品和服務(wù)以及外國制造商和服務(wù)供應(yīng)商的競爭環(huán)境。”①中華人民共和國商務(wù)部：《中華人民共和國常駐世貿(mào)組織代表團張向晨大使在世貿(mào)組織總理事會上反駁美國對中國經(jīng)濟模式的指責(zé)》，http://wto.mofcom.gov.cn/article/xwfb/201807/20180702770570.shtml，2022年5月27日訪問。

美國《2020年貿(mào)易政策議程和2019年度報告》認(rèn)為，現(xiàn)行的WTO規(guī)則無法充分應(yīng)對國家主導(dǎo)經(jīng)濟的成員對全球貿(mào)易的破壞性影響，美國正與日本和歐盟一起工作以應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，包括制定新的規(guī)則和使用國內(nèi)措施和其他措施。這些新的措施包括擴大禁止性補貼的范圍、針對其他補貼的更強的執(zhí)法、將國有企業(yè)認(rèn)定為公共機構(gòu)以及提升補貼通報的透明度。②See USTR,2020 Trade Policy Agenda and 2019 Annual Report,https://ustr.gov/sites/default/files/2020_Trade_Policy_Agenda_and_2019_Annual_Report.pdf，visited on 28 February 2020.

2020年1月14日，美歐日發(fā)布第七份三方聯(lián)合聲明，主要針對中國經(jīng)濟模式的核心部分，呼吁在WTO范圍內(nèi)更廣泛地禁止各種形式的政府支持，并要求各國政府采取更多行動，證明對企業(yè)的援助不會扭曲貿(mào)易行為。該聲明建議WTO改革側(cè)重三個領(lǐng)域：補貼、國有企業(yè)和強迫技術(shù)轉(zhuǎn)讓。關(guān)于補貼，重點是擴大直接禁止的補貼清單，同時提議舉證責(zé)任倒置，以確定補貼在其他情況下產(chǎn)生的負(fù)面影響。③See Joint Statement of the Trilateral Meeting of the Trade Ministers of Japan,the United States and the European Union,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2020/january/joint-stat ement-trilateral-meeting-trade-ministers-japan-united-states-and-european-union，visited on 12 December 2021.

2021年3月1日，美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布拜登政府任內(nèi)首個貿(mào)易議程。報告聲稱，為應(yīng)對中國帶來的挑戰(zhàn)，美國政府應(yīng)使用“綜合戰(zhàn)略處理中國強制且不公平的貿(mào)易行為”，這些不公平貿(mào)易行為包括中國諸多行業(yè)中的產(chǎn)能過剩、利用不公平補貼和偏好進(jìn)口替代的產(chǎn)業(yè)政策以及出口補貼（包括出口融資）等。美國將利用關(guān)稅等“所有可用手段”來打擊中國的不公平貿(mào)易行為。同時，美國將積極與盟友合作恢復(fù)美國的世界領(lǐng)導(dǎo)地位，并向中國施壓要求其停止不公平貿(mào)易行為。④See USTR,Biden Administration Releases 2021 President’s Trade Agenda and 2020 Annual Report,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2021/march/biden-administration-relea ses-2021-presidents-trade-agenda-and-2020-annual-report,visited on 1 March 2021.

2022年以來，拜登政府的對華貿(mào)易政策趨于強硬。美國2022年3月發(fā)布的《2022年貿(mào)易政策議程和2021年度報告》指出，中美關(guān)系是復(fù)雜和競爭的，并強調(diào)競爭必須是公平的。該報告污蔑中國“通過不公平、反競爭的做法扭曲市場，損害美國和其他國家的工人和企業(yè)的利益”，給中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系蒙上陰影。⑤See USTR,USTR Releases 2022 President’s Trade Policy Agenda and 2021 Annual Report,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2022/march/ustr-releases-2022-presidents-trade-p olicy-agenda-and-2021-annual-report,visited on 1 March 2022.

歸納起來，美國主張從以下六個方面對現(xiàn)行WTO的補貼與反補貼規(guī)則進(jìn)行改革：

一是擴大禁止性補貼的范圍。美國認(rèn)為現(xiàn)行《SCM協(xié)定》第3.1條規(guī)定的禁止補貼清單不足以解決某些法域存在的市場和貿(mào)易扭曲補貼問題。因此，需要在《SCM協(xié)定》中增加新類型的無條件禁止補貼，具體包括：無限擔(dān)保；在沒有可信的重組計劃的情況下，向破產(chǎn)或困難企業(yè)提供補貼；對產(chǎn)能過剩部門或行業(yè)、無法從獨立商業(yè)來源獲得長期融資或投資的企業(yè)提供補貼；某些直接免除債務(wù)。

二是規(guī)定舉證責(zé)任倒置。如果涉及以下補貼，則其他WTO成員在依據(jù)《SCM協(xié)定》請求與實施補貼的成員磋商時，不需要證明補貼對請求磋商成員的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害，或?qū)ζ滟Q(mào)易利益的喪失或減損而構(gòu)成嚴(yán)重?fù)p害，具體包括：過度的大額補貼；扶持不具競爭力的企業(yè)并阻止其退出市場的補貼；在缺乏私營企業(yè)商業(yè)性參與的情況下，創(chuàng)造大規(guī)模制造業(yè)產(chǎn)能的補貼；降低投入品國內(nèi)價格，并使其低于同類產(chǎn)品出口價格的補貼等。在舉證責(zé)任倒置的情況下，須由提供補貼的成員證明其補貼公開透明，且不存在對其他成員貿(mào)易利益或產(chǎn)能的嚴(yán)重負(fù)面影響。

三是將產(chǎn)能過剩作為嚴(yán)重?fù)p害的情形?，F(xiàn)行《SCM協(xié)定》在第6.3條中確定了嚴(yán)重?fù)p害另一成員利益的四種情形。①這些情形主要包括：補貼的影響是排斥或阻礙另一成員方某項同類產(chǎn)品進(jìn)入實施補貼的成員方市場；補貼的影響是排斥或阻礙另一成員方的同類產(chǎn)品向第三國市場出口；補貼的影響是在同一市場上使受補貼產(chǎn)品的價格與另一成員方的同類產(chǎn)品的價格相比明顯下降，或?qū)ν皇袌錾系耐惍a(chǎn)品造成了嚴(yán)重的價格抑制；補貼的影響是使受補貼產(chǎn)品在世界市場上的份額增加等。但是，美國認(rèn)為這些情況并不涉及所涉補貼扭曲能力的情形。因此，應(yīng)將提供補貼的成員導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩作為嚴(yán)重?fù)p害的第五種情形。

四是增加反向通報的懲罰性后果。《SCM協(xié)定》的現(xiàn)行規(guī)則沒有為WTO成員適當(dāng)通知其補貼提供任何激勵，導(dǎo)致補貼通知的狀態(tài)令人擔(dān)憂。因此，應(yīng)在《SCM協(xié)定》第25.10條中加入一種新的強有力的激勵措施，增加反向通報的懲罰性后果，對于一成員未通報的補貼，如果遭到其他成員反向通報，將被視同禁止性補貼，除非提供補貼的成員在設(shè)定的時間框架內(nèi)以書面形式提供必要的信息。

五是外部基準(zhǔn)問題?，F(xiàn)行《SCM協(xié)定》在補貼成員的國內(nèi)市場扭曲的情況下，確定補貼的適當(dāng)基準(zhǔn)（包括由政府提供商品或服務(wù)或購買商品）時，規(guī)定不夠充分。因此，應(yīng)該修改《SCM協(xié)定》，以描述在什么情況下可以拒絕使用其國內(nèi)價格，以及如何建立適當(dāng)?shù)幕鶞?zhǔn)，包括使用補貼成員市場以外的價格。

六是公共機構(gòu)的界定問題。美日歐三方聯(lián)合聲明指出，許多補貼是通過國有企業(yè)提供的，因此，確保這些補貼實體被“公共機構(gòu)”一詞涵蓋非常必要。美日歐三方認(rèn)為WTO上訴機構(gòu)在以往的幾份報告中對“公共機構(gòu)”的解釋破壞了WTO補貼規(guī)則的有效性。要確定一個實體為公共機構(gòu)，就不必認(rèn)定該實體“擁有、行使或被授予政府權(quán)力”。美日歐三方同意在此基礎(chǔ)上繼續(xù)致力于對“公共機構(gòu)”的界定。

此外，在區(qū)域?qū)用?，《美墨加協(xié)定》（以下稱“USMCA”）包含了對國有企業(yè)的詳細(xì)定義，擴展了被禁止的補貼類別，禁止向資不抵債或信譽不佳的國有企業(yè)提供融資，并將補貼相關(guān)規(guī)則從貨物貿(mào)易擴展到服務(wù)貿(mào)易和投資領(lǐng)域?？梢姡琔SMCA采用了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出《SCM協(xié)定》的國有企業(yè)補貼規(guī)則，意圖在WTO補貼規(guī)則改革中解決所謂非市場經(jīng)濟體制下的國有企業(yè)及補貼問題。

（二）歐盟的WTO補貼規(guī)則改革立場

歐盟在其《WTO現(xiàn)代化方案》中主張，盡管產(chǎn)業(yè)補貼是合法的政策工具，但其對生產(chǎn)過程的干擾會給國際貿(mào)易帶來嚴(yán)重風(fēng)險，影響企業(yè)的業(yè)績和扭曲競爭環(huán)境。WTO的《SCM協(xié)定》是WTO框架下規(guī)制補貼的主要工具，但對一些補貼實踐未能有效規(guī)制。《SCM協(xié)定》在實施過程中存在的條文模糊和規(guī)定不完善之處，亟待WTO各成員通過協(xié)商進(jìn)行完善。歐盟認(rèn)為，《SCM協(xié)定》在實施中凸顯的主要問題是缺乏成員的補貼政策信息，WTO成員普遍未能全面履行《SCM協(xié)定》規(guī)定的通知義務(wù)，建議強化補貼通知義務(wù)的履行，并提議采取推定原則，當(dāng)成員沒有履行通知義務(wù)或者被其他成員反向通報時，存在爭議的行為將被認(rèn)定為補貼或造成嚴(yán)重?fù)p害的補貼。自2017年12月12日至今，歐盟與美國、日本共發(fā)表八次有關(guān)WTO改革的聯(lián)合聲明。歐盟委員會于2021年2月18日在提交給歐洲議會和歐盟理事會等機構(gòu)的《貿(mào)易政策審議：實行開放、可持續(xù)和果斷有力的貿(mào)易政策》中，以附件形式發(fā)布了《WTO改革：建立可持續(xù)和有效的多邊貿(mào)易體制》，進(jìn)一步闡述歐盟有關(guān)WTO補貼規(guī)則改革的建議：應(yīng)制定嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)則，提高補貼透明度，納入更多的禁止性補貼和推定有害的補貼類別；補貼規(guī)則應(yīng)該充分考慮綠箱補貼，即為支持合法公共目標(biāo)且對貿(mào)易僅產(chǎn)生微小扭曲作用的補貼，特別是具有透明度的環(huán)境補貼和研發(fā)補貼。①參見中華人民共和國商務(wù)部網(wǎng)站，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/202103/2021030304 4276.shtml，2021年3月1日訪問。

近期，歐盟不斷擴充其經(jīng)貿(mào)工具箱，為外國及其企業(yè)量身定制的工具增多，表現(xiàn)出濃厚的歧視性色彩；同時，出臺更多“內(nèi)顧”性單邊措施，增加了新的貿(mào)易壁壘，可能有違WTO自由貿(mào)易和非歧視原則。例如，歐盟委員會在2020年6月17日發(fā)布了名為《在外國補貼方面創(chuàng)造公平競爭環(huán)境》的白皮書，對接受外國政府補貼的企業(yè)在歐盟投資設(shè)置監(jiān)管。②See European Commission,Commission Proposes New Regulation to Address Distortions Caused by Foreign Subsidies in the Single Market,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_1982,visited on 5 December 2021.有關(guān)媒體指出中國的國有企業(yè)是其針對重點。③參見走出去智庫網(wǎng)站，http://www.cggthinktank.com/2021-05-20/100077287.html，2022年6月9日訪問。2021年5月5日，歐盟委員會就此發(fā)布了《針對扭曲內(nèi)部市場的非歐盟成員國補貼的條例草案》（以下稱《條例草案》），對所涉及的監(jiān)管范圍、工具、權(quán)限、救濟措施、審查程序等進(jìn)行了具體規(guī)定。①See Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on Foreign Subsidies Distorting the Internal Market，https://ec.europa.eu/competition/international/overview/proposal_for_regulation.pdf,visited on 9 June 2022.《條例草案》對“外國補貼”的定義過于寬泛，過度解讀企業(yè)與政府關(guān)系，②參見李萬強、張嘉興：《歐盟新型補貼審查制度對我國的影響及應(yīng)對措施》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2022年第6期，第98-110頁。忽視國有企業(yè)的市場屬性，將企業(yè)通過市場化行為獲取的支持錯誤地定位為不合理補貼，構(gòu)成對國有企業(yè)的歧視，違反了WTO非歧視原則。

（三）中國的WTO補貼規(guī)則改革立場

長期以來，中國一直是全球遭遇反補貼貿(mào)易救濟調(diào)查最多的國家。2019年5月13日，中國向WTO正式提交了《中國關(guān)于世貿(mào)組織改革的建議文件》，認(rèn)為WTO的貿(mào)易救濟措施規(guī)則存在模糊和不足，指出WTO成員存在各種誤用和濫用貿(mào)易救濟措施的行為。一些成員在實踐中針對某個成員和某種企業(yè)采取貿(mào)易救濟措施的情況在增加，且沒有對發(fā)展中成員、中小企業(yè)及公共利益給予充分考慮。成員濫用貿(mào)易救濟措施以實現(xiàn)其貿(mào)易保護(hù)目的，背離了WTO設(shè)立貿(mào)易救濟措施的初衷，是對多邊貿(mào)易規(guī)則的破壞和違反。

為此，中國要求WTO對包括反補貼在內(nèi)的貿(mào)易救濟措施進(jìn)行改革。具體包括五點建議：第一，應(yīng)恢復(fù)不可訴補貼制度，并擴大其范圍。第二，應(yīng)致力于完善反傾銷調(diào)查中的價格比較、日落審查等議題的相關(guān)規(guī)制，并探討各成員協(xié)調(diào)反規(guī)避條款的可能性。第三，在補貼與反補貼措施相關(guān)規(guī)則的實施過程中，為了減少對反補貼措施的濫用，對于補貼的確定、所受優(yōu)惠的計算以及相關(guān)事實的規(guī)則都應(yīng)加以明確和完善。第四，應(yīng)提升反傾銷和反補貼調(diào)查過程的透明度和正當(dāng)性，對成員相關(guān)程序的有效性和實施加強評估。第五，對發(fā)展中成員和中小企業(yè)的特殊情況以及公共利益應(yīng)給予更多的考慮。③See China’s Proposal on WTO Reform,WT/GC/W/773,13 May 2019.

由此可見，中國對于反補貼措施的改革，強調(diào)有效性和公平性。有效性體現(xiàn)在中國要求WTO對貿(mào)易救濟措施進(jìn)行規(guī)則的完善，對反補貼調(diào)查的重要規(guī)則和程序加以明確，以防止貿(mào)易救濟措施的濫用。公平性體現(xiàn)在中國主張在相關(guān)規(guī)則的適用方面對發(fā)展中成員和中小企業(yè)的特殊情況予以充分考慮，以實現(xiàn)在不同成員和不同企業(yè)之間規(guī)則適用的相對平等。

三、美歐的補貼規(guī)則改革立場對中國的挑戰(zhàn)

由于WTO補貼規(guī)則對很多問題都沒有明確規(guī)定，美歐有關(guān)WTO補貼規(guī)則改革的立場和做法表明，其要針對市場經(jīng)濟問題創(chuàng)設(shè)一套新的國際規(guī)則：一方面，設(shè)定市場導(dǎo)向條件的標(biāo)準(zhǔn)，以便將WTO成員劃分為市場經(jīng)濟國家和非市場經(jīng)濟國家；另一方面，針對非市場經(jīng)濟國家，制定一套特殊的補貼規(guī)則和國有企業(yè)規(guī)則，試圖通過推動形成新的國際規(guī)則，來對中國進(jìn)行遏制打壓。

事實上，經(jīng)濟學(xué)家并不認(rèn)為補貼在本質(zhì)上扭曲了貿(mào)易或降低了福利，許多人對任何試圖用一般規(guī)則來對有害的補貼和實際上可能通過解決正外部性或私人經(jīng)濟行為的溢出效應(yīng)來提高福利的補貼進(jìn)行區(qū)分的做法持懷疑態(tài)度。貿(mào)易經(jīng)濟學(xué)家賽克斯指出，一個關(guān)鍵的難題是：所有政府的支出都會影響私營企業(yè)的生產(chǎn)成本。公共教育、公路網(wǎng)、公共工程項目等都可以提高國內(nèi)企業(yè)的競爭力。同樣，各國政府參與了無數(shù)提高私營部門生產(chǎn)成本的活動，包括廣泛的稅收和監(jiān)管措施。從政府給國內(nèi)企業(yè)帶來好處和負(fù)擔(dān)的無數(shù)方式中，我們?nèi)绾未_定構(gòu)成不受歡迎的“補貼”的活動？賽克斯進(jìn)一步指出，按照這些思路，在X國獲得特定補貼計劃福利的公司可能會承擔(dān)該國競爭對手不需要承擔(dān)的稅收或監(jiān)管成本。因此，即使Y國的競爭對手沒有獲得可比的補貼，較低的稅收或較弱的監(jiān)管實際上也可能為其提供相對于X國補貼競爭對手的最大競爭優(yōu)勢。①Cited from Robert Howse，Making the WTO(Not So)Great Again:The Case against Responding to the Trump Trade Agenda through Reform of WTO Rules on Subsidies and State Enterprises，23 Journal of International Economic Law 371(2020).在許多情況下，補貼有助于產(chǎn)生更有效的資源配置，也就是說，與完全私有化交易產(chǎn)生的資源配置相比，補貼可能更符合實際生產(chǎn)可能性和消費者偏好。評估補貼是有助于還是會減損有效的資源配置的任務(wù)是艱巨的。

到目前為止，三方聯(lián)合聲明缺乏其提案的真正的理論依據(jù)。除了自由市場或新自由主義的言論，它往往假設(shè)市場是有效的，除非受到政府的干預(yù)，否則倡議中提到的“市場扭曲”是令人懷疑的。給定的補貼是否給市場帶來扭曲，或糾正市場失靈，或追求一些諸如社會公平等非市場目標(biāo)，是一個多方面的難題，需要具體情況具體分析，假設(shè)有正確的概念工具來進(jìn)行這種分析。正如賽克斯所解釋的：“補貼可能會造成負(fù)面的國際外部性，扭曲全球資源分配。但它們也可能是對一系列市場失靈的明智對策，或在解決收入不平等等方面發(fā)揮有益作用?！雹贑ited from Robert Howse，Making the WTO(Not So)Great Again:The Case against Responding to the Trump Trade Agenda through Reform of WTO Rules on Subsidies and State Enterprises，23 Journal of International Economic Law 373(2020).具體而言，美歐的補貼規(guī)則改革立場存在以下問題，并對中國帶來挑戰(zhàn)。

（一）缺乏界定禁止性補貼的范圍及標(biāo)準(zhǔn)

對中國而言，三方聯(lián)合聲明中擴大的幾種禁止補貼行為，可能在一些大而不能倒、僵而不能破產(chǎn)的國有企業(yè)或者是產(chǎn)業(yè)政策重點支持發(fā)展的行業(yè)中存在。比如，一些地方政府出于社會穩(wěn)定等因素考慮，不得不一直給此類企業(yè)提供補貼。因此擴大禁止性補貼的范圍可能對這些企業(yè)產(chǎn)生影響。但是，禁止此類補貼也不一定對中國絕對不利，或許禁止此類補貼可以把有限的財政資金使用到其他更需要的地方，加速推動國有企業(yè)朝著市場化方向改革。因此，只要符合中國改革的總體方向，也可以考慮接受這一規(guī)則，但仍需要注意以下問題：首先，雖然資不抵債容易量化，但如何界定困難企業(yè)，卻可能很難有客觀可量化的標(biāo)準(zhǔn)。其次，如何界定產(chǎn)能過剩，怎樣認(rèn)定一個部門或行業(yè)存在產(chǎn)能過剩，可能也需要有諸如產(chǎn)能利用率等客觀和可操作的標(biāo)準(zhǔn)，否則將導(dǎo)致產(chǎn)能過剩這一概念的濫用。另外，直接的債務(wù)免除是否包括債轉(zhuǎn)股也需要進(jìn)一步明確。

（二）舉證責(zé)任倒置的規(guī)定籠統(tǒng)不清

針對“非常大的”補貼或“扶持”無競爭力企業(yè)的補貼，三方聯(lián)合聲明要求補貼成員證明其補貼沒有對其他成員方的貿(mào)易利益造成不利影響。①參見劉斌、宮方茗、李川川：《美日歐WTO補貼規(guī)則改革方案及其對中國的挑戰(zhàn)》，《國際貿(mào)易》2020年第2期，第57-63頁。首先，目前尚不清楚的是，一個WTO成員如何能夠獲得相關(guān)數(shù)據(jù)，以確定其補貼對其他成員方的貿(mào)易沒有造成負(fù)面影響。事實上，要求提供具有高度確定性的證據(jù)以證明沒有嚴(yán)重的負(fù)面貿(mào)易影響，在實踐中似乎接近完全禁止此類補貼。其次，僅僅因為補貼是“非常大的”，就假定其造成了嚴(yán)重的負(fù)面貿(mào)易影響，是錯誤和缺乏經(jīng)濟依據(jù)的。此外，上述舉證責(zé)任倒置的補貼的界定和適用范圍非?；\統(tǒng)和不清晰。例如，什么是“過度和大額”的補貼？怎樣的企業(yè)才是“不具競爭力”的企業(yè)？私營企業(yè)“商業(yè)性參與”到何種程度才不構(gòu)成缺乏“私營企業(yè)商業(yè)性參與”？多大規(guī)模的產(chǎn)能才構(gòu)成“大規(guī)模制造業(yè)產(chǎn)能”？這里提出的概念似乎不適合在基于規(guī)則的爭端解決機制中加以闡述和適用。

（三）產(chǎn)能過剩已成為美歐施加政治壓力和規(guī)則談判壓力的工具

長期以來，美歐一直指責(zé)中國政府通過為鋼鋁產(chǎn)業(yè)提供補貼而導(dǎo)致鋼和鋁全球產(chǎn)能過剩。然而，鋼鋁產(chǎn)能過剩是一個全球性的問題，是2008年全球金融危機引發(fā)的有效需求不足所導(dǎo)致的。中國在很多年前就已經(jīng)著手應(yīng)對鋼鋁產(chǎn)能過剩，采取了有力措施，也作出了有效的貢獻(xiàn)。在“十三五”期間，中國累計壓減粗鋼產(chǎn)能1.5億噸以上。事實上，中國鋼產(chǎn)量雖然比較大，但從根本上來說是為了滿足自身的消費需求。根據(jù)世界鋼鐵協(xié)會的數(shù)據(jù)，2020年，中國鋼鐵生產(chǎn)占全球的56.7%，但中國同年的鋼鐵消費也占到世界的56.2%，兩個數(shù)字差距很小。中國的鋼鋁出口數(shù)據(jù)也能印證這一觀點。2020年，中國的鋼出口量占國內(nèi)產(chǎn)量的5%，鋁出口量占產(chǎn)量的8%，這個比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于許多出口導(dǎo)向型國家。以中歐鋼鐵貿(mào)易為例，根據(jù)歐洲鋼鐵協(xié)會的報告，歐盟從中國進(jìn)口的鋼鐵產(chǎn)品從2017年開始連年下降，2020年為196萬噸，比2017年下降了48%。盡管歐盟從中國進(jìn)口的鋼鐵產(chǎn)品數(shù)量大幅下降，但歐盟整體的鋼鐵進(jìn)口量不降反升。也就是說，歐盟從中國的進(jìn)口量壓縮了，從其他國家的進(jìn)口量卻增加了，這說明歐盟進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品是源于結(jié)構(gòu)性需求。①參見《駐歐盟使團團長張明大使接受英國〈金融時報〉專訪》，https://www.fmprc.gov.cn/web/dszlsjt_673036/ds_673038/202111/t20111115_10448426.shtml,2022年2月19日訪問。因此，貿(mào)易政策制定者對于產(chǎn)能過剩存在系統(tǒng)性擔(dān)憂的論點似乎并不可靠。當(dāng)前補貼與產(chǎn)能過剩問題似乎已經(jīng)被塑造成為了施加政治壓力和規(guī)則談判壓力的工具，而這一傾向并不利于WTO改革談判的進(jìn)行，反而容易增加談判的阻力。應(yīng)對包括鋼鋁關(guān)稅在內(nèi)的全球經(jīng)濟問題，正確的方式應(yīng)該是國際社會在多邊機制下共同努力解決，推動貿(mào)易投資向自由化便利化方向發(fā)展，反對保護(hù)主義，避免以補貼為由增加新的壁壘。

（四）懲罰性措施治標(biāo)不治本

在反向通報方面，美國和歐盟等成員一直指責(zé)包括中國在內(nèi)的一些WTO成員未能充分履行WTO的補貼通報義務(wù)。事實上，中國已于2016年7月向WTO通報了地方補貼，涵蓋2001—2014年地方補貼政策，并且在2018年7月和2019年6月提交的補貼通報中全面包含了2015—2016年和2017—2018年地方政府補貼項目。②參見中國常駐世貿(mào)組織代表團：《艱難時刻世貿(mào)組織與中國2018—2019》，上海人民出版社2021年版，第26頁。然而，美歐對中國的通報并不滿意，并堅持主張懲罰性措施，認(rèn)為反向通報可以產(chǎn)生禁止性補貼的法律后果。③參見楊榮珍、石曉婧：《美國補貼政策的主要特征及其合規(guī)性——基于2019年美國補貼政策通報的分析》，《國際經(jīng)濟評論》2020年第4期，第142頁。對此，中國應(yīng)聯(lián)合其他發(fā)展中國家，要求在增加獲得技術(shù)援助的前提下提高補貼通報的透明度。

（五）濫用補貼的外部基準(zhǔn)規(guī)則

在補貼的外部基準(zhǔn)方面，《中國加入世貿(mào)組織議定書》第15條“確定補貼和傾銷時的價格可比性”規(guī)定：“（b）在根據(jù)《SCM協(xié)定》第二、三及五部分規(guī)定進(jìn)行的程序中，在處理第14條（a）項、（b）項、（c）項和（d）項所述補貼時，應(yīng)適用《SCM協(xié)定》的有關(guān)規(guī)定；但是，如此種適用遇有特殊困難，則該WTO進(jìn)口成員可使用考慮到中國國內(nèi)現(xiàn)有情況和條件并非總能用作適當(dāng)基準(zhǔn)這一可能性的確定和衡量補貼利益的方法。在適用此類方法時，只要可行，該WTO進(jìn)口成員在考慮使用中國以外的情況和條件之前，應(yīng)對此類現(xiàn)有情況和條件進(jìn)行調(diào)整?！边@是WTO唯一明確規(guī)定在計算中國補貼金額時使用外部替代基準(zhǔn)的條款。與反傾銷條款不同的是，它沒有規(guī)定適用的時間或期限限制。在美國對華反補貼調(diào)查實踐中，美國商務(wù)部通常會認(rèn)為相關(guān)生產(chǎn)投入的中國國內(nèi)價格因為中國政府的干預(yù)，不適宜用做計算利益的基準(zhǔn)，需要依據(jù)其他外部基準(zhǔn)，比如國際市場的價格來計算中國被調(diào)查企業(yè)所獲得的補貼金額，并依此征收高額的反補貼稅。但是，在DS437案的上訴中，上訴機構(gòu)認(rèn)為美國商務(wù)部在相關(guān)爭議調(diào)查中使用外部基準(zhǔn)違反了第14條（d）項和第1.1條（b）項的規(guī)定，因為在所有爭議案件中，美國商務(wù)部都只簡單認(rèn)定因為政府通過政府所有的實體在相關(guān)貨物市場的顯著或占支配地位的存在，直接拒絕使用國內(nèi)價格作為基準(zhǔn)，而未能解釋這些價格是否由市場決定或這些價格是否被政府扭曲。①See Appellate Body Report,US-Countervailing Measures(China),para.4.79.在該案的執(zhí)行之訴中，上訴機構(gòu)同意專家組的觀點，即在沒有證據(jù)表明政府干預(yù)對價格有直接影響的情況下，調(diào)查機關(guān)可能需要進(jìn)行更詳細(xì)的分析和解釋，即調(diào)查機關(guān)必須解釋政府對市場的干預(yù)是如何導(dǎo)致相關(guān)投入的國內(nèi)價格偏離市場價格的。②See WTO,DS437:United States-Countervailing Duty Measures on Certain Products from China,https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds437_e.htm,visited on 9 June 2022.因此，中國在“外部基準(zhǔn)”問題上最終獲勝。然而，美國在2020年《關(guān)于WTO上訴機構(gòu)的報告》中對此表達(dá)了強烈不滿，并通過三方聯(lián)合聲明堅持主張美國的做法，即進(jìn)口成員調(diào)查機關(guān)只要證明了出口成員市場存在政府干預(yù)就可以拒絕使用其國內(nèi)市場價格，而無須再去證明政府干預(yù)是否真正地扭曲了國內(nèi)市場價格。

（六）補貼規(guī)則的所有制歧視“劍指”中國國有企業(yè)

長期以來，圍繞中國國有企業(yè)是否構(gòu)成《SCM協(xié)定》中規(guī)定的公共機構(gòu)問題，美歐與中國一直存在爭議。《SCM協(xié)定》第1條規(guī)定的補貼構(gòu)成要件之一是財政捐助必須來自政府或任何“公共機構(gòu)”。然而，確定一個給定實體是否為“公共機構(gòu)”在實踐中并不簡單，尤其是在涉及國有企業(yè)方面，WTO上訴機構(gòu)在DS379案和DS437案中裁決，一個實體要成為公共機構(gòu)，它必須擁有、行使或被授予政府權(quán)力，政府對實體的所有權(quán)和/或控制權(quán)不足以確定該實體是公共機構(gòu)。③See Appellate Body Report,US-Anti-Dumping and Countervailing Duties(China),WT/DS379/AB/R,para.318.這就意味著并非所有國有企業(yè)都會被視為《SCM協(xié)定》第1條意義上的公共機構(gòu)。這一裁決在一些成員之間造成了持續(xù)的緊張關(guān)系，特別是在具有大量的國家參與的混合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的成員與一些認(rèn)為WTO上訴機構(gòu)提出的方法使在國有企業(yè)背景下識別公共機構(gòu)變得復(fù)雜的成員之間。

在實踐中，美國借助“有意義的控制”將中國的國有企業(yè)認(rèn)定為公共機構(gòu)。④參見應(yīng)品廣：《從貿(mào)易政策到競爭政策：國有企業(yè)國際造法的路徑選擇》，《世界經(jīng)濟研究》2022年第3期，第123-133頁。本文認(rèn)為，中國可以對國有企業(yè)補貼問題與美歐等成員進(jìn)行磋商與談判，但要將國有企業(yè)正常商業(yè)性行為排除在禁止性補貼范圍之外，堅持競爭中立原則，禁止針對國有企業(yè)的所有制歧視。

四、WTO產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)則的改革路徑

2022年4月22日，國際貨幣基金組織（以下稱“IMF”）、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（以下稱“OECD”）、世界銀行（以下稱“WB”）、世界貿(mào)易組織四大國際組織聯(lián)合發(fā)布有關(guān)補貼的報告，指出國際合作應(yīng)旨在解決補貼的負(fù)面溢出效應(yīng)，同時適應(yīng)其在提供基本公共服務(wù)和解決市場失靈方面的作用。為此，政府和國際組織可以加強有關(guān)補貼的信息工作；使用經(jīng)濟工具來更好地了解特定補貼和補貼類型的影響并確定替代方案；利用現(xiàn)有的協(xié)商機制來鼓勵改進(jìn)補貼做法；努力加強有關(guān)扭曲國際市場或降低全球公共福利的補貼的國際規(guī)范和法律承諾。①See IMF，OECD，World Bank，and WTO,Subsidies,Trade,and International Cooperation,https://www.wto.org/english/news_e/news22_e/igo_22apr22_e.pdf,visited on 27 May 2022.改善國際紀(jì)律可以限制補貼的負(fù)面溢出效應(yīng)，而不會過度限制其對合法政策目標(biāo)的使用。這樣的討論可以從現(xiàn)有多邊規(guī)則所奠定的堅實基礎(chǔ)開始，特別是WTO規(guī)則已獲得廣泛認(rèn)同，并已證明多年來在處理一系列補貼做法方面是有效的。然而，在WTO難以達(dá)成有意義的多邊協(xié)定的背景下，人們不應(yīng)指望未來的補貼規(guī)則會在與《SCM協(xié)定》相同的格局下談判。在沒有可預(yù)見的多邊成果的情況下，WTO成員很可能會轉(zhuǎn)向?qū)で蠖噙叺摹翱勺儙缀巍薄＂赟ee Bernard Hoekman&Douglas Nelson,Rethinking International Subsidies Rules,Bertelsmann Stiftung Working Paper(2020).在多邊主義和諸邊主義之間作出選擇，取決于WTO成員能否找到打破多邊談判僵局的可行路徑，以及如何實現(xiàn)其改善補貼規(guī)則的雄心壯志。

（一）修訂的多邊路徑

對補貼規(guī)則的重新關(guān)注，可能為WTO重新啟動補貼談判提供一個機會。然而，考慮到成員方的不同立場，很難指望這種多邊行動會有多大成果。盡管如此，重新啟動多邊談判的可能性仍值得關(guān)注并為之努力。具體來說，應(yīng)該考慮以下幾個方面：

1.可能的多邊補貼倡議的范圍和優(yōu)先事項

多哈回合一攬子承諾模式的基本原理是，可以在不相關(guān)的部門之間進(jìn)行利益交換。然而,大范圍的多哈一攬子協(xié)議并沒有使談判變得更加容易，因為交叉問題的談判過于復(fù)雜，從而減緩了談判的步伐。在這方面，更實際的做法或許是，將補貼規(guī)則作為一個獨立的議題進(jìn)行談判，并且只與相關(guān)問題的進(jìn)展掛鉤。例如，工業(yè)補貼談判可以與農(nóng)業(yè)補貼談判并行推進(jìn)，從而為發(fā)達(dá)成員和發(fā)展中成員之間提供可能的談判空間。又如，在產(chǎn)業(yè)補貼自身的談判中，也可以在禁止性補貼、可訴補貼和不可訴補貼等不同的補貼類別之間進(jìn)行權(quán)衡。

關(guān)于優(yōu)先事項，可以在愿意投入資源的成員的參與下，制定補貼工作計劃，收集現(xiàn)行補貼的發(fā)生率和規(guī)模的信息，對補貼的目標(biāo)和溢出效應(yīng)進(jìn)行綜合分析，探索現(xiàn)有補貼規(guī)則中的關(guān)鍵差距。這種方法可以促進(jìn)成員間深入的對話，并就哪些地方需要新規(guī)則以及WTO成員間應(yīng)該采取何種談判形式達(dá)成共識。為了重新審議補貼規(guī)則，有幾個領(lǐng)域需要提前考慮。首先，提高透明度是解決補貼問題的第一步。提高補貼性質(zhì)和規(guī)模的透明度有助于對補貼的影響進(jìn)行基于證據(jù)的分析，從而既能激發(fā)改革的動力，也能為改革的設(shè)計提供信息。如果可以提高產(chǎn)業(yè)補貼的透明度，就可以更好地對不同類型的補貼進(jìn)行分類和衡量，同時應(yīng)考慮就可能造成貿(mào)易扭曲的國家補貼總支出的數(shù)量限制進(jìn)行談判的可能性。在這方面，可以借鑒以往WTO制定農(nóng)業(yè)規(guī)則的經(jīng)驗。OECD曾在制定生產(chǎn)者支持評估和消費者支持評估等新的農(nóng)業(yè)補貼衡量標(biāo)準(zhǔn)方面發(fā)揮了重要作用，WTO成員依靠OECD的分析，最終就農(nóng)產(chǎn)品的綜合支持量達(dá)成一致，這為農(nóng)業(yè)協(xié)定中的國內(nèi)支持削減承諾提供了基礎(chǔ)。①See Li Siqi&Tu Xinquan,Reforming WTO Subsidy Rules:Past Experiences and Prospects,54 Journal of World Trade 853-888(2020).在產(chǎn)業(yè)補貼談判中能否采取類似的方式，取決于如何收集全面數(shù)據(jù)和開發(fā)科學(xué)的測量技術(shù)來測量和比較各國的產(chǎn)業(yè)補貼的技術(shù)因素，以及WTO能否與OECD、WB、IMF以及二十國集團（以下稱“G20”）等國際組織一道共同為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)補貼領(lǐng)域的努力提供動力。由于目前WTO成員執(zhí)行透明度紀(jì)律的情況尚不令人滿意，WTO成員正在探索更好地激勵和支持補貼通報的方法，并需要政府在國家層面和通過國際論壇提高透明度和披露相關(guān)信息。其次，在修訂《SCM協(xié)定》時吸收之前WTO關(guān)于特定補貼問題合法性的爭端裁決，重點是澄清法律文本的模糊性和歧義。

2.可能的多邊補貼倡議的發(fā)展理念

WTO可以借鑒《貿(mào)易便利化協(xié)定》的經(jīng)驗，其中包括對不同實施期框架的創(chuàng)新設(shè)計以及對發(fā)展中成員的強制性技術(shù)援助和能力建設(shè)支持。在補貼規(guī)則中采用類似的不對稱承諾方法的關(guān)鍵是如何設(shè)計不同程度的承諾，并確保這種差異化不會實質(zhì)性地破壞協(xié)議的有效性。在此，應(yīng)考慮兩個至關(guān)重要的因素：

第一，要考慮如何區(qū)分WTO成員?！禨CM協(xié)定》通常將成員區(qū)分為三類，即發(fā)展中國家成員、其他發(fā)展中國家成員和正在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的成員。這種劃分方式過于粗略。在此前與補貼有關(guān)的建議中，成員們曾根據(jù)各自的情況提出了更具體的考慮。為此，關(guān)鍵是要用什么標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分？除了諸如國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）、人均GDP或國民總收入等基本宏觀經(jīng)濟指標(biāo)外，是否應(yīng)該包括其他基于發(fā)展的指標(biāo)？此外，如果這種差異影響到國家某個特定的重要經(jīng)濟部門，那么將獲得“特殊與差別待遇”的機會限定為客觀和透明的標(biāo)準(zhǔn)對于作出不對稱承諾至關(guān)重要，而需求評估則是實現(xiàn)這一目標(biāo)的一個重要因素。例如，WTO可以考慮設(shè)立一個專家組，幫助評估聲稱存在能力差距的WTO成員的情況，《SCM協(xié)定》委員會可以為成員提供機會反映其困難，并激發(fā)相關(guān)討論。

第二，要考慮如何根據(jù)WTO成員之間的差異調(diào)整承諾。①See Bernard Hoekman&Robert Wolfe，Reforming the World Trade Organization:Practitioner Perspectives from China,the EU,and the US,29 China&World Economy 1-34(2021).由于以絕對值衡量的承諾往往有利于較富裕的成員方，因此以相對值衡量的承諾，如果與提供優(yōu)惠的成員方相對于其他成員方的相對地位更相關(guān)，則更適合解決個別成員方的情況，并在一定程度上緩解較貧窮成員方的問題。

（二）靈活的諸邊方式

除了多邊談判之外，WTO還提供了在部分成員之間進(jìn)行諸邊談判的替代方案。諸邊方式不僅要考慮如何改進(jìn)現(xiàn)有的多邊補貼規(guī)則，還要考慮是否可以在WTO的框架下制定一些規(guī)則，比如納入?yún)^(qū)域和雙邊協(xié)定的國有企業(yè)規(guī)則。目前，存在兩種類型的諸邊協(xié)定。第一種類型是WTO下的“開放性諸邊”，談判在諸邊成員群體內(nèi)進(jìn)行，結(jié)果在最惠國待遇的基礎(chǔ)上實施。在這方面，根據(jù)協(xié)定產(chǎn)生的利益可能會使所有成員受益，盡管只有締約方承擔(dān)協(xié)定義務(wù)。第二類是WTO下的“排他性諸邊”，發(fā)生在諸邊成員集團內(nèi)部，結(jié)果僅限于簽署方。②參見張乃根：《試析多邊貿(mào)易體制下的諸邊協(xié)定》，《武大國際法評論》2022年第1期，第80-100頁。WTO成員在談判這兩種類型的諸邊協(xié)定方面都曾積累了寶貴的經(jīng)驗，《信息技術(shù)產(chǎn)品協(xié)定》擴圍協(xié)定是“開放性諸邊協(xié)定”，而《政府采購協(xié)議》是“排他性諸邊協(xié)定”。

比較這兩種諸邊協(xié)定，有理由認(rèn)為，在補貼談判中，“開放性諸邊”可能優(yōu)于“排他性諸邊”。首先，補貼規(guī)則旨在減少公平競爭環(huán)境中的歧視，這意味著一旦此類諸邊協(xié)定的締約方承擔(dān)補貼義務(wù)，該協(xié)定將是非歧視性的，可在廣泛的基礎(chǔ)上使其他成員受益。因此，“開放性諸邊”可能是解決這一非歧視性功能的更好方法。其次，“開放性諸邊”可以增強對“內(nèi)部”的積極影響，消除對“外部”的負(fù)面溢出，避免WTO成員二元分化的擔(dān)憂。透明度和包容性更適合作為“開放性諸邊”的特征，一旦非締約方觀察到承擔(dān)額外補貼義務(wù)的好處，并愿意遵循類似的路徑，實現(xiàn)消除其低效補貼和鎖定其經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，則“開放性諸邊”可鼓勵非締約方在未來參與協(xié)定。最后，“排他性諸邊”需要額外的程序負(fù)擔(dān)。WTO成員應(yīng)達(dá)成共識，將“排他性諸邊”附加到WTO協(xié)定并具有法律約束力。一旦達(dá)成協(xié)定，便需要將文本提交給WTO進(jìn)行事前審查。如果非締約方認(rèn)為談判達(dá)成的協(xié)定不利于其利益，便可以否決該協(xié)定。這種事前共識可能會導(dǎo)致締結(jié)“排他性諸邊”的進(jìn)程復(fù)雜化和延遲。相比之下，“開放性諸邊”不太可能遇到重大阻力，因為所有“開放性諸邊”的利益都擴展到了非締約方。另一個問題是如何確保諸邊協(xié)定的有效性，這可能需要主要產(chǎn)業(yè)大國的參與以促進(jìn)有意義的對話，并在WTO內(nèi)部建立一個設(shè)計良好的機制來執(zhí)行準(zhǔn)備、啟動和結(jié)束諸邊談判的工作程序。

綜上所述，在當(dāng)前的全球價值鏈?zhǔn)澜?，盡管發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家補貼的政治經(jīng)濟背景都在發(fā)生重大變化，但《SCM協(xié)定》中反映的WTO補貼規(guī)則并未發(fā)生實質(zhì)性變化。從當(dāng)前的辯論來看，WTO成員需要重新思考三個方面的問題，以確定現(xiàn)有WTO補貼規(guī)則中的缺陷。其一在于“補貼”一詞的定義缺陷，即哪些類型的補貼最有害，應(yīng)該被禁止；相比之下，哪些類型的補貼僅具有微不足道的扭曲效應(yīng)，不應(yīng)采取行動。對不同類型補貼的基本理解和分類，需要更好的信息收集和對補貼的發(fā)生率和規(guī)模的實證研究，以形成補貼規(guī)則背后有理有力的支撐。其二是如何制定明確、合理、實用的補貼規(guī)則。某些規(guī)則的模糊性導(dǎo)致WTO成員傾向于以適合其利益的方式解釋規(guī)則的分歧。其三是如何對待“特殊與差別待遇”的補貼規(guī)則?，F(xiàn)有的“特殊與差別待遇”是否足夠？或者在未來的談判中是否應(yīng)該進(jìn)一步擴大或減少？事實上，目前作為“特殊與差別待遇”基礎(chǔ)的發(fā)展中成員和發(fā)達(dá)成員之間的簡單兩分法對于制定更充分的補貼規(guī)則可能是存在問題的。就未來產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)則談判而言，多邊主義和諸邊主義之間的選擇，取決于那些希望就更深層次的補貼規(guī)則進(jìn)行談判的成員與那些不愿重新談判補貼規(guī)則的發(fā)展中成員之間如何達(dá)成妥協(xié)。到目前為止，一些與補貼相關(guān)的提案已經(jīng)在不同的平行小組之間進(jìn)行了討論，這為未來的談判提供了一些方向。未來幾年哪個方向?qū)⒊蔀楝F(xiàn)實還有待觀察，而一個值得探索的實用方式是訴諸“開放性諸邊”來產(chǎn)生適用于最惠國待遇的成果。

五、中國參與WTO產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)則改革談判的對策建議

在未來WTO補貼規(guī)則改革的進(jìn)程中，作為多邊貿(mào)易體系的堅定維護(hù)者，中國必須在深入研究WTO框架下補貼與反補貼法律制度的基礎(chǔ)上，堅持補貼規(guī)則透明公開，制定符合市場化的規(guī)則，加強監(jiān)管，進(jìn)行事后監(jiān)督，①See Weihuan Zhou&Mandy Meng Fang,Subsidizing Technology Competition:China’s Evolving Practices and International Trade Regulation,30 Washington International Law Journal 470(2021).提出建設(shè)性的改革方案，以更積極的姿態(tài)有效推動乃至引領(lǐng)WTO補貼規(guī)則談判。在談判中，中國應(yīng)提出維護(hù)自身貿(mào)易利益和公平貿(mào)易的規(guī)則修改訴求。

（一）堅持反對將國有企業(yè)正常商業(yè)性行為列入禁止性補貼范圍

中國與美日歐在國有企業(yè)是否構(gòu)成公共機構(gòu)方面長期存在較大分歧。中國可以對國有企業(yè)補貼問題進(jìn)行討論與談判，但要以將國有企業(yè)正常商業(yè)性行為排除在禁止性補貼范圍之外為底線，抵制針對國有企業(yè)的所有制歧視。中國一直強烈譴責(zé)美日歐在沒有新規(guī)則確定的情況下，單方面使用超越WTO規(guī)則的措施來調(diào)查或制裁中國企業(yè)的行為。因此，中國在WTO補貼規(guī)則改革方案中要明確界定正常性商業(yè)行為，在談判中應(yīng)堅持競爭中立原則的“本義”，要求將國有企業(yè)的社會與商業(yè)性質(zhì)相區(qū)分，進(jìn)一步要求《SCM協(xié)定》加入具體規(guī)定來區(qū)分公共屬性與商業(yè)屬性。同時，應(yīng)要求在談判中清晰界定構(gòu)成公共機構(gòu)的條件，以及如何判斷成員對有關(guān)企業(yè)實施“有意義的控制”，具體可利用在國際上的勝訴案件，①諸如DS379和DS437案。使制度層面的公共機構(gòu)確定有明確實踐支持。

（二）堅決反對美日歐對中國“市場經(jīng)濟地位”的偏見

近年來，美日歐等一些WTO成員認(rèn)為《SCM協(xié)定》對補貼約束不夠，主張重構(gòu)WTO補貼規(guī)則，將補貼問題政治化，與非市場經(jīng)濟模式甚至與政治體制掛鉤，具有強烈的意識形態(tài)針對性。WTO改革是一個公共產(chǎn)品，而不是謀取私利的工具。美日歐借改革之名，企圖為中國量身定做一套規(guī)則來制約中國的發(fā)展，其結(jié)果注定是徒勞的。中國在談判中應(yīng)堅決反對引入美日歐針對特定國家提出的歧視規(guī)則，因為這從根本上背離了WTO非歧視的核心價值。同時，中國應(yīng)深入研究“非市場政策與做法”，形成中國自己的市場經(jīng)濟話語體系。

（三）建議改進(jìn)透明度規(guī)則并嚴(yán)格履行補貼通報義務(wù)

2020年10月28日，中國、美國和歐盟代表在WTO補貼與反補貼措施委員會會議上就中國補貼通報等問題曾展開辯論。美國和歐盟代表稱，中國政府通過國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金等政府所有或控制的股權(quán)基金為半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)提供補貼，且沒有及時通報WTO。中國代表指出，該投資基金不受政府控制，而且其投資決策是基于市場狀況作出的。美國代表還稱，中國入世后沒有通報大部分鋼鐵產(chǎn)業(yè)補貼。中國代表對此回應(yīng)，美歐提及的所謂中國補貼均不是提供給某一特定行業(yè)的，不具有行業(yè)專向性。美歐代表提出，中國政府沒有在官方公報上公開全部補貼項目。中國代表對此作出解釋，中國商務(wù)部已經(jīng)通過官方網(wǎng)站和經(jīng)貿(mào)出版物公開了大量相關(guān)信息，中國設(shè)立的WTO咨詢點也充分履行了透明度義務(wù)。

事實上，目前包括美歐在內(nèi)的WTO所有成員均沒有完全履行WTO的通報義務(wù)，不同程度地存在通報義務(wù)履行程度較低、通報滯后、通報質(zhì)量較差以及通報能力欠缺等問題。比如，美國只通報了補貼項目，但一半以上的地方補貼沒有通報總金額，有的沒有通報補貼政策具體涉及什么產(chǎn)業(yè)。導(dǎo)致成員方通報遵守率低的原因包括缺乏機構(gòu)能力、成員擔(dān)心其將在潛在糾紛中成為貿(mào)易伙伴攻擊的目標(biāo)以及對是否應(yīng)將項目視為補貼存在分歧等。

就中國而言，中國應(yīng)改進(jìn)補貼通報程序，切實履行通報義務(wù)，具體化通知內(nèi)容，使其他成員能夠評估貿(mào)易影響并了解所通知的補貼方案的運作。增強補貼透明度不僅可以規(guī)范國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策特別是地方產(chǎn)業(yè)政策，而且也可以打消發(fā)達(dá)國家的顧慮，防止發(fā)達(dá)國家對中國產(chǎn)業(yè)補貼的“盲目認(rèn)定”（不按時通報就認(rèn)定為存在補貼行為）。

從對策上看，首先，中國應(yīng)該梳理中央與地方產(chǎn)業(yè)補貼的項目、規(guī)模、范圍和規(guī)則，增加中央與地方的縱向溝通以及地方間的橫向溝通，杜絕地方政府為實現(xiàn)本地業(yè)績而盲目補貼、補貼漏報或不報現(xiàn)象，力爭實現(xiàn)每年一報。其次，加強中央對地方的審查、監(jiān)督與培訓(xùn)力度，避免因政策理解不到位而產(chǎn)生價格支持、營銷費用優(yōu)待等違規(guī)行為，并設(shè)置激勵措施，鼓勵地方政府嚴(yán)格執(zhí)行補貼通報義務(wù)，多部委聯(lián)合執(zhí)法，搭建地方政府補貼通報信息平臺，避免再次因為地方政府補貼通報不嚴(yán)謹(jǐn)、不統(tǒng)一、不完整，使中國在國際上處于尷尬和被動境地。再次，加大國有企業(yè)通報透明度，加強貿(mào)易合規(guī)培訓(xùn)，并將貿(mào)易有關(guān)的政策和措施翻譯成多種語言向全球發(fā)布。

（四）主張恢復(fù)不可訴補貼

《SCM協(xié)定》實行的是“交通燈”體制，《SCM協(xié)定》第8.2條列舉的補貼作為“綠燈”補貼只具有臨時性，自WTO的協(xié)議生效起5年內(nèi)適用，目前已經(jīng)失效。此類不可訴補貼由于不會扭曲國際貿(mào)易，遭到反補貼的情況很少，也可以為各成員應(yīng)對疫情和氣候變化留出政策空間。中國中央政府與地方政府的補貼政策目標(biāo)大部分集中在產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)、產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級、科技創(chuàng)新研發(fā)、節(jié)能減排環(huán)保、社會福利政策等維度上，與WTO框架下《SCM協(xié)定》中的此類不可訴補貼（企業(yè)研發(fā)補貼、貧困地區(qū)補貼以及環(huán)保補貼）相符。因此，中國應(yīng)提議恢復(fù)此類不可訴補貼，并就擴大此類不可訴補貼范圍（盡可能覆蓋科技創(chuàng)新研發(fā)、節(jié)能減排環(huán)保、社會福利政策等政策目標(biāo)維度下的具體補貼領(lǐng)域）開展談判。

恢復(fù)此類不可訴補貼的基本理由是，某些補貼可以有效地解決市場失靈問題并有助于全球公共產(chǎn)品的提供，這表明此類補貼應(yīng)單獨對待，而不是受制于一般形式的紀(jì)律。相反，也有人認(rèn)為如果沒有得到很好的定義和控制，這種社會效益良好的補貼將會產(chǎn)生市場扭曲效應(yīng)。當(dāng)然，我們應(yīng)合理關(guān)注這些補貼的社會效益是否足以承受其潛在的扭曲效應(yīng)，從而值得放寬《SCM協(xié)定》不可訴補貼的范圍。

在以往的實踐中，盡管《SCM協(xié)定》委員會為解決與《SCM協(xié)定》第8條①該條要求成員在實施不可訴補貼計劃前，將其通報《SCM協(xié)定》委員會審查，成員有權(quán)對委員會作出的裁決提請仲裁解決。相關(guān)的通報和仲裁問題確實作出了努力，但從來沒有使用過這種程序，因此很難判斷第8條的實際效果。由于缺乏實踐經(jīng)驗，1999年WTO《SCM協(xié)定》委員會作出的關(guān)于不延長此類不可訴補貼的決定似乎是一種政治妥協(xié)，而不是技術(shù)上的考慮。

如今，發(fā)達(dá)成員和發(fā)展中成員之間關(guān)于恢復(fù)第8條的分歧仍然存在。一方面，大多數(shù)發(fā)展中成員一直認(rèn)為，恢復(fù)此類不可訴補貼將主要惠及發(fā)達(dá)成員和一些沒有財政限制的發(fā)展中大國。它們更傾向于為自己加強具體的特殊與差別待遇，而不是恢復(fù)適用于所有WTO成員的此類不可訴補貼。另一方面，發(fā)達(dá)國家缺乏動力去談判那些更符合發(fā)展中國家利益的不可訴補貼。在當(dāng)前和未來的WTO改革討論中，這一政治因素將是重新談判不可訴補貼的關(guān)鍵。

不可訴補貼談判空間較大，中國應(yīng)有出價和讓價。具體而言，中國可以同意美日歐聯(lián)合聲明中將貿(mào)易扭曲程度高的補貼列入禁止性補貼，對于沒有明確標(biāo)準(zhǔn)的項目保留在可訴補貼中。盡管美日歐、澳大利亞均提議擴大禁止性補貼范圍，但恢復(fù)此類不可訴補貼的提議仍符合加拿大、印度、俄羅斯、印度尼西亞和韓國等多數(shù)國家的利益訴求。中國應(yīng)積極要求恢復(fù)此類不可訴補貼，并確認(rèn)基礎(chǔ)研發(fā)、環(huán)境保護(hù)、貧困地區(qū)補貼的合法性，制定規(guī)則清晰、界定明確的環(huán)境補貼規(guī)則。

（五）提出工業(yè)補貼和農(nóng)業(yè)補貼一攬子談判方案

自2003年“和平條款”到期后，《SCM協(xié)定》對各國農(nóng)業(yè)補貼所要履行的義務(wù)一直沒有清晰的規(guī)定。2015年，在WTO部長級會議上達(dá)成了取消農(nóng)產(chǎn)品出口補貼、限制農(nóng)產(chǎn)品出口信貸等方面的承諾?！禨CM協(xié)定》和《農(nóng)業(yè)協(xié)定》都簽署于20世紀(jì)90年代，經(jīng)過20多年的運行，確實暴露出一些問題，比如，農(nóng)業(yè)的補貼規(guī)則嚴(yán)重不公平、不平衡、不合理，它允許部分發(fā)達(dá)國家成員存在高額的農(nóng)業(yè)補貼；部分成員在工業(yè)品領(lǐng)域濫用反補貼措施來保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)；當(dāng)初的補貼規(guī)則也未能反映今天的經(jīng)貿(mào)現(xiàn)實，未能考慮到成員的普遍訴求。

因此，WTO改革應(yīng)解決一些成員農(nóng)業(yè)補貼過高的問題，中國應(yīng)提出工業(yè)補貼與農(nóng)業(yè)補貼一攬子談判策略，將工業(yè)補貼與農(nóng)業(yè)補貼結(jié)合，要求發(fā)達(dá)國家應(yīng)先承諾削減農(nóng)業(yè)補貼，中國才同意談判產(chǎn)業(yè)補貼的新規(guī)則，以確保工業(yè)和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域都能實現(xiàn)公平競爭。鑒于發(fā)達(dá)國家享有的高水平綜合支持總量，可以提供高于5%的微量允許水平的“黃箱”補貼，從而導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價格扭曲，中國可向WTO提議發(fā)達(dá)國家應(yīng)盡快削減并取消巨額的、使貿(mào)易扭曲極為嚴(yán)重的綜合支持總量。同時，對小農(nóng)經(jīng)濟所需要的，對維護(hù)農(nóng)業(yè)安全、糧食安全所必需的微量允許的補貼應(yīng)該保留，從而消除農(nóng)產(chǎn)品市場的價格扭曲措施，實現(xiàn)補貼規(guī)則的公平性。

（六）推動補貼規(guī)則與反補貼規(guī)則的平衡發(fā)展

在今后的國際談判中，在擴大補貼規(guī)則涵蓋的領(lǐng)域的同時，對反補貼規(guī)則也應(yīng)進(jìn)行擴展，不能在補貼規(guī)則擴展的領(lǐng)域仍然將反補貼作為各國國內(nèi)政策的自主措施，盡力避免反補貼措施日益被濫用并成為貿(mào)易保護(hù)主義工具。因此，應(yīng)討論加嚴(yán)反補貼、反傾銷等貿(mào)易救濟紀(jì)律等內(nèi)容，以解決當(dāng)前貿(mào)易救濟措施濫用的問題。①See Yu Yanning,The Issue of Non-Market Economy Status in China’s Anti-Dumping Investigations against Imports:A Development for the Implementation of New Rules or A Balancing Strategy?55 Journal of World Trade 943-968(2021).

綜上所述，WTO努力更新或澄清規(guī)則并提高透明度，可以為持久消除破壞公平競爭的行為鋪平道路，也可以減少使用貿(mào)易救濟措施和其他導(dǎo)致全球貿(mào)易緊張局勢的單邊行動。中國應(yīng)推動WTO改革向促進(jìn)貿(mào)易投資自由化便利化方向發(fā)展，促進(jìn)多邊主義合作，維護(hù)多邊貿(mào)易體制的權(quán)威性和有效性。