楊 娜

（蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215031）

0 引言

近年來，為加快縮小城鄉(xiāng)差距，推動農(nóng)村經(jīng)濟及文化發(fā)展，我國不斷加大對農(nóng)村的財政投入力度，并出臺了一系列扶持政策。2021年，文化和旅游部在《“十四五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》中提出多個目標，包括城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系一體建設(shè)取得重大突破，城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展機制逐漸健全，城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)差距進一步縮小，政府主導(dǎo)、社會力量廣泛參與的公共文化服務(wù)供給機制更加成熟，以及來自基礎(chǔ)群眾的文化創(chuàng)造更加活躍等。但當前我國農(nóng)村公共文化服務(wù)并不能滿足農(nóng)民文化層面的需求，原因就在于供給不足。一直以來，我國公共產(chǎn)品的供給模式都是以政府為主導(dǎo)。大多數(shù)地區(qū)為農(nóng)民提供的公共文化服務(wù)主要由上級政府安排，而相關(guān)部門提供服務(wù)前未能充分調(diào)查農(nóng)村的實際情況，導(dǎo)致提供的服務(wù)與農(nóng)民日益增長的需求不匹配，農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)達不到預(yù)期效果。要想盡快改變現(xiàn)有的農(nóng)村公共文化服務(wù)與農(nóng)民的實際需求相脫節(jié)的現(xiàn)象，就需要政府、企業(yè)、非政府組織及民間組織等多元主體充分發(fā)揮各自的作用，積極參與農(nóng)村公共文化服務(wù)的供給過程，從而整合各方力量，最大限度地提升農(nóng)村公共文化服務(wù)質(zhì)量，解決農(nóng)村公共文化服務(wù)供給存在的問題，進一步推進我國農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)。

1 農(nóng)村公共文化服務(wù)供給側(cè)相關(guān)概述

2015年，習(xí)近平總書記首次提出“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，在學(xué)術(shù)界掀起了一股新的學(xué)術(shù)浪潮。在此之前，大多數(shù)學(xué)者更關(guān)注的是經(jīng)濟領(lǐng)域供給側(cè)的問題，現(xiàn)如今學(xué)科交叉，學(xué)者們開始研究公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)問題。與經(jīng)濟學(xué)中的需求側(cè)不同，公共文化服務(wù)的需求側(cè)是指在經(jīng)常性活動場域中，人們基本性、共同性精神文化需求［1］。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)相關(guān)知識，供給側(cè)對應(yīng)需求側(cè)，因此，提升農(nóng)村公共文化服務(wù)質(zhì)量要從供給側(cè)著手。農(nóng)村公共文化服務(wù)供給側(cè)三要素分別是供給主體、供給內(nèi)容和供給方式，其中供給主體是指能夠為多人提供產(chǎn)品或服務(wù)的組織或個人，供給內(nèi)容是指向客體提供的產(chǎn)品或服務(wù)，供給方式是指供給主體提供產(chǎn)品或服務(wù)的途徑。

2 協(xié)同治理理論及其在農(nóng)村公共文化服務(wù)中的適用性

2.1 協(xié)同治理理論的主張

2.1.1 強調(diào)多元主體參與。協(xié)同治理理論是基于20世紀的協(xié)同學(xué)理論演變而來，該理論對我國的傳統(tǒng)公共管理理論造成了一定的沖擊。協(xié)同治理理論主張改變傳統(tǒng)的公共管理思想，認為政府并不是公共事務(wù)治理的唯一主體，應(yīng)將企業(yè)、公民、非政府組織等都納入公共治理的主體，形成多主體協(xié)同治理體系。在多主體協(xié)同治理體系中，各主體可充分發(fā)揮自身獨特的優(yōu)勢和作用，并分擔公共治理的責(zé)任，從而實現(xiàn)對公共事務(wù)的協(xié)同治理，最大限度地提升公共管理效率，推動公共事務(wù)多元化治理模式形成［2］。

2.1.2 強調(diào)構(gòu)建協(xié)同治理的互動機制。協(xié)同治理理論的主張是在協(xié)同治理過程中，各主體之間會基于同一目的而形成復(fù)雜交叉的利益關(guān)系，在一定環(huán)境條件下，協(xié)同治理系統(tǒng)內(nèi)部組織起來，通過各種形式的信息交流和溝通達成共識，并為實現(xiàn)這些共識進行協(xié)調(diào)，從而保證協(xié)同治理系統(tǒng)始終能靈活適應(yīng)環(huán)境的變化，實現(xiàn)各種資源的協(xié)同增效［3］。構(gòu)建動態(tài)的協(xié)同治理互動機制，不僅能有效解決政府資源分配不均、市場管理效率低等問題，還能及時發(fā)現(xiàn)協(xié)同治理系統(tǒng)內(nèi)部的缺陷，充分進行資源調(diào)動，實現(xiàn)治理效果最佳化。

2.1.3 強調(diào)構(gòu)建有利于多主體互動的規(guī)則體系。由于協(xié)同治理是多元主體參與，主體之間關(guān)系復(fù)雜，不同的利益需求會導(dǎo)致主體之間發(fā)生沖突，因此，需要圍繞協(xié)同治理構(gòu)建完善的多主體互動規(guī)則體系，從而保證協(xié)同治理的有效運行。從某種程度上說，協(xié)同治理的過程就是制定多主體都認可的行動規(guī)則的過程，其中政府是規(guī)則的制定者，所以也就決定了政府在多元主體互動規(guī)則制定中的主導(dǎo)地位［4］。

2.2 協(xié)同治理理論在農(nóng)村公共文化服務(wù)的適用性分析

2.2.1 農(nóng)村公共文化服務(wù)多主體參與的原因。農(nóng)村公共文化服務(wù)的內(nèi)容形式多、覆蓋范圍廣，包括向農(nóng)民提供完善的文化設(shè)施和文化服務(wù)、保障公共文化資金投入、提供基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理、促進人才培養(yǎng)及服務(wù)內(nèi)容創(chuàng)新［5］。近年來，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和人們受教育水平的提高，人們對更高品質(zhì)文化的認知、欣賞和創(chuàng)造水平越來越高，對公共文化的需求也日益增加。同時，隨著社會的發(fā)展，人們的文化需求不會一直保持在一個水平，而是會隨著經(jīng)濟發(fā)展、教育水平、個人偏好等因素呈現(xiàn)出動態(tài)演進的特點［6-7］。然而，當前以政府為單一主體的公共文化服務(wù)供給模式在諸多方面都不再符合農(nóng)民的需求，供不應(yīng)求、管理效率低下、內(nèi)容形式單一等問題日益突出，嚴重影響我國農(nóng)村公共文化服務(wù)的發(fā)展。因此，農(nóng)村公共文化服務(wù)迫切需要更多主體的參與。

2.2.2 我國農(nóng)村公共文化服務(wù)的主要供給主體。第一，政府。公共產(chǎn)品的特性決定了政府在農(nóng)村公共文化服務(wù)供給中的主導(dǎo)地位。雖然目前我國農(nóng)村公共文化服務(wù)的供給主體呈現(xiàn)出多元化的趨勢，但公共產(chǎn)品具有外部經(jīng)濟效應(yīng)，如果讓私人組織進行供給，就會難以獲得回報。因此，大多數(shù)私人組織不愿意提供公共產(chǎn)品［8］。同時，因為部分農(nóng)村公共文化服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高、收益低，其他主體投入資金后無法獲得足夠的利益回報，所以其他主體對參與農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)的積極性不高，當前農(nóng)村公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施依然主要由政府提供。

第二，企業(yè)。因為資金有限，所以地方政府會選擇將部分農(nóng)村公共文化服務(wù)通過外包、公開招標、詢價等方式委托給企業(yè)。近年來，我國一直高度重視農(nóng)村建設(shè)，致力于從各個方面提升農(nóng)民的生活質(zhì)量，出臺的多項政策都強調(diào)要加強農(nóng)村公共文化建設(shè)，讓每個農(nóng)民都能享受到公共文化服務(wù)。企業(yè)參與農(nóng)村公共文化服務(wù)的供給對我國農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的建立和運營起到很大的推動作用，不僅能減輕政府的壓力，間接推動政府服務(wù)模式轉(zhuǎn)型，還能促使專業(yè)機構(gòu)管理農(nóng)村公共文化服務(wù)事務(wù)，從而為農(nóng)村公共文化服務(wù)后的后續(xù)發(fā)展提供動力。

第三，非政府組織。我國鼓勵社會力量參與農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)，依靠社會力量開展精準、高效的農(nóng)村公共文化服務(wù)。非政府組織的參與是對政府和市場的補充和平衡，可使農(nóng)村公共文化服務(wù)的供給實現(xiàn)公益化，從而促使公共文化服務(wù)的供給方式從單一化供給向多元化供給方式轉(zhuǎn)變，最終形成良性的多元主體供給格局［9］。

第四，民間組織。民間組織也是農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的主體之一。這里的民間組織特指由民間藝人組織成立的各類民族民間藝術(shù)團體［10］。我國農(nóng)村存在許多傳統(tǒng)文化，部分農(nóng)民會自發(fā)組成各種民間組織進行文化藝術(shù)表演，向外界傳播家鄉(xiāng)文化。這些民間組織活躍在農(nóng)村，既是農(nóng)村公共文化服務(wù)的提供者又是農(nóng)村公共文化服務(wù)的受益者，是最了解農(nóng)民文化需求的群體。因此，民間組織作為農(nóng)村公共文化服務(wù)供給主體之一能更好地貼合農(nóng)民實際的文化需求，進而提供更精準的公共文化服務(wù)。

3 農(nóng)村公共文化服務(wù)供給存在的問題

3.1 主體之間缺乏配合

第一，部分政府部門過于追求績效，沒有根據(jù)實際情況與其他主體協(xié)同開展農(nóng)村公共文化服務(wù)，導(dǎo)致惠民文化項目過于趨同。第二，負責(zé)管理農(nóng)村公共文化服務(wù)的政府部門之間沒有進行有效協(xié)作、溝通，服務(wù)碎片化現(xiàn)象嚴重，且多元化供給主體的加入雖然使農(nóng)村公共文化的服務(wù)更加豐富，但主體之間的不協(xié)調(diào)也在一定程度上加劇了服務(wù)碎片化。第三，企業(yè)通過政府承接農(nóng)村的一些文藝表演后，企業(yè)與政府之間缺乏互動，導(dǎo)致主體之間過于分散，加劇了服務(wù)供給場域的復(fù)雜性，不利于對主體進行管理。第四，大部分非政府組織和民間組織缺乏與政府相關(guān)部門的溝通和協(xié)作，常常導(dǎo)致兩種組織在提供農(nóng)村公共文化服務(wù)時在秩序維護、人手調(diào)動、衛(wèi)生管理等方面力不從心，文化服務(wù)遠遠達不到預(yù)期效果。

3.2 文化隊伍建設(shè)薄弱

第一，當前我國“空心村”數(shù)量不斷增加，農(nóng)村年輕人口進一步減少，鄉(xiāng)村文化精英資源流失嚴重，人才儲備嚴重不足，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化館或者文化站的工作人員能力不足以進行公共文化服務(wù)的持續(xù)輸出和基礎(chǔ)設(shè)施的維護。第二，隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，我國部分農(nóng)村地區(qū)特色文化正在消失，現(xiàn)有農(nóng)村文化建設(shè)人員的文化生產(chǎn)力不足，缺乏創(chuàng)新能力，文化建設(shè)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、村綜合文化服務(wù)中心等提供的文化內(nèi)容千篇一律，服務(wù)能力不足。第三，近些年國家鼓勵“人才到基層去，干部從一線來”，但各地對于文化建設(shè)方面的人才引進政策還有欠缺。同時，由于農(nóng)村薪資不高、基礎(chǔ)設(shè)施不健全等，部分人才不愿意到基層、更不愿意到農(nóng)村工作。因此，大部分農(nóng)村不僅吸引不到更多的專業(yè)人才，還面臨基層人員嚴重流失的難題。第四，人才培養(yǎng)機制缺失，公共文化服務(wù)隊伍專業(yè)素質(zhì)不高?，F(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化工作人員多為初高中文化水平，且接近退休年齡，缺乏鄉(xiāng)村文化建設(shè)方面的專業(yè)知識、文化建設(shè)的創(chuàng)新能力及管理能力。

3.3 城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)差距過大，相關(guān)資源缺乏流動性

第一，我國政府前期將發(fā)展重點放在了城市，將部分農(nóng)村資源轉(zhuǎn)移到城市，導(dǎo)致城市的發(fā)展水平遠高于農(nóng)村，并形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村和城市的公共文化服務(wù)之間存在屏障，難以相互流通。第二，城市經(jīng)濟發(fā)展迅速、資本積累豐厚，其有能力將發(fā)展重心轉(zhuǎn)移到公共文化服務(wù)建設(shè)上，而農(nóng)村主要關(guān)注于經(jīng)濟發(fā)展，易忽略文化建設(shè)。這導(dǎo)致農(nóng)民對公共文化服務(wù)的享有權(quán)次于城市居民，城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)供給差距過大，偏離了公共文化均等化的性質(zhì)。

3.4 農(nóng)村公共文化服務(wù)供給機制不完善

3.4.1 農(nóng)村共享機制不完善。當前，我國農(nóng)村公共文化服務(wù)供給模式缺乏共享機制，多元主體在服務(wù)供給時無法及時共享信息和資源，導(dǎo)致大量寶貴的農(nóng)村公共文化資源被閑置和浪費，資金短缺、資源孤島、重復(fù)建設(shè)等問題層出不窮，嚴重限制了我國農(nóng)村公共文化服務(wù)的發(fā)展。

3.4.2 農(nóng)民表達需求的機制不暢通。在實際的農(nóng)村公共文化建設(shè)中，政府、企業(yè)、非政府組織等供給主體提供公共文化服務(wù)往往以提高項目效率為目標，缺乏對農(nóng)民實際文化需求的了解。大多數(shù)供給主體在開展農(nóng)村公共文化服務(wù)前既沒有進行實地調(diào)查和走訪，也沒有建立與農(nóng)民互動的機制，農(nóng)民表達需求的信息渠道不暢通，農(nóng)民真正的訴求無法及時有效地反饋到相關(guān)部門，最終導(dǎo)致農(nóng)村公共文化服務(wù)與農(nóng)民實際的文化需求不符，公共文化服務(wù)設(shè)施浪費嚴重［11］。

3.4.3 農(nóng)村公共文化服務(wù)供給問責(zé)機制不完善?！秶一竟卜?wù)標準（2021年版）》明確了基本的公共文化服務(wù)范圍，涵蓋了9個方面、22大類、80個服務(wù)項目，每個項目均明確了服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標準、支出責(zé)任和牽頭負責(zé)單位。雖然國家明確了公共文化服務(wù)的標準和責(zé)任，但由于我國現(xiàn)行的問責(zé)機制不完善、個別基層政府部門對公共文化建設(shè)不重視、相互之間推諉責(zé)任等，導(dǎo)致農(nóng)村公共文化服務(wù)供給效果不理想。

4 完善農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的路徑

4.1 建立主體間的協(xié)同合作互動模式

要想改善農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的碎片化現(xiàn)狀，就需要加強主體之間的合作與互動，形成協(xié)同治理模式。但在協(xié)同治理實踐中，仍要強調(diào)政府的主導(dǎo)地位，這是由我國現(xiàn)階段發(fā)展特性決定的［10］。第一，政府相關(guān)部門一定要加強互動，根據(jù)農(nóng)民實際的文化需求建設(shè)公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，減少供需不匹配的問題。第二，對于負責(zé)文化服務(wù)的行政機構(gòu)，政府要進行“合并同類項”改革，避免效率低下、資源浪費、部門交叉等問題。第三，對于那些通過招標等方式承擔農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的企業(yè)，政府要加強管理和監(jiān)督，必要時制定行政法規(guī)約束其行為，提高文化服務(wù)的質(zhì)量。第四，對于企業(yè)、非政府組織和民間組織而言，在提供相關(guān)文化服務(wù)的實踐過程中，要及時與政府溝通，形成良性互動，并自覺接受政府的監(jiān)督，不斷提高農(nóng)村公共文化服務(wù)供給質(zhì)量，真正滿足農(nóng)民的文化需求［2］。

4.2 加強人才隊伍建設(shè)

第一，鑒于我國農(nóng)村“空心村”數(shù)量龐大，政府應(yīng)加強基層干部的文化建設(shè)，可將農(nóng)村公共文化服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容加入其考核中，或向農(nóng)村干部提供參觀、培訓(xùn)的機會，提高農(nóng)村干部的組織建設(shè)能力，充分利用農(nóng)村留守人口中有能力的人才。第二，上級政府可利用人才政策吸引優(yōu)秀專業(yè)技術(shù)人員到基層運營、管理相關(guān)文化服務(wù)項目。第三，企業(yè)或非政府組織可利用志愿者這一渠道，讓專業(yè)人員通過志愿服務(wù)的方式給農(nóng)民宣傳、講解文化服務(wù)項目，增強農(nóng)村干部或相關(guān)人員的專業(yè)知識和專業(yè)技能。第四，我國要重視傳統(tǒng)文化的弘揚，鼓勵民間組織進行演出，保護基層歷史傳統(tǒng)文化，提高文化從業(yè)者的職業(yè)能力和技術(shù)水平［12］。

4.3 增強公共文化服務(wù)的資源流動性

第一，為解決城鄉(xiāng)之間公共文化服務(wù)差距大的問題，地方政府應(yīng)加大對農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)的投入力度，將財政投入更多地向農(nóng)村文化建設(shè)傾斜。第二，根據(jù)農(nóng)村當?shù)氐奶厣幕_展文化項目，使文化服務(wù)形式多樣化，豐富服務(wù)內(nèi)容，鼓勵企業(yè)、非政府組織、城市社區(qū)等積極參與城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)統(tǒng)籌發(fā)展，最終形成政府引導(dǎo)、企業(yè)和非政府組織配合、社區(qū)人員幫扶農(nóng)民的機制，促進城市和農(nóng)村之間的資源流動，縮小城鄉(xiāng)居民之間的文化差距。

4.4 完善農(nóng)村公共文化服務(wù)供給機制

4.4.1 利用互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)資源共享。我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展迅速。據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有行政村已全面實現(xiàn)“村村通寬帶”，欠發(fā)達地區(qū)通信問題得到了歷史性解決，農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模已達到2.84億，農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為57.6%［13］。因此，可借助電子產(chǎn)品工具，如手機、投影儀、電腦等，形成一種新的公共文化服務(wù)供給方式，促進供給形式的多樣化，實現(xiàn)資源共享。

4.4.2 建立農(nóng)民表達需求的渠道。了解農(nóng)民真正的文化需求，才能更好地提供公共文化服務(wù)供給。村委會可通過實地訪問、問卷調(diào)查、征求意見等方式收集農(nóng)民的意見，還可對農(nóng)民發(fā)放文化項目滿意度調(diào)查表，檢測現(xiàn)有的文化項目能否滿足農(nóng)民的需求，進而找到改善的方向。此外，村委會工作人員應(yīng)不定期向農(nóng)民宣傳相關(guān)知識，讓農(nóng)民意識到每個個體都享有表達文化需求的權(quán)利，鼓勵農(nóng)民主動表達需求，完成從被動參與者到主動決策者的身份轉(zhuǎn)換［8］。

4.4.3 建立基層政府的績效考核指標。將公共文化服務(wù)供給的質(zhì)量納入農(nóng)村工作人員的績效考核指標中，將考核指標劃分為設(shè)施建設(shè)、服務(wù)供給、保障措施和社會評價4個方面，讓公共文化服務(wù)效能建設(shè)的理念深入人心，引起相關(guān)人員對文化供給的重視，提高農(nóng)村公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。

5 結(jié)語

我國現(xiàn)階段發(fā)展的短板在農(nóng)村。在大力推動農(nóng)村發(fā)展過程中，不能只重視農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展問題，還要重視文化建設(shè)問題，農(nóng)村公共文化的發(fā)展對推進新農(nóng)村建設(shè)有著積極的作用。但現(xiàn)階段農(nóng)村公共文化服務(wù)供給還存在一系列問題，政府作為供給主體，應(yīng)積極協(xié)同市場中的其他主體，豐富供給的內(nèi)容和形式，確切了解農(nóng)民的需求，建立相應(yīng)的互動機制，最終達到高效滿足農(nóng)民公共文化需求的目的。