蔡繼明， 劉夢醒， 熊柴

（1.清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院，北京 100084；2.中國政法大學(xué)商學(xué)院，北京 102249）

近日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，①參見《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/home/2022-04/10/content_5684391.htm。這對進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是非常必要和及時(shí)的。經(jīng)過四十余年的改革，我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)體制，但全國統(tǒng)一的大市場特別是要素體系尚未形成，加快推進(jìn)全國統(tǒng)一的土地大市場建設(shè)無疑是當(dāng)務(wù)之急。本文著重分析我國二元土地產(chǎn)權(quán)制度下土地資源計(jì)劃配置的失衡，闡明在加快從土地計(jì)劃管理方式向市場化配置轉(zhuǎn)變的過程中，如何正確處理好市場決定土地資源配置與政府規(guī)劃和用途管制的關(guān)系。

一、我國二元土地產(chǎn)權(quán)制度與土地資源計(jì)劃配置的失衡

（一）城鄉(xiāng)土地分割，同地不能同權(quán)

我國1982年《憲法》第十條規(guī)定，城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。這是我國自1982 年第四部《憲法》制定以來，雖經(jīng)前后五次修正都未改變的基本規(guī)定。自1987 年中共十三大確認(rèn)我國尚處于公有制經(jīng)濟(jì)為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的社會主義初級階段以來，雖然勞動、資本、技術(shù)、管理、知識、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素都已實(shí)行產(chǎn)權(quán)多元化，但全國的土地一直實(shí)行單一的公有制，只不過城鄉(xiāng)土地分別采取了國家和集體兩種公有制。然而，我國城鄉(xiāng)二元土地制度的弊端并不在于國家和集體兩種公有制的安排，而在于農(nóng)村集體土地所有制與城市國有土地所有制不具有同等的權(quán)利。①正是出于這種認(rèn)識，作者并不主張把農(nóng)村集體土地全部轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋匾詫?shí)現(xiàn)單一的土地國有制，而是主張?jiān)诒Ａ衄F(xiàn)階段兩種土地公有制的前提下，通過改革實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)同權(quán)化和資源配置市場化。

1. 農(nóng)村集體土地所有權(quán)人無權(quán)在自己所有的土地上直接設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)

1982 年《憲法》最初本不允許以任何形式出租轉(zhuǎn)讓土地（包括國有和集體土地），其中第十條第四款規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！?986 年制定的《土地管理法》依據(jù)1982 年《憲法》也做了同樣規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！边@顯然不能適應(yīng)大量非公企業(yè)和外資企業(yè)投資建廠對土地的需要。

1988 年《憲法》修正案遂將原有第十條第四款“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”修改為“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！雹谟辛诉@一重要而及時(shí)的修改，才為國有土地使用權(quán)進(jìn)入市場奠定了法律基礎(chǔ)。1988 年修訂的《土地管理法》，也隨后在第二條中增加了兩款，即第四款：“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定?！焙偷谖蹇睿骸皣乙婪▽?shí)行國有土地有償使用制度。國有土地有償使用的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定。”但直到2019 年最近一次修正之前的《土地管理法》（2004 年修正）第四十三條都一直規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！边@意味著農(nóng)村集體土地除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)以及村民建設(shè)住宅，只能首先被征收為國有才能用于非農(nóng)建設(shè)（包括房地產(chǎn)開發(fā)）。

2007 年通過的《物權(quán)法》以及2020 年通過的《民法典·物權(quán)編》第三百四十七條明確將“建設(shè)用地使用權(quán)”僅限于國有建設(shè)用地，①《民法典》第十二章開篇第三百四十四條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施?！边@里的建設(shè)用地使用權(quán)顯然僅限于國有建設(shè)用地使用權(quán)。而在第三百六十一條規(guī)定：“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理的法律規(guī)定辦理?！薄睹穹ǖ洹吩趯τ靡嫖餀?quán)主要構(gòu)成之一的建設(shè)用地使用權(quán)做出一般規(guī)定時(shí)，只涉及國有建設(shè)用地使用權(quán)，而把農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的確定推諉給《土地管理法》，這本身就是對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的一種歧視。

1998 年修改的《土地管理法》第六十三條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，這實(shí)際上取消了集體土地設(shè)立和處分建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利。即使是2019年新修正的《土地管理法》第六十三條，也僅僅是將農(nóng)村集體土地中被土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的部分確定為“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，其土地所有權(quán)人才可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，而其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地，都不具有《民法典》意義上的“建設(shè)用地使用權(quán)”的屬性，整個(gè)《土地管理法》也沒有出現(xiàn)一次與“國有建設(shè)用地使用權(quán)”相對應(yīng)的“農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)”的概念?！凹w經(jīng)營性建設(shè)用地”也只是《土地管理法》為農(nóng)村設(shè)定的一個(gè)特有的土地類型，其使用權(quán)并不具有與城市國有建設(shè)用地使用權(quán)同等的權(quán)能。

所以說，無論是從《民法典·物權(quán)編》看還是從《土地管理法》看，集體土地所有權(quán)人都無權(quán)在自己所有的土地上直接設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，這顯然使集體土地產(chǎn)權(quán)處于與國有土地產(chǎn)權(quán)極不平等的地位，農(nóng)村集體土地所有權(quán)人實(shí)際上被剝奪了土地發(fā)展權(quán)?？傮w上并未打破城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)經(jīng)營性建設(shè)用地“先征收，再出讓”的供用地模式。［1］

2. 農(nóng)村宅基地?zé)o擔(dān)保物權(quán)和完整的用益物權(quán)

《民法典·物權(quán)編》第二百四十一條規(guī)定，“所有權(quán)人有權(quán)在自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)上設(shè)立用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)”；而第三百二十三條進(jìn)一步規(guī)定，“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”。如前所述，《憲法》雖然規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”，但《民法典·物權(quán)編》并沒有賦予農(nóng)村集體的宅基地?fù)?dān)保物權(quán)和完整的用益物權(quán)。

首先，《民法典·物權(quán)編》第四分編“擔(dān)保物權(quán)”第十七章“抵押權(quán)”第三百九十五條規(guī)定，債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的下列財(cái)產(chǎn)可以抵押：（一）建筑物和其他土地附著物；（二）建設(shè)用地使用權(quán)……，這意味著前述被列入“建設(shè)用地使用權(quán)”的城市國有“住宅建設(shè)用地使用權(quán)”是具有抵押權(quán)的。而農(nóng)村集體的宅基地則被包括在第三百九十九條規(guī)定的不得抵押的第（二）類財(cái)產(chǎn)范圍內(nèi)，這就堵塞了農(nóng)村獲取抵押貸款的重要渠道。

其次，《民法典·物權(quán)編》雖然也是在第三分編“用益物權(quán)”中討論農(nóng)村宅基地的，但其對城鄉(xiāng)宅基地的權(quán)屬做了不同規(guī)定。城市國有建設(shè)用地上的住宅用地使用權(quán)是在第十二章“建設(shè)用地使用權(quán)”中談及的，其中第三百五十九條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，自動續(xù)期?！边@里的“住宅建設(shè)用地使用權(quán)”具有第三分編所規(guī)定的用益物權(quán)的一般權(quán)能，即該分編第十章“一般規(guī)定”第三百二十三條規(guī)定的“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”，即城市國有的住宅建設(shè)用地使用權(quán)人可以連同住宅出租轉(zhuǎn)讓其宅基地從而獲得財(cái)產(chǎn)收益。而農(nóng)村集體建設(shè)用地上的宅基地使用權(quán)被排除在第十二章之外，單列入第十三章，被稱為“宅基地使用權(quán)”。這里的“宅基地使用權(quán)”特指農(nóng)村集體住宅用地使用權(quán)。與前述城市國有的“住宅建設(shè)用地使用權(quán)”不同，按照第三百六十二條規(guī)定，農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地只享有占有和使用的權(quán)利，沒有收益權(quán)，即不能通過出租、轉(zhuǎn)讓其宅基地獲得財(cái)產(chǎn)性收益。

不僅如此，《民法典·物權(quán)編》第三百六十三條規(guī)定，農(nóng)村集體的“宅基地使用權(quán)”的取得、行使和轉(zhuǎn)讓并不適用前述第十二章有關(guān)“住宅建設(shè)用地使用權(quán)”的規(guī)定，僅適用土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定。而《土地管理法》（2019 修正）第六十二條則規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住宅后，再申請宅基地的不予批準(zhǔn)。國家鼓勵進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民，依法自愿有償退出宅基地，不僅對農(nóng)民擁有宅基地的數(shù)量和申請宅基地的權(quán)利（次數(shù)）做了嚴(yán)格的限制，而且嚴(yán)格限定宅基地轉(zhuǎn)讓的范圍（即只能退還給村集體或轉(zhuǎn)讓給本集體成員），這顯然是對農(nóng)村集體土地所有制的歧視，不符合中共中央國務(wù)院關(guān)于完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑，農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)的精神。

由于現(xiàn)行法律剝奪了農(nóng)民對宅基地的收益權(quán)（出租、轉(zhuǎn)讓）和擔(dān)保抵押權(quán)，不僅堵塞了農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)收入的渠道，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)收入差距擴(kuò)大，而且，一方面導(dǎo)致農(nóng)村約3 000萬畝宅基地閑置，另一方面城市住宅用地供不應(yīng)求，房價(jià)高企，農(nóng)民工既買不起房也租不起房，使城鄉(xiāng)住宅用地配置嚴(yán)重扭曲。

2015年中央部署了232個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)和59個(gè)縣（市、區(qū)）農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)（集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押也在試點(diǎn)中），但由于尚未建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，抵押物估價(jià)和變現(xiàn)處置遇到了難以克服的困難。

3. 征地范圍過大，農(nóng)民不能平等分享工業(yè)化城市化成果

從1954年第一部《憲法》，到1982年通過的第四部《憲法》及截至2018 年的五次修正案，都只是把公共利益需要作為征地的前提條件，而對公共利益的內(nèi)涵和外延均未作出明確的界定。2019年修正前的《土地管理法》（2004年修正）也只是在第二條第四款簡單重復(fù)了《憲法》第十條第三款的內(nèi)容，而原法第四十三條第一款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”這就意味著無論是出于公共利益需要還是非公共利益需要，只要涉及占用農(nóng)村集體土地，都必須征收為國有建設(shè)用地，這就把征地范圍擴(kuò)大到了一切非農(nóng)建設(shè)用地需要。如果無論是否出于公共利益的需要都可把農(nóng)村集體土地征收為國有，事實(shí)上就等于廢除了農(nóng)村集體土地所有權(quán)。

自我國1954 年第一部《憲法》頒布之日起，就在第十三條規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或者收歸國有”，但從未承諾對被征土地和生產(chǎn)資料所有者給予任何補(bǔ)償。①也許就像我們在地方調(diào)研時(shí)一位地級市領(lǐng)導(dǎo)所說，農(nóng)民的土地是共產(chǎn)黨通過打土豪分田地送給農(nóng)民的，現(xiàn)在為了國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)無償征收也在情理之中呀！是否從1954 年到2004 年這半個(gè)世紀(jì)中，我國《憲法》的制定、修正和實(shí)施，都是受著這種思想意識支配呢？直到2004 年的《憲法》修正案中，才將1982年《憲法》第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，但并未保證這種補(bǔ)償是公平合理的。②2006 年時(shí)任全國政協(xié)委員的蔡繼明針對《憲法》的上述修改，在其政協(xié)提案中指出：公共利益范圍有大有?。捍蟮秸麄€(gè)國家或全社會，小到一個(gè)社區(qū)或群體。一定范圍內(nèi)的公共利益的實(shí)現(xiàn)，其成本應(yīng)由該范圍內(nèi)的全體成員或公民來承擔(dān)，而沒有理由將其成本轉(zhuǎn)嫁給根本不能享受這種公共利益的其他成員。那些僅為城市居民服務(wù)的公共設(shè)施和公益事業(yè)的征地成本不應(yīng)該由農(nóng)民來負(fù)擔(dān)，即使是為全社會（包括農(nóng)民在內(nèi)）的公共利益而征地，其成本也不能只由農(nóng)民來負(fù)擔(dān)，而應(yīng)由社會全體成員共同負(fù)擔(dān)。因此，無論出于哪一種公共利益的需要必須征用農(nóng)民土地時(shí)，都必須給予農(nóng)民合理的補(bǔ)償。

2004 年修訂的《土地管理法》第四十七條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍；每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。2004 年以后改為按統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)制定的區(qū)片綜合地價(jià)征地。2005、2009、2012、2017 年全國平均征地補(bǔ)償費(fèi)分別為每畝3.5、4.1、4.4、6.98 萬元。［2］征地補(bǔ)償雖然按土地原用途，但被征土地除部分無償劃撥用于公益事業(yè)外，大部分則是按工業(yè)、商服、居住用途招標(biāo)、拍賣或掛牌的。根據(jù)原國土資源部《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，2005、2009、2012、2017 年全國平均土地出讓金（建設(shè)用地使用權(quán)的價(jià)格）分別為每畝23.7、51.9、56.2、150.1萬元?？鄢鞯匮a(bǔ)償費(fèi)和一級開發(fā)費(fèi)用等成本補(bǔ)償性支出后，政府獲得了規(guī)模巨大的出讓凈收益。根據(jù)原國土資源部和財(cái)政部數(shù)據(jù)，2003—2015 年全國土地出讓收益合計(jì)達(dá)到7.6 萬億元之巨；從比例看，2003年，全國土地出讓收益占土地出讓收入的33.2%，2009 年占比為38.0%，之后雖明顯下降，但到最后一次公布數(shù)據(jù)的2015年仍占比20.2%。土地出讓收入長期以來是地方政府收入的重要組成，2013—2020 年全國土地出讓收入從4.1 萬億元增至8.4 萬億元，與同期地方一般公共預(yù)算收入的比例從59.8%升至84.1%。

由于許多地區(qū)被征地人不甘心接受低價(jià)征地而進(jìn)行抵制，一些地方政府便采用暴力強(qiáng)征強(qiáng)拆，以致群體事件和命案頻發(fā)，嚴(yán)重?fù)p害了社會公平正義與和諧穩(wěn)定。③在2016年最高人民法院行政審判庭（不含立案庭及巡回法庭）受理的3 000件行政案件中，就有約18%的案件涉及集體土地征收，同時(shí)占比近20%的起訴要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的案件中，因土地征收、房屋拆遷引發(fā)的案件也占70%以上，征地案件社會關(guān)注度高，矛盾易激化，息訴難度大，糾紛周期長。［3］

（二）土地資源計(jì)劃配置的失衡

1. 城鄉(xiāng)建設(shè)用地分布嚴(yán)重偏離人口分布

一方面，我國建設(shè)用地在城鄉(xiāng)之間配置嚴(yán)重失衡，鄉(xiāng)村建設(shè)用地粗放利用。2021年，我國城鎮(zhèn)常住人口91 425 萬人，城鎮(zhèn)化率為64.72%，城鎮(zhèn)常住人口是農(nóng)村常住人口的1.83 倍；而根據(jù)第三次全國土地調(diào)查，2019 年，城鎮(zhèn)用地10.35 萬平方公里，村莊用地21.94 萬平方公里，村莊用地面積是城鎮(zhèn)用地面積的2.12 倍。從人均看，2019 年城鎮(zhèn)常住人均建設(shè)用地為117.1 平方米，僅相當(dāng)于鄉(xiāng)村常住人均建設(shè)用地417.2 平方米的28.1%。城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例嚴(yán)重偏離城鄉(xiāng)常住人口的比例，這完全是由于長期實(shí)行的對土地資源的計(jì)劃配置，阻礙了農(nóng)村建設(shè)用地隨著人口向城市的遷徙而發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)移。一方面，隨著大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工落戶，大量農(nóng)村住宅和宅基地閑置，很多村成為空心村。另一方面，現(xiàn)有城鎮(zhèn)常住人口中有約2.6 億農(nóng)民工家屬和子女是沒有城鎮(zhèn)戶籍的，他們之所以處在進(jìn)城不能落戶、遷徙不能定居的半城市化狀態(tài)，一個(gè)很重要的原因是城市住宅用地供給不足導(dǎo)致的城市住房價(jià)格過高。

另一方面，我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地和人均建設(shè)用地水平仍然較低。長期以來，不少人以城鎮(zhèn)用地增長彈性系數(shù)不得超過1.12①或稱城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)展系數(shù)，計(jì)算方法為：城鎮(zhèn)用地增長彈性系數(shù)=城鎮(zhèn)用地增長率／城市人口增長率。主流觀點(diǎn)主要是根據(jù)城鎮(zhèn)用地增長彈性系數(shù)是否大于1.12，來判斷我國城鎮(zhèn)土地?cái)U(kuò)張是否過快。然而，所謂“1.12”的擴(kuò)展系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)只是中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院于1989 年在研究報(bào)告《2000 年城鎮(zhèn)用地預(yù)測綜合報(bào)告》中提出的一個(gè)控制值，［5］［6］經(jīng)不斷誤傳至今，以致被不少知名學(xué)者和政府高級官員稱為合理判斷標(biāo)準(zhǔn)乃至國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。的錯(cuò)誤標(biāo)準(zhǔn)判定中國城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張過快，因而要求執(zhí)行非常嚴(yán)格的城鎮(zhèn)用地控制政策。［4］住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2011年制定的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GB 50137-2011）》要求，根據(jù)各地人均城市建設(shè)用地的現(xiàn)狀不同，我國規(guī)劃人均城市建設(shè)用地的取值區(qū)間應(yīng)在65～115 平方米之間?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》進(jìn)一步提出，“人均城市建設(shè)用地嚴(yán)格控制在100 平方米以內(nèi)”。但我國城市人均建設(shè)用地管制標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏理論依據(jù)。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2009—2019 年，我國城鎮(zhèn)常住人口從6.45 億人增至8.84 億人，年均增長3.20%；根據(jù)自然資源部數(shù)據(jù)，同期我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積從7.25 萬平方公里增至10.35 萬平方公里，年均增長3.62%。從數(shù)據(jù)上看，我國城鎮(zhèn)土地?cái)U(kuò)張速度確實(shí)相對快于城鎮(zhèn)常住人口增長速度，增幅比值為1.13。但是，“相對快”和“過快”是兩個(gè)完全不同的問題，判斷是否“過快”需要合理的參考標(biāo)準(zhǔn)。

首先，從糧食安全與耕地保護(hù)的角度來看，城鎮(zhèn)用地的增加不會對耕地保護(hù)造成威脅，反而城市化本身會減少整個(gè)社會的耕地占用。一方面，自1997 年以來，我國實(shí)行了耕地占補(bǔ)平衡政策，這意味著城市化占用的耕地原則上都通過開發(fā)復(fù)墾整理等得到了彌補(bǔ)。另一方面，城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積明顯低于農(nóng)村人均建設(shè)用地面積，這意味著人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的過程，理論上會伴隨著土地利用的集約化和城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的減少。如果把農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，且把農(nóng)村人口原有的居民點(diǎn)用地部分地復(fù)墾為耕地，城市化反而會節(jié)約耕地資源。

其次，從建設(shè)用地占國土面積、城鎮(zhèn)建設(shè)用地占建設(shè)用地面積來看，我國城鎮(zhèn)用地還有較大的增長空間。從建設(shè)用地占國土面積的比例看，根據(jù)日本總務(wù)省統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，日本2018 年建設(shè)用地面積為3.4 萬平方公里，占其國土面積比例為8.9%；根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)，美國2012 年建設(shè)用地面積為93.1 萬平方公里，占其國土面積比例為10.2%；而中國2019 年建設(shè)用地面積為40.9萬平方公里，僅占國土面積的4.3%。從城鎮(zhèn)建設(shè)用地占建設(shè)用地的比例看，日本2018年城鎮(zhèn)用地占建設(shè)用地的比例為31.5%，美國2012 年城鎮(zhèn)用地占建設(shè)用地的30.4%，而中國2019 年城鎮(zhèn)用地占建設(shè)用地的比例僅為25.3%。

再次，我國城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地與世界其他國家相比仍處于中低水平。根據(jù)自然資源部數(shù)據(jù)計(jì)算，2019 年年末，我國城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地為117.1 平方米，仍遠(yuǎn)低于2000 年全球平均水平214.1 平方米、發(fā)達(dá)國家351.7平方米和發(fā)展中國家153.0平方米。［7］350-361

最后，從國際上看，城鎮(zhèn)土地?cái)U(kuò)張速度快于城鎮(zhèn)人口增長速度是普遍的正常現(xiàn)象。從城市空間擴(kuò)張理論來看，城鎮(zhèn)土地?cái)U(kuò)張快于城鎮(zhèn)人口增長的主要原因在于人均收入提高及通勤成本降低等市場因素。［8］Angel S.等人所做的一項(xiàng)國際研究表明，1990—2000年間，全球10萬人及以上城市的用地增長彈性系數(shù)為2.20。［7］322-349因此，即使從城鎮(zhèn)用地增長彈性系數(shù)來看，我國城鎮(zhèn)用地增長的相對速度并不快。

2. 城鎮(zhèn)建設(shè)用地在不同地區(qū)、不同規(guī)模城市之間配置失衡

在地區(qū)層面，隨著新世紀(jì)前后西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起等區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施，我國土地供給在2003年后逐漸明顯向中西部、東北傾斜。比如，2008 年《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020 年）》對東部地區(qū)要求“降低年均新增建設(shè)用地規(guī)?！?，而對中部和東北地區(qū)均要求“適度增加年均新增建設(shè)用地規(guī)?！?。在此背景下，東部城鎮(zhèn)用地增長明顯慢于城鎮(zhèn)人口增長，而其他地區(qū)城鎮(zhèn)用地增長均快于人口增長。根據(jù)自然資源部數(shù)據(jù)，2003—2016 年，東部國有建設(shè)用地供應(yīng)面積占全國的比例從61.2%下降至34.2%，中部從16.3%上升至24.3%，西部從16.3%上升至35.6%，東北地區(qū)從6.3%升至2011年峰值16.9%再降至5.8%，2017年四大地區(qū)分別為31.3%、33.6%、29.2%、5.9%。

在城市層面，由于過去長期積極發(fā)展中小城市、控制大城市的傾向，土地資源在不同規(guī)模城市間明顯錯(cuò)配。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)，2006—2017 年，1 000 萬人城市城區(qū)常住人口增幅34.1%，但建設(shè)用地僅增長28.2%，用地增幅與人口增幅的比值僅為0.86。與此形成鮮明對比的是，20 萬人以下的城市城區(qū)常住人口僅增長1.5%，但建設(shè)用地增長19.8%，增幅比值高達(dá)12.9。此外，500 萬～1000 萬人城市的用地增幅與人口增幅的比值為1.83，300 萬～500 萬、100 萬～300萬、50 萬～100 萬人城市的增幅比值分別為2.28、2.17、2.08，而50 萬～100 萬人城市的增幅比值為2.42。（參見表1）

表1 2006—2017年分規(guī)模城市城區(qū)常住人口與建設(shè)用地增長情況①為控制行政區(qū)劃調(diào)整及數(shù)據(jù)缺失等影響，我們對《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中2006年、2017年的城市名單和數(shù)據(jù)進(jìn)行了一定調(diào)整，得到627個(gè)城市在2006年和2017年的人口與土地?cái)?shù)據(jù)。其中，由于重慶市下轄不少建制區(qū)遠(yuǎn)離主城區(qū)，雖然住建部統(tǒng)計(jì)其城區(qū)常住人口超過1 000 萬，但仍劃入500～1 000 萬規(guī)模；天津?yàn)I海新區(qū)遠(yuǎn)離主城區(qū)，雖然年鑒統(tǒng)計(jì)其城區(qū)常住人口超過1 000萬，但同樣劃入500～1 000萬規(guī)模。上海2006 年及前后建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)明顯有誤，在此對北京、上海、廣州、深圳四個(gè)人口超1 000 萬的城市統(tǒng)一使用建成區(qū)數(shù)據(jù)，其他規(guī)模城市均使用建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)。

3. 城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用結(jié)構(gòu)配置失衡

在國際上，居住用地一般占比50%左右，工業(yè)用地占比10%～15%。比如，根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)，美國居住用地比例在1980—2007 年從未低于54%，2012 年為46.9%；而根據(jù)日本總務(wù)省統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，日本1965年以來工業(yè)用地比例從未高于12%，居住用地比例長期在60%左右。與國際相比，我國居住用地比例偏低，工業(yè)用地比例偏高。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)，基于城市和縣城數(shù)據(jù)加總，2020 年，我國城鎮(zhèn)用地中居住用地占比31.5%，工業(yè)倉儲用地合計(jì)占比20.5%。這主要在于：一方面，地方政府以優(yōu)惠工業(yè)用地出讓為條件參與招商引資競爭，從而在地方GDP 競爭中獲得優(yōu)勢；另一方面，地方政府通過控制住宅用地、商服用地供應(yīng)以抬高地價(jià)，從而獲取更多的土地出讓收入。

上述土地資源配置的錯(cuò)位和扭曲，主要是由指令性計(jì)劃控制和僵化的用途管制造成的。其他市場經(jīng)濟(jì)國家雖然也對土地實(shí)行用途管制，但通常是在市場決定土地資源配置的基礎(chǔ)上實(shí)行的柔性管制，是以尊重市場規(guī)律為前提的。而我國的規(guī)劃和用途管制則完全取代了市場對土地資源配置的調(diào)節(jié)作用，更遑論決定作用了。

二、深化土地制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)市場

2013 年11 月，中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。此后，黨中央、國務(wù)院發(fā)布了一系列相關(guān)文件。比如，2015 年1 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。2019年5月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，要求到2022 年城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場基本建成，到2035年城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場全面形成。2020年3月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》把土地放在五大要素首位，凸顯土地制度改革的重要性和緊迫性。2022 年4 月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，要求健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。這些文件為我們深化土地制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)市場提供了指導(dǎo)性原則。

（一）全面落實(shí)《民法典·物權(quán)編》平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)的精神

《民法典·物權(quán)編》第二百零六條指出：“國家實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利?！钡诙倭闫邨l指出：“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律平等保護(hù)，任何組織或者個(gè)人不得侵犯?！钡诙偎氖畻l規(guī)定：“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！奔热弧稇椃ā芬?guī)定農(nóng)村的土地屬于農(nóng)村集體所有，那么，農(nóng)村集體土地所有權(quán)人（村委會或村集體經(jīng)濟(jì)組織）應(yīng)該具有與國有土地所有權(quán)人對其不動產(chǎn)或者動產(chǎn)依法享有同等的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。第二百四十一條規(guī)定，“所有權(quán)人有權(quán)在自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)上設(shè)立用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)”，農(nóng)村集體土地所有權(quán)人也應(yīng)該有權(quán)在其自己的土地（包括集體所有的宅基地）上設(shè)立用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。第三百二十三條規(guī)定，“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”，農(nóng)民作為宅基地的用益物權(quán)人對集體所有的宅基地也應(yīng)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。以上條款，為推進(jìn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)同權(quán)化改革提供了法律依據(jù)。

（二）賦予集體土地與國有土地同等權(quán)能

1. 允許集體土地所有權(quán)人自主設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)

前引《民法典·物權(quán)編》第二百零六條、第二百四十條規(guī)定，意味著國家、集體、個(gè)人作為市場經(jīng)濟(jì)的主體具有平等法律地位和發(fā)展權(quán)利，其物權(quán)應(yīng)受法律平等保護(hù)。既然《憲法》規(guī)定農(nóng)村的土地屬于農(nóng)村集體所有，那么，農(nóng)村集體土地所有權(quán)人（村委會或村集體經(jīng)濟(jì)組織）應(yīng)該具有與國有土地所有權(quán)人對其不動產(chǎn)或者動產(chǎn)依法享有同等的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。具體說，應(yīng)參照《民法典》和《土地管理法》有關(guān)國有建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地同等的建設(shè)用地使用權(quán)。

2.允許集體土地所有權(quán)人在宅基地上為他人設(shè)定可轉(zhuǎn)讓、可抵押的用益物權(quán)

我國城鄉(xiāng)居民的收入差距之所以遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家的平均水平，一個(gè)很重要的原因在于我國城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)收入差距遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于勞動（工資）收入差距。土地，特別是宅基地是我國農(nóng)民唯一重要的財(cái)產(chǎn)。目前，農(nóng)村宅基地制度存在的主要問題是農(nóng)民宅基地使用權(quán)并不具有完整的用益物權(quán)，其突出表現(xiàn)就是農(nóng)民的宅基地使用權(quán)既不能擔(dān)保抵押，也不能在本集體經(jīng)濟(jì)組織外部出租或轉(zhuǎn)讓，從而使得高達(dá)60 億～70 億平方米的小產(chǎn)權(quán)房不能進(jìn)入市場，不僅堵塞了農(nóng)民唯一能夠抵押融資的渠道，還抑制了農(nóng)民房產(chǎn)的資本化，使大約250 億平方米的房產(chǎn)不能變現(xiàn)并帶來財(cái)產(chǎn)收入。而城市居民卻可以自由地處置其房產(chǎn)，不僅能夠憑借房產(chǎn)獲得抵押貸款，而且能夠出租或出售獲得財(cái)產(chǎn)收入和增值。這種對農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)的限制，人為擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)收入的差別。實(shí)踐證明，小產(chǎn)權(quán)房可以增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，擴(kuò)大商品房的市場供應(yīng)，為農(nóng)民工和城市居民提供廉租房。［9］因此，賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)可出租轉(zhuǎn)讓的完整的用益物權(quán)和抵押物權(quán)，拓寬農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)收益和抵押融資的渠道，必將有助于縮小城鄉(xiāng)居民的實(shí)際收入差距，同時(shí)也有助于提高農(nóng)村居民的消費(fèi)水平。

3. 允許在集體所有的土地上推進(jìn)城中村的改造

一旦農(nóng)村集體土地所有權(quán)人有權(quán)在自己的土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)并具有與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等的權(quán)能，星羅棋布在許多大城市的城中村就可以不必再采取征地方式，而是在保留集體土地所有制的前提下由農(nóng)民集體與開發(fā)商合作，按照城市規(guī)劃和土地用途管制加以改造，這樣既增加了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收益，又減輕了政府征地負(fù)擔(dān)，避免了許多由征地拆遷引發(fā)的群體事件。

4. 讓小產(chǎn)權(quán)房與大產(chǎn)權(quán)房平等進(jìn)入房地產(chǎn)市場

隨著集體土地所有權(quán)人對宅基地依法享有和國有土地所有權(quán)人同等的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，建筑在農(nóng)村集體建設(shè)用地以及宅基地上的住宅也就有了出租、轉(zhuǎn)讓、抵押的權(quán)利，大量“小產(chǎn)權(quán)房”也就自然摘掉了“三違建筑”的帽子，從而名正言順地與大產(chǎn)權(quán)房平等進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場，這不僅有助于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，而且有助于城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置，平抑城市居高不下的房價(jià)，降低農(nóng)民工進(jìn)城落戶的門檻，加快農(nóng)民工的市民化進(jìn)程。

三、加快推進(jìn)土地的計(jì)劃管理向市場化配置轉(zhuǎn)變

（一）土地資源配置同樣要由市場決定

2013 年，中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的“核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。我國現(xiàn)行的土地用途管制制度脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維方式，是用中央行政部門制定的指令性用地指標(biāo)（即配額）來管制各類用地的規(guī)模和布局。由于指標(biāo)不是來自競爭性土地市場產(chǎn)生的價(jià)格信號，無法對實(shí)際用地需求作出準(zhǔn)確估計(jì)，規(guī)劃的制定也不可能考慮到未來各類用地需求的變化，因而根本做不到科學(xué)預(yù)測；雖有土地市場，只是一個(gè)政府賣方獨(dú)家壟斷、指標(biāo)控制的市場。在這種管制制度下，市場根本不能發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用，更談不上決定性作用。

有的學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行的土地用途管制制度是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家普遍采用的、有效管理土地的基本制度，并以開發(fā)權(quán)是公權(quán)、建筑無自由，要嚴(yán)控建設(shè)用地?cái)U(kuò)張，堅(jiān)守18 億畝紅線等為由，仍要堅(jiān)持現(xiàn)行的土地用途管制制度。［10］［11］這是對市場經(jīng)濟(jì)國家土地用途管制制度的誤解。如前所述，這些市場經(jīng)濟(jì)國家雖然實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，但只是要求所有的土地使用和建筑使用向政府報(bào)備，因?yàn)橹挥羞@樣才能將有負(fù)外部性的項(xiàng)目過濾出來，予以特別的限制，并不否定市場配置一般土地資源的決定性作用；這些國家也都制定土地利用規(guī)劃，但沒有一份土地利用規(guī)劃中有配置土地的指令性計(jì)劃指標(biāo)；這些國家雖都實(shí)行分區(qū)管制制度，對各個(gè)分區(qū)都規(guī)定有一套土地用途、地塊大小、建筑密度、建筑形式的管制規(guī)則，但這些管制規(guī)則只是一張土地用途和利用方式的負(fù)面清單，而且作為對以前過于機(jī)械的土地分區(qū)和建筑使用限制的匡正，新的管制對土地的混用和建筑的混用越來越寬容。所以，在這張負(fù)面清單下，土地所有者還是有相當(dāng)大的建筑自由，只是沒有損害他人利益和社會利益的自由，而且這張清單還經(jīng)常根據(jù)市場需求的變化進(jìn)行調(diào)整。

中共十八屆三中全會以來的一系列文件，包括關(guān)于“三塊地”改革、關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革以及關(guān)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制改革等，都強(qiáng)調(diào)要賦予農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，要消除土地等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的體制機(jī)制障礙；強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的情況下，要和國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。然而，檢索一下2019 年修正后的《土地管理法》，我們發(fā)現(xiàn)全文有100 處提到“規(guī)劃”，17處提到“行政”，31 處提到“管理”，17 處提到“計(jì)劃”，唯獨(dú)沒有1 處提到“市場”，更遑論“市場配置資源”和“市場決定資源配置”。

從1992 年十四大將社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制作為改革的目標(biāo)模式至今已30年，2019年《土地管理法》修改醞釀了不下10年，而在2019 年土地修法中，本該體現(xiàn)土地制度市場化改革精神并把各地土地市場化配置經(jīng)驗(yàn)上升到法律層面時(shí)，卻對“市場”二字諱莫如深，不能不說是這次土地修法的最大缺憾。

《土地管理法》（2019 修正）以嚴(yán)格保護(hù)耕地的名義，仍用規(guī)劃和用途管制取代市場配置?！锻恋毓芾矸ā罚?019 修正）保留了第四條“國家實(shí)行土地用途管制制度”“規(guī)定土地用途”“使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”；第十九條（原第二十條）“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途”。如果政府把村莊的每一塊土地的用途都規(guī)劃好了，市場發(fā)揮作用的空間還能有多少呢？

（二）土地資源配置的市場化是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的需要

土地作為重要的生產(chǎn)要素若不能順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求進(jìn)行有效配置，勢必會影響經(jīng)濟(jì)社會的正常發(fā)展。張雄等指出，不同用地單位之間的土地資源錯(cuò)配致使總體經(jīng)濟(jì)效率損失巨大。［12］張莉等研究發(fā)現(xiàn)，工業(yè)用地價(jià)格的上升能夠提升企業(yè)的全要素生產(chǎn)率，而政府人為壓低工業(yè)用地價(jià)格會降低本地區(qū)企業(yè)的全要素生產(chǎn)率。［13］因此，我國土地的配置方向必須要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的需求相一致，與人口集聚和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相匹配。［14］

十八屆三中全會以來，中央推行了一系列改革措施和試點(diǎn)方案，以促進(jìn)土地資源實(shí)現(xiàn)更加合理化的配置。2004 年，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中首次提出“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”。到2013年底，增減掛鉤試點(diǎn)在除西藏、新疆以外的29個(gè)省、自治區(qū)、直轄市全面展開。2018年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，但統(tǒng)籌（調(diào)劑）對象、規(guī)模、價(jià)格等均被嚴(yán)格限制。比如，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑僅限于深度貧困地區(qū)所在省與幫扶省份之間，并且價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)由國家統(tǒng)一制定：節(jié)余指標(biāo)調(diào)出價(jià)格根據(jù)復(fù)墾土地的類型和質(zhì)量確定；節(jié)余指標(biāo)調(diào)入價(jià)格根據(jù)地區(qū)差異相應(yīng)確定，沒有留給市場發(fā)揮價(jià)格調(diào)節(jié)作用的余地。

2019 年，修正的《土地管理法》刪除了原法第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規(guī)定，并將第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，修改為“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用”，打破了政府對城市建設(shè)用地的獨(dú)家賣方壟斷，為農(nóng)村集體建設(shè)用地入市開了一個(gè)口子。但是，除農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地之外的其他建設(shè)用地，依舊沒有取得與城市建設(shè)用地同等入市的權(quán)利。

2019年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出“改革土地計(jì)劃管理方式”。只有加快改革土地計(jì)劃管理方式，優(yōu)化土地資源配置，提高土地資源配置效率，才能為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供有效的土地制度保障。

（三）開放城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場可確保糧食安全

《土地管理法》最初制定時(shí)，主要目的是保護(hù)耕地、確保糧食安全。然而，1997 年以來，耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施，使得城市化占用的耕地原則上都通過開發(fā)復(fù)墾整理等得到了彌補(bǔ)。從1991 年到2020 年，我國耕地面積一直保持在19億畝以上，18億畝耕地紅線得到了充分保障。另一方面，即使自2016 年以來在逐年擴(kuò)大休耕土地面積的同時(shí)，全國糧食產(chǎn)量仍連續(xù)7年保持在1.3萬億斤以上，人均糧食占有量達(dá)480公斤，明顯高于400 公斤的國際糧食安全標(biāo)準(zhǔn)線，由此表明我國的糧食安全亦得到充分保障?？梢姡?dāng)務(wù)之急是通過深化土地制度改革，讓土地要素在城鄉(xiāng)之間自由合理地流動，尤其是農(nóng)村集體建設(shè)用地入市以及農(nóng)村宅基地制度改革，根本不涉及耕地，即使是涉及占用耕地的農(nóng)地轉(zhuǎn)用，也可以通過構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在全國范圍內(nèi)推進(jìn)“增減掛鉤”和“占補(bǔ)平衡”，確保18 億畝耕地紅線不被突破。

四、正確處理市場決定與政府規(guī)劃的關(guān)系①本部分內(nèi)容主要為筆者參與的2014 年“土地制度、戶籍制度與城市化”圓桌會議中與會專家達(dá)成的共識。與會專家包括（按姓氏拼音順序排序）：蔡繼明、陳釗、傅蔚岡、李韋森、劉愿、陸銘、茅于軾、喬依徳、盛洪、史清華、石憶邵、陶然、田國強(qiáng)、文貫中、楊俊峰、張曙光、鄭振源。［15］

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場發(fā)揮對資源配置的決定性作用，規(guī)劃是彌補(bǔ)“市場失靈”的手段。既然土地是最基本的經(jīng)濟(jì)資源之一，既然確認(rèn)（或承認(rèn)）市場在資源配置中起決定性作用，那么，市場在土地資源配置中也自然起決定性作用。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，更好發(fā)揮政府作用

市場經(jīng)濟(jì)國家土地資源配置的成功經(jīng)驗(yàn)表明，政府的土地利用規(guī)劃和用途管制僅僅為保證公共利益的實(shí)現(xiàn)，對土地市場配置產(chǎn)生的負(fù)外部性加以限制，對正外部性給予補(bǔ)償，而絕不能或不應(yīng)從根本上取代市場在土地資源配置中的決定性作用。因此，要使土地資源得到有效率的配置，首先要轉(zhuǎn)變政府職能，不能用指令性計(jì)劃指標(biāo)來配置土地、決定土地用途，經(jīng)營性建設(shè)用地的總量和構(gòu)成應(yīng)根據(jù)工業(yè)化和城市化進(jìn)程由市場做動態(tài)調(diào)整。政府不能直接經(jīng)營土地，要取消政府的圈地權(quán)、土地定價(jià)權(quán)。政府也不能直接經(jīng)營國有土地，國有土地的經(jīng)營交給國資委或與政府脫鉤的土地儲備中心、土地銀行。政府不能給企業(yè)規(guī)定投資強(qiáng)度、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、用地限額等用地標(biāo)準(zhǔn)。

政府的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是培育和建立開放競爭、統(tǒng)一有序的土地市場，并監(jiān)管市場，維持市場秩序。做市場做不了、做不好的事，例如提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)用地等，政府應(yīng)當(dāng)通過構(gòu)建適應(yīng)市場配置的宏觀調(diào)控、用途管制體系，彌補(bǔ)市場失靈，克服土地利用的負(fù)外部性，并在二次分配中調(diào)節(jié)土地收益分配，縮小貧富差距。

（二）建立統(tǒng)一開放、競爭有序的土地市場

按照《決定》使市場在土地資源配置中起決定性作用的精神，首先要建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的土地市場。這樣的市場不能一蹴而就，需要進(jìn)行以下幾方面的改革：

1. 完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度

土地市場實(shí)質(zhì)上是土地產(chǎn)權(quán)的交易市場。需要有權(quán)責(zé)界定明晰、受到平等保護(hù)的產(chǎn)權(quán)，才能有平等競爭的土地市場。而我國目前兩種形式的土地公有制并不平等，集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺，缺少與國有土地平等的、可交易的建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)。新的《土地管理法》（2019 年修正）并沒有賦予農(nóng)村集體土地所有權(quán)人與城市國有土地所有權(quán)人同等的權(quán)利：城市國有土地所有權(quán)人有權(quán)在住宅用地上設(shè)置用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)；而農(nóng)村集體土地所有權(quán)人只能在宅基地上設(shè)置使用權(quán)，沒有收益權(quán)和處置權(quán)，集體宅基地使用權(quán)既不能出租轉(zhuǎn)讓，也不能抵押貸款。

2. 整頓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，明確集體土地入市的市場主體

我國《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，歸農(nóng)民集體所有。但是誰作為集體的代表沒有明確的規(guī)定，使得土地征收中缺乏明確代表農(nóng)民利益的市場主體與其他利益主體進(jìn)行博弈。要制定有法律效力的集體經(jīng)濟(jì)組織章程，明確集體土地入市的市場主體：共同共有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社其市場主體為村民大會或村民代表大會（常年在外打工的村民要在社里指定代理人），在按份共有的土地股份合作社，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)工商總公司是其董事會。只有他們才具有出租、出讓集體土地的決策權(quán)。出租、出讓集體土地的決策權(quán)屬于上述市場主體；村支書、村主任作為代理人，沒有出租、出讓土地的決策權(quán)。集體建設(shè)用地使用權(quán)人、宅基地使用權(quán)人轉(zhuǎn)讓其建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)也要經(jīng)土地所有權(quán)人同意。這樣才能建立競爭而有序的土地市場。

3. 放寬對農(nóng)地入市的限制，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

從我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地的構(gòu)成看，當(dāng)前農(nóng)村大量的建設(shè)用地是閑置、浪費(fèi)或無效使用的。在村莊建設(shè)用地中，存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地僅占約14%，且基本都已投入使用，僅靠這部分土地入市不足以形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。而農(nóng)村宅基地則占集體建設(shè)用地的70%以上。所以，把超過農(nóng)民自住需要的宅基地動態(tài)調(diào)整為經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場，將大大增加城市建設(shè)用地供給。同時(shí)，應(yīng)允許在不變更集體土地所有制的基礎(chǔ)上推進(jìn)城中村改造和小產(chǎn)權(quán)房合法化，以打破政府對房地產(chǎn)市場的壟斷。

唯一的市場準(zhǔn)入門檻是土地用益物權(quán)入市不能損害社會公共利益和他人利益，即不能具有土地利用的負(fù)外部性，土地用途管制制度應(yīng)對此做出具體規(guī)定。

4. 允許耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)和增減掛鉤指標(biāo)跨村跨省交易，實(shí)現(xiàn)全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地有效配置

城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地不足，可以通過將整治節(jié)余的農(nóng)村集體建設(shè)用地以指標(biāo)的方式轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)使用。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，不同地區(qū)的土地價(jià)值差異較大，偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村集體建設(shè)用地可以復(fù)墾為農(nóng)地，而城市周邊的土地價(jià)值較高，可以轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地。這樣，偏遠(yuǎn)地方的農(nóng)民可以把宅基地指標(biāo)賣給城市周邊農(nóng)民，而城市周邊的農(nóng)民則按照規(guī)劃直接把土地變成建設(shè)用地，雙方均可以在交換中獲益，原來由地方政府獲得的土地出讓金也能夠在集體經(jīng)濟(jì)組織及村民之間重新分配。［16］

（三）改革現(xiàn)行的土地用途管制制度

建立開放競爭、統(tǒng)一有序的土地市場，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，不是不要用途管制，而是要劃清政府與市場的界線，把土地用途管制限定在糾正市場缺陷，以彌補(bǔ)市場失靈的范圍內(nèi)，而不是像現(xiàn)在這樣完全以用途管制取代市場配置，管制到市場機(jī)制不能發(fā)揮任何作用的地步。這就需要改革現(xiàn)行實(shí)為計(jì)劃配置的土地用途管制制度，構(gòu)建一套適應(yīng)市場配置的土地用途管制制度。建議進(jìn)行如下三方面的改革：

1. 改指標(biāo)控制式規(guī)劃為公眾參與式規(guī)劃

在市場決定土地資源配置的前提下，規(guī)劃與計(jì)劃作為一種重要調(diào)控手段，是土地市場配置的指導(dǎo)者、調(diào)節(jié)者。規(guī)劃中建設(shè)用地、耕地等規(guī)劃指標(biāo)還要有，但只是預(yù)測性、指導(dǎo)性指標(biāo)，用來指示未來土地利用的方向和目標(biāo)，引導(dǎo)土地使用者按照規(guī)劃目標(biāo)去利用土地；對于僅僅依靠市場無法有效供應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等，要由政府在規(guī)劃中確定；規(guī)劃還要提出為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)政府所要采取的政策和措施，讓土地使用者和各利益相關(guān)方知道并遵照執(zhí)行。

規(guī)劃編制也要由中央決策、地方執(zhí)行，改變?yōu)橹醒胩岢鲆话阈缘闹笇?dǎo)原則，由地方公眾參與、共同決策，以反映各地民眾對居住所在地的未來愿景。各地的規(guī)劃方案應(yīng)體現(xiàn)當(dāng)?shù)氐牡乩砗腿宋臍v史的特點(diǎn)。在規(guī)劃編制階段就把規(guī)劃相關(guān)者的利益協(xié)調(diào)好，使規(guī)劃得到社會認(rèn)可。市級以上的國土空間規(guī)劃還應(yīng)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)建設(shè)規(guī)劃“四規(guī)”合一編制，以便在規(guī)劃編制階段就做好部門間協(xié)調(diào)工作。

2. 在市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)正確實(shí)施土地利用分區(qū)管制

現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定按中央下達(dá)的用地指標(biāo)劃分土地利用區(qū)、嚴(yán)格按照分區(qū)確定的用途使用土地，根本沒有市場配置的空間。所以要改行市場經(jīng)濟(jì)國家通行的分區(qū)制，即根據(jù)規(guī)劃，將行政轄區(qū)內(nèi)的土地劃分成若干土地使用類型區(qū)，規(guī)定每個(gè)類型區(qū)的土地利用管制規(guī)則，規(guī)定區(qū)內(nèi)禁止的和受限制的土地用途、利用方式和建筑方式。

土地利用管制原則上主要針對負(fù)外部性，提高總體的土地利用經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益，因而是強(qiáng)制性的，必須依法執(zhí)行，但不能規(guī)定每塊土地的具體用途。在這一原則下，市場配置仍有極大的空間，而且分區(qū)和分區(qū)的管制規(guī)則要經(jīng)常按照市場需求的變化進(jìn)行調(diào)整，且由社區(qū)公眾參與制訂，以取得社會認(rèn)可。

3. 改革行政審批制度，簡政放權(quán)

土地利用規(guī)劃的編制、土地用途管制分區(qū)的制定和實(shí)施、重大建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和實(shí)施仍需行政審批來保證。但實(shí)行市場配置后，土地配置應(yīng)該地方化。大凡各地土地市場能夠配置得好的事情，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整引致的土地轉(zhuǎn)用，就不需要中央政府的審批；企業(yè)的集約用地，要用土地價(jià)格和稅收來調(diào)節(jié)，不應(yīng)用投資強(qiáng)度、容積率、建筑密度、綠化率等指標(biāo)審批來強(qiáng)制企業(yè)實(shí)行；宏觀、中觀的規(guī)劃、計(jì)劃上級政府批準(zhǔn)了，具體的項(xiàng)目用地計(jì)劃可以下放給基層政府審批。這樣才能大幅度減少行政審批工作量，真正做到中央要求的簡政放權(quán)。