溫毅

宜賓市翠屏區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，四川宜賓

堅決制止亂用農(nóng)村宅基地，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，是中央提出的一項政治任務(wù)，農(nóng)村宅基地執(zhí)法監(jiān)管事關(guān)耕地保護(hù)，耕地保護(hù)關(guān)乎國家安全。新修訂的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地法》）賦予了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門宅基地管理相關(guān)職責(zé)。宜賓市翠屏區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局自開展農(nóng)村宅基地違法用地查處工作以來，堅持以問題導(dǎo)向、先行先試，積極探索將農(nóng)村宅基地執(zhí)法權(quán)委托鎮(zhèn)政府（街道辦事處）行使，構(gòu)建了切合翠屏區(qū)實際的農(nóng)村宅基地執(zhí)法監(jiān)管體系，有效扭轉(zhuǎn)了多年來新增亂建的局面，有力提升了全區(qū)農(nóng)村宅基地執(zhí)法效率和水平。

1 翠屏區(qū)農(nóng)村宅基地執(zhí)法基本情況

宜賓市翠屏區(qū)區(qū)域面積1 530 km2，2019年統(tǒng)計，戶籍人口88.01萬人，其中，農(nóng)村戶籍人口47.02萬人，根據(jù)各項調(diào)查結(jié)果和2019年農(nóng)經(jīng)年報，全區(qū)農(nóng)村宅基地戶數(shù)139 019戶，宅基地申請宗地面積2 060.3 hm2，2020年，全區(qū)農(nóng)村審批宅基地2 534宗。隨著新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村村民聚居小區(qū)建設(shè)的加快，農(nóng)村違法建房已經(jīng)大大減少，但由于歷史原因，全區(qū)農(nóng)村仍存在超面積使用宅基地的情況，農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)建房的事件時有發(fā)生。翠屏區(qū)2021年已辦理農(nóng)村宅基地案件28件，查處違規(guī)占用土地3 433.98 m2，拆除違法建筑面積近20 000.00 m2。

2 翠屏區(qū)農(nóng)村宅基地執(zhí)法面臨的問題

按照《土地法》規(guī)定，目前農(nóng)村宅基地執(zhí)法的職責(zé)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門執(zhí)行，翠屏區(qū)在農(nóng)村宅基地執(zhí)法中遇到以下問題。一是職能界限不清。由于《土地法》對宅基地查處范圍的界定不明確，目前尚無權(quán)威法律解釋，也沒有統(tǒng)一的法律適用標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致執(zhí)行中職能邊界不清。在違法查處范圍上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與自然資源部門意見不一、分歧較大。二是農(nóng)民法律意識淡薄。大部分農(nóng)民認(rèn)為宅基地屬于村民私有，住房建設(shè)依法審批意識不足。有的盲目追求高大住房，明知非法仍擅自建房。三是歷史遺留問題多。在辦案過程中，農(nóng)村村民提供了一些由原國土、規(guī)劃部門出具的危房改造、違建處罰、占地使用費(fèi)等收費(fèi)收據(jù)，農(nóng)村村民認(rèn)為這就是自己建房的合法手續(xù)，而相關(guān)部門認(rèn)定其建筑仍然是違法建筑。四是整治新增違建效能低?！锻恋胤ā凡⑽词谟柁r(nóng)業(yè)農(nóng)村部門行政強(qiáng)制權(quán)，農(nóng)村宅基地違法案件按照農(nóng)業(yè)執(zhí)法程序查處，流程多、時限長，無法及時拆除初建違法房屋，難以整治新增亂建行為。

3 翠屏區(qū)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地執(zhí)法的做法

翠屏區(qū)堅持以問題為導(dǎo)向，著力解決“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題，以“管得住”為目標(biāo)，以加強(qiáng)執(zhí)法為抓手，推進(jìn)執(zhí)法力量下移，夯實農(nóng)村宅基地管理基層基礎(chǔ)，探索將宅基地和農(nóng)房建設(shè)部分執(zhí)法權(quán)委托鎮(zhèn)級政府實施，積極破解當(dāng)前農(nóng)村宅基地監(jiān)管執(zhí)法難題。目前，翠屏區(qū)已有4個鎮(zhèn)（街道辦事處）開展了農(nóng)村宅基地執(zhí)法工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道從快查處違建行為，有效遏制新發(fā)生的擅自占用住宅用地建設(shè)用地案件，全面提升了區(qū)、鎮(zhèn)上下聯(lián)動依法履行宅基地監(jiān)管職責(zé)的水平和質(zhì)效。

3.1 堅持依法委托原則

根據(jù)《行政處罰法》《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》等法律規(guī)定和文件精神，通過積極與自然資源、法院、司法、信訪等部門及各鎮(zhèn)政府（街道辦事處）溝通、研討，經(jīng)翠屏區(qū)委、區(qū)政府批準(zhǔn)，翠屏區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與鎮(zhèn)政府、郊區(qū)街道辦事處簽訂農(nóng)村宅基地執(zhí)法委托協(xié)議，將《土地法》第78條賦予的執(zhí)法權(quán)委托給鎮(zhèn)政府、郊區(qū)街道辦事處行使，委托執(zhí)法協(xié)議報經(jīng)區(qū)司法局審查，并向社會公開，確保農(nóng)村宅基地委托執(zhí)法的合法性。

3.2 合理劃定委托權(quán)限

首先是界定委托責(zé)任，翠屏區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作為委托執(zhí)法方，承擔(dān)各鎮(zhèn)政府、郊區(qū)街道辦事處在委托權(quán)限范圍內(nèi)實施行政處罰的法律責(zé)任。各鎮(zhèn)政府、郊區(qū)街道辦事處對委托權(quán)限外的執(zhí)法行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。其次是明確職責(zé)分工，按照“市縣主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責(zé)、村級主體”的原則，實行“誰委托、誰監(jiān)管”“誰執(zhí)法、誰負(fù)責(zé)”的工作機(jī)制，明確區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、區(qū)自然資源和規(guī)劃分局等區(qū)級部門和各鎮(zhèn)政府、郊區(qū)街道辦事處的責(zé)任分工。

3.3 嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法活動

翠屏區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局指導(dǎo)各鎮(zhèn)政府（街道辦事處）嚴(yán)格按照《四川省行政執(zhí)法流程標(biāo)準(zhǔn)》《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》等法定程序開展執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法三項制度。各鎮(zhèn)政府（街道辦事處）報請區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局審核同意后，以委托單位的名義開展農(nóng)村宅基地執(zhí)法，使用翠屏區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局編號并加蓋印章的執(zhí)法文書從事農(nóng)村宅基地執(zhí)法活動，執(zhí)法文書按農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》制作。

3.4 健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

翠屏區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局建立健全農(nóng)村宅基地執(zhí)法相關(guān)制度，對鎮(zhèn)政府（街道辦事處）宅基地執(zhí)法工作進(jìn)行監(jiān)督，組織開展案卷評查、受理處罰聽證工作。各鎮(zhèn)政府（街道辦事處）定期向區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局報告農(nóng)村宅基地執(zhí)法情況，主動接受區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的指導(dǎo)和監(jiān)督。

4 翠屏區(qū)農(nóng)村宅基地委托執(zhí)法的啟示

4.1 加強(qiáng)法治宣傳

翠屏區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源和規(guī)劃分局等區(qū)級部門和各鎮(zhèn)政府（街道辦事處）定期進(jìn)村入戶宣傳，開展農(nóng)村建房法律法規(guī)咨詢。采取以農(nóng)民群眾喜聞樂見的方式，利用微信、廣播、村法律夜校等農(nóng)村普法陣地，廣泛宣傳農(nóng)村宅基地管理法律法規(guī)和農(nóng)村建房知識，引導(dǎo)村民依法審批建房，自覺杜絕亂占土地建房。

4.2 依法授權(quán)下放

按照新《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定和中央深化行政執(zhí)法體制改革、“放管服”改革精神，探索將農(nóng)村宅基地執(zhí)法權(quán)授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）實施，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地執(zhí)法監(jiān)管，翠屏區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地管理業(yè)務(wù)指導(dǎo)和執(zhí)法監(jiān)督。

4.3 壓實基層責(zé)任

各鎮(zhèn)政府（街道辦事處）統(tǒng)一管理屬地宅基地，分解落實各村（社區(qū)）宅基地管理責(zé)任，實行鎮(zhèn)、村兩級網(wǎng)格管理機(jī)制，加強(qiáng)巡查和勸導(dǎo)，嚴(yán)防違法建房行為發(fā)生。同時，將農(nóng)村宅基地管理納入村干部績效考核內(nèi)容，以嚴(yán)肅的問責(zé)剎住建房審批“幕后交易”歪風(fēng)。

4.4 加大執(zhí)法力度

一是加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)，配齊配強(qiáng)執(zhí)法人員，深入開展執(zhí)法培訓(xùn)，組織執(zhí)法人員學(xué)習(xí)《土地法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《村民委員會組織法》等法律法規(guī)和政策文件，提高農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。二是建立快速查處機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道加強(qiáng)日常監(jiān)管，從快查處初期違法建房行為；加強(qiáng)部門協(xié)作，開展聯(lián)合執(zhí)法行動，形成執(zhí)法整治合力，有效遏制亂建新增行為。