谷延波，孫楊

（山東省棗莊市城鄉(xiāng)規(guī)劃事業(yè)發(fā)展中心）

1 引言

國土空間資源是國家的重要保護資源，我國對于國土空間規(guī)劃建設十分重視。近年來，隨著經(jīng)濟結構的改變，我國的國土資源空間格局也在不斷的變化，為了讓國土資源與社會發(fā)展之間保持平衡，必須要對國土規(guī)劃資源管理進行改革創(chuàng)新，進一步提高國土空間資源管理水平，本文也針對國土空間規(guī)劃存在的問題進行分析，并提出了相應的發(fā)展策略，充分地發(fā)揮國土空間資源的引領作用，從而促進社會的和諧健康發(fā)展。

2 國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵及發(fā)展歷程

國土空間資源是我國社會經(jīng)濟的主要組成部分，為我國的其他資源規(guī)劃起主導作用。國土空間開發(fā)管理主要可以劃分為三個時期：第一時期就是工業(yè)化初期進行統(tǒng)一規(guī)模管理；第二個時期是中期階段，對規(guī)劃改革方案進行編制處理；第三個時期是現(xiàn)代化發(fā)展階段，對國土空間資源規(guī)劃做出進一步?jīng)Q策，凸現(xiàn)其功能主體作用，為其他的規(guī)劃做出指導，帶動社會經(jīng)濟的發(fā)展。

3 國土空間規(guī)劃的總體戰(zhàn)略

3.1 堅持以長遠戰(zhàn)略為指導

在規(guī)劃工作中，需要堅持長期規(guī)劃的原則，相關領導要具有戰(zhàn)略導向眼光，對整個規(guī)劃建設目標更加長遠。首先，需要對相應的區(qū)域和城市進行定位，通過對城市資源信息的了解，滿足現(xiàn)代城市化建設要求，才能制定更加科學合理的空間規(guī)劃方案，滿足城市的長遠發(fā)展。而后，我國的國土空間規(guī)劃不僅僅是對資源問題的劃分，還應該包括對資源的使用分類以及環(huán)境保護和城市的可持續(xù)發(fā)展等熱點問題的解決。在進行城市規(guī)劃建設時，一定要注意加強基礎設施的開發(fā)建設，為城鎮(zhèn)化提供更多的便利條件，從而滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的目標。

3.2 堅持以近期實施為手段

國土空間規(guī)劃的實踐操作能力較強，所以在具體的實施過程中要以近期的實施為主要著手點。對近期的方案實施規(guī)劃進行落實，將長遠的戰(zhàn)略發(fā)展目標劃分為細小的近期工作環(huán)節(jié)[1]。通過科學的劃分工作步驟將長期計劃轉化為短期計劃，通過短期工作的良好完善從而更好地實現(xiàn)長期工作目標。目前的實踐工作主要有兩方面，主要是對時間方面以及空間方面的總體規(guī)劃進行細分改進，空間細化主要是將項目與區(qū)域之間的因素影響進行協(xié)調(diào)配合從而選擇最優(yōu)方案，而時間細化則是通過將地區(qū)空間的規(guī)劃實施具體到相應的時間范圍內(nèi)。整體來看，對國土空間資源進行規(guī)劃實施，需要結合長期的戰(zhàn)略目標，從而制定相應的短期工作進度，這樣才能實現(xiàn)國土空間資源規(guī)劃的健康發(fā)展。

3.3 堅持國土資源空間規(guī)劃的多元協(xié)調(diào)建設

國土資源規(guī)劃管理需要考慮多方因素的影響，根據(jù)地域設置進行多元化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理。國土空間資源管理一定要充分結合城市經(jīng)濟狀況，利用城市資源和地理位置優(yōu)勢，從而制定更加具有針對性的特色發(fā)展道路。這種因地制宜的特色規(guī)劃策略，更加有助于城市經(jīng)濟建設發(fā)展，推動城市多元化發(fā)展。

4 國土空間規(guī)劃發(fā)展存在的問題

4.1 國土空間規(guī)劃管理問題較為落后

首先，我國人口基數(shù)較大，土地的供需不平衡，這就導致了國土資源無法有效地充分利用[2]。群眾對規(guī)劃理念的了解不夠深入，以及相應的空間規(guī)劃內(nèi)容存在落后的現(xiàn)象。傳統(tǒng)的國土規(guī)劃理念主要把經(jīng)濟建設放在第一位，沒有充分考慮社會民生的問題，忽略了國民經(jīng)濟生活要素，從而導致了規(guī)劃建設整體與實際的建設情況存在不相符的現(xiàn)象，所以一定要進行及時地調(diào)整。其次，為了能夠增強規(guī)劃建設的引導指揮作用，上級的國土管理部門對于地方政府部門的管理調(diào)度功能較低，地方政府國土資源空間建設規(guī)模較小，同時，一些林業(yè)部門以及環(huán)保部門沒有充分的發(fā)揮空間管理功能，導致整個管理體系的調(diào)動作用沒有發(fā)揮明顯效用。

4.2 國土規(guī)劃的工作職能劃分不夠明確

從我國的國土空間規(guī)劃發(fā)展角度來看，由于其所屬的管理部門不同，在整個規(guī)劃、建設、施工等過程中會存在一定的差異，這也限制了各個部門之間的發(fā)展。在建設初期，國土規(guī)劃主要是對自然資源的有效調(diào)配利用，但是這種區(qū)分自然資源的辦法，在一定程度上，會影響著國土資源其本身的完整性以及綜合性，導致各個部門之間的職能劃分不夠明確。

現(xiàn)在我國劃分國土空間是由國家、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個層次來進行的，規(guī)劃表現(xiàn)形式有總體規(guī)劃，專項規(guī)劃以及詳細規(guī)劃三種[3]。然而，由于各部門之間的功能服務存在區(qū)別，所以整個國土資源的協(xié)調(diào)性不強，國土空間區(qū)域劃分職能不夠明確，無法充分的發(fā)揮過渡空間管理建設的效用。

4.3 上下級之間的土地空間規(guī)劃存在重復性工作

伴隨著國土規(guī)劃的細分，在實際的規(guī)劃建設中難免會存在一些重復性工作，降低了工作的有效性，甚至有可能帶來一些不良影響。并且從整體的國民經(jīng)濟發(fā)展角度來看，上下級管理在土地空間規(guī)劃的具體實施過程中，存在各自的發(fā)展優(yōu)勢，但是由于沒有嚴格進行約束，從而導致了空間規(guī)劃管理工作不能夠有效開展實施，降低了工作效率。

5 國土空間規(guī)劃發(fā)展策略

5.1 構建更加完整的空間管理體系

為了能夠完全的改善空間規(guī)劃管理體系，需要自上而下的對整個管理制度進行改革強化，實現(xiàn)上下級部門的有效溝通，從而完成較好的頂層設計，在具體的實施過程達到有法可依的狀態(tài)。

1）實現(xiàn)縱向有效溝通

從頂層建設的角度出發(fā)，不管是國家部門還是省級相關建設部門，都需要有戰(zhàn)略性發(fā)展目標，結合國家的整體經(jīng)濟發(fā)展趨向，將國土空間規(guī)劃的原則以及相應的國家經(jīng)濟發(fā)展目標更好地融合展現(xiàn)給大眾，這樣才能確保工作能夠順利開展。而相應的，市級、縣級以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理部門主要是對上下級之間的工作任務進行轉達以及協(xié)調(diào)調(diào)配，其不僅僅要按照國家或者省級部門的規(guī)劃建設要求進行工作指導，還需要根據(jù)實際的區(qū)域城鎮(zhèn)具體情況進行相應的變動改革，在不背離大方向的前提下保證規(guī)劃工作真正落實到位。

2）實現(xiàn)橫向合作協(xié)調(diào)

縱向溝通是從整個管理機制的角度來進行的，而橫向的火速調(diào)配主要是指法律層面的一致性。在進行國土空間規(guī)劃時一定要有清晰的結構，保證規(guī)劃方案之間具有層次性，同一層級工作部門在實施過程中，按照統(tǒng)一的工作標準進行規(guī)劃建設實施。以主體功能區(qū)為例，在進行規(guī)劃工作建設時，一定要根據(jù)長遠戰(zhàn)略指導目標，對橫向層面中的頂層機制進行劃分。

3）優(yōu)化空間管理機制

我國的規(guī)劃資源分類較為細化，各體制間沒有嚴格制約關系但又存在一定程度的聯(lián)系，正是由于這種狀況導致了各個規(guī)劃部門之間的分工較為混亂，導致工作人員無法充分認識自己的工作職責。為了實現(xiàn)國土資源的經(jīng)濟價值，一定要加強相關的監(jiān)督管理工作，完善相關的管理體系。

首先，需要針對相關的國土規(guī)劃工作建立相應的法律保障機制，積極推進各種動態(tài)審批方法實施，從而實現(xiàn)各部門之間的共同管理建設。其次，需要對各國土規(guī)劃管理部門之間的權利與責任明確劃分，建立更加明確的職責范圍，使上下級之間的工作對接更加清楚明晰，保證相應的國土資源有明確的歸屬空間，建設更加完善的管理體系[4]。除此之外，需要對部門管控進行加強管理，簡化相關的管理工作流程，更好的發(fā)揮管理工作效能。例如，在對國土空間規(guī)劃進行設計時，對整個過程中所涉及的信息進行打包處理，縮短信息傳輸時間，從而提升信息的利用率。

5.2 促進國土空間規(guī)劃內(nèi)容的融合

為了實現(xiàn)我國的國土空間資源內(nèi)容有效融合，一定要對空間規(guī)劃類型進行嚴格劃分。首先，需要對國土空間規(guī)劃內(nèi)涵進行了解，將各個層面的劃分標準和劃分依據(jù)標注，并結合實地情況進行適當?shù)恼{(diào)整，才能實現(xiàn)各層級的國土空間規(guī)劃工作銜接。例如在試點工作時，將多方面的空間規(guī)劃進行統(tǒng)一化管理，將土地資源規(guī)劃，城鄉(xiāng)建設規(guī)劃以及環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃內(nèi)容進行融合發(fā)展，在主體工程區(qū)的發(fā)展基礎上進行統(tǒng)籌管理，從而使城市定位更加精確，實現(xiàn)了城市的科技化，現(xiàn)代化發(fā)展，對工程主體經(jīng)濟進行創(chuàng)新改革。最后，利用先進的資源整合指導理念，對國土空間資源進行網(wǎng)格化管理，對城市內(nèi)部的企業(yè)進行優(yōu)勝劣汰，實現(xiàn)綠色項目引進，改變了傳統(tǒng)工業(yè)園的作業(yè)方式。

5.3 改革原本的行政體制

在對國土空間規(guī)劃進行縱向建設和橫向發(fā)展后，需要在相關的主管部門領導下制定可實施發(fā)展戰(zhàn)略，保證建設能夠順利開展。在整個規(guī)劃設計過程中，會存在一些矛盾沖突和不合理的情況，有時是因為行政部門的管理體制導致的。例如，有些職能行政部門進行了合并處理，導致其內(nèi)部權力過大，更容易發(fā)生腐敗現(xiàn)象。為了能夠更好地對國土資源規(guī)劃工作進行監(jiān)督，可以對行政體系進行細分化處理，并且對決策工作進行公示或者采取聽證會的方式，使整個工作過程更加公平公開，獲取更多公眾意見，實現(xiàn)工作的有效開展。

5.4 實現(xiàn)資源與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展

國家制定空間規(guī)劃戰(zhàn)略，一定要符合經(jīng)濟發(fā)展趨向，與相應的自然人文資源進行協(xié)調(diào)發(fā)展，這樣才能最大價值地發(fā)揮國土資源的空間價值。對于城市國土資源規(guī)劃建設來說，最終的目地是通過優(yōu)化城市資源配置，維護城市公共利益，實現(xiàn)城市經(jīng)濟的長遠發(fā)展。所以，在進行相關工程建設過程中，一定要避免對資源的損害，結合城市的發(fā)展戰(zhàn)略，從而實現(xiàn)資源的有效利用。在進行國土資源規(guī)劃分配時，一定要結合當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展規(guī)律，考慮外界因素影響，加大空間利用率，盡量減少資源浪費，從而實現(xiàn)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展?？偠灾?，國土空間資源的規(guī)劃是為了大眾服務的，在進行發(fā)展利用的過程中，一定要與經(jīng)濟社會條件相結合，一定要充分地明確國土資源建設發(fā)展的要求，不是對單一的指標進行劃分，而是需要滿足公眾的生產(chǎn)生活需求。

6 結語

綜上所述，我國的國土資源空間規(guī)劃建設仍存在許多不合理之處，這對于國土資源的充分開發(fā)利用有一定的阻礙。國土空間資源規(guī)劃具有長遠戰(zhàn)略導向性，需要結合長期發(fā)展戰(zhàn)略進行空間劃分，制定相關的近期實施工作，并進行多元互動發(fā)展，考慮到國土空間規(guī)劃本身的工作職能，其是實現(xiàn)國家空間治理體系的重要基礎，為了實現(xiàn)經(jīng)濟與資源的充分整合，一定要對整個規(guī)劃工作進行全方位的劃分，從而促進國土資源的充分調(diào)配。