徐千淇，張亞寧，包存寬*

1.復旦大學環(huán)境科學與工程系

2.上海市生態(tài)環(huán)境治理政策模擬與評估重點實驗室,復旦大學

3.山東省建設項目環(huán)境評審服務中心

政策環(huán)評（policy EIA）是戰(zhàn)略環(huán)評（SEA）在政策層次上的應用。我國學者對政策環(huán)評理論和機制開展了一系列研究[1-4]：分析政策環(huán)評的內涵、特征等；著眼于政策環(huán)評，總結國際戰(zhàn)略環(huán)評的經驗，提出結合中國的政治經濟社會實際建立中國特色政策評價機制和體系；論證我國開展政策環(huán)評的必要性，提出了政策環(huán)評的基本框架和推進政策環(huán)評的建議。此外，許多學者將政策環(huán)評視為戰(zhàn)略環(huán)評的一種類型，并遵循國際上通行的戰(zhàn)略環(huán)評“政策-規(guī)劃-計劃”的層級結構加以介紹[5-8]。一些學者還對林業(yè)、農業(yè)、工業(yè)、外貿等領域的政策進行了案例研究[9-13]。

2021 年以來，生態(tài)環(huán)境部推動政策環(huán)評試點，在實踐中，有些專家認為部分試點“不像政策環(huán)評”，但具體如何才“像”政策環(huán)評，卻沒有明確的共識。這反映出當前政策環(huán)評實踐中，政策概念界定或理解不一致，政策環(huán)評從價值規(guī)范到評價模式、評價方法等并未形成普遍性共識。

總體而言，現(xiàn)有研究以“政策-規(guī)劃-計劃”的戰(zhàn)略環(huán)評層次結構為參考，沒有考慮到我國政策語境及公共治理的特殊性；只是一般性地感知到或從字面上簡單地理解政策環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評的區(qū)別，但未能深刻認識到政策環(huán)評與其他環(huán)評的實質性的差異?？梢哉f，一個涵蓋“價值規(guī)范-學科基質與評價模式-制度安排”等層次并能夠與規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評明顯區(qū)分開來的政策環(huán)評范式并未形成。因此，厘清政策環(huán)評基本概念，以此為基礎形成政策環(huán)評的范式，就成為生態(tài)文明新時代完善與升級環(huán)評體系的關鍵問題。

1 基本概念辨析

概念是開展科學研究和規(guī)范性實踐的共同范式，即以“同樣的理念、內涵和規(guī)則從事科學研究與實踐”。概念決定了什么樣的問題有待解決，以及解決問題的出發(fā)點、落腳點和技術路線。2022 年4 月中共中央辦公廳發(fā)布的《國家“十四五”時期哲學社會科學發(fā)展規(guī)劃》強調要“堅持以中國傳統(tǒng)、中國實踐、中國問題作為學術話語建構的出發(fā)點和落腳點，提煉出具有中國特色、世界影響的標識性學術概念”。在政策環(huán)評中，“政策”“環(huán)境”“環(huán)境影響”“評價”無疑是其基本概念，須立足于中國國情予以準確理解。

1.1 政策

作為政策環(huán)評對象的政策，應是公共政策。在相關政策研究中，由于政策自身的不確定性和政策體系及政策背景的復雜性，對其內涵與范疇進行清晰、準確界定存在困難。不同學者從各自視角對公共政策的界定也是多樣的，認識上存在差異甚至是一定的沖突并不難理解[14-15]。甚至還有聲音認為，政策研究旨在找到政策過程中的關鍵問題，并幫助決策者解決問題，因而無須過多關注政策本身的基本概念，至少不必試圖給予公共政策精確的、完全理性的定義[16-18]。

對政策的基本概念進行清晰界定，是開展政策環(huán)評研究的前提，也是避免政策環(huán)評實踐可能會產生混亂或矛盾的關鍵所在。國外學者主要從管理職能和活動過程2 個角度界定公共政策[14]：從管理職能角度，強調公共政策是政府為解決社會發(fā)展中的重大問題實施的規(guī)范控制手段，是政府從自身利益和公眾利益出發(fā)、以政府為主并由各種利益?zhèn)€體與群體參與的管理活動[14]；基于活動過程，則強調公共政策是政府運用公共資源，通過相關的規(guī)定、措施來實現(xiàn)某一特定目標的活動過程，因而認為公共政策是包括決定、實施等環(huán)節(jié)在內的具有連續(xù)性的活動過程[14-15,19-22]。

國內學者在兼顧政府管理職能和活動過程的同時，也把行為準則作為公共政策的中心定義[14]。例如，公共政策是黨和政府以法律規(guī)章、行政命令、行動計劃與策略等形式，用以規(guī)范和引導部分社會群體；以戰(zhàn)略、法令、措施、辦法、方法、條例等形式所采取的政治行為或規(guī)定的行為準則；公權力解決公共問題的準則和規(guī)范，等等[15,23]。

綜上所述，并結合政策環(huán)評自身特點和戰(zhàn)略環(huán)評相關研究，筆者認為，政策涵蓋廣義政策、狹義政策和政策工具等3 個層次。廣義政策泛指行政、立法、司法機關等公權力組織以制定和實施行動方案、行為準則為基本內容，通過規(guī)范、指導和約束相關機構、團體或公民個人等社會主體的行動實施公共管理，從而達到政策目標的一切決策形式。常見的政策形式包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、行政措施、行政決定和命令、司法決策、黨的決策、以發(fā)展規(guī)劃為首的各類規(guī)劃和行動計劃、黨和國家領導人口頭或書面指示等。

狹義政策是政府和各部門為了解決特定問題或實現(xiàn)特定目標而制定的規(guī)范性文件，常見形式包括決定、意見、通知等。相對于強化底線、約束力更強的法律法規(guī)和以發(fā)展為主題、具有明顯的時空特征的各類規(guī)劃，以問題為導向的狹義政策則強調了針對性，重在差異性和靈活性，甚至可以說“沒有差別就沒有政策”。

政策工具則是為達到政策目標實行的具體措施和手段，是把政策目標轉化為政策行動的具體機制[24]。常見形式有直接供給、管制、稅收和補貼、產權拍賣等。政策工具有多種分類方式，例如按照強制性分為強制性工具、自愿性工具、混合類工具，按照途徑分為命令性工具、激勵性工具、能力構建性工具、系統(tǒng)變遷性工具等[24]。政策工具通常不會單獨發(fā)布，而是依托特定的政策文本（即狹義政策），以發(fā)展規(guī)劃為首的各類規(guī)劃以及法律法規(guī)等發(fā)布和實施。

受國際上戰(zhàn)略環(huán)評“政策-規(guī)劃-計劃”層級性的影響，一直以來國內戰(zhàn)略環(huán)評研究與實踐中存在“政策高于規(guī)劃”的誤區(qū)。但在我國，有些規(guī)劃尤其是國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃（簡稱發(fā)展規(guī)劃）作為指導經濟和社會發(fā)展的綱領性文件，其地位遠高于一般政策。甚至可以說，發(fā)展規(guī)劃是“元政策”，狹義的政策和政策工具，在實施層面須服務并服從于發(fā)展規(guī)劃的實施和規(guī)劃目標的實現(xiàn)。

狹義的政策具有問題導向性、差異性、靈活性的特點。問題導向性表現(xiàn)為，政策的邏輯起點是公共問題被政策主體認定為政策問題，政策主體的事實判斷和價值理念反映在政策問題中；政策的制定、執(zhí)行和評估，都以解決問題為最終目的，緊緊圍繞著政策問題開展[25]。差異性表現(xiàn)為，由于不同地區(qū)實際情況的不同，同一領域的政策在制定和發(fā)布之初，往往就存在很大差異，或這些政策只針對特定地區(qū)、特定領域制定和發(fā)布。而靈活性既包括制定和發(fā)布的靈活性，也包括執(zhí)行的靈活性，既包括政策內容也包括實施期限上的靈活性[23,26]。

相對而言，法律法規(guī)更強調原則性、權威性、穩(wěn)定性，存在滯后性，法律法規(guī)作為戰(zhàn)略環(huán)評的對象時，應與其他政策區(qū)分開；規(guī)劃往往側重于實現(xiàn)規(guī)劃目標，以目標為導向，且更注重周期性，當前已存在理論和實踐均相對成熟的規(guī)劃環(huán)評體系；而政策環(huán)評應以狹義的政策為主，對一些有較強的目標導向性的政策，比如產業(yè)發(fā)展政策、區(qū)域開發(fā)政策等，與規(guī)劃具有較大相似性，其環(huán)評可借鑒規(guī)劃環(huán)評的程序和方法。

1.2 環(huán)境與環(huán)境影響

環(huán)境具有資源提供、納污、舒適性以及教育和文化價值、生命支持服務[27]等功能。傳統(tǒng)意義上的環(huán)評重在預防不良環(huán)境影響。隨著我國社會主要矛盾的轉化，優(yōu)美生態(tài)環(huán)境已經成為美好生活的重要方面，良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。也就是說，政策環(huán)評在關注不良環(huán)境影響的同時，也應關注環(huán)境效益，著力發(fā)現(xiàn)并創(chuàng)造新的環(huán)境價值；既要關注政策對生態(tài)環(huán)境的影響，也應關注資源環(huán)境生態(tài)條件等對政策實施和政策目標實現(xiàn)的支撐性或制約性；突破傳統(tǒng)、單一“環(huán)境影響”的評價，從生態(tài)環(huán)境要素的表征性評價，拓展為生態(tài)系統(tǒng)的整體性、綜合性的功能評價，甚至是可持續(xù)性評價、生態(tài)文明評價和綠色發(fā)展評價。因此，與其稱為政策環(huán)境影響評價，不如稱為政策環(huán)境評價，甚至是政策可持續(xù)發(fā)展評價，當然，仍可簡稱為“政策環(huán)評”。

1.3 評價及評價的基本功能

評價是人作為主體把握客體對其意義、價值的一種觀念性活動。評價具有4 種基本功能：價值判斷、價值選擇、價值預測和價值引導。價值判斷是以人的需要為尺度，對已有的客體作出價值判斷；價值選擇是將具有價值的客體進行比較、擇優(yōu)；價值預測是以人的需要為尺度，對將形成客體的價值作出判斷，是具有超前性的判斷，預測未來客體的價值；而價值引導則建立在以上3 種功能的基礎之上，是通過評價對實踐活動進行調控，實現(xiàn)有價值的，避免無價值的，從而使實踐活動更符合目的，達到目的與規(guī)律的統(tǒng)一，是評價最核心、最重要的功能[28]。在環(huán)評過程中，價值判斷體現(xiàn)在對當前方案優(yōu)劣、相關地區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況的判斷等；價值選擇體現(xiàn)在備選方案的比選等；價值預測體現(xiàn)在可能產生的不良環(huán)境影響、減緩措施效果等的估計等；價值引導則體現(xiàn)在環(huán)評以生態(tài)文明、可持續(xù)發(fā)展、綠色低碳發(fā)展等思想、理念為指導，對政策的制定、實施和修改起到導向性的作用。

政策環(huán)評應從以價值判斷為主的環(huán)評，擴大到涵蓋評價的價值判斷、價值選擇、價值預測和價值引導4 個功能，提高政策環(huán)評的有效性。不同類型的政策，政策環(huán)評應側重不同的評價功能。例如，對層級較高、內容較為宏觀的綜合性政策，應較多重視價值引導功能，確保政策符合生態(tài)文明、可持續(xù)發(fā)展為導向；而對層級較低、內容較為細致具體、特定部門或領域的政策，則更多強調其他3 種功能，并著重于生態(tài)文明、可持續(xù)發(fā)展在特定領域的具體體現(xiàn)，比如低碳交通、綠色消費、清潔生產等。

2 政策環(huán)評范式的構建

應構建涵蓋“價值規(guī)范-學科基質與評價模式-制度安排”等層次的政策環(huán)評范式。價值規(guī)范是開展政策環(huán)評研究與實踐活動的出發(fā)點和根本遵循；學科基質與評價模式是判斷一個政策環(huán)評作為學科（或學科領域）的發(fā)展水平甚至成熟與否的標志；制度安排是將作為規(guī)范性實踐活動的政策環(huán)評及其價值規(guī)范、學科基質與評價模式等，通過法律法規(guī)、規(guī)章和技術指南或導則等進行的制度性規(guī)定，是政策環(huán)評有效實施的制度保障。

政策環(huán)評中，不僅須應對“不確定的未來”，而且政策所固有的靈活性、針對性和差異性等也在很大程度上意味著政策本身的不確定性。政策環(huán)評至少不應重在預測未來，而是應以問題為導向，著重于規(guī)避甚至消除可能會導致不良生態(tài)環(huán)境影響的政策性因素，尤其是政策的內容失誤、組織失效、過程失真等政策缺陷。因此，需構建在“價值規(guī)范-學科基質與評價模式-制度安排”各層次有別于規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的政策環(huán)評范式。

2.1 政策環(huán)評的價值規(guī)范

政策環(huán)評應以生態(tài)文明為價值規(guī)范，秉持可持續(xù)發(fā)展、綠色低碳發(fā)展等理念，凝聚政策環(huán)評相關方形成價值共識。政策或政策決策失誤往往是理念出了問題。生態(tài)文明是生產、生活以及公共政策、企業(yè)重大決策等社會經濟活動的價值規(guī)范和行為準則，應基于生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展、綠色低碳發(fā)展等建立政策環(huán)評價值規(guī)范。通過政策環(huán)評，將生態(tài)文明的理念與內涵、建設目標與內容等落實到決策機制與過程中，促進政府、企業(yè)、公眾各方達成并踐行生態(tài)文明的“價值共識”。政策環(huán)評制度的發(fā)展要置身于生態(tài)文明建設的高度和大局，建立以源頭治理資源生態(tài)環(huán)境問題為約束、以實現(xiàn)美麗中國和中華民族永續(xù)發(fā)展目標為導向的激勵與約束決策的工具和機制。

2.2 政策環(huán)評的學科基質與評價模式

學科基質通常涵蓋邏輯體系、知識體系和話語體系，包括政策學原理、公共政策分析的理論與方法，生態(tài)與環(huán)境學等相關學科的基礎性理論，評價學原理以及作為評價對象的政策所屬學科領域（如城鎮(zhèn)化、交通、土地利用）的理論與知識等，為政策環(huán)評的科學研究及制度安排等實踐活動提供理論指導。評價模式，通常包括評價內容、程序和方法及其所構成的政策環(huán)評主導性分析框架，學科基質與評價模式的獨特性和適用性，特別是主導性分析框架的完善程度。尤其是，政策環(huán)評應構建一個具有靈活、包容、多樣化特點的評價模式，采用包容工具理性與價值理性“分析-協(xié)商”評價方法，重點對政策體系和政策過程進行整體性、動態(tài)性、靈活性的評價，以規(guī)避未來可能導致不良生態(tài)環(huán)境影響的政策性因素。

2.2.1 具有靈活、包容、多樣化特點的評價模式

政策環(huán)評須形成靈活、包容、多樣化的評價模式，協(xié)調或平衡各類決策可能涉及的環(huán)境效益與社會、經濟效益，統(tǒng)籌協(xié)調局部利益與全局利益、當前利益與長遠利益的關系；從重結果與結論的評價到融合目的與結果、內容與過程、程序與方法的整體性評價；從單一政策的決策方案，到以某擬議政策方案為核心的整個政策體系、政策過程的評價；從決策前的預測性評價，拓展至同時涵蓋決策中的跟蹤性評價和決策后的總結性評價；從基于決策影響的預測性評價（“正向”環(huán)評），到基于問題追溯的診斷性、循證式評價（“逆向”環(huán)評）；從基于預測并減緩不良環(huán)境影響，到基于不確定分析的環(huán)境風險應急與治理。

建立多樣化評價模式的同時，還要梳理好各種評價評估的關系，形成以生態(tài)文明理念和可持續(xù)發(fā)展為導向、以決策缺陷規(guī)避和風險防范為目的的評價體系，從決策的源頭前瞻性預防和應對生態(tài)、資源和環(huán)境惡化，整體性優(yōu)化政策、規(guī)劃、項目等各項決策，形成協(xié)同推進生態(tài)文明建設的合力。

2.2.2 兼容工具理性與價值理性的“分析-協(xié)商”評價方法

環(huán)評不單純是一種技術工具，還是一種價值判斷。一方面，基于技術范式的行動學派，認為環(huán)評以預測、分析和評價技術為基礎，最終減緩決策未來實施的不良環(huán)境影響；另一方面，基于公共管理范式的組織學派，強調環(huán)評不僅是決策方案還包括決策程序與過程、決策結構與決策制度的改進與優(yōu)化。在政策環(huán)評中，應更加重視公共管理學和社會學等學科領域的方法，比如聽證會、座談會和訪談法、問卷調查法等，旨在消除可能導致未來顯著環(huán)境問題的政策、規(guī)劃與項目決策的制度與體制性因素，響應公眾的環(huán)境關切并保證公眾的知情權、參與權與表達權。

可以說，政策環(huán)評應是一個集成分析、協(xié)商的綜合評價方法，既要有技術理性，也要有交流理性。應采用先進的技術和評價方法以達到減緩不良環(huán)境影響的目的，是環(huán)評的技術理性；包括政府有關部門、環(huán)評機構、公眾等利益相關方之間的溝通與交流，即環(huán)評的交流理性。長期以來環(huán)評對交流理性的重視程度不足，基于交流理性的環(huán)評程序方法雖看似繁瑣，但成效卻可能勝過單純的技術理性方法。

2.2.3 面向政策體系的整體性評價

每一項政策制定和實施，需考慮政策的整體性，根據結構、功能的因果關系，發(fā)揮政策間的協(xié)同作用，避免相關政策間的沖突和制約；政策目標的實現(xiàn)，是政策體系中不同政策綜合作用的結果[29-33]。這些政策互相關聯(lián)、影響，過度地強調其中任何一種政策及其可能對社會經濟可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境的不利影響等都會有偏頗。相應地，某一領域政策的環(huán)境影響也往往是多種相互聯(lián)系的政策的共同結果[34]。因此，政策環(huán)評中，不僅應考慮該政策本身，對政策文本的內容進行分析，著重分析政策實施的效果，從政策實施前和實施后的2 個不同時期的面板數據進行分析來反映政策的實施效果[35-37]，以預防和減緩政策實施的不良環(huán)境影響，還須從政策協(xié)同入手，考慮政策所在的政策體系，即從廣義政策視角探究政策在政策體系中的位置、政策與政策體系中其他政策的關系，使政策與其他政策的政策主體、政策目標、政策工具相協(xié)調，形成政策合力[3,24,38-40]，而且需要深入分析評估政策所包含的政策工具及其協(xié)調性。因此，政策環(huán)評應涉及廣義政策、狹義政策、政策工具3 個層次而成為面向政策體系的整體性評價。

2.2.4 基于政策過程的動態(tài)性評價

政策過程包括問題界定、確定目標、制定方案、政策發(fā)布、政策實施與調整等階段。政策環(huán)評應“早期介入、全程參與”，并與政策各階段充分銜接、融合，如圖1 所示。

圖1 政策環(huán)評的基本程序Fig.1 The basic procedure of policy SEA

在政策前期研究和環(huán)評早期介入階段，政策主體界定政策問題并以此確定政策目標；政策環(huán)評則識別政策相關的生態(tài)環(huán)境問題，在此基礎上進行政策目標分析和政策主體分析。政策目標又可分為元目標和具體目標，對元目標來說，政策環(huán)評需要把握政策的價值導向是否符合習近平生態(tài)文明思想；對具體目標來說，則是研判其中可能的環(huán)境影響，組織主要利益相關方，也可能包括相關政策的政策主體，對主要環(huán)境問題和具體目標展開討論，確定政策環(huán)評的重點。同時，考察該政策所在的政策體系，研判該政策在政策體系中的位置、與其他政策的關系，增強相關涉及生態(tài)環(huán)境保護和綠色發(fā)展的目標的協(xié)調性。政策主體對政策目標的確定，需考慮政策環(huán)評的結果。

在政策前期評估階段，政策主體制定政策方案并發(fā)布，政策環(huán)評應基于政策文本進行政策分析、生態(tài)環(huán)境影響初步識別和分析。此階段的政策分析重點分析相關政策工具的協(xié)同性，研判這些政策工具本身是否沖突或缺位；是否主次得當、存在備選政策工具；不同政策工具可能由不同政策主體實施，不同政策主體能否相互協(xié)調，從而較好地實現(xiàn)政策目標。生態(tài)環(huán)境影響初步識別如果發(fā)現(xiàn)方案可能導致重大資源環(huán)境問題，則進行生態(tài)環(huán)境影響分析。最后綜合政策分析、生態(tài)環(huán)境影響初步識別和分析，對政策方案進行優(yōu)化，提出預防和減緩不良環(huán)境影響的對策建議。

在政策實施與中后期評估階段，政策環(huán)評應根據政策實施的環(huán)境影響的反饋，適時開展跟蹤評價，提出建議。政策主體在調整當前政策或制定其他政策時應對此納入考慮。

面向政策體系與基于政策過程是一致的，政策體系的政策協(xié)同分析，應貫穿政策和政策環(huán)評的全過程。

2.3 政策環(huán)評的制度安排

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（簡稱《環(huán)評法》）實施20 年來，從決策源頭預防生態(tài)環(huán)境問題的制度體系不斷健全，在我國生態(tài)文明建設中發(fā)揮了不可替代的重要作用。然而，《環(huán)評法》僅將規(guī)劃和建設項目納入范疇，并未對政策環(huán)評作出明確規(guī)定。2015 年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（簡稱《環(huán)保法》）和2019 年發(fā)布的《重大行政決策程序暫行條例》（簡稱《暫行條例》），明確了政策環(huán)評和重大行政決策涉及的人財物投入、資源消耗、環(huán)境影響等成本和經濟、社會、環(huán)境效益進行分析預測，以及可能對社會穩(wěn)定、公共安全等方面造成不利影響開展風險評估的必要性。但是，目前尚無類似于《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》《建設項目環(huán)境保護管理條例》相對于《環(huán)評法》的政策環(huán)評下位法，而且《經濟、技術政策生態(tài)環(huán)境影響分析技術指南》仍處在試行階段。

從環(huán)評實踐上看，評價對象范圍不清、對政策體系整體性把握不足的問題普遍存在。從學術研究上看，政策環(huán)評研究相對較少，且往往局限于國際上戰(zhàn)略環(huán)評“政策-規(guī)劃-計劃”的層次結構，與我國政策在社會治理中相對更重要的位置和當前我國政策環(huán)評的實踐需求不相適應。當下的《環(huán)保法》、正在修訂的《環(huán)評法》以及《重大行政決策暫行條例》等相關法律法規(guī)，須通過更好的制度安排以促進制度協(xié)同，形成做好政策環(huán)評并通過政策環(huán)評促進科學決策和有效實施的制度合力。

3 基于“政策內容-政策過程-政策體系”政策環(huán)評模式的初步應用

為貫徹落實碳達峰、碳中和戰(zhàn)略目標，積極構建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，整體推進“能源-經濟-環(huán)境”系統(tǒng)的協(xié)調、優(yōu)化與升級，2021 年7 月9 日，某省發(fā)展和改革委員會、能源局等印發(fā)了《關于促進全省可再生能源高質量發(fā)展的意見》（簡稱《意見》）。為落實《環(huán)保法》和《暫行條例》有關要求，基于“政策內容-政策過程-政策體系”模式，對《意見》開展了政策環(huán)評（圖2）。

圖2 “政策內容-政策過程-政策體系”政策環(huán)評模式的某省實踐Fig.2 The practice of policy SEA pattern under content,procedure and system in a certain province

包括可再生能源在內的能源發(fā)展，涉及社會、經濟、生態(tài)環(huán)境等多領域，有著廣泛的聯(lián)系且十分復雜。相關能源發(fā)展的政策、規(guī)劃、規(guī)章和法律法規(guī)文件眾多，且與社會經濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護相關的政策組成復雜的網絡。發(fā)展可再生能源，一方面將對減污降碳等環(huán)境目標的實現(xiàn)產生深遠而重大的影響，促進實現(xiàn)環(huán)境質量改善、碳達峰、綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和美麗中國建設等既定目標；另一方面，也涉及相關可再生能源產業(yè)發(fā)展和區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理及風險管控。因此，應將可再生能源政策與其他經濟、社會和產業(yè)等政策協(xié)同和組合起來，使之在政策層面產生良好的協(xié)同效應，并利用政策協(xié)同來推動可再生能源高質量發(fā)展。

此次政策環(huán)評，以習近平生態(tài)文明思想和相關碳達峰碳中和、能源安全等論述為指導，把握該省新舊動能轉換帶來的機遇與挑戰(zhàn)，在政策分析中，梳理了《意見》的政策內容，主要包括海上風電規(guī)劃與建設；該省西北及西南（風）光儲一體化基地的選址、建設規(guī)模、面積；城鎮(zhèn)、農村分布式光伏發(fā)電建設；外電輸送通道及擬建通道的規(guī)格、分布，通道下方及兩側的管控要求；儲能，包括抽水蓄能、電化學儲能和氫能等的發(fā)展。

在政策發(fā)布后才啟動本次環(huán)評，無疑“錯失”了以環(huán)評優(yōu)化政策的“機會窗”?；仡櫫恕兑庖姟分贫ㄟ^程，認為應在政策的前期研究、政策草案制定時即開展環(huán)評工作，以實現(xiàn)環(huán)評的早期介入。比如政策環(huán)評和《意見》編制專班組成共同的專家團隊，聯(lián)合或同步開展前期調研，過程中及時、充分協(xié)調政策目標和環(huán)境目標，同步開展《意見》和政策環(huán)評報告征求公眾與部門、地方意見，作為政策決策的依據或參考。

在政策環(huán)評中，應將國家和該省制定的、與《意見》相關的一系列涉及能源、生態(tài)環(huán)境、社會經濟的法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃或規(guī)章，作為一個政策體系。梳理并分析相關可再生能源的內容及規(guī)定同其他政策的聯(lián)系，探究加強政策體系整體性與協(xié)調性，在生態(tài)優(yōu)先前提下形成促進可再生能源高質量發(fā)展的政策合力。

本次政策環(huán)評認為，總體上看《意見》符合與黨中央、國務院關于生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護的決策部署，與該省的生態(tài)環(huán)境保護法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件相協(xié)調。該省實現(xiàn)可再生能源高質量發(fā)展的政策工具較為均衡和多樣化，在注重可再生能源發(fā)展的同時，也統(tǒng)籌兼顧了社會經濟效益和生態(tài)環(huán)境影響；政策工具類型較為豐富，不同政策工具各有側重，融合了儲能產業(yè)發(fā)展、科學研發(fā)和應用、技術創(chuàng)新和推廣等方面，呈現(xiàn)了較好的協(xié)同性。

最后，提出了可再生能源大型基地、儲能設施及配套的規(guī)劃與建設須體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境優(yōu)先、主動避讓重要生態(tài)保護區(qū)，可再生能源和鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展，強化城鎮(zhèn)、產業(yè)園區(qū)和企業(yè)建設分布式光伏，補充地熱、太陽能等其他可再生能源類型，擴大融資渠道和提高科技投入，加大資金扶持和科技支撐能力，促進生態(tài)環(huán)境保護制度創(chuàng)新等政策建議。

4 結論與建議

政策環(huán)評是促進政策科學決策和有效實施、加強生態(tài)環(huán)境治理、建設生態(tài)文明和美麗中國的重要工具?，F(xiàn)有政策環(huán)評研究主要以國際上戰(zhàn)略環(huán)評的“政策-規(guī)劃-計劃”的層次結構為參考，沒有考慮到我國政治及政策語境及公共治理的特殊性。須以中國傳統(tǒng)、中國實踐、中國問題作為學術話語建構的出發(fā)點和落腳點，準確理解并建構政策環(huán)評的基本概念，從“價值規(guī)范-評價模式-制度安排”各層次構建不同于規(guī)劃與項目環(huán)評的政策環(huán)評范式。筆者就未來的政策環(huán)評的學術研究和制度建設提出以下幾條建議。

（1）強化政策環(huán)評的價值判斷功能，以生態(tài)文明為價值導向，發(fā)揮政策環(huán)評對政策的約束與引導作用，加強二者過程的融合和銜接。在流程上，實現(xiàn)“早期介入、全程參與”；在目標上，要將建設美麗中國、可持續(xù)發(fā)展作為政策的基本目標之一；在內容上，將政策置于政策體系中，從政策協(xié)同入手，分析環(huán)境影響及其協(xié)同效應。

（2）推進實施政策環(huán)評，促進環(huán)評更好地參與政策過程，為制度建設提供理論基礎和實踐經驗，而制度建設也反過來為更好地開展政策環(huán)評的理論研究和普遍開展政策環(huán)評實踐提供制度保障。

（3）加強政策環(huán)評的制度建設，以狹義的政策為對象，從法律上進一步明確政策環(huán)評的評價對象及其范圍、基本程序、相關主體及其關系、職責等關鍵事項，在此基礎上制定實施細則和技術指南，最終建立起政策環(huán)評制度體系。