張勇，周麗

（安徽財經(jīng)大學(xué) 財政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

一、問題的提出

宅基地制度作為我國農(nóng)村土地制度安排中的一項基礎(chǔ)性制度，同時也是村莊制度的核心安排［1］，具有濃厚的福利色彩和保障性［2］，對保障農(nóng)民住有所居、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。但是，近年來隨著中國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移數(shù)量不斷增加，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象日益突出，這與現(xiàn)行宅基地制度在實施中存在的矛盾和問題不無關(guān)系［3］，農(nóng)民無償取得、無限期使用及權(quán)利殘缺的宅基地制度安排弊端日益凸顯，越來越不適應(yīng)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實要求。如何改革完善當(dāng)前宅基地制度以優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置、提高農(nóng)村土地資源利用效率、保障農(nóng)民土地權(quán)利及激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、推動鄉(xiāng)村振興顯得尤為迫切［4］。2015年以來全國33個縣（市、區(qū)）開展了農(nóng)村宅基地制度改革試點工作，從改革試點地區(qū)成效來看，盡管取得一定的進(jìn)展，但宅基地制度改革中的深層次矛盾和突出問題依然存在，試點成果、范圍及內(nèi)容仍需進(jìn)一步鞏固、拓展和豐富。2018年1月，中央一號文件首次提出探索宅基地“三權(quán)分置”，即落實宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和放活宅基地使用權(quán)。為進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革，2020年8月，中央印發(fā)《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》標(biāo)志著新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點正式啟動。2020年9月，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部批復(fù)北京市昌平區(qū)等104個縣（市、區(qū)）及浙江省紹興市等3個地級市為新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點地區(qū)，由此拉開了新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點的序幕。

“凡益之道，與時偕行?！卑殡S著中國從“鄉(xiāng)土中國”向“城鄉(xiāng)中國”的歷史轉(zhuǎn)型，我國宅基地制度不斷演進(jìn)，尤其是我國正邁入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，鄉(xiāng)村將面臨著更加深刻的轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)關(guān)系也將發(fā)生更加深刻的結(jié)構(gòu)性變化［5］，改革完善現(xiàn)行的宅基地制度對于準(zhǔn)確研判我國未來15年的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢和鄉(xiāng)村演變發(fā)展態(tài)勢、實施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義［6］。近年來，學(xué)術(shù)界圍繞宅基地政策變遷歷程［7］、宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變遷［8］、宅基地權(quán)利屬性演變［9-10］、宅基地制度演變脈絡(luò)及內(nèi)在邏輯［11-12］、宅基地產(chǎn)權(quán)制度演進(jìn)邏輯［13］、宅基地制度創(chuàng)新路徑［14］，也有學(xué)者圍繞鄉(xiāng)村振興背景下的宅基地制度改革突破點及權(quán)利制度重構(gòu)［15-16］、宅基地制度改革政策演進(jìn)走向［17］等方面展開了探究，但迄今為止，關(guān)于中華人民共和國成立后宅基地制度變遷的演進(jìn)主線、規(guī)律尚未達(dá)成共識［18］。

從已有文獻(xiàn)來看，現(xiàn)有成果為本研究提供了良好的理論基礎(chǔ)，但仍有進(jìn)一步深化的空間，集中表現(xiàn)為如下三方面：第一，學(xué)術(shù)界針對宅基地制度變遷階段劃分不一致，不同學(xué)者所梳理的宅基地制度歷史變遷階段存在一定差異，有學(xué)者劃分為政治激勵下的農(nóng)民私有制時期、公有制改造后的“兩權(quán)分離”時期、嚴(yán)格政策下的權(quán)能管制時期及鄉(xiāng)村振興背景下的“三權(quán)分置”時期［19］；也有學(xué)者將宅基地制度變遷歷程總結(jié)為從權(quán)利開放到趨向封閉再到權(quán)利開放的三個階段［10］。第二，已有的研究更多的是從歷史脈絡(luò)中分析宅基地制度變遷的原因及具體內(nèi)容［20-22］，宅基地制度變遷的演進(jìn)主線尚不明晰，宅基地制度變遷的規(guī)律有待從理論層面加以闡釋。第三，當(dāng)前正在推進(jìn)的新一輪宅基地制度改革試點工作，進(jìn)一步完善宅基地制度體系，也是未來一段時間的理論支撐工作，但目前對宅基地制度變遷的政策走向缺乏總結(jié)和提煉。本研究認(rèn)為，在新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點背景下，梳理中華人民共和國成立后宅基地制度的變遷歷程，厘清宅基地制度的演進(jìn)主線及其規(guī)律，對于探索宅基地制度改革的可能路徑及明確宅基地制度可能的創(chuàng)新方向顯得尤為必要。鑒于此，本研究圍繞中華人民共和國成立后宅基地制度的歷史變遷及其演進(jìn)脈絡(luò)，構(gòu)建農(nóng)村宅基地制度變遷的邏輯分析框架，進(jìn)而對農(nóng)村宅基地制度變遷的演進(jìn)進(jìn)程與基本邏輯進(jìn)行理論闡釋，最后提出相關(guān)政策啟示。

二、農(nóng)村宅基地制度的歷史變遷

（一）歷史變遷：從“農(nóng)民私有”到“兩權(quán)分離”再到“三權(quán)分置”

本研究將1949年后宅基地制度的歷史變遷劃分為中華人民共和國成立初期短暫的以農(nóng)村土地農(nóng)民私有為關(guān)鍵的宅基地私有制時期、以人民公社為載體衍生的宅基地“兩權(quán)分離”時期、以實現(xiàn)“賦權(quán)擴(kuò)能”為方向的宅基地“三權(quán)分置”改革探索時期，共計三個發(fā)展階段。本研究雖在時間節(jié)點上并無嚴(yán)格和準(zhǔn)確的界限，但并不影響對宅基地制度歷史變遷與演進(jìn)主線的把握以及相關(guān)理論的研究。

1.宅基地私有制時期（1949年9月-1961年）

1949年9月，具有臨時憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》規(guī)定要通過土地改革實現(xiàn)耕者有其田，承認(rèn)農(nóng)民自由買賣、租賃和繼承土地行為的合法性。1950年6月，中央政府頒布實施的《中華人民共和國土地改革法》廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民土地所有制，并從法律層面明確了農(nóng)民擁有對宅基地自主經(jīng)營和處分的權(quán)利。這標(biāo)志著幾千年的封建土地私有制徹底結(jié)束，奠定了中華人民共和國成立初期農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)農(nóng)民私有制的基礎(chǔ)［23］。1954年頒布實施的《中華人民共和國憲法》再次規(guī)定了國家依法保護(hù)農(nóng)民土地所有權(quán)，明確了農(nóng)村土地屬于農(nóng)民私有。土地私有制回應(yīng)了對廣大農(nóng)民的政治承諾，實現(xiàn)了農(nóng)村土地由農(nóng)民所有，但卻與我國社會主義公有制意識形態(tài)有所偏離，且與計劃經(jīng)濟(jì)下的生產(chǎn)關(guān)系不相適應(yīng)。1956年6月，《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》要求入社農(nóng)民須把私有的生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)化為集體合作社所有，但農(nóng)民原有的房屋不必入社，農(nóng)村宅基地作為農(nóng)民私有財產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)完整且可自由交易［24］。至此，社員生產(chǎn)資料公有制、宅基地農(nóng)民私有制的土地權(quán)利關(guān)系正式確立。

2.宅基地“兩權(quán)分離”時期（1962年-2018年）

第一階段：宅基地嚴(yán)格管理與使用主體寬泛時期（1962年-1996年）。集體合作社成立后，宅基地制度變遷不僅體現(xiàn)在土地所有權(quán)上，即由私有轉(zhuǎn)為公有，而且體現(xiàn)在逐步弱化土地私有產(chǎn)權(quán)的實踐舉措上，宅基地制度表現(xiàn)出明顯的“強(qiáng)管制、弱產(chǎn)權(quán)”特征［6］。1962年9月，黨的八屆十中全會通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》要求將農(nóng)民的宅基地收歸集體所有。至此，中華人民共和國成立初期確立的宅基地農(nóng)民私有制徹底宣告結(jié)束。1963年3月，中央印發(fā)的《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》中首次提出了“宅基地使用權(quán)”和“宅基地所有權(quán)”概念，明確了宅基地“兩權(quán)分離”的制度框架。此舉避免了宅基地上房屋“皮之不存，毛將焉附”的邏輯悖論，形成了“公地私用、房地分離”的現(xiàn)行宅基地制度基本構(gòu)架。

改革開放初期，我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟(jì)背景下的個人利益訴求及相關(guān)法律法規(guī)不完善導(dǎo)致當(dāng)時隨意超標(biāo)占用宅基地以及買賣、出租和私自轉(zhuǎn)讓宅基地等違法行為屢見不鮮，尤其是給保護(hù)耕地帶來了較大的壓力。宅基地違規(guī)建房、超占使用等帶來的負(fù)面影響，必須通過有償使用、建立約束機(jī)制來管控宅基地使用主體行為［25-26］。1986年6月，《中華人民共和國土地管理法》將宅基地使用權(quán)主體放寬至城鎮(zhèn)居民，但對其審批和使用標(biāo)準(zhǔn)做出了明確的規(guī)定。宅基地使用主體放寬是在特定歷史時期賦予公民政治權(quán)利的一種體現(xiàn)，使得城鎮(zhèn)居民頻頻到農(nóng)村購買宅基地建房，進(jìn)而在利益驅(qū)使下刺激了農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)的灰色產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，給后來的宅基地管理埋下了諸多潛在隱患。學(xué)界也紛紛關(guān)注這一時期宅基地管理失控、違規(guī)占用耕地建房等諸多問題，其中探索的宅基地有償使用也是為解決上述問題而提出的一項制度創(chuàng)新。

第二階段：宅基地使用權(quán)主體限定與用益物權(quán)屬性確立時期（1997年-2007年）。宅基地制度變遷一方面仍延續(xù)“兩權(quán)分離”制度確立時的基本內(nèi)容，另一方面《物權(quán)法》的頒布實施則明確了宅基地使用權(quán)具有用益物權(quán)屬性。為了加強(qiáng)耕地保護(hù)、嚴(yán)守耕地紅線，1997年5月，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實保護(hù)耕地的通知》再次強(qiáng)調(diào)農(nóng)民建房使用宅基地必須符合“一戶一宅、面積法定”的要求。1998年8月，修訂后的《土地管理法》強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”及禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村建房的規(guī)定，對宅基地使用主體做出了限制性規(guī)定?！段餀?quán)法》以基本法的形式規(guī)定了宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性，有關(guān)宅基地使用權(quán)取得、行使和轉(zhuǎn)讓的規(guī)定雖不具體，且其作為物權(quán)形態(tài)的現(xiàn)實意義未得到充分認(rèn)可，但為未來的宅基地制改革奠定了政策基礎(chǔ)［1］。

第三階段：宅基地使用權(quán)確權(quán)登記與用益物權(quán)保障時期（2008年-2017年）。2008年1月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》要求逐步清理歷史遺留的“一戶多宅”問題，旨在控制宅基地使用權(quán)人將多余的宅基地流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)民或城鎮(zhèn)居民。同年7月，原國土資源部印發(fā)的《進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作通知》要求嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村居民“一戶一宅、面積法定”和城鎮(zhèn)居民不得申請宅基地的規(guī)定。為從根本上解決長期以來的宅基地隱形流轉(zhuǎn)和權(quán)屬糾紛等問題，宅基地使用權(quán)確權(quán)登記工作逐步開展。2008年10月，中央印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)做出了具體規(guī)定。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)背景下，如何實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)權(quán)、提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入成為這一階段重點關(guān)注的問題。2013年11月，黨中央通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出宅基地制度改革的核心目標(biāo)之一是賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。有學(xué)者從宅基地權(quán)利認(rèn)知和土地市場視角出發(fā)，認(rèn)為農(nóng)民土地法律意識欠缺引致其對宅基地相關(guān)權(quán)利認(rèn)知的不充分，加上農(nóng)村土地市場發(fā)育滯后，也在一定程度上影響了農(nóng)民實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)權(quán)［27］。也有學(xué)者指出宅基地財產(chǎn)權(quán)化的制度變革方向忽視了宅基地地權(quán)實踐的多樣性和復(fù)雜性，可能會引發(fā)“產(chǎn)權(quán)失靈”的鬧?。?8］。

3.農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革探索時期（2018年至今）

2018年的中央一號文件首次提出探索宅基地“三權(quán)分置”，為進(jìn)一步改革完善宅基地制度指明了方向，主要圍繞宅基地“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵、重構(gòu)宅基地“三權(quán)”權(quán)利體系與權(quán)能結(jié)構(gòu)、探索宅基地“三權(quán)分置”實施路徑等展開了深入研究［29］?！叭龣?quán)分置”是宅基地制度改革創(chuàng)新的難點，需要從體制和機(jī)制層面消除相關(guān)障礙［30］；而宅基地“三權(quán)分置”制度設(shè)計核心在于賦權(quán)擴(kuò)能［21］，通過豐富宅基地使用權(quán)內(nèi)涵以顯化宅基地的財產(chǎn)屬性，通過解除宅基地使用權(quán)主體的嚴(yán)格限制，構(gòu)建多元主體共享宅基地產(chǎn)權(quán)的格局［31］。2020年8月，中央印發(fā)的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》再次提出要以保障農(nóng)民基本居住權(quán)為前提，以完善宅地制度體系為重點，探索宅基地“三權(quán)分置”的有效實現(xiàn)形式。2020年11月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《農(nóng)村宅基地制度改革試點工作指引》提出要以處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系為主線，以保障農(nóng)民基本居住權(quán)為前提，以完善農(nóng)村宅基地制度體系為重點，堅持先立后破、穩(wěn)慎推進(jìn)，探索宅基地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)形式。

（二）演進(jìn)脈絡(luò)：從“私有私用”到“公有共享”

縱觀宅基地制度變遷的整個歷史變遷主線，雖不同時期歷史背景、經(jīng)濟(jì)水平差異較大，但宅基地“公有”和“私用”的配置調(diào)整貫穿始終，是宅基地制度歷史演變的共同內(nèi)容、是不變的歷史主線，如表1所示。堅持發(fā)展宅基地“公有私用”制度始終是保持我國現(xiàn)有的宅基地資源公共配置規(guī)則和農(nóng)村建房秩序的核心所在［32］?！肮小迸c“私用”的配置調(diào)整是體現(xiàn)宅基地功能演變及農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置的走向與重心。

表1 不同階段農(nóng)村宅基地制度演進(jìn)脈絡(luò)比較

1.權(quán)利主體單一：宅基地私有制下的“公有”缺失和完全“私有”

土地改革時期“耕者有其田、居者有其屋”的政策方針保障了農(nóng)民的基本居住權(quán)。而“私用”的完全化意味著農(nóng)民對于分配到的宅基地?fù)碛型暾臋?quán)利，為農(nóng)民自由買賣交易提供了依據(jù)，這也為農(nóng)民對宅基地的處分提供了絕對的自治路徑，且隨著合作社的發(fā)展，其內(nèi)部從土地上游離出來的勞動力也具有了利用私有的宅基地發(fā)展各種副業(yè)的可能性。但在制度設(shè)計層面上，宅基地“公有”的內(nèi)容嚴(yán)重缺失。

2.權(quán)利主體從單一演進(jìn)為二元：“兩權(quán)分離”下從“私有私用”走向“公有私用”

在高級合作社向人民公社發(fā)展的現(xiàn)實要求和對我國社會主義公有制回應(yīng)下，宅基地由私有制轉(zhuǎn)變?yōu)楣兄?，并形成“一宅兩制、公地私用”的“兩?quán)分離”格局，宅基地制度呈現(xiàn)出“公有”凸顯和“私用”退化，即宅基地所有權(quán)歸集體、宅基地使用權(quán)歸農(nóng)民。在此背景下，嚴(yán)禁農(nóng)民流轉(zhuǎn)、買賣宅基地，但保留了農(nóng)民買賣、出租房屋的權(quán)利；宅基地“公有”得到凸顯的同時，“私用”內(nèi)涵由完整的宅基地產(chǎn)權(quán)弱化至房屋及附屬物的所有權(quán)上?！段餀?quán)法》頒布表明宅基地制度“公有”加強(qiáng)、“私用”轉(zhuǎn)向。從“公有”視角出發(fā)，通過對宅基地使用權(quán)取得主體進(jìn)行限定，進(jìn)一步加強(qiáng)了宅基地管理，在一定程度上遏制了宅基地私下隱形交易；從“私用”視角看，對農(nóng)民利用其宅基地進(jìn)行除居住外的其他經(jīng)營行為加以允許，并適當(dāng)放松用途管制［2］，但宅基地“私用”的制度設(shè)計不充分，“私用”范疇缺乏依據(jù)。之后對宅基地和房屋進(jìn)行確權(quán)登記和頒證，為解決宅基地使用權(quán)糾紛與宅基地流轉(zhuǎn)困境提供了合法路徑，并實現(xiàn)了農(nóng)民相應(yīng)權(quán)利的合法化，同時確保了“公有”監(jiān)管宅基地的有效性，保障農(nóng)戶宅基地使用權(quán)用益物權(quán)屬性、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)以及為宅基地流轉(zhuǎn)提供市場交易環(huán)境，宅基地制度呈現(xiàn)“公有”鞏固、“私用”凸顯的內(nèi)涵?？傮w上，宅基地制度設(shè)計缺乏“公有”和“私用”之間的效率與公平。

3.權(quán)利主體從二元演進(jìn)為多元：“三權(quán)分置”下的“公有共享”

宅基地制度演進(jìn)仍保持“公有”基調(diào)，但在“三權(quán)分置”背景下宅基地“私用”主體范疇得到了拓展，即除本集體經(jīng)濟(jì)組織成員外的其他社會主體也可以通過出租、合作、入股等方式合法使用農(nóng)民的宅基地和住宅用于發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，以提高農(nóng)村土地資源利用效率、激活宅基地資源資產(chǎn)價值及拓寬農(nóng)民增收渠道?？傮w來看，通過引入市場機(jī)制體現(xiàn)出宅基地“公有”前提下的“私用”內(nèi)涵轉(zhuǎn)變及使用主體范圍的拓展，實現(xiàn)了宅基地產(chǎn)權(quán)的“公有共享”，進(jìn)一步凸顯了宅基地的財產(chǎn)價值功能，有利于保障和實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)了宅基地“公有”與“私用”配置的有機(jī)統(tǒng)一。

三、研究假說

中華人民共和國成立后，我國宅基地制度的歷史變遷始終圍繞農(nóng)村宅基地居住保障功能和資產(chǎn)資本功能展開，并形成了特定歷史時期下具有中國特色的宅基地制度。那么，我國宅基地制度遵循了怎樣的歷史變遷軌跡？特別是近年來為什么會在“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上演進(jìn)為“三權(quán)分置”？為什么“公有私用”配置調(diào)整是宅基地制度變遷的不變主題？制度變遷的條件和變遷特征為本研究提供一種分析制度變遷的方法和思路。鑒于此，本研究以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架為基礎(chǔ)建立我國宅基地制度歷史變遷的理論解釋框架。

從宅基地制度的演進(jìn)軌跡來看，宅基地“公有”與“私用”的調(diào)整貫穿始終，這是由宅基地的基本屬性（生活資料）和潛在屬性（生產(chǎn)資料）共同決定的，即宅基地向內(nèi)要承載維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，向外要嵌入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“公有”是“私用”存在的前提，但同時“公有”過強(qiáng)會弱化“私有”的延展性，而“私用”過強(qiáng)則會淡化“公有”的基礎(chǔ)?；诖耍刃枰肮小?，也需要“私用”，既不是越“公有”淡化越好，也不是越凸顯“私用”越好。

鑒于中國“人多地少”基本國情和宅基地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)戶失地風(fēng)險的不確定性，“公有”制度的實施在一定程度上確保了宅基地資源的福利性與公平性。在宅基地使用權(quán)原始取得環(huán)節(jié)，應(yīng)堅持保障農(nóng)民居住權(quán)這一基本原則，以實現(xiàn)社會公平、保障農(nóng)民基本居住權(quán)為價值目標(biāo)［33］。而對宅基地使用權(quán)身份性和封閉性的強(qiáng)化，實質(zhì)上就是為了維護(hù)其社會保障功能，防止外來人員擠壓本村村民基本生存空間［34］。宅基地所有權(quán)從農(nóng)民私有轉(zhuǎn)為集體公有符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，同時也滿足了特定歷史背景下的政治需要。我國農(nóng)村土地制度是以社會主義公有制為基礎(chǔ)的一項制度，堅持社會主義土地公有制不動搖、不改變是該制度選擇的基本要求［35］，也是對馬克思主義中國化理論的實踐回應(yīng)。

宅基地由農(nóng)民私有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制下的“公有私用”，有利于宅基地制度順應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)體制結(jié)構(gòu)的變遷。尤其是黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更需要土地要素加以保障，宅基地“私用”有利于為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地保障。從宅基地“兩權(quán)分離”來看，為保障農(nóng)戶基本居住權(quán)，宅基地制度設(shè)計要以實現(xiàn)“居住有其屋”為基本目標(biāo)［36］，且宅基地使用權(quán)的主體嚴(yán)格限定為本村村民；從“三權(quán)分置”來看，“私用”主體范疇更加廣泛，村集體外的其他社會主體都可以享有宅基地使用權(quán)，最終實現(xiàn)村集體、農(nóng)戶、社會主體等多元主體共享宅基地權(quán)利的格局［31］。當(dāng)下，宅基地使用權(quán)的功能定位應(yīng)該更多地著眼于其財產(chǎn)屬性上，在“公有”的基礎(chǔ)上，通過不斷豐富宅基地“私用”內(nèi)涵和拓寬使用主體范疇，以維護(hù)和實現(xiàn)農(nóng)民的宅基地財產(chǎn)權(quán)益，進(jìn)而有利于拓寬農(nóng)民增收渠道。通過“公有”與“私用”理論比較分析可以發(fā)現(xiàn)，“公有”與“私用”之間不是相互對立的，而是“穩(wěn)”和“活”的有機(jī)統(tǒng)一。因此，“公有”與“私用”的有效配置是宅基地制度改革創(chuàng)新之關(guān)鍵所在?；诖耍狙芯刻岢鲅芯考僬f1：“公有”與“私用”的有效配置是宅基地制度穩(wěn)定發(fā)展的基本要求，兩者之間結(jié)合越合理，宅基地制度變遷越平穩(wěn)。

制度變遷的誘因是行為主體之間為獲取政治權(quán)力所帶來社會利益沖突，可以進(jìn)一步理解為民眾代表的民主制度以及權(quán)貴代表的非民主制度之間的博弈。博弈過程中雙方的首要目的是獲取政治權(quán)力，埃西姆格魯在吸收馬克思和諾思觀點的基礎(chǔ)上指出，團(tuán)體對政治權(quán)力的追求比對所謂的潛在經(jīng)濟(jì)利潤的追求更為重要，政治權(quán)力是制度變遷的內(nèi)生動力［37］，由資源分配引發(fā)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)變化是推動制度變遷的根本動力，但政府職能缺失也是影響政治權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的關(guān)鍵因素。埃西姆格魯將政治權(quán)力分為法定政治權(quán)力和事實政治權(quán)力，其中，法定政治權(quán)力是由政治制度賦予其合法性的一種權(quán)力，事實政治權(quán)力是指一個團(tuán)體運用強(qiáng)制力對其他團(tuán)體和整個社會產(chǎn)生作用，而實際政治權(quán)力是法定政治權(quán)力和事實政治權(quán)力的組合［38］。埃西姆格魯強(qiáng)調(diào)社會利益沖突是制度演進(jìn)和社會發(fā)展的重要推動力，實際政治權(quán)力的分配格局決定著制度變遷方向。該理論能夠很好地闡釋中央政府作為對改革實際控制的行為主體及其與地方政府之間的互動關(guān)系［39］。

因此，政治權(quán)力結(jié)構(gòu)將折射出政策利益導(dǎo)向是偏于民眾還是權(quán)貴，從而影響到利益關(guān)系的平衡，產(chǎn)生行為主體之間的力量博弈，當(dāng)博弈結(jié)果打破行為主體之間利益平衡時，制度變遷則會被誘發(fā)。因此，可以將每一次宅基地制度的變化看作是行為主體為獲得政治權(quán)力而進(jìn)行的利益博弈的結(jié)果?；诖?，結(jié)合“公有”與“私用”的關(guān)系，宅基地制度發(fā)展的最優(yōu)狀態(tài)應(yīng)是“公有”與“私用”的有機(jī)統(tǒng)一體，處于一種“中間地帶”的制度均衡之中。若“公有”過弱或“私用”過強(qiáng)，都會使得宅基地制度的發(fā)展偏離“中間地帶”，產(chǎn)生制度不均衡時的利益博弈?；诖?，本研究提出研究假說2：“公有”與“私用”關(guān)系的失衡是宅基地制度變遷的直接動因，政治權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡是導(dǎo)致“公有”與“私用”關(guān)系長期失衡的關(guān)鍵因素。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為制度變遷能否實現(xiàn)取決于作為有限理性的行為主體對選擇過程中的交易費用評估［40］。制度變遷包含強(qiáng)制性變遷和誘致性變遷兩種形式［41］。其中，強(qiáng)制性變遷多以國家政權(quán)為主導(dǎo)，由政府制定和實施相關(guān)法律法規(guī)實現(xiàn)制度變革，而誘致性變遷則主要由農(nóng)民、市場、社會團(tuán)體等多主體推動的制度安排或創(chuàng)新。因此，分析宅基地制度變遷需要厘清以下內(nèi)容：一是引致制度變遷的行動主體類型；二是依據(jù)行為主體的特征評估其決策成本。依據(jù)該邏輯，我國宅基地制度變遷理論可分為政府權(quán)力主導(dǎo)下的強(qiáng)制性變遷和村集體、農(nóng)民的主觀需求與市場環(huán)境相結(jié)合下的誘致性變遷，如發(fā)生了誘致性變遷，則體現(xiàn)為市場決策成本低于預(yù)期收益評估，并與政府形成一種契約關(guān)系，進(jìn)而表現(xiàn)為利益的趨同性；如發(fā)生了強(qiáng)制性變遷，則體現(xiàn)為國家意志對宅基地制度的影響。鑒于此，本研究提出研究假說3：制度變遷的類型體現(xiàn)的是行為主體對成本與收益的評估，抑或是表現(xiàn)為國家意志。

綜上所述，以制度變遷理論為基本分析框架，圍繞宅基地制度“公有私用”配置調(diào)整的演變過程，結(jié)合上述提出的三個研究假說，構(gòu)建出的邏輯分析框架，如圖1所示。本研究認(rèn)為，資源分配效率和政府職能狀態(tài)共同構(gòu)成了政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，政治權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡是導(dǎo)致宅基地“公有”與“私用”配置長期失衡的關(guān)鍵因素，并導(dǎo)致了“公有私用”的現(xiàn)實表現(xiàn)，如“公有”偏弱、“私用”過強(qiáng)或“公有”過強(qiáng)、“私用”偏弱，進(jìn)而為宅基地制度變遷提供了直接動力。誘致性變遷主要在村集體、農(nóng)民的主觀需求與市場環(huán)境主導(dǎo)下產(chǎn)生（內(nèi)生需求），制度變遷的充分條件是作為有限理性行為主體對交易行為的成本評估。強(qiáng)制性變遷主要是政府通過行政權(quán)力或立法手段等外在強(qiáng)制力推行制度變革，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的國家意志（外生調(diào)控）。無論哪種制度變遷方式，“公有私用”關(guān)系將重塑，在新的“公有私用”關(guān)系重塑過程中，“公有私用”配置隨著內(nèi)生需求及外生調(diào)控的調(diào)整形成新的不平衡狀態(tài)，并為新的制度變遷提供了誘致動力，促使宅基地制度發(fā)生新的演進(jìn)。由此形成循環(huán)，可視為宅基地制度變遷的邏輯脈絡(luò)。

圖1 農(nóng)村宅基地制度變遷的邏輯分析框架

四、農(nóng)村宅基地制度變遷的演進(jìn)進(jìn)程與基本邏輯

（一）農(nóng)村宅基地制度變遷的演進(jìn)進(jìn)程

盡管不同階段宅基地制度變遷的歷史背景、制度內(nèi)容及制度績效存在差異，但總體而言均從不同角度驗證了“公有”和“私用”有效配置的重要性，即驗證了本研究所提的研究假說1，具體體現(xiàn)在宅基地制度變遷的演進(jìn)進(jìn)程中，如圖2所示。

圖2 農(nóng)村宅基地制度變遷的演進(jìn)進(jìn)程

1.私有制框架下的“私有私用”：“私有私用”演進(jìn)為“兩權(quán)分離”

從宅基地制度變遷來看，宅基地私有制是以國家政權(quán)主導(dǎo)下的強(qiáng)制性變遷結(jié)果，帶有濃厚的政治色彩。從制度變遷的必要條件來看，政府通過實施土地改革強(qiáng)制廢除封建土地制度，將土地?zé)o償分配給農(nóng)民以實現(xiàn)“耕者有其田、居者有其屋”的承諾。從制度變遷的充分條件來看，土地改革具有廣泛的農(nóng)民群眾基礎(chǔ)，體現(xiàn)了國家意志，進(jìn)一步鞏固了中華人民共和國成立初期的人民民主政權(quán)。經(jīng)過土地改革形成的農(nóng)民土地所有制，實現(xiàn)了土地所有權(quán)歸農(nóng)民所有的制度供給［42］，農(nóng)民可以自由經(jīng)營、買賣及出租其宅基地。宅基地私有不僅保障了農(nóng)民“居者有其屋”，而且達(dá)成多方主體行為的邏輯一致性，廣大農(nóng)民積極配合國家政治動員，推動農(nóng)民擁有宅基地完整的私有產(chǎn)權(quán)，宅基地的社會保障功能作為宅基地制度建立的初衷亦延續(xù)至今［43］。但不可否認(rèn)，在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)背景下，“私有私用”的宅基地私有制在一定程度上因“公有”的缺失及農(nóng)民可以自由流轉(zhuǎn)宅基地反而增加了農(nóng)民居住保障的不確定性。但是隨著1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》的頒布實施及1963年《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》的出臺，正式確立了宅基地集體所有、農(nóng)民長期使用的“兩權(quán)分離”制度框架，至此，通過強(qiáng)制性變遷對宅基地進(jìn)行集體化改造后［43］，實現(xiàn)了宅基地制度從“私有私用”演進(jìn)為“公有私用”，形成了“宅地”權(quán)利分離的格局。直到1978年的《農(nóng)村人民公社工作條例》（試行）出臺，正式確立了宅基地“兩權(quán)分離”的制度框架，形成了“一宅兩制、房地分離”的基本構(gòu)架。

2.“兩權(quán)分離”框架下的“公有私用”：“保障管控”演進(jìn)為“功能拓展”

隨著高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的發(fā)展達(dá)到高潮，作為生產(chǎn)資料的土地已由中華人民共和國成立初期的私有制完全轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制。從制度變遷的必要條件來看，人民公社時期的宅基地強(qiáng)制性變遷是在政府主導(dǎo)下的公有制不斷推進(jìn)和強(qiáng)化過程中完成的，具有天然合理性基礎(chǔ)。在國家意志彰顯背景下，依托于遍布農(nóng)村社會的政治權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，高級社得到迅速推行與發(fā)展，宅基地由私有轉(zhuǎn)變?yōu)楣幸殉杀厝悔厔?。從制度變遷的充分條件看，農(nóng)民也會對自身入社收益和宅基地得失之間進(jìn)行評估，顯然，農(nóng)民接受宅基地制度由私有制到集體所有制的轉(zhuǎn)變是一種理性選擇（一致性偏好），但這種變遷還體現(xiàn)了一種政府公權(quán)主導(dǎo)下的誘致性變遷和強(qiáng)制變遷相結(jié)合的特點，即誘致性變遷環(huán)境的創(chuàng)造與積累（公有制的制度發(fā)展環(huán)境）導(dǎo)致最后強(qiáng)制性變遷的自然結(jié)果（宅基地集體所有制形成）。宅基地由私有制轉(zhuǎn)變至宅基地集體所有制期間，宅基地制度變遷主要受到國家意志的影響，但地方政府與村集體的作用也逐漸凸顯，比如地方政府對國家政策宣傳解釋不一或方案執(zhí)行偏差引發(fā)國家高度重視并及時糾偏，而村集體主要承擔(dān)宅基地管理職能，以保障農(nóng)民“居者有其屋”［11］。從“公有私用”的內(nèi)在關(guān)系來看，土地改革時期私有制形成的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，由于不能適應(yīng)國家工業(yè)化發(fā)展和人民生活的需要，成為進(jìn)行社會主義改造的必要條件，這為宅基地的集體化改造奠定了現(xiàn)實基礎(chǔ)。在此背景下，宅基地“公有”得到凸顯，“私用”則為了保障農(nóng)民基本居住權(quán)，宅基地“公有私用”關(guān)系由“公有”加強(qiáng)和“私用”轉(zhuǎn)向并重，有力證明了宅基地制度發(fā)展中“公有私用”合理配置的重要性。

在農(nóng)村改革不斷深化背景下，農(nóng)村土地資產(chǎn)價值日益凸顯，但原有宅基地制度已經(jīng)無法適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要。在宅基地日常管理中，村干部利用職權(quán)違規(guī)審批宅基地，農(nóng)民違法占用、超標(biāo)使用宅基地等行為日益突出，嚴(yán)重干擾了正常的土地管理秩序，各方主體利益難以協(xié)調(diào)，這也成為推動宅基地制度強(qiáng)制性變遷的充分條件。從制度變遷必要條件來看，宅基地利用的不合理現(xiàn)狀通過信息流不斷累積反饋引起地方及中央政府的高度關(guān)注并開始著手出臺政策進(jìn)行規(guī)范管理，尤其是禁止非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員購買宅基地。1995年之前，基于宅基地“房地一體”原則，買賣房屋引致的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為符合當(dāng)時的法律政策規(guī)定，但之后逐步被嚴(yán)加管控直至受到完全限制，但宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制并未達(dá)到國家預(yù)期的效果。在此期間，宅基地的“公有私用”關(guān)系由“公有”加強(qiáng)和“私用”轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮小膘柟毯汀八接谩蓖癸@，這進(jìn)一步證明了“兩權(quán)分離”下宅基地“公有私用”有效配置的重要性。從宅基地“公有私用”的內(nèi)在關(guān)系來看，雖然此階段宅基地“公有”加強(qiáng)在一定程度上規(guī)范了宅基地使用，而“私用”的轉(zhuǎn)向也給宅基地流轉(zhuǎn)奠定了法理基礎(chǔ)，但由于可操作性不強(qiáng)導(dǎo)致制度變遷的績效并不顯著。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資源配置模式逐步由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)，“兩權(quán)分離”框架下的宅基地制度在運行中與市場需求相脫節(jié)。尤其是現(xiàn)行的宅基地制度設(shè)計引致宅基地閑置浪費、低效利用以及過于強(qiáng)調(diào)其社會保障屬性而弱化了其資產(chǎn)價值屬性［44］?！肮兴接谩毕碌恼刂贫瘸尸F(xiàn)出由宅基地使用權(quán)主體限定與用益物權(quán)確立向宅基地使用權(quán)確權(quán)登記與用益物權(quán)保障誘致性變遷的特點。從制度變遷的充分條件來看，宅基地確權(quán)登記頒證有利于促進(jìn)宅基地產(chǎn)權(quán)合法化，也有利于保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，為實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)提供支持［45］，也有利于規(guī)范宅基地管理、減少宅基地權(quán)屬糾紛。從制度變遷的必要條件來看，“公有私用”的宅基地制度在運行中一方面保持了“公有”基調(diào)以遏制宅基地隱形流轉(zhuǎn)行為，另一方面在農(nóng)民“私用”過程中如何實現(xiàn)“賦權(quán)于民”以破解現(xiàn)行法律的困境，以促進(jìn)宅基地制度不斷演進(jìn)優(yōu)化，朝著既可以讓農(nóng)民基于集體成員身份而享有宅基地福利保障的同時又可以實現(xiàn)更多財產(chǎn)權(quán)的方向演變，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的居住保障價值和財產(chǎn)收益價值的雙重屬性，釋放宅基地的內(nèi)在價值，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展［46］。

3.“三權(quán)分置”框架下的“公有私用”：“賦權(quán)擴(kuò)能”演進(jìn)為“產(chǎn)權(quán)共享”

從制度變遷的歷程看，宅基地“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”經(jīng)歷了由農(nóng)民、村集體、政府、市場等多元主體共同參與的誘致性變遷過程。實踐證明，多元主體共同參與的宅基地制度誘致性變遷過程反映了村集體、農(nóng)民的主觀需求與市場環(huán)境的結(jié)合，呈現(xiàn)出由“公有私用”的轉(zhuǎn)型升級，即由“兩權(quán)分離”下以“保障管控”“功能拓展”為主要特征的“公有私用”演進(jìn)為“三權(quán)分置”下以“賦權(quán)擴(kuò)能”“共享共用”為主要特征的“公有私用”。宅基地“三權(quán)分置”框架下的“公有私用”著眼于產(chǎn)權(quán)再造，改變了宅基地管理長久以來形成的嚴(yán)加管控的治理思維，呈現(xiàn)出宅基地“公有”弱化、“私用”內(nèi)涵不斷外延的趨勢。宅基地“三權(quán)分置”一方面有效解決了“公有”維穩(wěn)和“私用”放活的矛盾，落實了集體所有權(quán)、保障了農(nóng)戶資格權(quán)，維護(hù)了農(nóng)村社會的穩(wěn)定性；另一方面放活了宅基地使用權(quán)，實現(xiàn)了從對農(nóng)民的“賦權(quán)擴(kuò)能”演進(jìn)為多元主體共享共用宅基地的格局，為促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了制度空間。

從制度變遷的必要條件來看，宅基地的嚴(yán)格管制和用益物權(quán)保障制度已經(jīng)無法有效平衡多元主體間利益關(guān)系。宅基地居住保障功能無法滿足資源要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動的客觀需求，其經(jīng)濟(jì)功能在農(nóng)民生產(chǎn)生活中愈加凸顯并演變?yōu)檎氐呢敭a(chǎn)屬性［47］。這表明，宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵要從社會經(jīng)濟(jì)背景出發(fā)，以“賦權(quán)擴(kuò)能”為邏輯起點重構(gòu)宅基地產(chǎn)權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，形成多元主體“產(chǎn)權(quán)共享”的新格局［48］。制度變遷理論認(rèn)為制度均衡能否被打破，取決于制度變遷主體能否通過制度變遷獲得最大的“潛在利潤”［49］。隨著宅基地制度改革試點工作的推進(jìn)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有合理性和客觀性，隨著土地增值效益不斷凸顯，制度變遷能夠為農(nóng)民、集體帶來更多可預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益，這對宅基地制度變遷產(chǎn)生了重要影響并奠定了宅基地制度演進(jìn)的方向。

（二）農(nóng)村宅基地制度變遷的基本邏輯

宅基地制度作為一項具有福利保障色彩的基礎(chǔ)性制度，該制度設(shè)計的初衷是滿足廣大農(nóng)民實現(xiàn)“居者有其屋”的樸素愿望。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，宅基地的財產(chǎn)屬性日益凸顯，為充分保障農(nóng)民宅基地權(quán)益及促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，宅基地制度如何變遷成為深化農(nóng)村改革中繞不開的話題。我國宅基地制度既經(jīng)歷了短時的驟變改革，也經(jīng)歷了長期的穩(wěn)慎調(diào)整，具體基本邏輯如圖3所示。從制度變遷主線來看，宅基地制度的4次變遷呈現(xiàn)出以下3個變化規(guī)律。

圖3 農(nóng)村宅基地制度變遷的基本邏輯

第一，歷史反復(fù)驗證，“公有”與“私用”的有效配置是宅基地制度穩(wěn)定發(fā)展的基本要求，“公有”與“私用”的配置失衡是宅基地制度變遷的直接動因。從宅基地私有制到宅基地“兩權(quán)分離”，制度變遷的動因是私有制下“私用”過強(qiáng)和“公有”缺失，正是由于“公有”的缺失才導(dǎo)致國家難以通過調(diào)整宅基地供給來滿足農(nóng)民的需求，進(jìn)而才驅(qū)動宅基地制度從完全私有制下的“私有私用”演進(jìn)為“兩權(quán)分離”框架下的“公有私用”。新制度至少在一定程度上明確宅基地和房屋權(quán)利的歸屬，也正是在當(dāng)時計劃管制的條件下，宅基地制度均衡才體現(xiàn)出一種靜態(tài)均衡［50］。從“兩權(quán)分離”框架下的“公有私用”到“三權(quán)分置”框架下的“公有私用”，制度變遷的動力體現(xiàn)在以下方面：一是從“保障管控”演進(jìn)為“功能拓展”，體現(xiàn)了使用主體寬泛與管理加強(qiáng)下的“公有”凸顯和“私用”加強(qiáng)；二是從“賦權(quán)擴(kuò)能”演進(jìn)為“共享共用”，體現(xiàn)了宅基地使用權(quán)主體權(quán)能內(nèi)容的豐富及用益物權(quán)屬性框架下的“公有”地位的鞏固和“私用”內(nèi)涵的外延，而“私用”內(nèi)涵外延化能夠促使宅基地用益物權(quán)屬性更加契合市場經(jīng)濟(jì)的特性，有利于賦予農(nóng)民更多宅基地財產(chǎn)權(quán)利。因此，這反映出了兩方面的重要內(nèi)容：一是為宅基地“公有”和“私用”達(dá)成有機(jī)統(tǒng)一的必要性提供了歷史驗證；二是“公有”與“私用”的配置失調(diào)引致宅基地制度出現(xiàn)新的不平衡狀態(tài)，也為后續(xù)的宅基地制度誘致性變遷供給了動力源泉，從而驗證了所提的研究假說2。

第二，政治權(quán)力配置失靈是宅基地“公有”和“私用”長期失衡的關(guān)鍵因素。通過對比宅基地制度變遷不同階段的特征，可以發(fā)現(xiàn)宅基地“公有私用”配置呈現(xiàn)出兩次較長的失衡時期，即宅基地私有制時期和宅基地“兩權(quán)分離”制時期。其中，宅基地私有制階段“公有私用”關(guān)系失衡是國家借由政權(quán)力量強(qiáng)勢進(jìn)行制度供給，并通過政策引導(dǎo)實施，體現(xiàn)的是國家意志，主要彰顯了新政府對廣大農(nóng)民的政治承諾和國家體制特點。通過國家強(qiáng)權(quán)力量主導(dǎo)的土地改革，從根本上改變了封建土地私有制，其背后彰顯的是國家對農(nóng)村政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和土地資源分配的全新調(diào)整［42］。從宅基地“兩權(quán)分離”制度來看，政府通過公權(quán)手段將宅基地農(nóng)民私有制強(qiáng)制變?yōu)榱思w所有制，但卻在很長一段時間內(nèi)未給宅基地使用權(quán)主體合法化提供法理路徑，導(dǎo)致宅基地制度中的“私用”在農(nóng)民身上長期體現(xiàn)不足。就權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，宅基地集權(quán)有余而分權(quán)不足，政府直接參與微觀經(jīng)濟(jì)活動，導(dǎo)致市場創(chuàng)新不足和妨礙公平競爭，引致市場機(jī)制在宅基地資源配置中難以發(fā)揮作用，宅基地“公有”不斷加強(qiáng)，而“私用”發(fā)展長期滯后，這也為本研究所提的研究假說2提供了經(jīng)驗事實支撐。

第三，強(qiáng)制性變遷表現(xiàn)為國家意志，誘致性變遷體現(xiàn)的是行為主體對成本與收益的評估，其中宅基地制度權(quán)利配置能否有效嵌入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中是宅基地制度不斷演進(jìn)的首要前提。本研究認(rèn)為作為有限理性的行為主體對決策前的交易費用評估構(gòu)成了制度變遷的先決條件，宅基地制度的變遷過程為研究假說3提供了大量的事實。縱觀宅基地制度變遷不同時期的完整歷程，呈現(xiàn)出以下特征：首先，從宅基地的“私有私用”演進(jìn)為“兩權(quán)分離”，主要是因為宅基地私有制時期的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，生產(chǎn)資料私有且分布占比嚴(yán)重失衡，宅基地“兩權(quán)分離”以使用權(quán)這種社員身份紐帶將生產(chǎn)資料進(jìn)行集中安排、按需分配，符合我國社會主義建設(shè)的客觀需要。其次，“兩權(quán)分離”框架下的“公有私用”時期由“保障管控”演進(jìn)為“功能拓展”，雖然此時宅基地權(quán)利已一分為二，但政府在進(jìn)行宅基地權(quán)利分配時未能有效嵌入到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，將宅基地使用主體放寬至城鎮(zhèn)居民，從理論上來看能夠促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，卻受制于使用權(quán)屬性的不完整引致宅基地管理更加困難；宅基地權(quán)利配置在“公有”加強(qiáng)基礎(chǔ)上，探索宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性，并拓展宅基地使用權(quán)功能，在一定程度上回應(yīng)了農(nóng)民關(guān)于實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)、增加財產(chǎn)性收入的主觀需求，但現(xiàn)實中宅基地功能主要集中保障農(nóng)民基本居住權(quán)方面，受限于此，宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)屬性難以實現(xiàn)。最后，“三權(quán)分置”框架下的“公有私用”時期由“賦權(quán)擴(kuò)能”演進(jìn)為“產(chǎn)權(quán)共享”，主要受新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略同時驅(qū)動，宅基地制度改革必然要嵌入到農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中，并在保持集體所有權(quán)的基調(diào)上，探索宅基地使用權(quán)用益物權(quán)的權(quán)能實現(xiàn)路徑，形成多主體共享共用宅基地產(chǎn)權(quán)的格局。

五、結(jié)語

本研究通過對中華人民共和國成立后宅基地制度變遷歷史脈絡(luò)的深入分析，概括了宅基地制度變遷歷程及其新發(fā)展趨勢，以宅基地權(quán)利配置“公有私用”與制度變遷理論為基礎(chǔ)，闡述了我國宅基地制度的演變特征，得到以下研究結(jié)論：

第一，宅基地制度變遷的過程由“私有私用”逐步轉(zhuǎn)為“公有私用”，“公有”和“私用”的配置始終是中華人民共和國成立后宅基地制度變遷的核心主題。宅基地私有制時期，為回應(yīng)廣大農(nóng)民群眾參與土地改革的政治承諾及鞏固新生政權(quán)，政府通過制定和實施相關(guān)法律法規(guī)實行宅基地完全的“私有私用”。但是完全的宅基地私有制因“公有”的缺失可能引致農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)宅基地引發(fā)農(nóng)民居住保障的不確定性。為此，國家再次通過自上而下的改革，實現(xiàn)了宅基地集體所有、農(nóng)民只有宅基地使用權(quán)的新格局。宅基地“兩權(quán)分離”時期，宅基地由“私有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮小?，“私用”的范疇受到一定的限制，農(nóng)民不得私自買賣和出租宅基地。宅基地“三權(quán)分置”時期，“公有”不變，但“私用”主體范疇拓展，非本集體成員的其他社會主體可共享共用宅基地，為促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了制度創(chuàng)新空間。

第二，農(nóng)民、村集體、市場及各級政府等多元主體構(gòu)成了制度變遷的行為主體，在不同程度上影響著宅基地制度變遷的內(nèi)容和方式。從農(nóng)民、村集體、市場的角度出發(fā)，“公有”和“私用”配置與其利益訴求脫節(jié)是宅基地制度誘致性變遷的動力源泉；從政府的角度出發(fā)，國家意志是宅基地制度強(qiáng)制性變遷的重要力量，政府的權(quán)力配置失靈是引致作為稀缺公共資源的宅基地“公有私用”關(guān)系長期失衡的關(guān)鍵因素。

第三，宅基地權(quán)利配置能否有效嵌入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中是決定制度變遷能否可持續(xù)的關(guān)鍵，同時也是宅基地制度的活力體現(xiàn)所在。我國宅基地制度變遷趨勢是由強(qiáng)制性制度變遷向誘致性制度變遷的轉(zhuǎn)變過程，并伴隨著由單一產(chǎn)權(quán)到“兩權(quán)分離”再到“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)細(xì)分過程。無論是制度變遷的邏輯還是產(chǎn)權(quán)細(xì)分的過程，都是對宅基地制度是否順利社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一次考驗，宅基地權(quán)利配置能有效嵌入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，則可實現(xiàn)制度的可持續(xù)變遷。

通過以上研究結(jié)論，得出以下啟示：首先，宅基地制度要實現(xiàn)“公有”和“私用”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。需以處理好作為弱勢群體的農(nóng)民在宅基地和房屋流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)益保護(hù)為主線，以保障農(nóng)民基本居住權(quán)為前提落實宅基地所有權(quán)行使機(jī)制，并探索宅基地“公有”的新實現(xiàn)形式，如借鑒土地股份合作制模式等。同時，探索宅基地“三權(quán)分置”改革應(yīng)聚焦于宅基地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)、權(quán)能內(nèi)容豐富及有利于宅基地規(guī)范管理方面，使得宅基地“私用”能夠有效嵌入城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中，為鄉(xiāng)村振興注入經(jīng)濟(jì)活水。其次，宅基地“私用”需適度放活宅基地使用權(quán)，鼓勵多主體參與宅基地盤活利用，創(chuàng)新宅基地利用模式如出租、入股、轉(zhuǎn)讓、互換、贈與等，實現(xiàn)“私用”內(nèi)涵拓展下的多方參與格局。長期以來，在“私用”內(nèi)容和互動對象上，政府長期處于主導(dǎo)地位，但這一現(xiàn)象正向政府政策引導(dǎo)監(jiān)管、多主體參與、市場機(jī)制糾偏的方向轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出多主體合作的新格局。破解當(dāng)下宅基地制度“公有”與“私用”矛盾可以從宅基地多主體參與管理及共享共用的視角破解。最后，完善宅基地使用權(quán)制度既要發(fā)揮政府引導(dǎo)、監(jiān)督作用，又要建立健全風(fēng)險保障機(jī)制，防范因宅基地“公有”弱化所帶來的一些潛在問題，如政策設(shè)計與實踐探索存在偏差導(dǎo)致的宅基地使用權(quán)泛化，引致保障性功能被過度淡化，出現(xiàn)農(nóng)房或宅基地使用權(quán)抵押融資風(fēng)險等。