唐仕姍，陳競(jìng)天，余 瑞，王海鵬

(1.四川省內(nèi)江市市中區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，四川 內(nèi)江 641000；2.四川省內(nèi)江市農(nóng)業(yè)科學(xué)院，四川 內(nèi)江 641000)

我國(guó)面臨人均耕地少、耕地質(zhì)量整體下降、耕地后備資源不足的現(xiàn)狀[1]，撂荒地是加劇以上現(xiàn)象重要因素之一。根據(jù)調(diào)研，中國(guó) 25個(gè)省份、135 個(gè)山區(qū)縣耕地撂荒情況抽樣調(diào)查結(jié)果，全國(guó)山區(qū)縣耕地撂荒率達(dá)到14.32%，高達(dá)78.3%的村莊都存在耕地撂荒現(xiàn)象[2]。近幾年，隨著農(nóng)資價(jià)格上漲增幅大、農(nóng)戶收入多樣化、比較效益較差及大量農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工等因素，部分地方出現(xiàn)嚴(yán)重的撂荒現(xiàn)象[3]。撂荒地對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響極為深刻，主要體現(xiàn)在地區(qū)性糧食或農(nóng)副產(chǎn)品短缺影響國(guó)家糧食安全，對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生長(zhǎng)期不利影響[4]。撂荒將對(duì)農(nóng)村耕地的景觀美學(xué)、農(nóng)耕文化傳承產(chǎn)生不利的影響，導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游和鄉(xiāng)土情結(jié)熱情減弱，進(jìn)一步對(duì)國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施設(shè)置障礙。撂荒地對(duì)環(huán)境也存在較大影響，比如增加火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)、減少生物多樣性、水土荒漠可能性加大等諸多不利因素。

丘陵區(qū)地形復(fù)雜、機(jī)械化程度低、勞動(dòng)力析出等是導(dǎo)致撂荒成為高發(fā)區(qū)主要因素。為了探尋解決四川丘陵區(qū)耕地撂荒的有效對(duì)策，文章以具有典型丘陵地貌特點(diǎn)的N區(qū)撂荒地為研究對(duì)象，分析其撂荒現(xiàn)狀和原因，對(duì)治理撂荒提出對(duì)策建議，以期能為四川丘陵區(qū)撂荒地治理提供參考。

1 土地撂荒現(xiàn)狀

1.1 有關(guān)概述

N區(qū)位于四川盆地中部,沱江中下游以西。全區(qū)幅員面積348km2，耕地11.22×104hm2(土地承包面積)，轄1個(gè)涉農(nóng)街道辦事處，7個(gè)鎮(zhèn)，84個(gè)行政村，總?cè)丝?2.37萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口20.93萬(wàn)人，人均耕地約600m2，屬于典型的淺丘地區(qū)。近幾年，農(nóng)村勞動(dòng)力大量外出，農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)村家庭收入中的比重大幅度降低，農(nóng)民對(duì)耕地的依賴程度逐漸降低，農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象逐漸突出，極大的影響和制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。

2.2 撂荒地現(xiàn)狀

截止2021年2月，全區(qū)撂荒耕地172hm2，占耕地總面積的1.4%。其中，1年以內(nèi)季節(jié)性撂荒面積為34hm2，撂荒地1年以上2年以內(nèi)的面積為46.33hm2，撂荒2年以上的面積為91.8hm2。按照不同原因來(lái)看，因外出打工或家中無(wú)勞力導(dǎo)致撂荒的有84.01hm2，占撂荒總面積的47.7%，因農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件差導(dǎo)致撂荒的有82.07hm2，占撂荒總面積的46.6%，因?yàn)?zāi)害損毀或生態(tài)退化導(dǎo)致撂荒的有1.97hm2，占撂荒總面積的1.1%，因工商大戶流轉(zhuǎn)后導(dǎo)致撂荒的有2.08hm2，占撂荒總面積的1.2%，其他原因(舉家外遷后村集體未及時(shí)收回承包經(jīng)營(yíng)權(quán))導(dǎo)致撂荒的有5.8hm2，占撂荒總面積的3.4%。

2021年N區(qū)針對(duì)撂荒地專項(xiàng)整治，主要通過(guò)以下幾種途徑措施:①創(chuàng)新撂荒地治理方式，包括引導(dǎo)承包戶自行耕種、引進(jìn)經(jīng)營(yíng)主體代行耕種、發(fā)動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一耕種。②依法打擊撂荒耕地行為，嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》，禁止任何單位和個(gè)人閑置荒蕪耕地。③強(qiáng)化政策支持，充分發(fā)揮種糧政策的引導(dǎo)作用，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，安排財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼資金，加強(qiáng)涉農(nóng)項(xiàng)目資金的支持力度。通過(guò)嚴(yán)格保障措施，撂荒地治理得到顯著改善。

2 撂荒原因

2.1 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

丘陵區(qū)撂荒地主要存在交通不便、水源不通、墑情不足、蔭蔽嚴(yán)重、土地碎塊化等問(wèn)題。具體體現(xiàn)在地塊較居住地較遠(yuǎn)，不利于農(nóng)用物資運(yùn)輸及機(jī)械化；灌溉水源和渠系配套均較差，不能有效保障農(nóng)作物生長(zhǎng)基本用水；存在個(gè)別地塊土壤肥力差，肥水吸收率和養(yǎng)分轉(zhuǎn)化率不高，土地有效收入低；離山林較近的耕地被林木遮擋導(dǎo)致農(nóng)作物不能正常生長(zhǎng)減少收入；存在小塊且不規(guī)則農(nóng)田，不利于機(jī)械化，浪費(fèi)大量工時(shí)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱是丘陵區(qū)撂荒地形成關(guān)鍵因素之一。

2.2 農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城市化持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化。城鄉(xiāng)收入差距刺激青壯年勞動(dòng)力普遍外出打工，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象十分突出，普遍出現(xiàn)“九九、三八、六一”式勞力結(jié)構(gòu)，耕作人通常是心有余而力不足。農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流無(wú)人種地導(dǎo)致撂荒地現(xiàn)象不斷增加。

2.3 農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地效益低

傳統(tǒng)糧油產(chǎn)業(yè)效益低、投入大、風(fēng)險(xiǎn)高、勞動(dòng)密集，直接影響農(nóng)戶種田積極性。丘陵區(qū)人地矛盾突出，沒(méi)有形成規(guī)模效益，商品轉(zhuǎn)化率低，難以直觀感受到種田的經(jīng)濟(jì)效益。大型農(nóng)機(jī)難以推廣運(yùn)用，單個(gè)農(nóng)戶地塊零碎、分散，大型機(jī)械入田難度大，廣泛依靠肩挑背磨，人力物力投入居高不下。農(nóng)資價(jià)格逐年上漲(例如2021年尿素的價(jià)格上漲幅度最高達(dá)50%以上)，種糧價(jià)格平穩(wěn)，收益和支出形成巨大的反差，抑制了種糧積極性。

2.4 農(nóng)地經(jīng)營(yíng)獎(jiǎng)懲制度缺乏

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)獎(jiǎng)懲制度相對(duì)缺乏是農(nóng)村耕地撂荒的誘因。耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策普惠制全面兌現(xiàn)，農(nóng)戶耕地是否種植均能享受相關(guān)補(bǔ)貼，導(dǎo)致農(nóng)戶缺乏種田積極性。各級(jí)政府、相關(guān)部門對(duì)撂荒土地行為的認(rèn)定、制止和懲戒難度大，進(jìn)一步助推撂荒撂荒風(fēng)氣。同時(shí)，對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)撂荒地發(fā)展糧油產(chǎn)業(yè)扶持政策缺乏或者力度不夠，沒(méi)有從根本上激發(fā)經(jīng)營(yíng)主體的積極性。

2.5 農(nóng)民護(hù)地思想難以改變

當(dāng)前，雖然農(nóng)民對(duì)土地的依賴性逐漸降低，但由于幾千年來(lái)形成的土地是農(nóng)民“命根子”的思想觀念根深蒂固，短時(shí)間內(nèi)還難以改變，從而造成大部分農(nóng)民情愿讓自己名下的承包地季節(jié)性撂荒甚至常年撂荒，也不愿意交給別人代耕或經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，更不肯出讓承包權(quán)。

2.6 撂荒地復(fù)耕成本高

土地撂荒后，復(fù)耕成本高，風(fēng)險(xiǎn)大。丘陵區(qū)根據(jù)地塊位置和撂荒年限導(dǎo)致復(fù)耕成本在500～1000元之間，在效益本較低情況下經(jīng)營(yíng)主體復(fù)耕動(dòng)力不足。同時(shí)，存在復(fù)耕土地肥力水平差異導(dǎo)致不適合種植預(yù)期作物等情況，進(jìn)一步消弱復(fù)耕積極性。復(fù)耕成本是撂荒地治理首要攔路虎。

3 對(duì)策建議

各地要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《土地管理法》《土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”，防止耕地“非糧化”，出臺(tái)補(bǔ)助政策，因地制宜開(kāi)展撂荒地專項(xiàng)治理，逐步消除撂荒地現(xiàn)象，保障糧食及重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供。

3.1 改善基礎(chǔ)設(shè)施條件

改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高耕地地力和綜合生產(chǎn)能力是解決撂荒地問(wèn)題的重要措施。對(duì)符合條件的撂荒地，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、“五良”融合宜機(jī)化改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)向其傾斜，集中資金對(duì)撂荒地進(jìn)行田型調(diào)整、改良土壤，修建排灌渠、機(jī)耕道、山坪塘、蓄水池等，逐步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高宜機(jī)化作業(yè)率，同時(shí)加強(qiáng)工程建成后的管理和保護(hù)，確保工程永續(xù)利用，長(zhǎng)久發(fā)揮效益。

3.2 培育新型經(jīng)營(yíng)主體

充分發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在集約化生產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營(yíng)上的天然優(yōu)勢(shì)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度是解決耕地撂荒問(wèn)題的重要途徑[5]。各級(jí)政府應(yīng)整合相關(guān)涉農(nóng)政策積極培育壯大家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，引導(dǎo)其依法流轉(zhuǎn)撂荒土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，增強(qiáng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

3.3 創(chuàng)新撂荒治理方式

撂荒地成因復(fù)雜多變，在治理方式上，優(yōu)先鼓勵(lì)農(nóng)戶自行復(fù)耕或鄰里幫耕，對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力不足的情況，相關(guān)部門要積極引進(jìn)社會(huì)化服務(wù)組織開(kāi)展托管、代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治等進(jìn)行全程或關(guān)鍵時(shí)期的生產(chǎn)服務(wù)。對(duì)不愿意自行復(fù)耕的，逐步引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)(或入股)土地給經(jīng)營(yíng)主體，由經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行復(fù)耕，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。對(duì)無(wú)經(jīng)營(yíng)主體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的，村集體應(yīng)統(tǒng)一將撂荒地進(jìn)行復(fù)耕，盤(pán)活土地資資源，發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)。

3.4 健全農(nóng)技推廣體系

充分利用各級(jí)農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)充實(shí)壯大基層農(nóng)技服務(wù)隊(duì)伍的力量，在撂荒地集中的區(qū)域，農(nóng)技人員應(yīng)采取蹲點(diǎn)包村的方式，開(kāi)展有針對(duì)性的技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)，推廣適合丘陵地區(qū)的小型農(nóng)機(jī)具，采取免耕法、直播、統(tǒng)防統(tǒng)治等新技術(shù)和新模式，盡量減輕農(nóng)民的勞動(dòng)強(qiáng)度，提高耕作效率和生產(chǎn)能力。對(duì)一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能弱的農(nóng)戶，開(kāi)展“一對(duì)一”幫扶。針對(duì)不同區(qū)域撂荒地選擇適應(yīng)農(nóng)作物及配套栽培技術(shù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)差異化高效發(fā)展。

3.5 分類推進(jìn)撂荒地治理

丘陵地區(qū)應(yīng)堅(jiān)持“宜糧則糧，宜經(jīng)則經(jīng)”的基本原則。對(duì)已撂荒土地要科學(xué)分析、合理規(guī)劃、精準(zhǔn)施策，不能搞“一刀切”。綜合考慮當(dāng)?shù)氐匦蔚孛?、土壤理化指?biāo)分析等因素來(lái)建議最佳農(nóng)作物種植，實(shí)現(xiàn)復(fù)耕土地效益最大化。不能種植常規(guī)農(nóng)作物的撂荒地應(yīng)優(yōu)先考慮種植食用菌、飼草、綠肥等對(duì)土地肥力要求低的產(chǎn)業(yè)，完全不能復(fù)耕的撂荒地應(yīng)作為生態(tài)緩沖地或劃補(bǔ)成一般耕地。

3.6 加強(qiáng)宣傳，提高認(rèn)識(shí)

組織鎮(zhèn)村社干部認(rèn)真學(xué)習(xí)《土地管理法》和《土地承包法》，充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地承包管理工作的意義，切實(shí)把當(dāng)前撂荒地整治作為一項(xiàng)打基礎(chǔ)、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的重要工作來(lái)抓，形成鎮(zhèn)村社齊抓共管的工作格局。通過(guò)入村入戶、村廣播、新媒體向農(nóng)戶講解相關(guān)政策及撂荒地治理重要意義。要求黨員干部等在撂荒地復(fù)耕上起到帶頭示范作用。示范獎(jiǎng)補(bǔ)一批撂荒地治理好的區(qū)域，曝光一批撂荒反面典型。