黃博函 岳經(jīng)綸

一、引言

在我國“條塊特征”、壓力型體制和集體主義文化等特殊情境下，政策執(zhí)行過程極具動(dòng)態(tài)性且富有張力，成了極具吸引力的研究領(lǐng)域。[1-2]其中，廣受關(guān)注的一個(gè)研究議題是政策執(zhí)行偏差。政策執(zhí)行偏差是指政策執(zhí)行者在執(zhí)行過程中，由于受到主客觀因素的制約，使得政策執(zhí)行實(shí)效與政策預(yù)期目標(biāo)相背離的現(xiàn)象。[3-5]我國政策執(zhí)行的具體情境千差萬別，不僅涉及單一部門的政策執(zhí)行，而且還有多部門的政策執(zhí)行，事實(shí)上越來越多的政策執(zhí)行涉及多部門的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。更重要的是，我國是大政府，部門因級別、權(quán)力、資源上的不同而呈現(xiàn)出差異性，這是我國公共管理中的一個(gè)顯著特征。部門間的差異性對政策執(zhí)行有著重要的影響，因?yàn)榈匚徊煌牟块T在政策執(zhí)行中可以動(dòng)用的資源和面臨的風(fēng)險(xiǎn)及約束往往不一樣，因而政策執(zhí)行風(fēng)格、博弈策略也會有所差別。例如，胡穎廉基于“政策制定權(quán)威—監(jiān)督執(zhí)法資源”框架，對政府部門進(jìn)行了類型學(xué)劃分，辨識了四種類型的部門，并分析了它們在市場監(jiān)督執(zhí)法中的不同行為邏輯。[6]但是，部門差異性在以往的政策執(zhí)行偏差研究中沒有得到足夠的關(guān)注，缺乏對不同類型部門政策執(zhí)行方式和策略的深入分析。而且，以往在討論影響政策執(zhí)行的外在環(huán)境因素時(shí)，更多的是聚焦于制度環(huán)境，而對技術(shù)環(huán)境的影響著墨不多。

本文以Y市社會保障卡建設(shè)為研究對象，分析社保卡管理部門在政策執(zhí)行過程中的行為特征及其背后的邏輯，試圖從理論上探索部門特性對政策執(zhí)行偏差的影響機(jī)制。結(jié)合研究案例，這里的社保卡管理部門有兩個(gè)層次，一是指負(fù)責(zé)社保卡建設(shè)的主管部門，具體就是Y市人力資源和社會保障局(簡稱“人社局”)；二是指社?？ǖ慕?jīng)辦機(jī)構(gòu)，具體就是Y市社會保障(市民)卡服務(wù)中心(簡稱“卡中心”)。在地方政府體系中，人社局屬于民生部門，其職能以就業(yè)和社會保險(xiǎn)為主，掌握著豐富的信息資源，但缺乏足夠的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力。隸屬于人社局的卡中心在Y市人社局內(nèi)部則處于一個(gè)更加特殊的地位：作為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)它缺乏政策制定權(quán)；作為信息化業(yè)務(wù)部門，它卻缺乏信息資源。不僅如此，卡中心的這種地位還使它面臨著被裁減或合并的風(fēng)險(xiǎn)。本文主要是從卡中心這個(gè)維度來表示社?？ú块T這個(gè)概念。

筆者在調(diào)研Y市社?？ńㄔO(shè)的過程中發(fā)現(xiàn)：Y市的社?？òl(fā)卡量大，超過一千萬張，差不多每個(gè)成年市民人手一卡，而卡中所加載的應(yīng)用功能卻很少被持卡人使用；盡管社?？☉?yīng)用功能使用率低，但社?？ü芾聿块T卻對此漠不關(guān)心，繼續(xù)加大發(fā)卡力度；盡管社?？ㄖ饕蛔鳛獒t(yī)?？ㄊ褂?，但社保卡管理部門卻熱衷于在卡中加載其他公共服務(wù)功能。簡言之，社?？ü芾聿块T究竟面臨著怎樣的激勵(lì)和約束，導(dǎo)致其只關(guān)注社?？òl(fā)卡量而忽視社?？ǖ墓δ軕?yīng)用？

面對政策執(zhí)行效果與政策預(yù)期效果之間出現(xiàn)懸殊的反?，F(xiàn)象，有必要思考政策執(zhí)行偏差背后的組織行為因素。筆者認(rèn)為，Y市的社保卡政策執(zhí)行過程，為研究政策部門特性如何影響政策執(zhí)行偏差提供了一個(gè)難得的案例。通過深入分析社?？ü芾聿块T在政策執(zhí)行中的深層次行為邏輯，可以為從理論上探索部門特性如何影響政策執(zhí)行偏差提供實(shí)證基礎(chǔ)。鑒于現(xiàn)有政策執(zhí)行過程的研究形成了不同的研究范式和分析框架[7]，本文借用組織政策執(zhí)行視角對社?？ńㄔO(shè)中的政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象進(jìn)行研究。

二、組織分析視角下的政策執(zhí)行偏差

一項(xiàng)政策出現(xiàn)偏差效應(yīng)，往往是由組織行為和影響組織行為的組織關(guān)系所導(dǎo)致的。然而，已有研究則較少將二者納入整合的框架中加以分析。孫宗鋒和孫悅在分析精準(zhǔn)扶貧何以深陷“表?！眴栴}時(shí)提出了一個(gè)包括組織維度、組織執(zhí)行特征、組織政策執(zhí)行邏輯、組織政策執(zhí)行樣態(tài)四個(gè)要素的組織分析視角，展現(xiàn)出了一個(gè)整合研究的積極嘗試。[8]社?？ńㄔO(shè)是一項(xiàng)執(zhí)行了二十多年的民生政策，但對其深入的研究卻寥寥無幾，僅有的研究也多是從電子政務(wù)角度進(jìn)行的，且并未深入政策執(zhí)行主體的組織內(nèi)部解析其政策執(zhí)行過程。[9]鑒于此，本文從組織身份、組織內(nèi)部關(guān)系(縱向與橫向)、組織外部技術(shù)環(huán)境三個(gè)維度，提煉出一個(gè)組織政策執(zhí)行偏差的分析框架，用于分析社?？ㄕ邎?zhí)行中“強(qiáng)發(fā)行弱應(yīng)用”的反差現(xiàn)象。

(一)組織身份合理性壓力下的合法性邏輯

組織身份是管理學(xué)領(lǐng)域研究的重要基礎(chǔ)之一。近年來，組織身份議題在組織學(xué)研究領(lǐng)域中受到了越來越多的關(guān)注，并被視為解開與組織相關(guān)諸問題的關(guān)鍵一招，如組織協(xié)作、組織學(xué)習(xí)、行為邏輯等。[10]本文所指的組織身份，并不是從組織的內(nèi)部視角來關(guān)注組織與組織成員之間的關(guān)系，即組織權(quán)威結(jié)構(gòu)是否被組織成員所接受、支持和服從，而關(guān)注的是科層制內(nèi)——當(dāng)一個(gè)組織面臨著機(jī)構(gòu)改革、遭遇組織身份變動(dòng)的合法性危機(jī)情境時(shí)，組織會如何執(zhí)行政策以維持自身的合理性。

制度理論將組織身份看作一種內(nèi)部定義的視角，組織內(nèi)嵌入制度環(huán)境之中，當(dāng)組織遭遇跨市場經(jīng)營或者制度環(huán)境變遷時(shí)，為了獲取在新環(huán)境下的合理性，組織運(yùn)作必須與新的制度環(huán)境相適應(yīng)，以應(yīng)對組織所面臨的外部合理性壓力。[11]在機(jī)構(gòu)變革中，遭逢變動(dòng)的部門，在政策執(zhí)行上可以采取為公眾提供新的產(chǎn)品或服務(wù)，普及和標(biāo)準(zhǔn)化新模式等策略獲取相應(yīng)的管制、規(guī)范和認(rèn)知合法性。[12]已有研究更多將地方政府整體視為政策的執(zhí)行者，從而導(dǎo)致相關(guān)研究潛在地將地方政府視為一個(gè)不會面臨身份合法性危機(jī)的穩(wěn)定組織；而實(shí)際上，在真實(shí)的政策執(zhí)行情境中，負(fù)責(zé)具體政策執(zhí)行的政府部門所處的情境具有多元性。同時(shí)，不同類型的部門還會因其在科層體系和結(jié)構(gòu)中的地位不同而呈現(xiàn)出不同的政策執(zhí)行行為，并通過科層體系運(yùn)行機(jī)制影響政策執(zhí)行的效果。因此，本文認(rèn)為，不同類型政府部門的政策執(zhí)行與整體性政府政策執(zhí)行之間存在著較大差異，面臨身份合法性壓力的部門，為了增進(jìn)本部門的利益、提高本部門的地位，往往會調(diào)整政策執(zhí)行的范圍和力度，導(dǎo)致附加式政策執(zhí)行現(xiàn)象的出現(xiàn)，從而系統(tǒng)性地形塑了政策執(zhí)行偏差。

據(jù)此，本文提出第一個(gè)研究假設(shè)：在制度變遷中，組織在面臨身份合理性壓力時(shí)，會本著合法性的邏輯以維護(hù)組織身份，采取附加式政策的方式執(zhí)行，從而造成政策執(zhí)行偏差。

(二)目標(biāo)考核制下的完成任務(wù)邏輯

科層體系是一個(gè)縱橫交織的組織網(wǎng)絡(luò)，從組織內(nèi)部關(guān)系看，可將科層關(guān)系分為縱向的上下級關(guān)系和橫向的部門間關(guān)系。從縱向維度的上下級關(guān)系來看，壓力型體制是我國科層體系中最重要的特征。各級政府行為都是在其上級的壓力下驅(qū)動(dòng)產(chǎn)生的，其中自上而下的行政命令是最核心的壓力。[13]上級黨政機(jī)關(guān)組織制定目標(biāo)和指標(biāo)體系，以此作為各級組織的激勵(lì)和問責(zé)依據(jù)，這種情況往往會在政策執(zhí)行中形成壓力型體制。[13]在上級官員一貫的結(jié)果主義取向下，政府官員從擁有強(qiáng)烈意識形態(tài)色彩的革命干部角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸茇?zé)的技術(shù)官僚，從而本著完成任務(wù)的邏輯動(dòng)員所有資源，不惜一切代價(jià)去完成任務(wù)。[14]面對上級政府頻繁的“檢查”和“考核”，下級政府往往采取形形色色的手段或策略來完成上級所指派的任務(wù)。[15]在考核激勵(lì)下，政府部門有著執(zhí)行政策的動(dòng)力來源，尤其是當(dāng)面臨類似“一票否決”的強(qiáng)激勵(lì)考核壓力時(shí)，地方官員在執(zhí)行政策中會表現(xiàn)出極強(qiáng)的能動(dòng)性。

從目標(biāo)管理責(zé)任制、壓力型體制、晉升錦標(biāo)賽等一系列政策執(zhí)行的動(dòng)力機(jī)制研究來看[14, 16, 17-19]，政策執(zhí)行偏差與激勵(lì)考核密不可分。在目標(biāo)考核制的壓力下，組織在政策執(zhí)行過程中會不斷加大其政策執(zhí)行力度，以更好地應(yīng)對既定任務(wù)或規(guī)劃帶來的壓力。因此，在這種情境下，面臨身份合理性壓力的組織會盡一切努力去完成上級的任務(wù)。與此同時(shí)，附加式政策執(zhí)行行為的現(xiàn)象也隨之加深，而政策執(zhí)行偏差也會進(jìn)一步加劇。

據(jù)此，本文提出第二個(gè)研究假設(shè)：在縱向的組織關(guān)系中，在目標(biāo)考核制壓力下，面臨身份合理性壓力的組織會秉承完成任務(wù)的邏輯，加大附加式政策執(zhí)行行為，從而加深政策執(zhí)行偏差。

(三)部門分割下的資源不共享邏輯

傳統(tǒng)政府組織的典型特征是機(jī)構(gòu)臃腫、條塊分割、信息壁壘、效率低下，這些組織痼疾也會通過科層體系滲透到政策執(zhí)行中。具體而言，由于政府機(jī)構(gòu)間在職能、資源、信息、利益等方面無法進(jìn)行充分的溝通、協(xié)同和整合，往往出現(xiàn)政策執(zhí)行中的“孤島現(xiàn)象”與合作困境，這在我國“條塊分割”的治理情境中尤為明顯。[1]從組織的橫向關(guān)系來看，近些年來電子政務(wù)取得了迅速發(fā)展，但是政府組織信息的跨部門共享問題依然是阻礙政府組織跨部門整合的桎梏。亦有相關(guān)研究指出，由于我國是縱向?qū)蛹壷婆c橫向職能制的二元組織架構(gòu)，條塊分割和部門利益所導(dǎo)致的政府部門對信息資源的壟斷，已經(jīng)成為跨部門間信息共享的最大障礙。[20]

同級政府不同類型部門之間的差異性也會阻礙信息化政策的執(zhí)行。一般而言，同級政府中意識到自己難以獨(dú)立承擔(dān)來自不配合執(zhí)行政策所帶來的負(fù)激勵(lì)的部門，通常會積極配合政策執(zhí)行，進(jìn)行信息共享；而同級政府認(rèn)為自己即使不配合執(zhí)行信息化政策仍可獲得正收益的部門，則有可能不進(jìn)行信息共享。[21]因此，因部門類型不同而導(dǎo)致的部門差異性會對不同類型部門的政策執(zhí)行過程和效果帶來明顯影響。有些部門的政策執(zhí)行能得到其他相關(guān)部門的積極回應(yīng)和配合，因而可以取得積極的執(zhí)行效果；有些則可能因得不到其他部門的配合和支持，而在政策執(zhí)行中陷入被動(dòng)狀態(tài)，其政策執(zhí)行效果也因此大打折扣。

據(jù)此，本文提出第三個(gè)研究假設(shè)：在橫向的組織關(guān)系中，橫向部門之間形成部門分割，因部門間差異而形成的資源不共享邏輯會制約政策執(zhí)行，從而形成政策執(zhí)行阻滯，加劇政策執(zhí)行偏差。

(四)外部技術(shù)環(huán)境下的場域邏輯

從組織環(huán)境來看，組織作為政策執(zhí)行的主體，組織與環(huán)境間的關(guān)系影響著政策執(zhí)行的最終效果。一項(xiàng)政策要想成功地得到執(zhí)行，就必須與特定的環(huán)境達(dá)成平衡，只有當(dāng)組織與外界環(huán)境相適應(yīng)時(shí)才能有效規(guī)避出現(xiàn)普遍性的政策偏差和政策失敗。組織環(huán)境可進(jìn)一步分為制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境。制度環(huán)境對組織帶來更為象征性、文化性的影響，要求組織服從合法性；而技術(shù)環(huán)境則是物質(zhì)的、以資源為基礎(chǔ)的，要求組織有效率。[22]一方面，任何組織都不可能擁有其生存和發(fā)展的全部資源，大量對組織具有關(guān)鍵性影響的資源都存在于組織的外部環(huán)境中，組織需要依靠環(huán)境進(jìn)行交換。[23]因此，要實(shí)現(xiàn)最大化生產(chǎn)，組織往往不得不與外部技術(shù)環(huán)境進(jìn)行資源交換；另一方面，在組織與外部技術(shù)環(huán)境的互動(dòng)過程中，組織的活動(dòng)方式、活動(dòng)結(jié)果均鑲嵌于環(huán)境之中。[24]因此，在資源交換的過程中，政策執(zhí)行部門和外部技術(shù)環(huán)境共同塑造了政策執(zhí)行的“場域”，即政策執(zhí)行部門與外部技術(shù)環(huán)境進(jìn)行互動(dòng)的背景要素。

本文研究的場域邏輯指的是，政策執(zhí)行部門與外部技術(shù)環(huán)境進(jìn)行的彼此互嵌和互構(gòu)(包括交易、引進(jìn)、吸收、轉(zhuǎn)換各種資源)給政策執(zhí)行部門帶來的沖擊和影響。[25]在場域邏輯下，政策執(zhí)行部門在外部環(huán)境中獲取政策執(zhí)行所需資源的同時(shí)，往往對外部環(huán)境形成資源依賴，而當(dāng)政府部門所擁有的權(quán)力和資源不足以支配周邊環(huán)境時(shí)，其自身會反過來受制于外部環(huán)境，自主性也會被削弱，進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)阻滯。

據(jù)此，本文提出第四個(gè)研究假設(shè)：在政府部門與外部技術(shù)環(huán)境互動(dòng)的場域邏輯下，政府部門在形成對外部技術(shù)環(huán)境的資源依賴而又無法有效改變相關(guān)環(huán)境時(shí)，會強(qiáng)化政策執(zhí)行阻滯，并進(jìn)一步激化政策執(zhí)行偏差。

三、組織政策執(zhí)行偏差的情境分析

本文選取Y市社?？ńㄔO(shè)作為研究對象來考察政策執(zhí)行偏差的激勵(lì)和約束機(jī)制。筆者對Y市社?？ńㄔO(shè)過程進(jìn)行了長達(dá)兩年的田野觀察，在這個(gè)過程中，對Y市人社局及其下屬信息處和社保卡中心，以及A市發(fā)改委、政務(wù)辦、民政局等部門進(jìn)行了走訪調(diào)查，與相關(guān)部門的官員、管理人員、技術(shù)人員進(jìn)行了深度訪談，收集了大量的一手資料。同時(shí)，筆者對從事社保信息化業(yè)務(wù)的專業(yè)技術(shù)公司進(jìn)行了訪談，從市場的角度了解包括社?？ńㄔO(shè)在內(nèi)的人社業(yè)務(wù)信息化的發(fā)展動(dòng)向。此外，還在調(diào)研中獲取了豐富的二手資料，包括Y市社?？ńㄔO(shè)相關(guān)的政府文件、社?？ú块T的年終工作總結(jié)和年度工作計(jì)劃、社?？ú块T與合作銀行簽訂的協(xié)議等。

(一)“強(qiáng)發(fā)行弱應(yīng)用”的Y市社保卡建設(shè)

社?？?全稱“中華人民共和國社會保障卡”)是指面向社會公眾發(fā)行，主要用于人力資源社會保障領(lǐng)域政府社會管理和公共服務(wù)的集成電路卡。從2011年到2017年，全國社?？òl(fā)行量從不到兩千萬張暴增到超過十億張。

社?？ńㄔO(shè)肇始于1999年勞動(dòng)和社會保障部下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)社會保障卡建設(shè)總體規(guī)劃的通知》。該通知提出了“統(tǒng)一規(guī)劃，因地實(shí)施”的社會保障卡建設(shè)原則。具體來說，就是在全國制定統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，各地可根據(jù)當(dāng)?shù)氐臉I(yè)務(wù)需求、信息系統(tǒng)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件等具體情況，自行決定是否發(fā)卡、發(fā)卡時(shí)間、發(fā)卡進(jìn)度和發(fā)卡方式，選擇社會保障(個(gè)人)卡的用卡業(yè)務(wù)，按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范自行實(shí)施社會保障卡建設(shè)。Y市勞動(dòng)和社會保障部門積極響應(yīng)上級的要求，著手籌備Y市“社會保障卡”的發(fā)行試點(diǎn)工作。然而，這個(gè)試點(diǎn)過程并不順利，直到2005年3月，在Y市信息化辦公室的統(tǒng)籌下，Y市社會保障卡試點(diǎn)工作才正式啟動(dòng)，但在信息化部門主導(dǎo)下的社?？ㄔ赮市更多地被稱為“市民卡”，官方名稱則是“社會保障(市民)卡”。2005年12月16日，Y市發(fā)出了第一張社保(市民)卡，但社?？ńㄔO(shè)的整體速度比較緩慢。直到2011年8月9日人力資源和社會保障部與中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于社會保障卡加載金融功能的通知》之后，Y市的社?？ńㄔO(shè)才得以加速。社會保障卡加載金融功能主要通過在社會保障卡上加載銀行業(yè)務(wù)應(yīng)用實(shí)現(xiàn)。加載金融功能后的社會保障卡(又稱“金融功能社會保障卡”)，作為持卡人享有社會保障和公共就業(yè)服務(wù)權(quán)益的電子憑證，具有信息記錄、信息查詢、業(yè)務(wù)辦理等社會保障卡的基本功能，同時(shí)又可作為銀行卡使用，具有現(xiàn)金存取、轉(zhuǎn)賬、消費(fèi)等金融功能。2011年11月，Y市召開社會保障卡發(fā)行和應(yīng)用推進(jìn)工作會議，同意以準(zhǔn)入制確定金融功能社會保障卡合作銀行。2012年8月通過的《Y市社會保障(市民)卡推廣應(yīng)用工作方案》要求：第一，到2015年底，基本完成面向本市戶籍人員和參加本市社會保險(xiǎn)的非本市戶籍人員的市民卡發(fā)行工作，到2015年底累計(jì)發(fā)放市民卡1000萬張；第二，實(shí)現(xiàn)市民卡在人力資源、社會保障、衛(wèi)生、民政、教育、交通、公安、司法行政、人口和計(jì)劃生育、住房保障、殘疾人保障、住房公積金、體育、文化、林業(yè)和園林、共青團(tuán)、志愿服務(wù)、金融、市民網(wǎng)頁等超過20個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用；第三，在社會保障領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“一卡通用”?？梢姡琘市社保(市民)卡附加的功能不僅包括金融功能，而且還涉及眾多公共服務(wù)功能(這些功能的附加也是為了彰顯市民卡這一名稱的性質(zhì))。

截至2016年12月31日，Y市社保(市民)卡累計(jì)持卡人數(shù)達(dá)到1375.5萬人，其中戶籍人口682.1萬人，非戶籍人口693.4萬人，廣泛覆蓋本地戶籍人員和外來就業(yè)人群。盡管全市總發(fā)卡量高達(dá)1375.5萬張，但金融賬戶總的激活量只有167.7萬張，僅僅占總體數(shù)量的12.19%。不僅金融賬戶激活率低，社保(市民)卡加載的其他公共服務(wù)功能也沒有得到多少利用。從功能設(shè)計(jì)上看，Y市社保卡可以實(shí)現(xiàn)人力資源和社會保障、衛(wèi)生、民政、交通、住房公積金、文化、體育等政府公共服務(wù)領(lǐng)域超過135項(xiàng)業(yè)務(wù)應(yīng)用，還整合了醫(yī)療保險(xiǎn)卡、銀行卡、圖書館借閱應(yīng)用、老年人優(yōu)待證等11項(xiàng)卡(證)功能。然而，從服務(wù)應(yīng)用上來看，根據(jù)社?？ü芾聿块T提供的數(shù)據(jù)，社?？ǚ?wù)的使用仍然主要集中在醫(yī)療保險(xiǎn)、60歲以上戶籍老人乘坐公共交通工具、查詢參保公積金、開通圖書館借閱、享受優(yōu)惠博物館門票及景區(qū)優(yōu)惠門票這幾項(xiàng)功能上。僅就這幾項(xiàng)功能而言，使用量與龐大的持卡量之間也沒有形成合理的比例。至于其他的應(yīng)用功能，則基本上沒有形成有規(guī)模的使用數(shù)據(jù)(表1)?？梢哉f，Y市社保(市民)卡的設(shè)計(jì)功能沒有得到令人滿意的應(yīng)用，存在著明顯的“強(qiáng)發(fā)卡弱應(yīng)用”的傾向。

表1 2012-2017年市社?？ǜ黜?xiàng)服務(wù)應(yīng)用數(shù)據(jù)

(二)積極發(fā)卡以提升合法性的發(fā)卡部門

2014年11月，在Y市社?？ńㄔO(shè)推進(jìn)近十年以后，Y市才按照中央相關(guān)職能部門的要求，參照其他城市的做法，將Y市社會保障卡的發(fā)行管理和推進(jìn)“一卡多用”等工作，從市科技和信息化局移交給市人力資源和社會保障局負(fù)責(zé)，從而結(jié)束了信息化管理部門主導(dǎo)Y市社?？ㄕ邎?zhí)行的局面。2015年9月23日，直屬Y市人社局的社會保障卡服務(wù)中心(下文簡稱“社?？ㄖ行摹?正式成立，其主要任務(wù)是“貫徹落實(shí)國家、省、市關(guān)于社會管理的政策規(guī)定，提出社?？ü芾磙k法、業(yè)務(wù)操作流程、建設(shè)方案及規(guī)劃的建議，制定社保卡的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；負(fù)責(zé)社?？ǖ男畔⒉杉⒅谱?、發(fā)行、安全管理等工作；承擔(dān)人社工作；組織開展社?？ǖ男麄骷皹I(yè)務(wù)經(jīng)辦培訓(xùn)”。雖然社保卡中心的主要任務(wù)看似繁多，但是由于Y市人社局早已設(shè)立了信息中心，因此，社?？ㄖ行膶?shí)際上淪為了一個(gè)沒有核心資源業(yè)務(wù)的制卡中心。

“人社局內(nèi)其他部門都把我們社?？ㄖ行目醋魇且粋€(gè)制卡單位，卡上根本就沒有其他業(yè)務(wù)?！?社?？ㄖ行闹魅危?0151118)

此種說法在筆者對人社局其他部門的走訪調(diào)查中也得到了印證，正如社?；鹬行牡囊晃还ぷ魅藛T所言：

“他們社?？ㄖ行钠鋵?shí)就是個(gè)殼，他們根本沒有什么核心業(yè)務(wù)，只是發(fā)卡而已，他們啥都做不了，還白白浪費(fèi)那么多編制。其實(shí)，核心業(yè)務(wù)都是在我們這邊，但是呢，社?？ㄓ植皇俏覀兩绫；鹬行呢?fù)責(zé)發(fā)放！”(社?；鹬行墓ぷ魅藛T，20160817)

作為一個(gè)在2015年才成立的部門，社保卡中心在人社局內(nèi)部的地位也是處于末端和邊緣。在人社局公文系統(tǒng)的發(fā)文順序表中，社?？ㄖ行奶幱谌松缇直姸鄡?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和單位的第55位。這種排位從某種程度上反映了社?？ㄖ行脑谌松缇旨軜?gòu)內(nèi)的身份地位。

從客觀角度而言，社?？ㄖ行囊?yàn)槿狈π畔①Y源，最終只能作為一個(gè)發(fā)卡部門而存在，而這種狀況也導(dǎo)致社保卡中心內(nèi)部成員對自己所在部門產(chǎn)生了身份危機(jī)，正如時(shí)任社保卡中心主任所言：

“接下來，我們就要面臨省里面的機(jī)構(gòu)改革，我們部門很危險(xiǎn)，但是我們要想辦法，我們正在和高校合作，咨詢相關(guān)政策專家，希望能趕緊制定出社會保障卡的三年規(guī)劃來，繼續(xù)發(fā)卡，爭取讓社?？ǖ钠占奥蔬M(jìn)一步加大，不然，我們部門在機(jī)構(gòu)改革中就很危險(xiǎn)了。”(社?？ㄖ行闹魅?，20180905)

顯然，一旦社保卡中心被裁撤，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門成員將被分配到其他崗位，其職務(wù)和待遇都將面臨極大的不確定性。組織身份危機(jī)所帶來的壓力，迫使整個(gè)部門上下都在努力尋找和證明組織存在的合法性。

在應(yīng)對制度變遷的過程中，組織為了能夠獲取并維持自身的合法性，必須因應(yīng)所嵌入的制度環(huán)境的變化而變化，而組織身份則是檢驗(yàn)組織是否具有合理性的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。[11]為了應(yīng)對制度環(huán)境的壓力，組織通常會采取變革組織身份以與自身所處的制度環(huán)境保持一致；而獲取制度合法性的過程，也就是讓其他組織或者利益相關(guān)者能與本組織建立起更多的關(guān)聯(lián)。[26]社?？ㄖ行淖鳛橐粋€(gè)從信息化管理部門轉(zhuǎn)入社保部門的邊緣機(jī)構(gòu)，它面臨著機(jī)構(gòu)改革可能帶來的組織合法性危機(jī)。為了回應(yīng)這種危機(jī)，社?？ㄖ行牡牟呗允羌哟蟀l(fā)卡力度，擴(kuò)大發(fā)卡數(shù)量，讓其他部門、社?？ㄊ褂谜吲c社?？ㄖ行谋憩F(xiàn)出更緊密的聯(lián)系，從而應(yīng)對組織所面臨的可能被裁減的身份合理性壓力。

(三)自上而下政策目標(biāo)壓力下的“積極發(fā)卡”

2008年，中央組建了新的人力資源和社會保障部(簡稱“人社部”)。新成立的人社部把社保卡建設(shè)作為轉(zhuǎn)變政府職能的重要舉措，同時(shí)也將社保卡作為“金保工程”造福百姓的最直接體現(xiàn)。可以說，隨著人社部的組建，全國社?？ńㄔO(shè)有了新的組織資源和組織動(dòng)力。而中央領(lǐng)導(dǎo)層對社?？?xiàng)目的加持也為社保卡建設(shè)注入了新的動(dòng)力。2009年5月，胡錦濤在中央政治局社會保障專題集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要加快推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，早日實(shí)現(xiàn)社會保障一卡通”。接著，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》(2009)，《國務(wù)院關(guān)于開展新農(nóng)保試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(2009)等文件都對推廣和應(yīng)用社保卡提出了明確要求。2011年發(fā)布的《人力資源和社會保障事業(yè)“十二五”規(guī)劃綱要》決定加大社?？?xiàng)目的建設(shè)力度，對社保卡的發(fā)卡量提出了明確目標(biāo)。根據(jù)人社部的要求，“十二五”期間，各地必須將社會保障卡發(fā)放到大多數(shù)社會保障服務(wù)對象手中，實(shí)現(xiàn)8億參保人員“人手一卡”。參保人的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育等社保信息都將統(tǒng)一收集在社會保障卡內(nèi)，在有條件的城市，社會保障卡還將成為“市民卡”，以實(shí)現(xiàn)更為廣泛的電子結(jié)算功能。中央政府對社?？ńㄔO(shè)的重視，特別是對發(fā)卡目標(biāo)的明確規(guī)劃，為地方政府推進(jìn)社保卡政策執(zhí)行形成了“總體性”的壓力環(huán)境。

為了響應(yīng)來自中央職能部門的硬性要求，Y市人民政府辦公廳于2012年10月30日發(fā)布了《Y市社會保障(市民)卡推廣應(yīng)用工作方案》，制定了到2015年的社?？ńㄔO(shè)目標(biāo)，要求在2012年年底市民卡累計(jì)發(fā)卡量達(dá)到550萬張，到2015年底累計(jì)達(dá)到1000萬張。同時(shí)，還要求從2012年開始逐步推進(jìn)市民卡在多個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的一卡多用，到2015年全面開通相關(guān)業(yè)務(wù)應(yīng)用并基本覆蓋符合條件的人員。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，Y市政府還建立了強(qiáng)激勵(lì)的制度保障，如“建立情況通報(bào)制度，市各有關(guān)單位和各區(qū)、縣級政府要定期通報(bào)市民卡的發(fā)行情況，建立年度考評制度，將市民卡發(fā)放及應(yīng)用等各項(xiàng)工作任務(wù)完成情況列入市有關(guān)單位落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、信息化指數(shù)和電子政務(wù)績效考核范圍”。這種目標(biāo)管理責(zé)任制的核心是構(gòu)建目標(biāo)體系和實(shí)施考評獎(jiǎng)懲，并將目標(biāo)任務(wù)最大程度地進(jìn)行量化和分解，其對基層政府執(zhí)行具有很強(qiáng)的激勵(lì)作用。正是這種政策環(huán)境和績效壓力，促使Y市社保卡中心基于 “完成任務(wù)邏輯”而不斷加大發(fā)卡力度。

(四)跨部門信息不共享制約了社保卡功能應(yīng)用

政府部門信息共享，側(cè)重于G2G(政府對政府)層面的跨部門信息共享。政府部門之間因利益和權(quán)力而形成的分割無法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一和有效的規(guī)劃和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，阻礙政府間的信息整合與共享，往往導(dǎo)致形成信息孤島。[27]電子政務(wù)在提高單項(xiàng)業(yè)務(wù)管理效率的時(shí)候，卻沒有與政府內(nèi)部其他部門進(jìn)行互聯(lián)互通和信息資源的共享，因而無法解決“信息孤島”現(xiàn)象。[28]在Y市社?？ㄕ邎?zhí)行中，由于部門分割與信息壁壘，導(dǎo)致了社?？ㄔ趹?yīng)用上的阻滯，其典型案例是Y市整合老年人優(yōu)待證、老年人乘車優(yōu)惠卡和Y市社保(市民)卡服務(wù)的嘗試。

為落實(shí)老年人優(yōu)待證、老年人乘車優(yōu)惠卡和Y市社會保障(市民)卡的服務(wù)整合工作，根據(jù)《關(guān)于整合老年人優(yōu)待證服務(wù)問題的會議紀(jì)要》的要求，Y市要整合本市戶籍老年人的信息和服務(wù)資源，分批換發(fā)具有老年人優(yōu)待證和老年人乘車優(yōu)惠卡功能的Y市社會保障(市民)卡，實(shí)現(xiàn)老年人優(yōu)待證、老年人乘車優(yōu)惠卡和社會保障(市民)卡“三卡合一”、一卡多用，使Y市老年人憑一卡就可享受政府各項(xiàng)優(yōu)待服務(wù)。而要實(shí)現(xiàn)多卡合一則需要多個(gè)部門之間的配合，最直接牽涉其中的部門就是Y市信息辦(當(dāng)時(shí)是Y市社?？ㄖ行牡念I(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu))、老齡委辦公室，實(shí)現(xiàn)跨部門信息合作。為此，市政府對各部門做了以下分工。

市信息辦負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)推進(jìn)社會保障(市民)卡整合老年人優(yōu)待證服務(wù)工作、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各職能部門推廣應(yīng)用、宣傳。其下屬的社?？ㄖ行膭t負(fù)責(zé)制定社會保障(市民)卡整合老年人優(yōu)待證服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、工作方案和業(yè)務(wù)流程，將老年人優(yōu)待證納入社會保障(市民)卡系統(tǒng)進(jìn)行管理。市老齡委辦公室負(fù)責(zé)牽頭組織實(shí)施社會保障(市民)卡更換老年人優(yōu)待證、優(yōu)待業(yè)務(wù)管理和享受老年人優(yōu)待政策的宣傳。具體是：其一，負(fù)責(zé)落實(shí)街(鎮(zhèn))承擔(dān)信息采集、社會保障(市民)卡工本費(fèi)收繳、社會保障(市民)卡發(fā)放和老年人優(yōu)待待遇審核。其二，負(fù)責(zé)發(fā)動(dòng)和監(jiān)督街(鎮(zhèn))、社區(qū)服務(wù)中心和居(村)委完成老年人優(yōu)待證更換工作，對具體業(yè)務(wù)操作人員進(jìn)行指導(dǎo)和培訓(xùn)。負(fù)責(zé)社會保障(市民)卡更換老年人優(yōu)待證的信息采集、老年人優(yōu)待待遇審核和年審、向符合條件的老年人進(jìn)行發(fā)放、組織發(fā)動(dòng)街(鎮(zhèn))、社區(qū)服務(wù)中心和居(村)委轄區(qū)內(nèi)社會保障(市民)卡更換老年人優(yōu)待證的宣傳。

從業(yè)務(wù)分工上可以看出，跨部門信息資源溝通體現(xiàn)出了兩個(gè)思路：第一，老年人優(yōu)待證更換工作沿用現(xiàn)行的居委會和街道的申辦、補(bǔ)換流程和管理體系；第二，老年人優(yōu)待證主管部門不變，其相應(yīng)的基本服務(wù)功能分別納入社會保障(市民)卡等系統(tǒng)進(jìn)行管理。然而，業(yè)務(wù)部門與技術(shù)部門的職能分割，使部門間出現(xiàn)了信息孤島。

“老年人要享受補(bǔ)貼的待遇，是需要找市老齡辦公室的，因?yàn)槭撬麄冐?fù)責(zé)老年人優(yōu)待待遇審核工作。對于哪些是符合優(yōu)待證的人群，我們社?？ㄖ行氖菦]有辦法識別的，因?yàn)榉舷硎艽龅娜巳盒畔?shù)據(jù)不在我們社保卡中心，我們沒有老年人福利發(fā)放資格審核權(quán)限?！?社保卡中心某部門負(fù)責(zé)人，20160226)

“我們社?？ㄖ行淖鳛槭忻窨ǖ闹苯臃?wù)部門，承受來自老人的投訴，這對我們造成了特別大的壓力，而市老齡辦公室關(guān)于福利資格審查的標(biāo)準(zhǔn)又不是我們所能干涉和控制的，所以，我們也沒有辦法。我們能在卡上加載這一項(xiàng)服務(wù)，但是能不能使用還得看民政部門對于福利資格的審核和實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)的數(shù)據(jù)對接?！?社?？ㄖ行目蛻舴?wù)部經(jīng)辦人員，20160411)

(五)難以管控的外部合作伙伴

通過與央行的戰(zhàn)略合作，社?？虞d了現(xiàn)金存取、轉(zhuǎn)賬、消費(fèi)等金融功能，實(shí)際上變成了銀行IC卡。這樣的設(shè)計(jì)是想達(dá)到“三贏”：對社?？ㄖ行膩碚f，不僅可以刺激發(fā)卡量，而且還把制卡成本轉(zhuǎn)嫁給了合作的金融機(jī)構(gòu)，從而“化解”了社?？ǖ闹瓶ǔ杀?；對于參保人來說，金融社?？梢宰屓罕姼奖愕叵硎苌绫４龊徒鹑诜?wù)；對金融機(jī)構(gòu)來說，通過參與社?？òl(fā)卡和社?？ńㄔO(shè)，不僅可以吸納更多在本行開卡的用戶，更為重要的是，銀行可以據(jù)此吸納相當(dāng)數(shù)量的社保資金，從而參與分享社?；瘕嫶蟮馁Y金池以及這些資金可能產(chǎn)生的流動(dòng)收益這一“大蛋糕”。

2012年，Y市政府發(fā)布的《Y市社保卡推廣工作方案》明確規(guī)定，“制定市民卡合作銀行資格條件，按程序征選符合條件的合作銀行，通過市場化方式基本解決市民卡工本費(fèi)”。社?？ㄖ行膶⒅瓶ǔ杀炯帮L(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給銀行，而銀行作為技術(shù)供給的一方，一旦簽訂協(xié)議，即使服務(wù)不好，也很難退出。因?yàn)榧虞d金融功能的社?？ㄒ唤?jīng)銀行發(fā)放，如果取消與該銀行的合作，便會影響到民眾對社?？ㄒ呀?jīng)形成的使用習(xí)慣。因此，社?？ㄖ行碾m然可以借助與銀行的合作來刺激發(fā)卡量，但在技術(shù)上導(dǎo)致社保卡中心對銀行的依賴，影響了發(fā)卡之后的服務(wù)工作。

從組織外部技術(shù)環(huán)境看，組織的政策執(zhí)行受到外部的環(huán)境影響，同時(shí)也在塑造與構(gòu)建著外部環(huán)境。社?？ㄕ邎?zhí)行是在政府與市場交易所構(gòu)成的場域環(huán)境下執(zhí)行的，場域即是由關(guān)鍵供應(yīng)商、資源和產(chǎn)品消費(fèi)者、管制機(jī)構(gòu)以及其他生產(chǎn)相似產(chǎn)品或服務(wù)的組織等聚合在一起所構(gòu)成的一種被認(rèn)可的制度性生活社區(qū)。[29]按照吉本斯的定義，場域即是指由采用相關(guān)資源、依賴相似技術(shù)、生產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)品的一些組織所構(gòu)成的環(huán)境。[30]在社?？ú块T與銀行互動(dòng)的場域邏輯下，Y市社?？ú块T需要借助銀行的金融功能以刺激發(fā)卡，進(jìn)而以發(fā)卡量來維持組織存在的必要性；銀行則樂于發(fā)行合作框架下帶有本銀行標(biāo)識的社?？?，借此可以獲得市場收益。在雙方合作中，銀行因其在金融領(lǐng)域的專業(yè)能力而處于技術(shù)優(yōu)勢地位，而這種技術(shù)優(yōu)勢正是社?？ú块T所缺乏的。為了更好地利用銀行的發(fā)卡渠道和專業(yè)的金融功能服務(wù)渠道，社?？ú块T即使在銀行不能為金融社?？ǔ挚ㄈ颂峁﹥?yōu)質(zhì)服務(wù)的情況下也難以讓其退出。這樣就造成了在服務(wù)鏈條最前端的社?？ㄈ狈^好的配套服務(wù)資源，制約了社?？ń鹑诠δ艿氖褂茫瑥亩觿×恕皬?qiáng)發(fā)卡弱應(yīng)用”的局面。

四、結(jié)論與討論

基于對Y市社?？ㄕ邎?zhí)行過程的系統(tǒng)考察和社保卡部門的行動(dòng)路徑，本文在文獻(xiàn)綜述的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一個(gè)組織政策執(zhí)行的分析性框架。該框架嘗試從組織身份、組織間關(guān)系(具體分為縱向的上下級政府關(guān)系和橫向的同級部門關(guān)系)、組織外部技術(shù)環(huán)境三個(gè)維度，分析組織的政策執(zhí)行過程與行為，進(jìn)而揭示多層級、跨部門體制情境下部門差異性對政策執(zhí)行偏差的影響(圖1)。

圖1 部門政策執(zhí)行偏差的多重邏輯

研究發(fā)現(xiàn)：一方面，在社?？?xiàng)目執(zhí)行中，Y市社?？ú块T面臨著部門身份合法性壓力。為了增強(qiáng)自身組織的合法性，社?？ú块T采取附加式的政策執(zhí)行方式，以增加發(fā)卡量來彰顯自己部門的重要性，導(dǎo)致重發(fā)卡的政策執(zhí)行偏向。這是社保卡政策執(zhí)行中的第一重執(zhí)行偏差，這一結(jié)論證實(shí)了本研究的第一個(gè)命題。另一方面，在社?？?xiàng)目執(zhí)行中，Y市社?？ú块T還面臨著來自上級縱向部門的目標(biāo)考核壓力。為了應(yīng)對硬性的指標(biāo)考核壓力，社?？ú块T基于完成任務(wù)的執(zhí)行邏輯，同樣采取附加式的執(zhí)行方式，踴躍發(fā)行社?？?，從而加深了偏重發(fā)卡數(shù)量的執(zhí)行風(fēng)格，帶來了第二重政策執(zhí)行偏差，這一結(jié)論證實(shí)了本文的第二個(gè)研究命題。這兩個(gè)研究命題表明，合法性和目標(biāo)考核的雙重壓力為社?？ú块T提供了重視發(fā)卡量的激勵(lì)機(jī)制，刺激了社保卡部門的附加式政策執(zhí)行，從而導(dǎo)致附加式政策執(zhí)行式的偏差。

研究還發(fā)現(xiàn)：一方面，在社?？ㄕ邎?zhí)行過程中，社?？ú块T受制于資源不共享帶來的部門壁壘，無法突破“信息孤島”的瓶頸，導(dǎo)致政策執(zhí)行受阻，無法實(shí)現(xiàn)“一卡多用”“一卡通用”的政策目標(biāo)。這是社?？ㄕ邎?zhí)行中的第三重執(zhí)行偏差。這一結(jié)論證實(shí)了本文的第三個(gè)研究命題，也就是說，橫向部門之間因部門分割而形成的資源不共享邏輯會制約政策執(zhí)行，形成政策執(zhí)行阻滯，進(jìn)而加劇政策執(zhí)行偏差。另一方面，盡管社保卡部門可以借助與商業(yè)銀行的合作增加發(fā)卡量并轉(zhuǎn)移發(fā)卡成本，但是在與外部技術(shù)環(huán)境互動(dòng)的場域邏輯下，也形成了社?？ú块T對合作銀行的資源依賴，無法有效管控銀行的相關(guān)服務(wù)，因而很難借助銀行推動(dòng)社?？☉?yīng)用。這是社?？ㄕ邎?zhí)行中的第四重執(zhí)行偏差。這一結(jié)論證實(shí)了本文的第四個(gè)研究假設(shè)。這樣，在信息不共享與對外部技術(shù)資源依賴的雙重約束機(jī)制下，社保卡政策執(zhí)行出現(xiàn)“發(fā)卡量大、服務(wù)功能應(yīng)用率低”的執(zhí)行阻滯式偏差。

綜上所述，本研究從組織視角揭示了導(dǎo)致社保卡政策執(zhí)行偏差的多重邏輯，并識別了兩大類型(附加式和阻滯式)的四重政策執(zhí)行偏差。本文的貢獻(xiàn)在于通過組織視角的整合性框架分析了政策執(zhí)行偏差的多重邏輯，從社保卡部門的行動(dòng)路徑中揭示了政策執(zhí)行過程中科層體系內(nèi)外的相互關(guān)系。更重要的是，本文關(guān)注了社保卡中心這類面臨身份危機(jī)的部門在政策執(zhí)行中的行為及其邏輯?？紤]到行政體制改革是促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工具，而每一輪大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革都意味著機(jī)構(gòu)的精簡或者結(jié)構(gòu)優(yōu)化。[31]對不同類型政府部門政策執(zhí)行效果的差異性進(jìn)行研究，可以防止機(jī)構(gòu)變動(dòng)引發(fā)的政策穩(wěn)定性、連續(xù)性和偏差性問題。

本文通過對組織間關(guān)系的研究進(jìn)一步證實(shí)了我國政策執(zhí)行具有“層級性”與“多屬性”的特點(diǎn)，要防止政策執(zhí)行偏差，需要加強(qiáng)縱向與橫向部門之間的協(xié)調(diào)、合作、整合、互信，促進(jìn)資源交換和信息對接。[1]雖然已有研究對組織外部環(huán)境進(jìn)行了討論，但是學(xué)者們的注意力更多聚焦于制度環(huán)境，[32-34]較少關(guān)注到技術(shù)環(huán)境對政策執(zhí)行的重要性。事實(shí)上，政策執(zhí)行部門在與外界進(jìn)行資源的引進(jìn)、吸收、轉(zhuǎn)換過程中往往形成對外界環(huán)境的資源依賴，從而減弱政策執(zhí)行部門的自主性，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差。因此，政策執(zhí)行部門在與外部技術(shù)環(huán)境進(jìn)行交互時(shí)，要有清楚明晰的定位，要具備迫使對方提供資源的能力，[35]只有這樣，才能預(yù)防政策執(zhí)行偏差。

社?？ㄕ邎?zhí)行已經(jīng)超過20年，涉及到人社部、公安部等多個(gè)中央部門及省級政府與相關(guān)職能部門，但限于篇幅，本文只以市級層面的社?？ú块T為主體進(jìn)行分析，僅僅指出了政策執(zhí)行長鏈條上的局部環(huán)節(jié)。再者，本文僅從發(fā)卡部門分析社保卡發(fā)量大、應(yīng)用量低的現(xiàn)象，未將公眾對社?？ǖ恼J(rèn)知與態(tài)度納入其中進(jìn)行討論。最后，社?？ńㄔO(shè)背后存在隱藏的產(chǎn)業(yè)利益關(guān)系，也對社?？ㄕ邎?zhí)行產(chǎn)生著重要影響，值得在未來的研究中加以關(guān)注。

致謝

感謝中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院研究生孔令赟為本研究做出的重要貢獻(xiàn)！