謝永樂 王紅梅

一、引言

隨著傳統(tǒng)粗放型發(fā)展方式引致的資源高消耗、環(huán)境污染嚴重和生態(tài)失衡等問題日益嚴峻，實現經濟高質量發(fā)展與環(huán)境可持續(xù)性保護相統(tǒng)一，已成為新時代建設中國特色社會主義經濟和生態(tài)文明“共同體”的重要內容。對此，我國根據自身發(fā)展實情與全球氣候治理共性需求提出“雙碳”目標：二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和?！笆奈濉币?guī)劃、十九屆六中全會、2022年政府工作報告等均指出，要強化多污染物協(xié)同控制與區(qū)域協(xié)同攻堅，提高生態(tài)環(huán)境治理成效。對于京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)的大氣污染物連片排放與跨域迭代傳輸問題，分散性屬地治理的權責界定模糊、天然“搭便車”傾向等，[1]導致其成效有限，提升協(xié)同合力始終是攻克這一困境的共識?，F階段，在以地方政府為“主責者”、中央與地方雙重推動型“七省區(qū)八部委”聯防聯控機制體系建設的同時，行政區(qū)劃分割主導的屬地治理模式與特殊任務推動的合作治理模式仍并存于治理實踐，雖創(chuàng)造出“奧運藍”“閱兵藍”“APEC藍”及“兩會藍”等顯著成效，但這種整體性質量改善卻未能可持續(xù)化、長期化。為此，遵循大氣環(huán)境的演化規(guī)律，從自主治理能力、協(xié)同互動機制、專職績效考核等層面，切實提升區(qū)際精細化分工與通力協(xié)作水平，是“十四五”期間推進深化治理所面臨的重要挑戰(zhàn)。

二、文獻述評

針對京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)大氣污染協(xié)同治理效果何以不盡如人意的問題，學術界已從多元維度提出相關認識。例如，魏娜、孟慶國等從制度環(huán)境與資源稟賦雙重約束的“結構—過程—效果”考察提出，協(xié)同立法模糊、協(xié)同結構差異、協(xié)同過程非均衡性等導致的“被動回應型”模式，雖可獲短暫效果，但運行成本巨大且存在著明顯的反彈效應。[2-3]王紅梅等受“協(xié)同多維度模型”[4]啟發(fā)，通過地方利益類型剖析指出，非對稱復合型府際利益關系，是難以達成穩(wěn)固型合作聯盟的根本原因。[5]李牧耘等從聯防聯控機制演進發(fā)現，領導組織及機制不完善、地區(qū)“位勢差異”、政策工具類型失衡等，使地方政府之間缺乏長效的橫向溝通路徑。[6]臧雷振等以區(qū)域壁壘為視角分析揭示，各地區(qū)設置的技術、經濟、環(huán)境等壁壘，以相互迭代方式阻礙了整體性協(xié)同治理進程。[7]賀璇等從模式轉型角度提出，由于自然環(huán)境承載力約束與經濟社會發(fā)展實際需求的多重差異，中央與地方在協(xié)同治理過程中的財政轉移支付可能會違背市場運行規(guī)律，引發(fā)權錢交易、尋租等低效率問題。[8]

在我國由高增速向高質量轉型的時代背景下，根據大氣污染復合性、公共性、外溢性等特征，立足于區(qū)域動態(tài)空間發(fā)展戰(zhàn)略布局，促進經濟、社會及生態(tài)協(xié)調發(fā)展，妥善解決屬地內部成本—收益失衡問題、提升地方政府綜合績效水平，是推動京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)大氣污染協(xié)同治理持續(xù)深化的關鍵。目前，關于多地區(qū)、多系統(tǒng)發(fā)展協(xié)同度評估與環(huán)境治理績效評估的研究已取得一定進展。例如，Christophe B等進行的雙元分析表明，建立協(xié)同伙伴關系會造成成本提升，阻礙了與遠距離、差異化潛在伙伴拓展協(xié)作。[9]基于Sieber等的耦合評估思路，吳傳清等運用熵權-TOPSIS模型檢驗出，長江經濟帶工業(yè)綠色發(fā)展績效的區(qū)際差異大，但整體協(xié)同效應強勁。[10]張怡夢等針對城市生態(tài)脆弱性與政府績效的耦合協(xié)同評估揭示出，狹隘化的績效法律法規(guī)，泛經濟化的績效目標，離散化的績效主體行為、技術與制度弊端等，使區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同度較低。[11]孫久文等采用改進的引力模型分析得出，京津冀城市群的核心城市輻射力不足，非核心城市聯系緊密度較低，內部空間結構有待優(yōu)化。[12]趙琳琳等根據京津冀生態(tài)協(xié)同度的動態(tài)測定提出，應從整體層面的合理分工、差異定位、精準定責，建立以環(huán)境保護為目標的區(qū)域利益均衡機制，促進區(qū)域綠色高質量發(fā)展。[13]同時，借鑒Kubiszewski I、Jorgenson A K等生態(tài)福利測度框架，[14-15]龍亮軍、李成宇等運用超效率DEA模型、Super-NSBM模型、窗口分析法等，測量發(fā)現我國省級與市級環(huán)境治理績效水平具有非均衡性空間分布及非對稱演化特征。[16-17]楊鈞檢驗發(fā)現,戶籍城鎮(zhèn)化可提升環(huán)境治理績效，產業(yè)城鎮(zhèn)化具有負向作用，建設城鎮(zhèn)化的正面影響不顯著。[18]林春等揭示出，財政分權對環(huán)境治理績效的影響具有地區(qū)異質性，即在東部地區(qū)表現為正向促進作用，在中、西部地區(qū)則具有抑制效應。[19]彭珍珍等基于環(huán)境治理聯盟競合的機制考察提出，關系治理在波動的環(huán)境中更有效，而契約治理在競爭的環(huán)境中更有效。[20]此外，目標責任制、晉升錦標賽、信息公開、社會信任、環(huán)境監(jiān)管等對區(qū)域環(huán)境治理績效變動的復合性影響被日益重視。

綜上可知，京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)正處于大氣污染深化治理階段，隨著我國“五位一體”“雙碳”等戰(zhàn)略的實施，如何逐步化解屬地經濟、社會快速發(fā)展與資源環(huán)境負荷過重的矛盾，破除功能定位、生態(tài)補償等的地區(qū)利益博弈困境，持續(xù)提升區(qū)域整體的低碳—循環(huán)—綠色發(fā)展福利水平，已成為亟待解決的問題。為此，參照現有探討多地區(qū)、多系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展邏輯與績效測度的相關成果，本文將融合復雜系統(tǒng)理論、協(xié)同理論及大氣污染本質屬性，評估京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)大氣污染治理攻堅期(2013-2018年)的經濟—社會—生態(tài)系統(tǒng)的耦合協(xié)同程度，并從靜、動態(tài)層面測定地方政府綜合治理績效情況及其演化特征，以探索出提升區(qū)域“協(xié)同—績效”水平的可行性路徑，為政策措施制定與執(zhí)行提供相關參考。

三、“協(xié)同—績效”評估體系構建

(一)評估思路

根據大氣污染無界性溢出與污染物空間流動特征，從兩個維度考察京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)治理的“協(xié)同—績效”情況：第一，基于“五位一體”戰(zhàn)略視角，考察同一地區(qū)經濟、社會及生態(tài)系統(tǒng)互動關聯程度的耦合協(xié)同度，即通過耦合度和協(xié)同度測算它們相互影響及協(xié)調情況。其中，耦合度衡量兩個及以上系統(tǒng)的相互依賴情況；協(xié)同度衡量系統(tǒng)之間相互促進的和諧程度。耦合度越高，表明系統(tǒng)之間相互依賴關系越強。在高耦合度前提下，協(xié)同度越高，說明系統(tǒng)和諧共生的關聯性越強，地區(qū)可持續(xù)發(fā)展?jié)摿υ酱?。在低耦合情境下，協(xié)同度的實際測度意義較差，難以說明系統(tǒng)互動情況。第二，基于成本—收益視角，考察一定時期內地方政府的經濟—社會—生態(tài)綜合治理績效水平。政府作為非營利性公共組織，其大氣污染治理是一個多對象、多投入、多產出的過程。因資源稟賦、環(huán)境承載力、經濟社會基礎、技術條件、政策導向等差異性約束，各地區(qū)在實踐中均具有相對優(yōu)劣勢。為此，運用以求解帕累托最優(yōu)為核心的數據包絡分析(DEA)，通過投入—產出效率的靜、動態(tài)測量，對地方政府的績效水平進行評估與比較。

(二)指標選取

目前，針對區(qū)域大氣污染治理成效的指標設計主要包括三個維度：一是污染排放與處理情況，如二氧化硫(氮)排放量、工業(yè)煙(粉)塵凈化率、工業(yè)固體廢棄物綜合處理率等；二是資源消耗與節(jié)約情況，如非化石能源占一次能源消費比重、原材料消耗強度、單位GDP能耗削減率等；三是綠化建設與保護情況，如森林覆蓋率、人均綠地面積等。同時，根據區(qū)域多元系統(tǒng)交疊演化態(tài)勢、政府多元職能交融承載特征、“五位一體”和諧共生戰(zhàn)略目標，逐步融入經濟增速、產業(yè)結構、貿易規(guī)模、城鎮(zhèn)化、教育程度等考察內容，構建起多層次、統(tǒng)籌型績效評估指標體系。在此，基于地方政府可調控原則，將經濟、社會及生態(tài)系統(tǒng)的要素細分為經濟增長、人口發(fā)展、資源利用等11個二級指標。通過借鑒“敏感性—彈性—壓力”模型、“壓力—狀態(tài)—響應”模型、“投入—產出”模型等研究，[21-26]參照京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)現行的“綠色發(fā)展指標體系”“生態(tài)文明建設考核目標體系”，共選取100個可行性三級指標——經濟發(fā)展指標29個、社會發(fā)展指標26個、生態(tài)發(fā)展指標45個。通過相關性檢驗、可鑒力檢驗及信度檢驗，篩選出46個有效指標(表1)。由于區(qū)域復雜系統(tǒng)的各個領域變化具有相對獨立性，而主觀評估的偏好差異較大，故全部選用客觀指標。受新冠疫情、暴雨等不可抗力因素影響，2019年以來部分地區(qū)的數據發(fā)布時間及統(tǒng)計口徑變動較大，可直接應用的效能相對不足。為此，本文聚焦于區(qū)域大氣污染治理攻堅期(2013-2018年)的“協(xié)同—績效”評估，數據來源包括《中國統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》《中國城市統(tǒng)計年鑒》及各地區(qū)《統(tǒng)計年鑒》《環(huán)境質量公報》《財政預決算報告》《國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》等，少部分缺失數據采用線性插值法加以補充。

表1 經濟—社會—生態(tài)“協(xié)同—績效”評估指標體系

(三)模型設置

為全面和準確地考察京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)大氣污染協(xié)同治理成效，參考已有研究，立足于區(qū)域多元系統(tǒng)互促共生情況與地方政府綜合治理效率維度，構建耦合協(xié)同評估模型與政府績效評估模型。

1.耦合協(xié)同評估模型

表2 經濟—社會—生態(tài)耦合協(xié)同程度分級標準

2.政府績效評估模型

沿路線運動隱喻描述了路線與數字之間的隱喻映射。與量尺隱喻相同，沿路線運動隱喻也不僅可以描述加法、減法的隱喻映射，同樣可以延伸到乘法、除法和分數，并需要創(chuàng)造實體隱喻，以得到0。限于篇幅，我們此處僅摘錄萊考夫對加法、減法的隱喻說明，如下：

根據經濟—社會—生態(tài)發(fā)展特征，政府績效評估分為靜態(tài)和動態(tài)兩個層面。

四、經濟—社會—生態(tài)耦合協(xié)同評估

基于京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)2013-2018年面板數據，通過熵值法得出適配的指標權重(表1)，并按耦合協(xié)同評估模型的操作步驟，依次測算出經濟—社會—生態(tài)發(fā)展的綜合序參量、耦合度及協(xié)同度(表3)。

(一)綜合序參量分析

根據功效系數測定原理，系統(tǒng)綜合序參量值越高，則發(fā)展水平越高。對京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)而言：第一，經濟發(fā)展綜合序參量U1的值域為(0.275，0.693)，平均值為0.395。其中，U1<0.3的地區(qū)為邯鄲、邢臺、保定與長治；0.30.6的地區(qū)為北京與天津。第二，社會發(fā)展綜合序參量U2的值域為(0.142，0.791)，平均值為0.243。其中，U2<0.2的地區(qū)共有18個，如承德、張家口、唐山、邯鄲等；0.20.6的地區(qū)為北京。第三，生態(tài)發(fā)展綜合序參量U3的值域為(0.349，0.749)，平均值為0.540。其中，U3<0.4的地區(qū)為唐山；0.40.7的地區(qū)為北京。由此可知，區(qū)域的經濟、社會發(fā)展整體水平較低，生態(tài)發(fā)展水平相對較高，但尚未達到及格線。同時，三個系統(tǒng)內部均存在著顯著的階梯性差異，且大部分地區(qū)位于低水平層級(圖1)。因此，全面提升經濟與社會保障水平、縮小區(qū)際差距，是推進全域大氣污染深化治理的關鍵。

圖1 京津冀及周邊地區(qū)經濟—社會—生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展情況

(二)耦合協(xié)同評估分析

根據耦合協(xié)同評估規(guī)律，在高耦合度條件下，達到高協(xié)同度需具備兩個前提：一是綜合序參量整體處于較高值；二是不同綜合序參量之間的差距較小。對京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)而言：第一，耦合度C值域為(0.861，0.999)，平均值為0.927。即，所有地區(qū)處于“高度耦合”，表明三個系統(tǒng)之間具有強勁的相互依賴關系。第二，協(xié)同度D值域為(0.526，0.862)，平均值為0.601。即，全域處于“初級協(xié)調”，但不同地區(qū)之間存在顯著的階梯性差距。其中，北京處于“良好協(xié)調”；天津、濟南與鄭州處于“中級協(xié)調”；石家莊、滄州、廊坊及太原等6個地區(qū)處于“初級協(xié)調”；承德、張家口、秦皇島等21個地區(qū)處于“勉強協(xié)調”(表3)?？芍?，經濟—社會—生態(tài)發(fā)展綜合序參量小且系統(tǒng)之間差距大，導致現階段區(qū)域大氣污染治理處于“高耦合、低協(xié)同”層級。

表3 經濟—社會—生態(tài)耦合協(xié)同情況

基于“高耦合、低協(xié)同”特征，可揭示出三個問題：第一，經濟、社會、生態(tài)發(fā)展之間存在著強勁的嵌套型互動關系，均是區(qū)域復雜系統(tǒng)形成及演化的必要組成部分。這意味著，京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)的大氣污染深化治理，必然是一個牽涉廣、關系網絡復雜且見效較慢的過程，需具備經濟發(fā)展、社會進步與生態(tài)保護的統(tǒng)籌型績效理念，以實現三者可持續(xù)性和諧互促。第二，經濟、社會、生態(tài)發(fā)展之間的和諧程度低，區(qū)域內部負外溢效應大于正外部性影響。一方面，區(qū)域生態(tài)發(fā)展綜合序參量(0.540)明顯高于經濟和社會發(fā)展綜合序參量(0.395、0.243)，表明在大氣污染治理過程中存在著嚴重的“顧此失彼”問題，建立在經濟、社會等損失基礎上的環(huán)境質量改善，缺乏長期有效的內在動力機制，難以持續(xù)提高生態(tài)福利水平。另一方面，大部分地區(qū)(占比約為67.74%)的協(xié)同度未達到“及格線”，存在著顯著的協(xié)同治理“短板”。這不僅緣于資源稟賦、政治位勢、技術水平、市場環(huán)境等現實約束，更是由常規(guī)治理和運動治理轉化連續(xù)譜系[33]中“搭便車”“向底線競爭”等行動博弈理念驅使的結果，[34]難以形成有序聯動的區(qū)域治理空間格局。第三，區(qū)域大氣污染治理戰(zhàn)略布局的多中心、復合型“高耦合度”與“高協(xié)同度”互促體系亟待建立與完善。不同地區(qū)的經濟、社會、生態(tài)發(fā)展水平存在著顯著差異，短期內難以實現發(fā)展進度的完全一致，應全面調整“重區(qū)域目標、輕屬地訴求”傾向。目前，根據不同系統(tǒng)演化規(guī)律與空間分布特征，將京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)細分為主體權責功能明確、比較優(yōu)勢交疊互補的多個“小圈層”，是進一步強化區(qū)域聯防聯控凝聚力與向心力，提升集體自組織行動效率的可行性推進方向。

五、經濟—社會—生態(tài)綜合績效評估

京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)大氣污染治理是一個多投入、多產出(期望和非期望)過程，地方政府作為主責者，往往希望獲得多期望產出和少非期望產出。為此，參照Liu W.B.等的擴展性強自由處置原則，[35]共細分出15個投入指標(X)和31個產出指標(Y)(表1)。

(一)靜態(tài)績效評估分析

表4 靜態(tài)性經濟—社會—生態(tài)績效評估情況

基于省域范圍劃分的平均績效來看，河北11個城市的值域為(0.741，1]；山西4個城市的值域為(0.981，0.995)；山東7個城市的值域為(0.835，0.998)；河南7個城市的值域為(0.890，0.996)。由此可知，京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)大氣污染治理的績效水平差距集中體現于河北，山東次之，這與前文驗證的“地區(qū)之間綜合發(fā)展協(xié)同度低”結論相符。究其根源，資源稟賦、政治位勢、產業(yè)結構、市場環(huán)境等的同質性程度高，使個體利益為主導的地區(qū)競爭意識強，未形成有效的經濟—社會—生態(tài)發(fā)展聯盟，難以通過互補方式實現投入—產出的帕累托最優(yōu)目標。從時間維度來看，平均績效前10名城市的年度變化幅度很小——波動距為0.117。第11-21名城市的年度績效變化幅度相對較大——波動距為0.239，且具有較顯著的單向演化特征。如淄博、太原與長治呈上升態(tài)勢，衡水與聊城為下降態(tài)勢。第22-31名城市的年度績效變化幅度大——波動距為0.456，且存在著多元化演化特征。其中，濱州與邯鄲呈下降態(tài)勢，濮陽、秦皇島、石家莊、保定及唐山呈“降—升”態(tài)勢，陽泉與菏澤呈“升—降”態(tài)勢，安陽呈“降—升—降”態(tài)勢。這表明，現階段仍有較多地區(qū)缺乏明確的中長期經濟—社會—生態(tài)統(tǒng)籌發(fā)展目標，在短期利益的驅使下，易采取“棄卒保車”的措施，致使階段性績效水平不穩(wěn)定、整體成效偏低。按自身實情制定并完善可持續(xù)性戰(zhàn)略政策，是提升屬地大氣污染綜合治理績效水平、強化區(qū)域專項分工協(xié)作合力的必然要求。

(二)動態(tài)績效評估分析

任何組織的績效水平，都會隨著時間變化而呈現一定程度的多樣性和動態(tài)性，僅對地方政府大氣污染綜合治理績效開展靜態(tài)評估，難以精準把控同等約束條件和測度標準下的演化規(guī)律，故需從動態(tài)層面進一步探究。所以，融合交叉效率評估和動態(tài)窗口分析的機理，取窗口寬度σ=2，即共分為5個窗口——2013-2014年、2014-2015年、2015-2016年、2016-2017年、2017-2018年，依次測定出同一地區(qū)在不同窗口的績效值及變動情況(表5)，進而得出平均績效值與排名。

表5 動態(tài)性經濟—社會—生態(tài)績效評估情況

在此，可從三個維度探尋演化特征：第一，橫向比較。平均績效值排前10名的依次是濟南、開封、北京、晉城、濟寧、德州、承德、廊坊、天津、淄博；排最后5名的是菏澤、石家莊、保定、陽泉、唐山。即，京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)大氣污染綜合治理績效“三階段”排名格局的變動較小，但前10名城市的排序變動較大，這緣于它們績效評估優(yōu)勢的差異更為顯著，對測度標準的變化更敏感。第二，縱向比較。區(qū)域2013-2018年平均績效值呈小幅度“升—降—升—降”態(tài)勢——波動距為0.043，大氣污染綜合治理績效水平比較穩(wěn)定。與此同時，各地區(qū)在不同窗口的績效有增有減，但整體呈下降態(tài)勢。其中，績效變化幅度排前5名的依次是陽泉、保定、濱州、安陽、長治；整體下降幅度排前10名的依次是衡水、滄州、張家口、邯鄲、陽泉、承德、石家莊、秦皇島、天津、新鄉(xiāng)。這反映出兩個問題：一是屬地大氣污染治理具有顯著的“運動式”特征，尚未探尋出有效的全面、平穩(wěn)的發(fā)展路徑，導致其績效水平受經濟貿易環(huán)境、特殊政治任務及資源存儲容量等因素的影響大。[36-37]二是區(qū)域內部潛藏著較嚴重的“搭便車”“向底線競爭”等問題。雖然目前能確保正外部性影響與負外溢效應基本持平或抵消，但屬地常態(tài)化治理的內在動力逐步衰退，不利于區(qū)域聯防聯控戰(zhàn)略的持續(xù)性貫徹執(zhí)行與優(yōu)化。第三，立足于省域層面的橫—縱向比較。除北京和天津以外，河北11個城市的平均績效值為0.864，極差為0.256；山西4個城市的平均績效值為0.843，極差為0.244；山東7個城市的平均績效值為0.910，極差為0.170；河南7個城市的平均績效為0.894，極差為0.118?？芍趧討B(tài)窗口評估中，山東片區(qū)的平均績效水平最高，河南片區(qū)的績效水平差距最小，而河北和山西片區(qū)的平均績效水平偏低且內部差距較大。這與靜態(tài)評估結果基本一致，表明在省域內和省際，大氣污染綜合治理的正、負外部性問題均顯著，需參照大氣污染集聚演化格局與資源環(huán)境承載力、技術與教育結構、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平等實情，同步做好省域、市域、縣域層面的專項責任目標分解、主體功能區(qū)劃分、復雜任務分塊等聯防聯控統(tǒng)籌工作，以“共同但有差別”的屬地經濟—社會—生態(tài)協(xié)同發(fā)展，推動區(qū)域大氣污染深化治理成效的穩(wěn)步提升。

六、結論與對策建議

大氣污染復合性、流動性與極強的外部性特征，決定其治理必然是一項長期、復雜的工程。隨著全球氣候治理與我國社會主義市場經濟的深化發(fā)展，多維系統(tǒng)復合聯動的投入—產出規(guī)模效益最大化，已成為新時代密切關注與努力追求的核心目標。為此，本文對京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)2013-2018年大氣污染治理開展“協(xié)同—績效”評估?；凇拔逦灰惑w”戰(zhàn)略視角的耦合協(xié)同評估發(fā)現：一是經濟、社會及生態(tài)系統(tǒng)之間具有強勁的嵌套型互動關系，共同構成復雜多變的區(qū)域動態(tài)空間系統(tǒng)，使大氣污染治理的牽涉面廣、關系網絡錯綜且見效較慢。二是經濟、社會及生態(tài)系統(tǒng)相互促進的和諧程度低。經濟與社會發(fā)展的整體水平偏低，相對較高的生態(tài)發(fā)展亦尚未達到及格線。同時，各系統(tǒng)內部均存在著顯著的階梯性差距，且大部分地區(qū)處于“低階”層級，致使區(qū)域整體的負外溢效應大于正外部性影響。根據“成本—收益”考察視角的地方政府靜態(tài)與動態(tài)績效評估得出：其一，同一時期的地區(qū)大氣污染綜合治理績效具有顯著性差異。資源稟賦、政治位勢、產業(yè)結構、市場環(huán)境等的高同質性，促使屬地之間的利益競爭意識強，難以通過優(yōu)勢互補的協(xié)作路徑實現投入—產出帕累托最優(yōu)目標。其二，區(qū)域大氣污染綜合治理績效的“三階段”排名格局比較穩(wěn)定，雖然各地區(qū)在不同評估窗口的績效水平有增有減，但整體呈下降態(tài)勢。即，在相對優(yōu)勢差異及其敏感性變動的影響下，屬地大氣污染治理具有顯著的“運動式”特征，潛藏著較嚴重的“搭便車”“逐底競爭”“責任分散效應”等問題，不利于區(qū)域聯防聯控的可持續(xù)性深化推進。

扎根于我國“雙碳”目標等戰(zhàn)略政策導向，全面提升京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)大氣污染協(xié)同治理績效水平，可著重從以下三個方面推進。

第一，協(xié)調好屬地發(fā)展訴求與整體協(xié)同治理目標的競合博弈關系。一要正視“促動發(fā)展”“防疫安全”“保護環(huán)境”等多重使命共同引致的地區(qū)經濟社會差距與現實需求變化。通過政府聯席會、政治動員會、專家論證會、環(huán)評共商會等，組建專項領導/小組、完善跨地區(qū)跨部門協(xié)作機制、細化監(jiān)測—督察—預警標準設定等，健全區(qū)域聯防聯控的縱橫向環(huán)保利益差核算與轉移支付、補償體系，促使“任務驅動型協(xié)同”向“自主參與型協(xié)同”有序轉變。二要統(tǒng)籌好全域與局域“共同但有差別”的聯防聯控步調。以主導能源、要素稟賦、核心污染物排放存量為依據，以北京、天津、石家莊、濟南、鄭州、太原等為地緣輻射基點，逐步完善多中心、多層級、多梯隊的復合型“地域+領域”協(xié)作體系，使各地區(qū)充分明確自身的比較優(yōu)勢與專項責任目標，制定財政資金分配、污染物排放限值、應急響應等適配方案，實現精細化“韌性”治理。

第二，基于生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線與生態(tài)環(huán)境準入清單，協(xié)調好經濟—社會—生態(tài)“三維一體”耦合協(xié)同機制建設。對經濟發(fā)展而言，一要根據經濟基礎、技術條件、市場環(huán)境、地理位置等，明確各地區(qū)的研發(fā)、制造、貿易等主體功能區(qū)定位，打造復合型、互補型局域經濟圈體系，增強內部協(xié)作契合度與外向性競爭力。二要積極推動高經濟附加值等知識技術密集型制造業(yè)與現代服務業(yè)發(fā)展，吸引優(yōu)質外資企業(yè)。同時，提高煤炭、石油等非再生性能源的使用效率，加強太陽能、風能、水能等可再生性清潔能源的開發(fā)利用，提升區(qū)域經濟增長“量引導”向“質驅動”升級的低碳—循環(huán)—綠色型全要素生產率。三要健全各類產品的全生命周期管理體系，加強外商投資分類管理，推進環(huán)保型工業(yè)園、經濟開發(fā)區(qū)、自貿試驗區(qū)等建設，逐步優(yōu)化綠色供應鏈和生產者責任動態(tài)監(jiān)管機制。對社會發(fā)展而言，一要制定差異化政策協(xié)調機制完善交通、郵電等基礎設施網與綠色型城鎮(zhèn)化發(fā)展，提升地級、縣級市在產業(yè)承接、科技創(chuàng)新、市場拓展、公共服務等方面的質量和效率。[38]有效解決北京、天津、鄭州、濟南等“虹吸效應”引致的資源配置不均衡問題。二要運用稅費、貸款優(yōu)惠、財政性專項補貼、共同融資基金等激勵型政策工具，提升新能源汽車、新型污染物處理技術設備等的應用普及率，實現區(qū)域市場消費結構的整體性升級。對生態(tài)發(fā)展而言，一要以石家莊、邯鄲、衡水、邢臺、唐山等為典型代表，提升地區(qū)環(huán)境治理投入比重及其使用效率，完善省—市—縣(區(qū))層級的不定期巡查與通報措施，實時督察地區(qū)責任目標的執(zhí)行進度。二要根據地形、土質、降水等情況，分域、分類推動草地、森林、濕地等綠化空間的延展，強化區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的“自我凈化”與“可持續(xù)性負荷”能力。通過打造森林氧吧、生態(tài)民宿、有機牧場、生態(tài)農業(yè)科技園等聯動運營模式，增加生物多樣性維護的經濟與社會附加值。

第三，完善地方政府綜合績效考核及獎懲機制改革。一要參照國家“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略布局，深化推行經濟—社會—生態(tài)導向型目標責任制，以拓展官員政治晉升的環(huán)境績效維度、調減經濟權重等為“風向標”，構建“共性+個性”的評估體系，貫徹黨政同責、一崗雙責、多部門“分責”制度集合。二要基于結構性與程序性評估結果，探索數字信息化治理、綠色GDP核算、綠色全要素生產率測度等方法，將行動成本、經濟損值、個體及共同收益等影響因子，有效納入地區(qū)綜合發(fā)展效益評估范疇，并根據不同階段的區(qū)域空間格局演化實情，精準執(zhí)行環(huán)境績效“一票否決”“獎懲分明”“動態(tài)調整”等措施。三要嚴格落實相關領導干部的自然資源資產和環(huán)境離任審計要求，健全環(huán)境治理問責制和終身追究制，有效防止任期制、分管制等引致的政治“短視”與被動應對式行動策略，倒逼地方政府樹立全面發(fā)展的績效觀。