去年12月1日，廣東省十三屆人大常委會第三十七次會議于同日分別審查批準(zhǔn)了《汕頭市潮劇保護(hù)傳承條例》《潮州市潮劇保護(hù)傳承條例》《揭陽市潮劇保護(hù)傳承條例》，以統(tǒng)一步調(diào)的聯(lián)動立法，護(hù)航潮劇事業(yè)發(fā)展。這是廣東探索區(qū)域協(xié)同立法的首個成果，也開了全國文化領(lǐng)域地方協(xié)同立法的先河。區(qū)域協(xié)同立法這種立法機(jī)制，是近些年地方人大及其常委會推進(jìn)人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新的新成果，被最新修改的地方組織法確認(rèn)吸收，成為正式的立法制度。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理念在我國的“十一五”規(guī)劃中首次提出，黨的十八大報告提出“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”， 黨的十九大報告進(jìn)一步提出“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》提出“到2035年，建立與基本實現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”。中央持續(xù)部署布局，地方積極響應(yīng)，京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、珠三角經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。區(qū)域發(fā)展，法治先行，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要制度基礎(chǔ)，需要法治的引領(lǐng)和保障，區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)運而生。區(qū)域協(xié)同立法的形成是一個逐漸摸索和積累的過程。以長三角的區(qū)域協(xié)同立法為例，最早的形態(tài)是2009年開展的不同省份之間的人大常委會主任座談會進(jìn)行立法信息的交流協(xié)作，這種立法協(xié)作的制度化成果是2009年浙江省、江蘇省與上海市人大聯(lián)合制定的《滬蘇浙人大常委會主任座談會制度》，2014年安徽省加入其中，三省一市共同制訂了《滬蘇浙皖人大常委會主任座談會制度》。2018年長三角地區(qū)人大常委會主任座談會上通過了《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大工作協(xié)作機(jī)制的協(xié)議》和《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大常委會地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》。此后這三省一市的人大在大氣污染防治、長三角生態(tài)綠色發(fā)展示范等領(lǐng)域開展了協(xié)同立法的實踐。京津冀的區(qū)域立法協(xié)同也經(jīng)歷了類似的從探索到深化的過程。

2022年3月全國人大修改通過的地方組織法新增規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法?！边@一規(guī)定從國家法律的高度正式確立區(qū)域協(xié)同立法為法定制度。這是國家立法對地方人大經(jīng)驗探索的肯定，同時也應(yīng)當(dāng)看到，這一規(guī)定并未具體明確協(xié)同立法的運行方式，這為地方人大探索制度操作細(xì)節(jié)留下了空間。實踐中，區(qū)域協(xié)同立法存在注重理論和制度構(gòu)建的京津冀模式、注重多方參與的長三角模式和注重一體化發(fā)展的珠三角模式。區(qū)域協(xié)同立法存在跨省的大區(qū)域協(xié)同和省內(nèi)市際區(qū)域協(xié)同兩種類型，2021年12月廣東省人大常委會審查批準(zhǔn)的三市潮劇保護(hù)傳承條例就屬于省內(nèi)市際區(qū)域協(xié)同立法。

區(qū)域協(xié)同立法雖然有不同的模式和類型，但作為一種立法機(jī)制，機(jī)制運行有一些元素是共通的，或者說有一些要素是不同的模式和類型都需要考慮的。首先，區(qū)域協(xié)調(diào)立法的選題立項，應(yīng)當(dāng)是區(qū)域內(nèi)有共性的并且需要區(qū)域合作的立法事項。例如，京津冀三省（市）首次開展區(qū)域協(xié)同立法是關(guān)于空氣污染防治的主題，2020年1月，河北、北京、天津三地分別通過《機(jī)動車和非道路移動機(jī)械排放污染防治條例》，并且三個條例在5月1日起同步實施，使得三地的機(jī)動車管理規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)得到統(tǒng)一。2020年9月，浙江、上海、江蘇三地分別通過各自的《關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》，并于10月1日同步施行。廣東省內(nèi)汕頭、潮州、揭陽三地的協(xié)同立法是關(guān)于潮劇事業(yè)的保護(hù)傳承發(fā)展，也是極具地方特色的共同立法事項。其次，區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制下制定的地方性法規(guī)，是否結(jié)構(gòu)和內(nèi)容完全相同？上述京津冀和長三角這兩例區(qū)域協(xié)同立法，都在立法的篇章結(jié)構(gòu)、制度設(shè)置、關(guān)鍵條款和內(nèi)容表述上保持高度一致。那么區(qū)域協(xié)同立法的各方主體，在保持一致的基礎(chǔ)上，是否還可以在各自地方性法規(guī)中保留其因地制宜的地方立法特色內(nèi)容？在科學(xué)立法、民主立法的原則下，地方性法規(guī)的制定需要吸收專家和公眾的意見，各地的專家意見和社會公共意見未必完全相同，如何在協(xié)調(diào)各方意見的同時保持區(qū)域協(xié)同，考驗地方人大及其常委會的經(jīng)驗和智慧。再次，區(qū)域協(xié)同立法的立法過程，既需要同級人大及其常委會的協(xié)同合作，也需要上級人大常委會的指導(dǎo)和參與。上述京津冀、長三角兩個區(qū)域協(xié)同制定的條例出臺之前經(jīng)過了專題調(diào)研、聯(lián)席會議、共同起草、請示全國人大法工委、法律詢問答復(fù)等多個階段的工作，離不開全國人大法工委的指導(dǎo)和三地人大常委會的溝通協(xié)作。汕頭、潮州、揭陽三地的條例制定也是經(jīng)過廣東省人大常委會的指導(dǎo)和審批才通過。綜上，發(fā)揮地方人大的能動作用，探索區(qū)域協(xié)同立法的潛力和空間，對于整合區(qū)域內(nèi)地方立法資源、增強(qiáng)地方立法總體實效、實現(xiàn)利益整合和整體利益最大化等立法目標(biāo)的實現(xiàn)有積極意義。