郭懷謙，王洪軍

中國人民警察大學 a.研究生院； b.維和警察培訓中心，河北 廊坊 065000

隨著社會生產(chǎn)力及物質(zhì)生活水平的提高，全球各地舉辦大型活動頻次逐漸增多。大型活動規(guī)模宏大、人群密集、場所公開、媒體關(guān)注度高，受恐怖襲擊隱患較大，一旦發(fā)生恐怖襲擊事件，將造成難以估量的后果。因此，做好大型活動恐怖襲擊防范工作，對于維護總體國家安全、社會安定具有極其重要的意義。

一、4R危機管理理論概述

4R危機管理理論由美國危機管理學家羅伯特·希斯提出，其將危機管理劃分為縮減(Reduction)、預(yù)備(Readiness)、反應(yīng)(Response)和恢復(Recovery)四個階段[1]，同時明確了四個階段的工作要求。其中，縮減階段是危機管理的首要環(huán)節(jié)，主要通過危機評估、危機因素優(yōu)化、人員培訓等方法縮減危機發(fā)生概率。預(yù)備階段是危機管理的防范環(huán)節(jié)，主要通過制定完善的危機預(yù)警系統(tǒng)、做好演練工作來不斷提高應(yīng)對危機的能力。反應(yīng)階段是危機處置的策略環(huán)節(jié)，主要通過危機分析、應(yīng)急處置、決策制定等方法提升處置危機的效果?；謴碗A段是危機管理的收尾和復盤環(huán)節(jié)，主要工作是著手形象恢復及經(jīng)驗總結(jié)，達到盡快擺脫危機陰影，避免重蹈覆轍的目的。4R危機管理理論最早被應(yīng)用于企業(yè)危機管理，因其科學性和實用性，而越來越多地被應(yīng)用于多個領(lǐng)域的危機管理工作中。

二、大型活動恐怖襲擊事件應(yīng)用4R理論的必要性

2015年11月，法國巴黎多個地點遭受槍擊和炸彈襲擊，造成128人遇難；2016年6月，美國佛羅里達州奧蘭多市一家夜總會發(fā)生槍擊事件，造成50人死亡；同年7月，法國尼斯市國慶煙火表演活動中發(fā)生車輛撞擊碾壓襲擊事件，造成73人死亡。短短一年內(nèi)，三起針對大型活動的恐怖襲擊事件給全球大型活動安保工作敲響了警鐘，防范恐怖襲擊工作的嚴峻性由此可見一斑。目前，安保部門的大型活動襲擊應(yīng)對方式主要集中于任務(wù)準備、任務(wù)實施、任務(wù)總結(jié)三個階段。然而，隨著襲擊方式的變化，此類處置方式存在一定的滯后性。羅伯特·希斯的4R理論把危機管理過程分為四個階段，注重在不同時間段內(nèi)針對不同問題采取不同策略，在實際應(yīng)用上更具科學性[2]。應(yīng)用4R危機管理模型，可以將危機處理模式獨立于傳統(tǒng)的大型活動安保任務(wù)流程之外。一方面，可以識別、分析影響大型活動安保任務(wù)危機發(fā)生、發(fā)展的相關(guān)因素，確定任務(wù)面臨的風險。另一方面，可以預(yù)先消除和規(guī)避危機，將襲擊發(fā)生的可能性和危害性降到最低，提高對于風險的預(yù)防與應(yīng)對能力，為后續(xù)大型活動安保任務(wù)開展提供有效的參考借鑒。

三、大型活動恐怖襲擊事件危機管理現(xiàn)狀

據(jù)GTD(全球恐怖主義數(shù)據(jù)庫)統(tǒng)計，20世紀全球共發(fā)生恐怖襲擊事件20余萬起，平均每年2 000余起[3]。進入21世紀以來，此類恐怖襲擊事件仍呈現(xiàn)增長態(tài)勢，特別是2001年“9·11”事件和伊拉克戰(zhàn)爭之后，恐怖襲擊成為大型活動安保工作面臨的重大威脅[4]。

(一)大型活動恐怖襲擊事件危機特征

自“9·11”事件后，新的恐怖襲擊模式正式出現(xiàn)在公眾視野中，成為危機的重要導火索。首先，恐怖襲擊方式發(fā)生變化。隨著科學技術(shù)的不斷發(fā)展，恐怖襲擊越來越呈現(xiàn)出地下化、組織化、科技化等特點，甚至使用一些尖端武器和技術(shù)[5]。2015年11月，恐怖分子遠程遙控炸彈對正在法蘭西體育場內(nèi)觀賽的法國前總統(tǒng)奧朗德發(fā)動襲擊。2018年8月，恐怖分子利用無人機在委內(nèi)瑞拉國慶日慶?；顒又邪l(fā)動襲擊。其次，恐怖襲擊對全球造成的危機已不再局限于特定國家，尤其是在全球化以及傳播方式變革背景下，發(fā)生在局部地區(qū)的恐怖襲擊危機將引發(fā)世界范圍內(nèi)的動蕩和恐慌。最后，恐怖襲擊體現(xiàn)出宗教化特征。根據(jù)美國CIA研究分析，21世紀以來多起恐怖襲擊事件與“基地”組織等激進宗教團體有著直接或間接關(guān)聯(lián)。雖然“基地”組織已經(jīng)被瓦解，但恐怖襲擊不會因為個別恐怖組織勢力的衰退而消亡，“伊斯蘭國”等極端組織仍然是當前大型活動安保工作的巨大威脅[4]。

(二)大型活動恐怖襲擊事件危機管理存在的問題

通過對過往案例和理論進行分析可知，目前部分大型活動恐怖襲擊事件危機管理工作還存在著一些不足。首先，許多國家的安保部門對于大型活動沒有完整的危機管理流程，存在只關(guān)注危機“解決”，而忽略危機“預(yù)測”“評估”以及“總結(jié)”等問題。其次，部分安保部門缺乏專項的危機管理預(yù)案，往往將危機管理有關(guān)理論及內(nèi)容雜糅到任務(wù)應(yīng)急處置預(yù)案中，對于危機發(fā)展周期沒有全面的把握，存在著較大安全隱患。再次，一些安保人員在執(zhí)行大型活動安保任務(wù)時缺乏危機意識，部分安保人員的素質(zhì)與能力存在欠缺，在危機發(fā)生時缺乏危機管理的有效手段。例如：2016年12月，俄羅斯駐土耳其大使卡爾洛夫參加攝影展時遇刺，一國大使竟然在媒體的攝像機鏡頭下公然被極端分子槍殺。以4R模型分析本次事件，我們可以看到：在任務(wù)縮減階段，安保部門未部署充足的安保人員，兇手從背后向安保對象射擊時身邊竟沒有一位隨衛(wèi)人員。在任務(wù)預(yù)備階段，存在信息溝通不暢、部署不到位等問題，現(xiàn)場雖然對媒體進行了安檢，但兇手竟然冒充警察將槍支帶入活動現(xiàn)場。在任務(wù)反應(yīng)階段，安保部門存在著風險識別和預(yù)警機制不夠完善、缺乏應(yīng)急能力等問題。在兇手開槍后長達20秒時間內(nèi)，現(xiàn)場安保人員竟然沒有作出任何反應(yīng)。在任務(wù)恢復階段，存在著善后總結(jié)不到位、任務(wù)問責處置不完善等問題。盡管槍手的親屬和兩名不明身份人員被警方調(diào)查，但最終此次事件仍然被定性為“獨狼”式恐怖襲擊事件，整個事件的動機和幕后策劃團隊至今難以查清，遺留巨大的危機隱患。從以上事例不難看出，危機管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)的缺失會給大型活動安保任務(wù)開展帶來巨大威脅，而運用4R理論開展大型活動安保工作可以有效補齊危機管理中的短板，明確各階段危機管理內(nèi)容，為大型活動安保任務(wù)危機管理提供有效參考。

四、大型活動恐怖襲擊事件危機管理4R理論模型的應(yīng)用

盡管大型活動恐怖襲擊事件危機形式復雜多樣，尤其是涉及大型活動恐怖襲擊事件細節(jié)層面的危機因素存在多重變量，建立適用于所有任務(wù)的危機管理模型存在一定局限性，但依據(jù)4R模型建立相應(yīng)的危機處置機制，完善危機處置措施，在應(yīng)對危機時就會有明確的目標和處置方向。如圖1、表1所示，依照4R模型將安保任務(wù)分為4個階段，將各個任務(wù)階段中可能存在的危機因素量化，明確危機因素的類別和誘因，就可以形成一個以處置危機為導向的大型活動恐怖襲擊事件危機管理應(yīng)用模型，可以對任務(wù)執(zhí)行和危機處置提供有效參考。

表1 基于4R危機管理理論的大型活動恐怖襲擊事件危機處置模型

(一)危機管理縮減階段

大型活動恐怖襲擊事件危機管理縮減階段是指，在危機發(fā)生之前，提前消除安保任務(wù)中的危機觸發(fā)因素或者消除危機本身的階段，該階段為安保任務(wù)危機處置工作的核心。與真正開始的危機處置相比，完善的危機前期處置措施更能確保任務(wù)開展以及后續(xù)工作順利進行，同時也更能與危機處置工作做好銜接。就本階段的危機處置手段而言，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

首先，是情報活動階段。在大型活動勤務(wù)中，情報活動是危機管理縮減階段的一項重要內(nèi)容，其主要手段有：①針對大型活動環(huán)境提前做好安保方案和應(yīng)急計劃，完善相關(guān)應(yīng)急手段部署。②收集研判情報信息，針對情報中可能的不同威脅行為做好相應(yīng)預(yù)案，科學選擇任務(wù)中危機評估工具，做好任務(wù)中危機評估工作。③做好重點人員、重點區(qū)域、重點場所的預(yù)防和查控工作，確定好任務(wù)的等級和規(guī)格。

其次，是安全部署階段。本階段主要任務(wù)是對收集到的情報進行綜合研判分析，對薄弱環(huán)節(jié)制定相應(yīng)的危機管控措施，并最終搭建好任務(wù)中的組織領(lǐng)導架構(gòu)。在任務(wù)部署過程中應(yīng)當重點關(guān)注以下問題：①做好情報信息加密工作和任務(wù)數(shù)據(jù)保密工作。②針對現(xiàn)有情報信息劃分好大型活動任務(wù)現(xiàn)場隔離區(qū)、外圍區(qū)、管控區(qū)、核心區(qū)等區(qū)域，部署好不同區(qū)域的管控措施。③明確任務(wù)中的指揮層級、指揮架構(gòu)和應(yīng)急指揮體系。④部署配備好任務(wù)中的執(zhí)勤裝備和后勤保障工作。

最后，是應(yīng)急對策階段。本階段的核心內(nèi)容為針對任務(wù)中可能出現(xiàn)的各類突發(fā)情況及任務(wù)現(xiàn)場中人、物、環(huán)境等薄弱環(huán)節(jié)制定相應(yīng)應(yīng)急措施。大型活動安保任務(wù)中的應(yīng)急對策應(yīng)當完全獨立于傳統(tǒng)的大型活動安保流程任務(wù)結(jié)構(gòu)，應(yīng)急對策的核心是將應(yīng)急對策的部署全部聚焦于危機發(fā)生后的處置工作，這要求在任務(wù)開始前研判好任務(wù)中出現(xiàn)的情況，確保應(yīng)急對策全面覆蓋。

(二)危機管理預(yù)備階段

大型活動恐怖襲擊事件危機管理預(yù)備階段是指，在大型活動安保任務(wù)中已經(jīng)出現(xiàn)危機或者危機即將爆發(fā)的階段。在本階段中，引發(fā)大型活動恐怖襲擊事件的威脅因素已經(jīng)開始出現(xiàn)預(yù)兆，其危機可以被安保部門察覺并且可以進行前期處置。就本階段而言，快、準、狠地抓住危機的核心，第一時間處置危機苗頭是危機管理的重點，為此安保部門可以采取以下手段：

首先，做好任務(wù)中危機的實時監(jiān)測和預(yù)警工作。①系統(tǒng)化、全局化、多角度地監(jiān)督任務(wù)全流程運行。②根據(jù)縮減階段的危機評估模型重點抓住危機監(jiān)控因素。③搜集分析研判不同階段的任務(wù)情況并量化風險。④及時進行危機預(yù)警發(fā)布。⑤密切關(guān)注任務(wù)的開展，對其進行持續(xù)監(jiān)測與預(yù)警。

其次，做好危機演練工作。在安保任務(wù)開始前進行全要素的危機處置演練與實訓是有效提升大型活動安保任務(wù)危機管理水平、防范風險的重要途徑。危機演練流程應(yīng)當包括：①構(gòu)建大型活動突發(fā)恐怖襲擊事件模擬處置場景與流程。②明確各演練人員的具體職責和分工。③制定針對大型活動恐怖襲擊事件危機演練的相關(guān)要求和規(guī)范，明確責任邊界。④總結(jié)和評價危機處置演練的結(jié)果。演練內(nèi)容應(yīng)當重點包括恐怖襲擊危機的發(fā)現(xiàn)、危機因素的實時跟蹤、危機事件的應(yīng)急決策等。做好危機演練與培訓工作，可以確保在任務(wù)過程中第一時間發(fā)現(xiàn)恐怖襲擊危機，并予以處置。

(三)危機管理反應(yīng)階段

大型活動恐怖襲擊事件危機管理反應(yīng)階段是指，在大型活動安保任務(wù)中，恐怖襲擊已對活動現(xiàn)場安全造成一定后果，同時危機不斷擴散，其破壞力持續(xù)作用甚至衍生出新的危機，帶來較大處置難題的階段。這一階段的具體應(yīng)對手段核心在于盡量把大型活動安保中已經(jīng)發(fā)生的恐怖襲擊危機控制在最小范圍，最大限度地降低危機所帶來的影響。為此，可采取以下措施：

首先，判斷分析危機現(xiàn)狀。危機發(fā)生時做好危機判斷工作是反應(yīng)階段的首要環(huán)節(jié)，其主要手段包括：①詳細搜集本次恐怖襲擊危機發(fā)生的有關(guān)信息和情報。②明確危機的種類處置模式。③判斷危機的影響程度和發(fā)展趨勢。④剖析危機產(chǎn)生原因。

其次，做好危機阻斷工作?？刂莆C傳染源、切斷其蔓延渠道，對于危機處置具有重要意義?？刹扇∫韵伦钄啻胧孩倭⒓窗凑湛s減階段的危機管理預(yù)案進行恐怖襲擊事件的處置部署，避免危機進一步擴大。②做好相關(guān)信息保密工作，加強對襲擊現(xiàn)場民眾、無關(guān)人員、媒體記者的管控，避免恐怖襲擊事件危機相關(guān)信息產(chǎn)生輿情影響。③立即做好現(xiàn)場區(qū)域封控工作，確保核心區(qū)域只有核心人員才可以進入，避免“多頭指揮”。

最后，做好危機處置工作。①及時、全面處置現(xiàn)場出現(xiàn)的危機，做好恐怖襲擊現(xiàn)場封控工作，及時固定現(xiàn)場證據(jù)，做好隨行人員及家屬保護工作。②將信息進行分類歸納，第一時間公布危機事件相關(guān)真實權(quán)威信息。③提升危機情景下響應(yīng)能力，危機情景下的響應(yīng)能力是能否將“?！鞭D(zhuǎn)變?yōu)椤皺C”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。有效提升危機事件下響應(yīng)能力，一要注重應(yīng)急手段措施的應(yīng)用，二要注重人員的協(xié)調(diào)部署。④強化危機現(xiàn)場的合作配合機制，加強與通信、消防、核生化等部門專業(yè)人士合作，為危機處置提供合理的處置方案，使危機應(yīng)對更具有科學性。

(四)危機管理恢復階段

大型活動恐怖襲擊事件危機管理恢復階段是指，在大型活動危機管理中，危機勢頭逐漸消退，安全威脅逐漸解除的階段。在此階段，重點在于消除大型活動恐怖襲擊事件危機影響，避免危機重現(xiàn)，總結(jié)大型活動恐怖襲擊事件危機管理經(jīng)驗。為此，安保部門應(yīng)當采取以下措施：

首先，做好危機恢復工作。在大型活動恐怖襲擊事件處置末期，為挽回危機造成的損失，危機恢復工作應(yīng)當在危機結(jié)束后立即啟動。具體而言，危機恢復工作包括安全機制的恢復、任務(wù)執(zhí)行流程的恢復和人員心理的恢復。其手段包括：①及時通報事件的處置結(jié)果和存在的問題。②總結(jié)經(jīng)驗教訓，完善任務(wù)機制，落實改進措施。③嚴格追責，強化對任務(wù)中出現(xiàn)疏漏的問責工作。

其次，做好危機收尾工作。大型活動恐怖襲擊事件危機管理的收尾工作關(guān)鍵在于徹底解決危機，并以此為契機，增強相關(guān)安保應(yīng)對能力，強化危機管理模式。①建立處置大型活動恐怖襲擊事件后的調(diào)查反饋機制。②分析和總結(jié)大型活動恐怖襲擊事件的危機處置過程及效果，汲取經(jīng)驗和教訓，完善突發(fā)恐怖襲擊事件危機處置預(yù)案與方法。③促進與安防部門、科技企業(yè)的合作，提高大型活動技術(shù)保障水平[6]。

五、大型活動恐怖襲擊事件危機管理應(yīng)用4R模型需要注意的問題

(一)完善危機處置體系，增強危機防控能力

各級安保部門應(yīng)當牢牢樹立“預(yù)防為主”的理念，將危機縮減和危機預(yù)備兩個階段作為大型活動恐怖襲擊事件危機管理的重點環(huán)節(jié)，增強危機防控能力，加強危機處置體系建設(shè)。

首先，應(yīng)當優(yōu)化大型活動安保應(yīng)急處突力量，建立應(yīng)急處突扁平化組織架構(gòu)和垂直領(lǐng)導機制。日常要針對不同類型的恐怖襲擊事件建立不同的危機處置流程，嚴格壓實責任主體，確保關(guān)鍵時刻可以隨時調(diào)動運行，減少上傳下達時間，增強大型活動安保任務(wù)應(yīng)急處突力量的針對性和專業(yè)性。

其次，優(yōu)化危機預(yù)警機制，完善危機預(yù)警架構(gòu)。不同國家、不同地區(qū)有著不同的環(huán)境和危機因素，安保部門要根據(jù)不同的危機類型和危機評估權(quán)重建立適應(yīng)不同任務(wù)的危機預(yù)警模式，不斷優(yōu)化危機預(yù)警過程。特別是在大型公共活動和大型政治活動安保任務(wù)中，面對復雜的危機因素和安保人員架構(gòu)，要對職能劃分、權(quán)責界定、情報收集、意見處理等內(nèi)容予以完善，制定完整可行的預(yù)警預(yù)案，具體內(nèi)容包括指導思想、編制依據(jù)、預(yù)警因素、預(yù)警機制、危機處置銜接等內(nèi)容，確保預(yù)警機制切實有效。

最后，建立大型活動安保任務(wù)全體參勤人員培訓機制，提高危機應(yīng)對能力。危機處置不能僅僅靠現(xiàn)場隨身安保人員，所有涉及大型活動安保任務(wù)的參勤人員都要熟悉掌握危機管理流程，確保大型活動安保任務(wù)中的危機管理模式常態(tài)化、規(guī)范化。訓練重點應(yīng)當分為業(yè)務(wù)訓練和技能訓練。在業(yè)務(wù)訓練中，參與大型活動安保任務(wù)的人員要明確任務(wù)中的安全措施，學習專業(yè)的安全知識，同時要結(jié)合國外各類大型活動恐怖襲擊案例進行討論復盤，明確任務(wù)要求。在技能訓練中，要加強基礎(chǔ)體能訓練、危機處置技能訓練、心理素質(zhì)訓練等。

(二)暢通情報信息渠道，完善聯(lián)勤指揮機制

恐怖襲擊情報信息收集工作，是能否準確分析危機、及時研判局勢、開展危機管理的關(guān)鍵。

首先，安保部門要完善情報信息共享機制，在任務(wù)實施過程中整合多方面信息，暢通信息傳播渠道，做好信息采集工作。在任務(wù)實施過程中，安保部門要積極加強與其他警種、地方政府的配合，掌握多源信息流，做好任務(wù)數(shù)據(jù)庫采集和構(gòu)建工作，為任務(wù)開展提供有效指導?？植酪u擊事件發(fā)生后，安保部門要主動公開有效信息，同時做好任務(wù)核心內(nèi)容保密工作，把握好情報信息共享界限，避免失泄密事件發(fā)生。

其次，安保部門要完善聯(lián)勤指揮機制，制定高效的危機應(yīng)對策略?？植酪u擊事件發(fā)生后，很難第一時間確定所有危機要素和后續(xù)危機發(fā)展態(tài)勢，因此要構(gòu)建好任務(wù)中的聯(lián)勤聯(lián)動機制，形成以安保部門為主導、多部門協(xié)調(diào)配合的危機處置聯(lián)勤模式?？植酪u擊事件發(fā)生后，安保部門要立刻依據(jù)危機管理預(yù)案分析事件原因和特點，作出快速反應(yīng)指令；新聞管理部門、網(wǎng)絡(luò)安全管理部門要立刻做好輿情管控工作；警務(wù)部門要做好社會面管控工作和維穩(wěn)工作，并迅速部署安全措施，防止發(fā)生二次襲擊；醫(yī)務(wù)部門和后勤保障部門要做好危機處置保障工作。聯(lián)勤指揮機制可以針對恐怖襲擊事件完善領(lǐng)導層級，明確指揮架構(gòu)，確保第一時間所有部門都能夠按計劃處置危機。

(三)完善危機評估機制，做好任務(wù)總結(jié)分析

恐怖襲擊事件危機得到有效控制后，安保部門要立即開展任務(wù)的復盤與總結(jié)工作，力求消除事件造成的負面影響，同時避免類似事件再次發(fā)生。

首先，安保部門要完善危機評估機制，優(yōu)化危機評估模型。一個合理的危機評估模型可以有效地分析危機產(chǎn)生因素，是解決危機的關(guān)鍵之一。安保部門可以利用模糊評價法、層次分析法、德爾菲法、灰色關(guān)聯(lián)法、Critic權(quán)重法等方法，結(jié)合專家對任務(wù)中出現(xiàn)危機因素權(quán)重的判斷，構(gòu)建合理的危機管理模型，使各個危機權(quán)重因素實現(xiàn)可視化，從而有針對性地進行危機管理[7]。針對安保任務(wù)中暴露出的新的危機因素，安保部門要深入總結(jié)，完善危機管理各因素權(quán)重，補齊短板，彌補弱項。最終，形成科學合理的危機管理模型，為下次任務(wù)的部署與危機評估提供可行性參考。

其次，做好安保任務(wù)的總結(jié)工作。對在危機處置工作中作出突出貢獻人員和群體予以表彰，并推動已有經(jīng)驗長久化、制度化，完善危機整體管理架構(gòu)；針對危機處置工作中的不足和過失，安保部門要深刻反思，補齊短板，查找漏項，反思弱項。同時，要強化問責機制，對于危機處置工作中出現(xiàn)的指揮錯誤、麻痹大意、安全漏洞等失誤必須嚴肅警告，必要時對有關(guān)責任人員作出處理。