王學(xué)輝，許 柯

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶 401120)

2019年10月26日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會（以下簡稱“全國人大常委會”）第十四次會議表決通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》（以下簡稱《決定》），授權(quán)國家監(jiān)察委員會（以下簡稱“國家監(jiān)委”）“根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)”。在國家監(jiān)察體制改革之初，理論界與實務(wù)界就是否賦予國家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)存有一定爭議，由此導(dǎo)致《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）及《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）并未對國家監(jiān)委的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)作出規(guī)定。①例如，秦前紅教授在監(jiān)察體制改革初期就指出，若不賦予國家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，這既與國家監(jiān)委的憲制地位不符，也使因監(jiān)察法本身制定的簡約帶來的具體因應(yīng)性的不足無法及時解決，同時還造成將一切監(jiān)察活動納入法治化軌道的目標(biāo)難以完全落地，肯定了賦予國家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的合理性。參見：秦前紅. 監(jiān)察法理解和適用的若干難點問題[J]. 人民法治，2018（Z1）：58-60。鑒于監(jiān)察權(quán)有效運行面臨規(guī)范體系稀薄的現(xiàn)實窘境，以及監(jiān)察法治深入發(fā)展的實踐圖景，賦予國家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)不僅是監(jiān)察實踐之所需，也逐漸成為各方的基本共識，其不僅遵循了國家權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)力構(gòu)造的內(nèi)在配置邏輯，對監(jiān)察法治的實現(xiàn)更是大有裨益。監(jiān)察法治是一個系統(tǒng)概念，存在形式與實質(zhì)之分，但無論怎樣界定，其最基本的任務(wù)是完善以《監(jiān)察法》為核心的監(jiān)察法規(guī)范體系。在國家監(jiān)察體制改革方法論由“摸著石頭過河”過渡到“治理整體性、系統(tǒng)性與協(xié)同性”的背景下，更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)監(jiān)察立法權(quán)對腐敗現(xiàn)象所發(fā)揮的治理功能，以功能主義視角厘清監(jiān)察法規(guī)在腐敗治理中的功能面向與作用發(fā)揮。

一、監(jiān)察法規(guī)范體系中的監(jiān)察法規(guī)

反腐也需要依法反腐，監(jiān)察法治強(qiáng)調(diào)的就是不斷完善以《監(jiān)察法》為核心的監(jiān)察法規(guī)范體系，持續(xù)運用法治手段解決腐敗問題。在具體展開監(jiān)察法規(guī)的功能面向與作用發(fā)揮時，分析它所嵌入的法治結(jié)構(gòu)和發(fā)揮的相應(yīng)價值，有利于深刻理解與把握監(jiān)察法規(guī)的生成邏輯與作用機(jī)理。

（一）監(jiān)察法規(guī)范體系的特質(zhì)與品格

所謂監(jiān)察法規(guī)范體系①對于以《監(jiān)察法》為核心的監(jiān)察法規(guī)范體系，有學(xué)者采用“反腐立法體系”這一表述，亦有學(xué)者采用的是“監(jiān)察法規(guī)范體系”。參見：劉艷紅. 預(yù)懲協(xié)同型反腐敗國家立法體系戰(zhàn)略問題研究[M]. 北京：法律出版社，2019：106；朱?；?，聶辛東. 論監(jiān)察法體系及其憲制基礎(chǔ)[J]. 江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2020（5）：118-127。，指的是以憲法中監(jiān)察權(quán)的形成性規(guī)范為核心，以《監(jiān)察法》為基礎(chǔ)性和綱領(lǐng)性法律，以全國人大及其常委會制定的其他監(jiān)察相關(guān)法律為配套，以國家監(jiān)委制定的監(jiān)察法規(guī)及規(guī)范性文件為骨干，以涉及監(jiān)察權(quán)運行的其他法律法規(guī)及黨內(nèi)法規(guī)為補(bǔ)充的統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法規(guī)范體系。監(jiān)察法規(guī)范體系的形成是中國特色社會主義法治體系進(jìn)一步深化與拓展的結(jié)果，具有不同于傳統(tǒng)的行政法體系、刑事法體系、訴訟法體系的特質(zhì)與品格，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的獨立性與開放性。

第一，監(jiān)察法規(guī)范體系具有明確的獨立性特征。監(jiān)察法規(guī)范體系的獨立性是指基于監(jiān)察權(quán)的獨立性，監(jiān)察法規(guī)范體系調(diào)整特定的社會關(guān)系，形成獨立的、區(qū)別于其他傳統(tǒng)部門法體系的法規(guī)范體系。其一，監(jiān)察權(quán)的獨立性決定了監(jiān)察法規(guī)范體系的獨立性。國家監(jiān)察體制改革基于反腐敗的現(xiàn)實需要，整合以往分散于不同機(jī)構(gòu)的反腐職能，在保留全國人大行使廣義監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予了國家監(jiān)委監(jiān)察權(quán)，從而形成了立法、行政、司法、監(jiān)察四種權(quán)能分工配合的配置模式，進(jìn)而形成了“一府一委兩院”的憲制結(jié)構(gòu)。監(jiān)察法規(guī)范體系是獨立監(jiān)察權(quán)能的必然產(chǎn)物，是監(jiān)察機(jī)關(guān)獨立行使監(jiān)察權(quán)的法治保障。其二，監(jiān)察法律關(guān)系的獨立性決定了監(jiān)察法規(guī)范體系的獨立性。監(jiān)察法律關(guān)系是指受監(jiān)察法調(diào)整的監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)、監(jiān)督對象、當(dāng)事人及其他監(jiān)察工作參與人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。[1]相比于行政法律關(guān)系及其他法律關(guān)系，監(jiān)察法律關(guān)系呈現(xiàn)出其獨有的特點，即監(jiān)察法律關(guān)系屬于專門監(jiān)督關(guān)系。②以最高權(quán)力機(jī)關(guān)為核心的一般權(quán)力監(jiān)督關(guān)系是憲制關(guān)系，是基于全國人大及其常委會權(quán)力機(jī)關(guān)的歷史和憲制地位而具有的監(jiān)督憲法和法律的實施，監(jiān)督其他國家機(jī)關(guān)及負(fù)責(zé)人是否遵守相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)的權(quán)力。監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，從而在監(jiān)察機(jī)關(guān)與公職人員之間建立了專門監(jiān)督關(guān)系，其主要是受以《監(jiān)察法》為核心的監(jiān)察法規(guī)范體系的調(diào)整。

第二，監(jiān)察法規(guī)范體系具有較強(qiáng)的開放性特征。監(jiān)察法規(guī)范體系的獨立性是其第一品質(zhì)，但獨立并不意味著故步自封。相反，監(jiān)察法規(guī)范體系在很大程度上體現(xiàn)出開放性的獨特品格。監(jiān)察法規(guī)范體系的開放性，指的是監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)察職權(quán)時，不僅需要依據(jù)《監(jiān)察法》等監(jiān)察基本法，還需要依據(jù)其他監(jiān)察相關(guān)法律，如《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）、《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）等，同時還需要依據(jù)黨規(guī)黨法。原因有四。其一，監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象擴(kuò)展至所有行使公權(quán)力的公職人員，不同公職人員的紀(jì)律要求由不同的法律作出相應(yīng)的規(guī)定。為此，僅僅依據(jù)《監(jiān)察法》九章六十九條不可能為監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履職提供充足的規(guī)范供給。其二，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查工作中關(guān)于證據(jù)的收集、固定、審查與運用需要與刑事審判中關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致，即需要實現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的銜接。①《監(jiān)察法》第三十三條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運用證據(jù)時，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。其三，監(jiān)察機(jī)關(guān)對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，而公職人員中的絕大多數(shù)都是共產(chǎn)黨員，這決定了監(jiān)察機(jī)關(guān)在規(guī)范依據(jù)上既要適用《監(jiān)察法》等法律法規(guī)的一般規(guī)定，同時也要適用《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等關(guān)于紀(jì)律處分、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)以及問責(zé)的相關(guān)規(guī)定。其四，監(jiān)察體制改革應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)和堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，合署辦公模式成為加強(qiáng)和改善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要抓手，這也是監(jiān)察機(jī)關(guān)在強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)方面區(qū)別于其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)鍵。由此，以合署辦公為載體，監(jiān)委事實上履行著黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察兩項職能，通過監(jiān)委貫通黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察，紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)在更深程度上、更大范圍內(nèi)向國家監(jiān)察權(quán)延伸，這也決定了反腐敗領(lǐng)域內(nèi)監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)的相融性。

（二）監(jiān)察法規(guī)的存在基礎(chǔ)

國家監(jiān)委擁有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)之后，針對非法律保留事項衍生出執(zhí)行性立法、補(bǔ)充性立法、創(chuàng)制性立法三種模式，這對于完善監(jiān)察法規(guī)范體系具有重要意義，即監(jiān)察法規(guī)的存在具有重要的實踐合理性與現(xiàn)實意義。

國家監(jiān)委有權(quán)依據(jù)全國人大常委會的《決定》進(jìn)行執(zhí)行性立法。如《決定》中指出的，監(jiān)察法規(guī)主要是為了執(zhí)行法律的規(guī)定以及為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)委工作的職責(zé)需要。此處“執(zhí)行”指的是在已有監(jiān)察法律的前提下，針對該項法律制定執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)。例如，《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《監(jiān)察法實施條例》）的制定目的是為了更好地執(zhí)行《監(jiān)察法》，對其進(jìn)行了全面的細(xì)化，但也不應(yīng)該將《監(jiān)察法實施條例》定位于“畢其功于一役”，只需針對《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定予以細(xì)化執(zhí)行即可。已經(jīng)制定或者即將制定的其他監(jiān)察法律的內(nèi)容，盡量不予細(xì)化規(guī)定。未來不排除針對《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》（以下簡稱《政務(wù)處分法》）《中華人民共和國監(jiān)察官法》（以下簡稱《監(jiān)察官法》）等其他監(jiān)察法律制定執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)的可能性，也不排除針對《監(jiān)察法》中的某些關(guān)鍵性問題制定專門監(jiān)察法規(guī)（單行監(jiān)察法規(guī)）予以規(guī)定。②如果我們將《監(jiān)察法實施條例》視為綜合性法規(guī)，未來針對監(jiān)察法中某一項制度進(jìn)行細(xì)化規(guī)定的監(jiān)察法規(guī)，可稱其為單行法規(guī)。

就國家監(jiān)委是否有權(quán)直接根據(jù)憲法制定補(bǔ)充性或者創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)的問題，本文基本觀點如下。其一，國家監(jiān)委無權(quán)直接僅僅根據(jù)憲法制定補(bǔ)充性或創(chuàng)制性法規(guī)?！稕Q定》明確制定監(jiān)察法規(guī)的根據(jù)是“憲法和法律”，其中的“和”應(yīng)當(dāng)理解為“并且”，不得直接僅僅根據(jù)憲法的規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充性和創(chuàng)制性規(guī)定，這也是法治國家維護(hù)人大憲法體制以及自上而下的法秩序的應(yīng)有之意。其二，若無法律的明確授權(quán)且無憲法的明確規(guī)定，國家監(jiān)委不得自行制定補(bǔ)充性和創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)。有學(xué)者指出，國務(wù)院只能在憲法規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)根據(jù)法律制定執(zhí)行性的行政法規(guī)，或者在法律的專門授權(quán)時制定補(bǔ)充性、創(chuàng)制性行政法規(guī)。[2]基于對監(jiān)察權(quán)自行擴(kuò)張的防范，“憲法的明確規(guī)定”指的是，如若憲法沒有明文規(guī)定國家監(jiān)委的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，那么該項權(quán)力就不具有憲制基礎(chǔ)，就不能直接根據(jù)憲法制定補(bǔ)充性和創(chuàng)制性法規(guī)。因此，應(yīng)當(dāng)通過修改《立法法》或者《憲法》對國家監(jiān)委的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)進(jìn)行賦權(quán)，明確其權(quán)力行使的范圍和程度，使其具有形式正當(dāng)性與合法性價值。國家監(jiān)委只能根據(jù)憲法和法律制定執(zhí)行性法規(guī)，有利于維護(hù)自上而下統(tǒng)一的法律秩序，有利于中國特色監(jiān)察法規(guī)范體系的形成和完善，也有利于維護(hù)人大體制的權(quán)威，進(jìn)而防止監(jiān)察立法權(quán)對人大立法權(quán)的侵犯。①國家監(jiān)委法規(guī)室負(fù)責(zé)人在解讀《條例》時指出，“《條例》嚴(yán)格依據(jù)憲法和監(jiān)察法立規(guī)，不突破憲法和監(jiān)察法另行創(chuàng)設(shè)制度，集中體現(xiàn)了深化國家監(jiān)察體制改革的理論、實踐和制度成果”。參見：孫少龍. 推進(jìn)監(jiān)察工作規(guī)范化法治化正規(guī)化[N]. 新華每日電訊，2021-09-22（3）。

二、監(jiān)察法規(guī)的功能面向

依法制定監(jiān)察法規(guī)是國家監(jiān)委履行憲法規(guī)定的法律職責(zé)以及進(jìn)一步深化反腐敗工作所需要的職權(quán)和手段。[3]進(jìn)一步深化反腐敗工作要緊緊圍繞“加強(qiáng)對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”[4]來進(jìn)行。作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，國家監(jiān)委所擁有的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)是一體推進(jìn)“三不腐”體制的重要法治保障，有利于把深化國家監(jiān)察體制改革與完善“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”的監(jiān)察法規(guī)制度建設(shè)結(jié)合起來，進(jìn)而把握好法治進(jìn)程與改革進(jìn)程的同步性和互動性，提高立法的及時性。[5]“三不腐”體制也為監(jiān)察法規(guī)明確了未來的功能面向，具體分析與把握監(jiān)察法規(guī)在不同機(jī)制下的功能面向，對于提高監(jiān)察法規(guī)的適應(yīng)性與適用性具有重要的意義。

（一）發(fā)揮法規(guī)體系“不敢腐”的懲戒功能

“不敢腐”法規(guī)體系的建設(shè)側(cè)重于腐敗立法對于腐敗的發(fā)現(xiàn)與懲治，對于已經(jīng)發(fā)生的腐敗可以進(jìn)行有力的懲戒，對于尚未發(fā)生的腐敗給予強(qiáng)烈的震懾，從而間接起到預(yù)防作用。具體來說，在這一階段目標(biāo)的統(tǒng)領(lǐng)下，監(jiān)察法規(guī)具有以下幾點功能面向。

第一，細(xì)化上位法律規(guī)定，制定《政務(wù)處分法實施條例》及《監(jiān)察官法實施條例》，推動監(jiān)察權(quán)運行的制度化、法定化、統(tǒng)一化。監(jiān)察法規(guī)的基本功能之一是不斷提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性和可操作性，減少監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有太大自由裁量權(quán)而帶來權(quán)力濫用的風(fēng)險。監(jiān)察法規(guī)的規(guī)定越具體、可操作性越強(qiáng)，對監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作就越具有指引性；反之，其規(guī)定越模糊、可操作性越差，監(jiān)察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)就越大。縱覽《監(jiān)察法》以及《監(jiān)察法實施條例》中關(guān)于監(jiān)察程序與具體措施的規(guī)定，出現(xiàn)大量的“根據(jù)需要”“及時”“可以”等酌定性質(zhì)的表述，這些概括性的規(guī)定為監(jiān)委行使監(jiān)察權(quán)提供便利的同時，容易引發(fā)監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)的風(fēng)險，[6]也不利于政務(wù)處分制度與監(jiān)察官制度對腐敗懲戒效應(yīng)的發(fā)揮。為此，基于法律與法規(guī)的不同功能面向，未來仍需要對《政務(wù)處分法》《監(jiān)察官法》等系列監(jiān)察法律以監(jiān)察法規(guī)的形式制定實施性細(xì)則，并對《監(jiān)察法》中的重要問題進(jìn)行單獨規(guī)定，②例如，《監(jiān)察官法》專章規(guī)定了“監(jiān)察官的監(jiān)督和懲戒”，制定實施細(xì)則的目的就是要細(xì)化相關(guān)制度規(guī)定，加大懲戒與震懾力度。這也是全國人大常委會賦予國家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的初衷。同時需要注意的是，在《監(jiān)察法實施條例》制定后，監(jiān)察法治逐漸由立法論轉(zhuǎn)向了解釋論，《監(jiān)察法實施條例》在某種程度上也發(fā)揮著解釋《監(jiān)察法》的作用。為此，在日后制定監(jiān)察法規(guī)時，應(yīng)當(dāng)盡量避免模糊用語，以精確、定性、定量的準(zhǔn)確語言劃定監(jiān)察機(jī)關(guān)的行為及責(zé)任。通過監(jiān)察法規(guī)來細(xì)化上位法律的相關(guān)規(guī)定，以具有可操作性的規(guī)范規(guī)制監(jiān)察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，推動監(jiān)察權(quán)運行的制度化、法定化、統(tǒng)一化。

第二，明確監(jiān)督方式，落實落細(xì)日常監(jiān)督機(jī)制，制定《監(jiān)察委員會監(jiān)督條例》。職權(quán)法定是法治國家中公權(quán)力機(jī)關(guān)的基本遵循，而監(jiān)督職能是國家監(jiān)委的第一職能，[7]并且在監(jiān)察機(jī)關(guān)橫向職責(zé)設(shè)計上先于調(diào)查與處置職能。“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”監(jiān)察體制的建構(gòu)不僅依賴于高效的調(diào)查手段與嚴(yán)厲的處置方式，也依賴于細(xì)密的日常監(jiān)督。目前來看，在監(jiān)委的監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職責(zé)中，制定了《監(jiān)察法實施條例》對調(diào)查職責(zé)予以細(xì)化規(guī)定，制定了《政務(wù)處分法》對處置職責(zé)予以規(guī)范，但是對于監(jiān)督職責(zé)的規(guī)定尚付闕如，亟需構(gòu)建。監(jiān)督職能更強(qiáng)調(diào)的是“預(yù)防性監(jiān)督”，通過對監(jiān)督職責(zé)的專門立法，以期實現(xiàn)“預(yù)防性監(jiān)督”（監(jiān)督職能）、“發(fā)現(xiàn)性監(jiān)督”（調(diào)查職能）與“懲治性監(jiān)督”（處置職能）的銜接，[8]最大程度發(fā)揮腐敗治理的合力。監(jiān)督職責(zé)的立法模式有兩種：其一是制定《監(jiān)察委員會監(jiān)督法》，直接以法律的形式予以規(guī)定；①魏昌東教授主張國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快制定《中華人民共和國監(jiān)察委員會監(jiān)督法》，就監(jiān)察監(jiān)督的體制、機(jī)制做出系統(tǒng)的制度安排。參見：魏昌東. 監(jiān)督職能是國家監(jiān)察委員會的第一職能：理論邏輯與實現(xiàn)路徑[J]. 法學(xué)論壇，2019（1）：25-36。其二是制定《監(jiān)察委員會監(jiān)督條例》，以監(jiān)察法規(guī)的形式對《監(jiān)察法》中各級監(jiān)委的監(jiān)督職責(zé)予以規(guī)范和細(xì)化。第二種立法方式更為謹(jǐn)慎和妥當(dāng)，也有利于加強(qiáng)與《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的協(xié)調(diào)和銜接，待時機(jī)成熟將其上升為法律。

第三，完善問責(zé)制度，制定《領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)條例》?！侗O(jiān)察法》中對履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)的規(guī)定，實現(xiàn)了從單一的行政問責(zé)到黨內(nèi)問責(zé)的健全，再發(fā)展到監(jiān)察問責(zé)，從而開啟了問責(zé)法治化的新時代。《監(jiān)察法》不僅實現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)人員的政治責(zé)任和道德責(zé)任的法治化，更是以法治化的方式對領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任進(jìn)行問責(zé)，提升了問責(zé)的權(quán)威，有利于切實發(fā)揮制度實效。法治邏輯的核心并不是一味地對所有問題進(jìn)行事無巨細(xì)的規(guī)定，關(guān)鍵在于提供一套具有可操作性的實施方案。問責(zé)要想發(fā)揮實效，就應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)層面予以體現(xiàn)，對問責(zé)主體、問責(zé)方式、問責(zé)邊界、問責(zé)程序、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)等基本要素進(jìn)行規(guī)定。②當(dāng)前，實踐中已然形成黨內(nèi)問責(zé)與監(jiān)察問責(zé)二足鼎立的局面，但黨內(nèi)問責(zé)有吸附監(jiān)察問責(zé)的趨向。新冠肺炎疫情期間，各地對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)基本上都是依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)問責(zé)條例》進(jìn)行，究其原因是監(jiān)察問責(zé)的可操作性不強(qiáng)，無法為監(jiān)察機(jī)關(guān)提供一套可遵循的指南。理論和實踐均已證實，出臺一部統(tǒng)一的《領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)條例》，實現(xiàn)問責(zé)的全過程可視化、可操作化，讓問責(zé)的全過程都能在既定、完備的實體法治和程序法治軌道上穩(wěn)定運行，[9]是深入推進(jìn)監(jiān)察法治進(jìn)程中不可或缺的一環(huán)。

（二）發(fā)揮法規(guī)體系“不能腐”的防范功能

消除腐敗的機(jī)會與條件，壓縮腐敗存在的空間，是“不能腐”防范機(jī)制立法的核心內(nèi)容。由于“不能腐”法律法規(guī)體系建設(shè)涉及眾多領(lǐng)域和法律法規(guī)，在該階段應(yīng)當(dāng)突出重點，對一些關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行突破?；诒疚牡膬r值預(yù)設(shè)，在國家監(jiān)察體制改革初期健全“不能腐”防范機(jī)制法規(guī)體系時，應(yīng)當(dāng)將“對監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督”作為立法重點，以法治思維和法治方式推進(jìn)各種監(jiān)督方式的立法進(jìn)程。具體來說，在這一階段目標(biāo)的統(tǒng)領(lǐng)下，監(jiān)察法規(guī)具有以下幾點功能面向。

第一，監(jiān)察立法權(quán)本身也屬于“權(quán)力”范疇，需要將其納入法治軌道，制定《監(jiān)察法規(guī)制定程序條例》十分有必要。在監(jiān)察法學(xué)研究初期，學(xué)者們基本上將關(guān)注點聚焦于監(jiān)察實體法范疇，把研究重點放在監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)行使以及對公職人員的管理制度上，監(jiān)察法規(guī)范體系保障監(jiān)察機(jī)關(guān)“依法監(jiān)察”的作用備受重視。與此相對應(yīng)，監(jiān)察法規(guī)范體系監(jiān)督與控制監(jiān)察權(quán)的作用被輕視。究其原因，中國從來沒有程序法文化的傳統(tǒng)，可供我們挖掘的程序法文化方面的遺產(chǎn)并不多。[10]實體功能的發(fā)揮依賴于正當(dāng)程序的設(shè)置，沒有一套理性、整合、公平的程序機(jī)制，實體就無法發(fā)揮其應(yīng)有的功能。通過制定《監(jiān)察法規(guī)制定程序條例》，在實體方面明確監(jiān)察立法領(lǐng)域法律保留的范圍，進(jìn)而確立國家監(jiān)委職權(quán)立法的邊界。在程序方面建立立法項目論證制度，在起草與修改階段引入溝通與協(xié)商機(jī)制，建立符合監(jiān)察法規(guī)運行特征的備案審查機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)的決定與公布程序，同時也要謀設(shè)嚴(yán)密的監(jiān)察法規(guī)解釋機(jī)制。

第二，健全監(jiān)察工作信息公開制度，制定《監(jiān)察委員會監(jiān)察工作信息公開條例》。沒有公開則無所謂正義，[11]以國家監(jiān)察機(jī)關(guān)地位提升為基礎(chǔ)的紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公模式，呈現(xiàn)出“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”的特點，克服了反腐主體各自為戰(zhàn)的弊端，有力地提升了腐敗治理的效能。[12]可以說，此種以效能為邏輯起點的改革不可避免以政治屬性作為基本路徑，以此實現(xiàn)“集中統(tǒng)一，權(quán)威高效”監(jiān)察體制的建構(gòu)目標(biāo)。但以監(jiān)察工作信息公開制度所蘊(yùn)含的基本權(quán)利、監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲制定位以及黨規(guī)國法共治的二元格局視之，其又具有法律屬性的制度面向。政治屬性具有巨大的彈性和張力，具有不確定性與模糊性，平衡監(jiān)察工作信息公開制度的政治屬性與法律屬性的唯一路徑便是監(jiān)察法治化，將政治屬性所固有的不確定性與法律屬性的明確性、可預(yù)期性相互融合，從而形成反腐敗領(lǐng)域內(nèi)紀(jì)檢信息公開與監(jiān)察工作信息公開在規(guī)范載體上前后相繼、規(guī)則內(nèi)容上相互交叉、制度功能上相互補(bǔ)充的良性互動局面。正如有學(xué)者指出的，《政府信息公開條例》的實施，有力推進(jìn)了法治政府建設(shè)進(jìn)程，為加強(qiáng)民主監(jiān)督、預(yù)防腐敗提供了制度保障。[13]監(jiān)察工作信息公開制度將進(jìn)一步助推反腐敗制度建設(shè)，為“不能腐”防范機(jī)制的建立提供前提與條件。

第三，制定《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作條例》，以法治化方式推動特約監(jiān)察員制度的完善。在全國人大常委會賦予國家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)之前，中共中央紀(jì)律檢查委員會（以下簡稱“中央紀(jì)委”）與國家監(jiān)委以聯(lián)合發(fā)文的形式對政務(wù)處分、特約監(jiān)察員制度、管轄制度等一些關(guān)鍵事項進(jìn)行了規(guī)定。對于此類文件的性質(zhì)學(xué)界爭議不休。①葉海波教授認(rèn)為，在全國人大常委會賦予國家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)之前，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)單獨或者與監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的文件屬于紀(jì)檢監(jiān)察黨規(guī)。李紅勃教授認(rèn)為，雖然《監(jiān)察法》對監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)未有明確規(guī)定，但在監(jiān)察改革初步完成后，中央紀(jì)委和國家監(jiān)委就已經(jīng)開始陸續(xù)出臺相關(guān)監(jiān)察法規(guī)了，將此類文件歸為監(jiān)察法規(guī)。參見：葉海波. 從“紀(jì)檢立規(guī)”到“監(jiān)察立法”：深化國家監(jiān)察體制改革法治路徑的優(yōu)化[J]. 政治與法律，2020（8）：69-82。李紅勃. 監(jiān)察法規(guī)的法律地位及其規(guī)范體系[J]. 現(xiàn)代法學(xué)，2019（5）：36-44?！秶冶O(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》出臺于國家監(jiān)委擁有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)之前，不能將其當(dāng)然歸為監(jiān)察法規(guī)?？梢悦鞔_的是，面對改革后繁重的立法任務(wù)，在缺少立法制定權(quán)的現(xiàn)實情景下，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)不得不頻繁求助于紀(jì)檢部門頒行黨規(guī)黨法來為監(jiān)察權(quán)的順利運行輸送規(guī)則，故此類文件便具有了黨規(guī)的性質(zhì)。深化國家監(jiān)察體制改革不應(yīng)當(dāng)便宜行事，泛化地采用“紀(jì)檢立規(guī)”方式，而是應(yīng)當(dāng)回應(yīng)黨政事務(wù)適度界分和黨規(guī)國法良好銜接的要求，選擇符合法治要求的路徑。[14]在國家監(jiān)委擁有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)后，諸如前述文件需要以監(jiān)察法規(guī)的形式進(jìn)行法治化轉(zhuǎn)型，這也是法治國家依法反腐的必然要求。

（三）發(fā)揮法規(guī)體系“不想腐”的引導(dǎo)功能

“不想腐”法規(guī)體系的建設(shè)通過加強(qiáng)對公職人員的正向激勵與道德建設(shè)，使其內(nèi)心自覺自愿地抵制腐敗行為。具體來說，在這一階段目標(biāo)的統(tǒng)領(lǐng)下，監(jiān)察法規(guī)具有兩點功能面向。

第一，加強(qiáng)法治教育和道德教育，制定《廉政教育條例》。積極治理主義觀認(rèn)同教育對于消除腐敗動因具有重要作用，并強(qiáng)調(diào)要建立實效化的教育制度。[15]長期以來，行政監(jiān)察體制下存在打擊方式單一、治理過程被動、制度預(yù)防形式化以及腐敗高容忍度的弊端，難以適應(yīng)“三不腐”一體建設(shè)下反腐機(jī)制升級的需要。在此背景下，國家監(jiān)察體制改革使得原有反腐敗領(lǐng)域的廉政教育職能經(jīng)由資源整合與法定化，實現(xiàn)了從“各自為戰(zhàn)”到“合力共治”腐敗治理模式的邏輯轉(zhuǎn)型。在保持反腐敗高壓態(tài)勢不變的情況下，堅持預(yù)防和懲戒相結(jié)合，將腐敗治理向前端延伸，廉政教育是預(yù)防環(huán)節(jié)中不可或缺的內(nèi)容，這也是各級監(jiān)察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。①《監(jiān)察法》第六條規(guī)定，國家監(jiān)察工作要加強(qiáng)法治教育和道德教育，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機(jī)制。第十一條第一款規(guī)定，監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)對公職人員開展廉政教育。為此，亟需制定《廉政教育條例》，明確廉政教育的主體為各級監(jiān)察機(jī)關(guān)，廉政教育的對象不能止于公職人員，應(yīng)當(dāng)將學(xué)齡兒童、青少年、大學(xué)生等都納入廉政教育體系之中。同時創(chuàng)新廉政教育方式，尤其要加強(qiáng)法治教育和道德教育，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。

第二，加強(qiáng)對公職人員道德操守的監(jiān)督，推動《公職人員道德操守條例》的出臺。博登海默在《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》中闡述道：“理性之聲告訴我們，為使我們自己的需要適應(yīng)他人的需要、為使公共生活具有意義，對個人行為施以一定的道德限制和法律約束是必要的?！盵16]道德主要是靠內(nèi)在的自我約束來實現(xiàn)，但由于人性的缺點，導(dǎo)致在面臨一些誘惑時，道德自律的防線往往容易崩潰，這就需要以法律的強(qiáng)制性予以規(guī)范。各級監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員的道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)而從法治層面構(gòu)建了公職人員的道德規(guī)范約束機(jī)制，進(jìn)一步完善了公職人員的道德規(guī)范體系，將公職人員的從政道德上升為法律規(guī)范，充分發(fā)揮道德與法律的雙重作用，實現(xiàn)了“以德治官”與“依法治國”的有機(jī)統(tǒng)一，[17]從而為反腐提供了一種新思路、新路徑、新方法?！豆毴藛T道德操守條例》應(yīng)當(dāng)將道德規(guī)范總體上分為倡導(dǎo)性和強(qiáng)制性兩種。強(qiáng)制性道德又可以分為資格型道德與懲戒型道德，前者指的是從事特定公職所必須具備的道德，后者是公職人員所必須遵守的底線道德。公職人員違反底線道德規(guī)范的，應(yīng)當(dāng)按照違法程度給予監(jiān)察處理或者政務(wù)處分，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，還要移送司法機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事處罰。另一方面，《監(jiān)察法》將公職人員的道德操守情況納入監(jiān)督范圍后，由于法律規(guī)定的原則性，容易使其成為監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的兜底性條款。制定《公職人員道德操守條例》，可以合理限縮各級監(jiān)察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，保障被監(jiān)督者的合法權(quán)利。在全面依法治國的背景下，權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)用法治思維和法治手段來履行職責(zé)、行使權(quán)力，其執(zhí)法的文明性和合理性應(yīng)當(dāng)受到法律法規(guī)的規(guī)制，這本身也是依法治國的應(yīng)有內(nèi)涵。

三、監(jiān)察法規(guī)的作用發(fā)揮

法律是治國之重器，良法是善治之前提。黨的十八大以來，隨著國家監(jiān)察體制改革的穩(wěn)步推進(jìn)，如何在新時代深入推進(jìn)反腐敗法律法規(guī)體系建設(shè)成為熱門話題。目前形成的統(tǒng)一觀點是：當(dāng)下中國宜采用集中化立法模式，逐漸形成以創(chuàng)設(shè)監(jiān)察權(quán)的憲法規(guī)范為根本，以反腐敗基本法《監(jiān)察法》為基礎(chǔ)，《政務(wù)處分法》《監(jiān)察官法》《監(jiān)察法實施條例》等其他監(jiān)察法律、監(jiān)察法規(guī)及黨內(nèi)法規(guī)為配套，多層次、漸進(jìn)式、綜合化的反腐立法體系。[18]但監(jiān)察法規(guī)與創(chuàng)設(shè)監(jiān)察權(quán)的憲法規(guī)范、監(jiān)察法律、黨內(nèi)法規(guī)畢竟在規(guī)范級別、效力等方面具有明顯差異，對監(jiān)察法規(guī)與上述三者的功能進(jìn)行界分，理順監(jiān)察法規(guī)范體系中不同法規(guī)范形式的關(guān)系，是深入推進(jìn)法治反腐工作的內(nèi)在要求，對監(jiān)察法規(guī)功能的發(fā)揮也大有裨益。

（一）以創(chuàng)設(shè)監(jiān)察權(quán)的憲法規(guī)范為根據(jù)發(fā)揮作用

國家監(jiān)察體制改革是憲制層面的重大政治體系制改革，憲法對監(jiān)察機(jī)關(guān)憲制地位、組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)內(nèi)容的規(guī)定構(gòu)成了國家監(jiān)察法治體系的核心內(nèi)容。[19]改革必須得到憲制層面的回應(yīng)，如若沒有憲法賦權(quán)，其正當(dāng)性與合法性就會被大大消減。為此，在吸收各地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2018年3月，全國人大通過了《中華人民共和國憲法修正案》（以下簡稱《憲法修正案》），其中有11條是關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職能的規(guī)定。《憲法修正案》屬于創(chuàng)設(shè)監(jiān)察權(quán)的形成性規(guī)范，是最高規(guī)范，以根本法的形式規(guī)定了監(jiān)委的憲制地位、職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)體制等事項，使其獲得了充足的憲法根據(jù)。

第一，監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)尊重憲法關(guān)于監(jiān)委地位、職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)體制的規(guī)定。《立法法》第八條規(guī)定了人大、政府、法院、檢察院的產(chǎn)生、組織及職權(quán)，屬于法律的絕對保留事項?！稇椃ā返谌碌谄吖?jié)專門規(guī)定了監(jiān)委的組織設(shè)置、產(chǎn)生方式、職權(quán)等，全國人大只能以制定基本法的形式對其予以細(xì)化。由于監(jiān)察體制改革的緊迫性，無法制定單獨的監(jiān)察組織法，只能在《監(jiān)察法》中對上述事項進(jìn)行規(guī)定。監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)恪守法律與法規(guī)之間的畛域，不得違背法律保留原則。

第二，憲法關(guān)于人權(quán)保障的規(guī)定必然是高度抽象與概括的，監(jiān)察法規(guī)要對標(biāo)憲法中的人權(quán)保障條款，對其進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，從而充分彰顯監(jiān)察法治與人權(quán)保障的基本精神。以《監(jiān)察法實施條例》為例，至少在以下幾個方面體現(xiàn)了人權(quán)保障的基本精神。

職責(zé)法定方面。《監(jiān)察法實施條例》第一條旗幟鮮明指出，要推動監(jiān)察工作規(guī)范化與法治化，符合職權(quán)法定的要求，避免監(jiān)察權(quán)的泛化。

措施法定方面。《監(jiān)察法實施條例》將監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、調(diào)查、處置措施，如談話、訊問、詢問、留置、技術(shù)調(diào)查、通緝等予以細(xì)化規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)不得采取法律沒有規(guī)定的措施，對于法定措施應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序行使，這就是措施法定的意義。

程序法定方面。《監(jiān)察法實施條例》專章細(xì)化規(guī)定“監(jiān)察程序”，明確“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照程序開展工作”，從內(nèi)設(shè)部門的相互制約、審批權(quán)限、監(jiān)督、調(diào)查、處置程序等方面作出嚴(yán)格的規(guī)定，通過監(jiān)督執(zhí)法的程序性規(guī)定保障結(jié)果的公正，有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)正確履行職責(zé)，確保程序法治的實現(xiàn)。

責(zé)任法定方面。執(zhí)紀(jì)者必先守紀(jì)，律人者必先律己。《監(jiān)察法》以及《監(jiān)察法實施條例》不僅規(guī)定了監(jiān)察對象的相關(guān)責(zé)任，還以專章規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任，倒逼監(jiān)察機(jī)關(guān)提高監(jiān)督執(zhí)法的法治意識和法治思維。

自我監(jiān)督體系法定方面。人類監(jiān)察歷史的演變深刻地證明了這樣一個道理：愈是重視人權(quán)，對自我監(jiān)督的要求愈是嚴(yán)格?！侗O(jiān)察法實施條例》以專章細(xì)化規(guī)定“對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”，建立了人大監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多維立體的監(jiān)督體系，將自身也納入監(jiān)察體系的恢恢法網(wǎng)之中。

權(quán)益保障體系法定方面?！侗O(jiān)察法實施條例》第七條規(guī)定了六種依法予以保障的權(quán)利，賦予被調(diào)查人及其近親屬對監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員相關(guān)行為的申訴權(quán)，賦予被留置人員家屬的知情權(quán)，保障被調(diào)查人不接受刑訊逼供的權(quán)利等，這是監(jiān)察法治與人權(quán)保障的最佳結(jié)合。

（二）以監(jiān)察法律為依據(jù)發(fā)揮作用

全國人大常委會以決定的方式授予國家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，并且明確了監(jiān)察法規(guī)的立法事項，即“為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項”以及“為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)委工作的職責(zé)需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項”。明確規(guī)定監(jiān)察法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸，這為監(jiān)察法規(guī)作用的發(fā)揮提供了基本遵循。

第一，監(jiān)察法規(guī)的基本作用是執(zhí)行和實施監(jiān)察法律。眾所周知，人大立法資源具有稀缺性與有限性，將與監(jiān)委運行相關(guān)的所有事項皆交由全國人大及其常委會進(jìn)行立法是不現(xiàn)實的。[6]在此次《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》《監(jiān)察官法》制定過程中，立法者也注意到了這個問題。法律不可能預(yù)設(shè)改革過程中所遇到的所有問題，這使得法律規(guī)定較為原則與概括，相關(guān)具體的制度設(shè)計留待監(jiān)察法規(guī)予以細(xì)化規(guī)定。

總體來看，賦予監(jiān)察法規(guī)執(zhí)行和實施監(jiān)察法律的作用具有以下好處。其一，補(bǔ)白和細(xì)化監(jiān)察法律的相關(guān)規(guī)定，為監(jiān)察機(jī)關(guān)提供了可操作性更強(qiáng)的法規(guī)依據(jù)。例如，《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察工作信息公開制度，但是對于哪些事項屬于法定公開內(nèi)容沒有規(guī)定，而《監(jiān)察法實施條例》細(xì)化了此項制度，規(guī)定監(jiān)察法規(guī)、相關(guān)案件調(diào)查信息、檢舉控告地址、電話、網(wǎng)站等信息屬于各級監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開的信息。暫且不論信息公開的范圍是否科學(xué)、合理，至少這些規(guī)定使得監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有了可操作性的法規(guī)內(nèi)容。其二，監(jiān)察法規(guī)具有試錯功能，可以避免法律規(guī)定細(xì)化而帶來的不確定性與變動性。目前來看，國家監(jiān)察體制改革試點工作已然結(jié)束，現(xiàn)處于深化國家監(jiān)察體制改革的新階段，新階段的核心任務(wù)便是推進(jìn)監(jiān)察法規(guī)范體系的健全和完善。改革必然伴隨著試錯的過程，[20]如何科學(xué)地處理改革與試錯的關(guān)系便成為改革能否成功的關(guān)鍵，而監(jiān)察法規(guī)在其中承擔(dān)著關(guān)鍵作用。先法規(guī)后法律的階段性立法也可以將各地實踐較為成熟的制度設(shè)計上升為法律規(guī)定，從而確保法律的穩(wěn)定與權(quán)威。其三，監(jiān)察法規(guī)可以確保監(jiān)察體制改革始終在法治軌道上推進(jìn)，實現(xiàn)依法“變法”。在擁有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)之前，國家監(jiān)委通過與中央紀(jì)委聯(lián)合印發(fā)諸多具有黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的文件推進(jìn)了《監(jiān)察法》的實施。從監(jiān)察法治的基本原理與黨規(guī)、國法的基本界限來看，此種做法也是監(jiān)察立法權(quán)缺失情形下的無奈之舉。國家監(jiān)委擁有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)之后，通過全方位細(xì)化監(jiān)察法律的相關(guān)規(guī)定，在更大范圍內(nèi)、更深程度上統(tǒng)一全國監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)法方式與執(zhí)法力度，確保監(jiān)察執(zhí)法的公平與公正。

第二，要以法律優(yōu)位原則為指導(dǎo)，實現(xiàn)法律與法規(guī)的功能界分。其一，監(jiān)察法規(guī)在內(nèi)容上不得與監(jiān)察法律相抵觸，包括立法目的、立法原則、具體制度設(shè)計等；其二，按照法律體系效力的一般原則，由于監(jiān)察法規(guī)制定主體的地位低于法律的制定主體，監(jiān)察法規(guī)在效力上要低于監(jiān)察法律；其三，由于制定主體的不同，監(jiān)察法規(guī)很容易在內(nèi)容設(shè)計上存在與監(jiān)察法律不一致的情形，包括立法精神不一致與具體操作規(guī)定的不一致。當(dāng)二者存在精神或內(nèi)容不一致時，就應(yīng)當(dāng)及時啟動審查與修改程序，確保法律的權(quán)威性。尤為值得注意的是，在《決定》中，規(guī)定“全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的監(jiān)察法規(guī)”體現(xiàn)的就是法律優(yōu)位原則。

第三，在立法價值目標(biāo)上體現(xiàn)了二者的作用差異。監(jiān)察法律不僅包括監(jiān)察基本法《監(jiān)察法》，還包括《政務(wù)處分法》《監(jiān)察官法》等監(jiān)察直接相關(guān)法，也包括《刑事訴訟法》《刑法》等監(jiān)察間接相關(guān)法。不同的法律具有各異的價值目標(biāo)，例如《政務(wù)處分法》是以嚴(yán)厲懲治為價值起點，而《監(jiān)察法》是以構(gòu)建“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”的中國特色國家監(jiān)察體制為價值起點，《刑法》是以嚴(yán)厲打擊犯罪為價值起點等。不同的價值目標(biāo)之間往往具有一定的張力，例如《刑事訴訟法》等程序法律更多地要考慮比例原則、控權(quán)原則、人權(quán)保障原則，這些原則往往容易與監(jiān)察一體化的組織原則以及監(jiān)察效能原則相沖突。為此，在制定監(jiān)察法規(guī)時，不僅應(yīng)當(dāng)踐行集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的原則，還應(yīng)當(dāng)以監(jiān)察法治、人權(quán)保障等作為其價值目標(biāo)。

（三）以與黨內(nèi)法規(guī)相銜接為導(dǎo)向發(fā)揮作用

完備的法律法規(guī)體系與完善的黨內(nèi)法規(guī)體系被黨的十八屆四中全會一同納入中國特色社會主義法治體系之中。法律體系升級到法治體系，是因應(yīng)中國改革的實際需要，是切合中國政治體制的戰(zhàn)略選擇。在傳統(tǒng)的民法法律體系、刑法法律體系、行政法法律體系中，黨內(nèi)法規(guī)并不是其正式淵源，但完善的黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系之中，使得黨內(nèi)法規(guī)成為監(jiān)察法規(guī)范體系的淵源具有了正當(dāng)性基礎(chǔ)。為此，在治國理政的規(guī)范依據(jù)上，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)是不可或缺的一體兩面。由此可知，監(jiān)察法規(guī)范體系區(qū)別于其他法體系的一個重要特征便是反腐領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)是監(jiān)察法規(guī)范體系的重要淵源，由此衍生出處理好監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)二者關(guān)系的問題。

第一，將行之有效的黨紀(jì)規(guī)范監(jiān)察法規(guī)化。中國特殊的黨政體制產(chǎn)生了反腐領(lǐng)域的政黨法與國家法相結(jié)合的二元化立法模式，黨的執(zhí)政地位也決定了政黨法要將自身先進(jìn)的道德規(guī)范、教育規(guī)范、引導(dǎo)規(guī)范，通過黨規(guī)與國法的銜接，注入國家法的肌體內(nèi)，以預(yù)防與教育純潔黨風(fēng)，以風(fēng)清氣正的黨風(fēng)引領(lǐng)社會公德，以國家法律的強(qiáng)制性要求為黨內(nèi)法規(guī)解決黨組織和黨員行為的規(guī)范化問題提供了共性的、底線上的要求。[21]由此，產(chǎn)生了需要將行之有效的黨紀(jì)規(guī)范監(jiān)察法規(guī)化的命題。例如，《監(jiān)察法》第十一條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對公職人員的道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，但是對道德操守的內(nèi)涵和外延沒有進(jìn)行具體規(guī)定，就需要對黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)于黨員社會主義道德的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。

第二，以紀(jì)檢自我約束為藍(lán)本建構(gòu)監(jiān)察工作自我監(jiān)督約束機(jī)制。國家監(jiān)察體制改革以來，“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”一直是理論關(guān)切有余而實踐回應(yīng)不足的問題。正如有的學(xué)者所擔(dān)憂的，“我們在腐敗治理的過程中設(shè)置了一個權(quán)力相對集中的監(jiān)察機(jī)關(guān)，如果不謹(jǐn)慎地加以制約與監(jiān)督，恐怕還會滋生更加嚴(yán)重的腐敗問題”[22]。為此，亟需以運行多年、實踐證明有效的紀(jì)檢自我約束為藍(lán)本，以監(jiān)察法規(guī)的形式構(gòu)建監(jiān)察工作自我監(jiān)督約束機(jī)制。例如，《監(jiān)察法》規(guī)定了要加強(qiáng)法治教育、道德教育，若無相應(yīng)的具體執(zhí)行性規(guī)范，實為法治的疏漏。應(yīng)當(dāng)借鑒《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等相關(guān)規(guī)定，出臺對應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)。再比如，2021年12月，中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會工作條例》（以下簡稱《工作條例》），以中央黨內(nèi)法規(guī)的形式將《中國共產(chǎn)黨章程》關(guān)于紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)體制、任務(wù)職責(zé)等基本要求進(jìn)一步細(xì)化具體化，對于推進(jìn)依法治黨，深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的理論與實踐成果具有重要意義。國家監(jiān)委要對標(biāo)《工作條例》的內(nèi)容，完善機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織運行、履職要求、自我監(jiān)督體系，健全符合紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)律的組織制度、運作方式和審批程序，確保監(jiān)察權(quán)規(guī)范正確行使。

第三，從紀(jì)法復(fù)合角度完善監(jiān)察官制度。在紀(jì)委、監(jiān)委合署辦公的背景下，紀(jì)檢監(jiān)察干部既要履行監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)職責(zé)，也要履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，由此決定了監(jiān)察官必須是紀(jì)法復(fù)合型人才。一方面，改革者認(rèn)為“監(jiān)察委員會實質(zhì)上是政治機(jī)關(guān)”①參見：積極探索實踐 形成寶貴經(jīng)驗 國家監(jiān)察體制改革試點取得實效：國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述[N]．人民日報，2017-11-06（1）。，政治機(jī)關(guān)的定位決定了在監(jiān)察官的選拔、培訓(xùn)過程中，不可忽視紀(jì)法協(xié)同中“紀(jì)”的重要價值。國家監(jiān)察體制改革后，紀(jì)委與監(jiān)委合署辦公，應(yīng)當(dāng)吸納以往紀(jì)委工作人員為監(jiān)察官，這些人員具有良好的政治素質(zhì)，熟悉監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)與問責(zé)的程序與方式。在諸多監(jiān)察、調(diào)查手段實質(zhì)上是來源于黨紀(jì)監(jiān)督、調(diào)查的前提下，如此可以實現(xiàn)人才結(jié)構(gòu)上二者之間的貫通與協(xié)調(diào)，確保監(jiān)察效能的實現(xiàn)。另一方面，監(jiān)委本質(zhì)上是法定國家機(jī)關(guān)，法律屬性也是其天然屬性。在《監(jiān)察官法》制定出臺后，應(yīng)當(dāng)及時以監(jiān)察法規(guī)的形式對其予以細(xì)化，制定實施性細(xì)則或者條例，落實關(guān)于監(jiān)察官選拔、任用、培訓(xùn)等各項要求，培養(yǎng)既懂黨規(guī)、又通國法的紀(jì)法復(fù)合型監(jiān)察官。

四、結(jié) 語

國家監(jiān)察體制改革初期，是否應(yīng)當(dāng)賦予國家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)一直以來是理論界與實務(wù)界持續(xù)探討的重要問題。監(jiān)察立法權(quán)衍生出的執(zhí)行性立法、補(bǔ)充性立法、創(chuàng)制性立法三種模式對于監(jiān)察法規(guī)范體系的健全和完善具有重要意義，以其實踐合理性與現(xiàn)實意義打消了質(zhì)疑的聲音。構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”的腐敗治理制度體系是國家監(jiān)察體制改革的基本目標(biāo)，后續(xù)討論應(yīng)主要圍繞如何更大程度發(fā)揮監(jiān)察法規(guī)在建構(gòu)“三不腐”體制中的重要作用進(jìn)行。當(dāng)然，為了發(fā)揮監(jiān)察法規(guī)在完善反腐敗制度體系中的重要作用，應(yīng)當(dāng)盡快啟動《立法法》的修改，明確賦予國家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)。在未來修改憲法以及《監(jiān)察法》時，也應(yīng)當(dāng)對國家監(jiān)委的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)予以明確規(guī)定。采用何種層級的法規(guī)范形式對國家監(jiān)委的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)進(jìn)行規(guī)定不僅具有形式正當(dāng)性與合法性的價值，對于日后監(jiān)察法規(guī)功能發(fā)揮的程度和深度也具有重要意義。