□李宛蓉

當前，我國全民參保工作開展已有多年，在改善民生、提高人民生活幸福感獲得感上取得了巨大成就。而隨著人民群眾對美好生活要求的不斷提高、社會勞動分工的進一步細化和勞動崗位的復(fù)雜化，人事檔案在全民參保工作中的作用愈加凸顯。本文分析了全民參保背景下人事檔案在社保待遇認定和地區(qū)人力資源管理中的作用，指出人事檔案管理面臨管理制度不完善、信息化建設(shè)滯后、檔案服務(wù)方式單一的問題，并從加強總體制度設(shè)計、完善細分領(lǐng)域制度建設(shè)、建設(shè)數(shù)字化人事檔案信息庫、開發(fā)人事檔案管理系統(tǒng)軟件、以民眾需求為基礎(chǔ)創(chuàng)新人事檔案服務(wù)方式等方面提出相關(guān)對策，為全民參保背景下人事檔案多元作用的發(fā)揮提供參考。

一、引言

2014 年12 月23 日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議審議了國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告。報告指出，中國將實施全民參保登記計劃，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險人員全覆蓋。習近平總書記在2021 年2 月26 日舉行的中共中央政治局第二十八次集體學習時強調(diào)，“完善覆蓋全民的社會保障體系，促進社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展可持續(xù)發(fā)展”。隨著黨和國家對民生工作的愈加重視，“全民參?！边@一大的政策趨勢也會更加惠民便民。與此同時，繳費年限認定、社保待遇享受等問題在社會保障中也日益成為突出的問題,這些問題涉及公民實際利益,處理不好,往往容易引發(fā)社會沖突,給社會管理造成難題。而在這一過程中，如何充分發(fā)揮人事檔案在全民參保工作推進中的多元作用，成為機關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)、社會和政府共同面臨的問題。

二、全民參保背景下人事檔案的多元價值與作用

（一）在社保待遇認定中的作用

人事檔案在社保認定中的作用主要有三點：一是對于工齡的認定。一般來說，現(xiàn)階段工齡認定多以社保繳費年限為依據(jù)。但在一段時期內(nèi)，部分地區(qū)對于居民戶籍和人事檔案管理工作不夠規(guī)范，存在年齡隨意填寫、戶籍登記信息不準確等問題。此時人事檔案就可以作為入職時間、個人工作履歷的確定，幫助居民進行工齡認定。二是社保繳費年限的確認。社保繳費年限一般分為實際繳費年限和視同繳費年限。特別是在流動人口中，其工作的企業(yè)鉆政策漏洞，不給職工繳納社會保險，也存在沒有工作記錄、工資記錄和錄用依據(jù),造成視同繳費年限無法認定的問題。此時，社保繳費年限的認定就能依靠人事檔案中關(guān)于錄用和工作發(fā)放的記錄予以認定。三是特殊社保待遇認定。包括民辦教師、退伍士兵等具有特殊補助的群體，可能會涉及跨單位、跨區(qū)域政策不統(tǒng)一的情況，這些特殊人群的待遇認定需要大量的調(diào)查和核實，而人事檔案作為最完整、最詳細的個人學習和工作經(jīng)歷，能夠給特殊社保待遇認定提供全面參考。

（二）在人力資源管理中的作用

全民參保背景下對人事檔案的收集和處理方式都提出了更高要求，包括收集渠道、信息類型、載體形式和利用方式等，同時也更注重跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的信息資源整合。特別是對于流動人口來說，其在某一地區(qū)所產(chǎn)生的人事檔案能夠完整地跨市或跨省流動，在此環(huán)境下，人事檔案管理也打破了常態(tài)下的“各自為政”現(xiàn)象，更注重人事檔案流動和需求的多元化。同時，全民參保一定程度上提升了社會各個領(lǐng)域?qū)θ耸聶n案利用的需求量，倒逼人事檔案管理標準化與規(guī)范化。社會各勞動領(lǐng)域都被納入人事檔案的管理范疇，極大地提升了人事檔案體量，也有助于地區(qū)及時掌握產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才供應(yīng)格局，對地區(qū)人才培養(yǎng)和引進起到了一定的參考作用。

三、全民參保背景下人事檔案管理面臨的問題

（一）管理制度不完善

目前，我國各級社保服務(wù)機構(gòu)所采用的記錄方式和信息標準并不統(tǒng)一，且管理部門之間也未達成在管理制度和具體實施上的共識，這也導(dǎo)致了很多參保人員的參保信息不完整、不真實。雖然在法律上人事檔案與參保信息并沒有直接關(guān)系，但人事檔案中關(guān)于年齡、工齡、參保時間等信息都能夠作為參保憑證。因此，有必要從省級及以上高度對人事檔案管理的相關(guān)標準和制度進行總體性設(shè)計。但從全國整體人事檔案管理現(xiàn)狀來看，還呈現(xiàn)出明顯的“各自為政”現(xiàn)狀，這與多元化的人事檔案利用需求產(chǎn)生矛盾，如流動人員的“棄檔”現(xiàn)象和“重復(fù)建檔”都體現(xiàn)了制度的僵化與陳舊。此外，由于全民參保背景下人事檔案涉及的政府部門更多，也需要不同職能部門對人事檔案管理進行更為細化的制度建設(shè)。

（二）信息化建設(shè)滯后

人事檔案具有信息結(jié)構(gòu)復(fù)雜、信息量大的特點，而在全民參保背景下人事檔案建檔人數(shù)、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和采集信息更加復(fù)雜，這也給人事檔案管理帶來了較大的壓力。信息管理作為提高檔案管理效率的重要手段，已成為人事檔案管理的重要方式。但目前，部分機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)現(xiàn)有的信息庫只單純具有員工基本信息，不能與崗位績效工資的實施、一年一聘、崗變薪變相匹配，這就要求我們所建立的信息庫將大量的信息數(shù)據(jù)分層按類輸入，使有效數(shù)據(jù)隨著歷次變動作出有效分析，針對每一個人每一組信息數(shù)據(jù)，進行合同時效分析、培訓(xùn)分析、獎懲分析等。另一方面，電子政務(wù)背景下各類政務(wù)信息管理系統(tǒng)產(chǎn)品的開發(fā)空前繁榮，但專門針對人事檔案管理的系統(tǒng)還較少。特別是對于機關(guān)事業(yè)單位來說，限于單位性質(zhì)和相關(guān)管理制度條例，無法完全與民營企業(yè)一樣采用外包和代管的形式，因此對于軟件的開發(fā)很大程度上取決于管理人員的專業(yè)技術(shù)水平。在實際的管理中，經(jīng)常出現(xiàn)軟硬件不兼容的情況，給人事檔案管理帶來了諸多不便，也不利于人事檔案信息的共享與利用。

（三）檔案服務(wù)方式單一

全民參保背景下，公民對人事檔案利用頻率和需求愈加頻繁，如醫(yī)療、買房、教育、升學等與民生息息相關(guān)的事項都涉及對人事檔案的查詢與利用。特別是在社保繳費年限認定、社保待遇認定方面更是發(fā)揮著重要的參考和憑證價值。但從目前人事檔案利用現(xiàn)狀來看，在服務(wù)方式方面還存在兩個問題：一是在思想層面。目前人事檔案大多數(shù)仍應(yīng)用于簡單的檔案查詢、檔案借閱中，局限在傳統(tǒng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，沒有根據(jù)全民參保新形勢、新需求和新技術(shù)有針對性地進行業(yè)務(wù)拓展。二是具體業(yè)務(wù)創(chuàng)新方面。人事檔案的核心價值是記錄人的活動，其全民參保中的作用對于個人是各類保險的證明，對于政府是區(qū)域勞動力市場和參保情況的參考。但目前人事檔案信息資源的組織與利用還存在碎片化、離散化和附加值較低等問題。同時，多數(shù)檔案利用與服務(wù)的開發(fā)多基于管理的角度，基于個人人事檔案利用的專題性、個性化的服務(wù)還較少。

四、如何發(fā)揮人事檔案在全民參保工作中的作用

（一）完善人事檔案管理制度

1.加強頂層設(shè)計，以完善的總體性制度指導(dǎo)具體管理領(lǐng)域制度的建立。在《中華人民共和國社會保險法》《中華人民共和國檔案法》等法律條文，《全民參保登記計劃》和省一級社保政策的基礎(chǔ)上，根據(jù)地方的現(xiàn)實條件重點補充服務(wù)性的制度設(shè)計，重點突出“人”作為人事檔案和社保工作服務(wù)對象的特征。需要注意的是，地方性人事檔案管理制度的總體設(shè)計要注重服務(wù)檔案社保工作和人力資源優(yōu)化配置的多樣需求，讓二者能夠互相促進、互相影響。

2.針對人事檔案管理的具體領(lǐng)域做好制度的細化。全民參保背景下人事檔案在社保待遇認定、社保轉(zhuǎn)移等工作的作用愈加凸顯。而隨著社會分工的進一步細化和人員流動的愈加頻繁，地方應(yīng)進一步細化人事檔案管理中檔案歸檔、檔案甄別、檔案轉(zhuǎn)換、檔案保管、檔案分析、檔案利用等環(huán)節(jié)的分類管理制度，加強各個流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的管理與監(jiān)控。同時，還要考慮到全民參保背景下檔案數(shù)量激增、管理條目增多和數(shù)據(jù)類型更加復(fù)雜的情況，由人社部門參與制定具體領(lǐng)域管理制度，避免出現(xiàn)“管理空白”和“制度空白”。此外，全民參保背景下人事檔案資料從形成到歸檔，跨越了多個部門，相關(guān)管理部門還要加強歸檔的組織領(lǐng)導(dǎo)，明確責任意識，建議調(diào)檔時以只讀形式調(diào)閱，以防刪改與誤操作而造成文件的改變。

（二）加強人事檔案信息化建設(shè)

1.構(gòu)建數(shù)字化人事檔案資源庫。隨著政務(wù)一體化的不斷推進，許多社保、人事檔案方面的業(yè)務(wù)已實現(xiàn)線上自助辦理，但從數(shù)字資源建設(shè)來看，還存在人事檔案信息體量小、種類少、關(guān)聯(lián)度不足和數(shù)字化程度較低等問題，數(shù)字化資源的效力問題也有待進一步規(guī)整。對此，社保和檔案管理部門首先應(yīng)進一步明確全民參保背景下人事檔案收集、建檔與管理的目的，區(qū)別于傳統(tǒng)的分散式人事檔案收集模式，而要基于人事檔案資源的特征開展專題信息資源的組織與開發(fā)，充分體現(xiàn)人事檔案“服務(wù)于人、用之于人”的特征，除簡單的參考和憑證類檔案收集外，還有收集員工個人成長方面的信息，如培訓(xùn)、論文、學術(shù)交流、采訪錄像、珍貴照片等都一一保存，實現(xiàn)對人事信息的動態(tài)跟蹤。其次，進一步擴大人事檔案的來源。檔案管理者應(yīng)提高信息搜索能力，主動向各個渠道的記錄者搜集，這一工作的重點在于甄別檔案的價值和標準。同時，在保證真實性和完整性的基礎(chǔ)上鼓勵職工自發(fā)提供檔案。

2.加強軟件系統(tǒng)的開發(fā)。全民參保背景下人事檔案管理軟件系統(tǒng)的開發(fā)應(yīng)滿足媒介融合、業(yè)務(wù)融合、三網(wǎng)融合的基本要求，形成系統(tǒng)優(yōu)化、功能完善、以用戶為中心、多種形式的檔案信息管理模式。在平臺框架方面，選取hadoop 或者Bootstrap 框架作為平臺前端架構(gòu)方案并基于Web四層架構(gòu)模型實現(xiàn)，分別包括網(wǎng)絡(luò)層、數(shù)據(jù)層、應(yīng)用服務(wù)層和用戶層。在功能模塊方面，人事檔案資源管理與服務(wù)對象上主要包括本單位職工、單位外個人用戶和機構(gòu)用戶。服務(wù)方式上應(yīng)集成各個服務(wù)渠道，包括基于PC 端的檔案官方服務(wù)網(wǎng)頁、基于新媒體的微信和微博服務(wù)號、基于線下服務(wù)窗口的服務(wù)終端和公共查詢平臺。此外，還應(yīng)基于信息化環(huán)境的特征對后臺管理模塊和功能模塊進行針對性設(shè)計。在數(shù)據(jù)收集方面，適應(yīng)大數(shù)據(jù)的工作環(huán)境應(yīng)用Agent等自動數(shù)據(jù)抓取技術(shù)，采用開放的數(shù)據(jù)標準及技術(shù)基礎(chǔ)上開發(fā)接口模塊，自動采集和接收這些系統(tǒng)推送的待歸檔數(shù)據(jù)。

（三）創(chuàng)新面向全民參保的人事檔案服務(wù)方式

1.進一步挖掘現(xiàn)有人事檔案資源的關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)與服務(wù)，主動參與到全民參保工作中。基于現(xiàn)有人事檔案特征，在完善數(shù)字資源的基礎(chǔ)上重組信息資源，構(gòu)建人事檔案信息資源平臺，整合區(qū)域內(nèi)人事檔案資源，實現(xiàn)集中管理、集中開發(fā)，形成完備的數(shù)據(jù)庫，集成檢索服務(wù)，構(gòu)建一站式的服務(wù)平臺。同時，實現(xiàn)人事檔案和參保數(shù)據(jù)的動態(tài)管理，與公安、衛(wèi)健、民政、教育、市場監(jiān)管、扶貧、殘聯(lián)、高院等部門定期交換數(shù)據(jù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。面向全民參保的人事檔案服務(wù)應(yīng)用時間較短且缺乏足夠經(jīng)驗，因此，在具體的業(yè)務(wù)領(lǐng)域應(yīng)根據(jù)社保工作的要求建立實行自下而上的管理流程優(yōu)化機制，周期性對應(yīng)用效果以及衍生的事件進行綜合評估，保證人事檔案管理的持續(xù)、穩(wěn)定推進。此外，還應(yīng)加強對檔案的開發(fā)和利用，運用信息技術(shù)對檔案進行關(guān)聯(lián)與內(nèi)容分析，挖掘人事檔案多元價值。

2.以民眾需求為基礎(chǔ)創(chuàng)新服務(wù)形式。人事檔案隨“人”而動，也一定程度由當?shù)氐膭趧恿κ袌鏊鶝Q定。近年來，我國靈活就業(yè)人口不斷提升，用人方式愈加多元化，這也要求人社部門和相關(guān)企業(yè)，探索支持未建立穩(wěn)定勞動關(guān)系的新業(yè)態(tài)從業(yè)人員以個人身份參加社會保險新模式，探索未建立穩(wěn)定勞動關(guān)系的新業(yè)態(tài)平臺企業(yè)為從業(yè)人員代繳保費的新模式。在這一過程中，要注意人事檔案個人自持或代理托管時真實性和安全性問題，加強對人事檔案鑒定工作和社保待遇認定工作的審核和處理，杜絕重復(fù)參保、重復(fù)領(lǐng)取待遇問題的發(fā)生。