張 凱

【內(nèi)容提要】 通過構(gòu)建多邊制度解決安全問題是非洲安全治理的核心主題。伴隨非洲統(tǒng)一組織向非洲聯(lián)盟的轉(zhuǎn)型，非洲國家在安全制度領(lǐng)域逐步構(gòu)建起以和平與安全理事會(huì)為核心的非洲和平與安全架構(gòu)，非盟與地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體/地區(qū)機(jī)制、次地區(qū)制度安排、聯(lián)合國等在非洲安全治理進(jìn)程中建立起一系列多層協(xié)調(diào)機(jī)制，它們一道構(gòu)成復(fù)合多元的非洲安全治理制度框架。與非洲統(tǒng)一組織不同，非盟在安全治理領(lǐng)域具備對(duì)成員國內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行干預(yù)的權(quán)力，治理目標(biāo)聚焦“人的安全”，治理規(guī)范更趨多元，安全治理與政治治理的制度安排呈現(xiàn)融合發(fā)展趨勢。非洲國家的脆弱性與非盟的外部依賴性從根本上限制了非盟運(yùn)用非洲方式解決非洲安全問題的能力。非洲國家內(nèi)部沖突是非洲和平與安全建設(shè)面臨的最大挑戰(zhàn)，這一現(xiàn)實(shí)要求非洲安全治理的制度安排要以增強(qiáng)民族國家權(quán)威為導(dǎo)向，不斷提高國家提供安全公共產(chǎn)品的能力，進(jìn)而在地區(qū)和大陸層面構(gòu)建和平與穩(wěn)定的安全秩序。

一、引言

自非洲國家相繼擺脫殖民統(tǒng)治、取得政治獨(dú)立以來，構(gòu)建和平與穩(wěn)定的地區(qū)安全秩序一直是非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人的戰(zhàn)略追求。20世紀(jì)90年代初，非洲統(tǒng)一組織（簡稱“非統(tǒng)”）建立了沖突預(yù)防、管理和解決機(jī)制，試圖加強(qiáng)非洲安全治理的制度能力。然而，20世紀(jì)最后10年，非洲并不太平，無論是盧旺達(dá)大屠殺，還是索馬里、塞拉利昂、利比里亞、安哥拉、剛果（金）等國的暴力沖突，都充分表明非統(tǒng)在預(yù)防和解決沖突問題上存在巨大的局限性。①Alhaji Sarjoh Bah, Elizabeth Choge-Nyangoro, Solomon Dersso, Brenda Mofya and Tim Murithi,The African Peace and Security Architeture: A Handbook, Friedrich-Ebert-Stiftung (FES), Addis Ababa Office and the African Union (AU), 2014, p.26.20世紀(jì)末到21世紀(jì)初，非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人越來越認(rèn)識(shí)到?jīng)_突已成為非洲經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重障礙，促進(jìn)非洲經(jīng)濟(jì)一體化迫切需要維護(hù)非洲的和平與安全。基于共同的政治意愿，非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人于2002年推動(dòng)非統(tǒng)向非洲聯(lián)盟（簡稱“非盟”）轉(zhuǎn)型，并在安全一體化領(lǐng)域建立以和平與安全理事會(huì)為核心的非洲和平與安全架構(gòu)（APSA），同時(shí)制定了一系列調(diào)節(jié)成員國之間關(guān)系以及推動(dòng)成員國內(nèi)部實(shí)現(xiàn)和平權(quán)力轉(zhuǎn)移的規(guī)范。

與非統(tǒng)相比，非盟具備對(duì)成員國內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行干預(yù)的權(quán)力，其制度治理的框架涵蓋了沖突預(yù)防、沖突解決和沖突后重建等和平與安全建設(shè)的諸多領(lǐng)域。雖然非盟的治理能力已實(shí)現(xiàn)大幅提升，但是非洲的暴力沖突并沒有因?yàn)槎噙叞踩贫鹊脑龆喽兴鶞p少。一方面，一些非洲國家的內(nèi)部沖突形勢依然嚴(yán)峻。根據(jù)聯(lián)合國秘書長關(guān)于非洲問題所作報(bào)告，從2015年至2020年，非洲暴力沖突和戰(zhàn)爭增長了30%，而與社會(huì)抗議相關(guān)的事件數(shù)量則增長了1 倍。②Report of the Secretary-General, Promotion of Durable Peace and Sustainable Development in Africa, A/75/917-S/2021/562, https://reliefweb.int/attachments/d9f518ef-297d-3296-9020-d238aa3ef61b/A_75_917_E.pdf.與此同時(shí)，非洲軍事政變呈現(xiàn)回潮態(tài)勢，自2021年以來，在短短不到2年時(shí)間里，西非地區(qū)已發(fā)生6 次軍事政變，超過了21世紀(jì)第二個(gè)10年非洲發(fā)生的軍事政變的總量。另一方面，恐怖主義、傳染性疾病、氣候變化等非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)對(duì)非洲地區(qū)安全秩序也構(gòu)成了不容忽視的沖擊。以恐怖主義為例，“基地”組織、“伊斯蘭國”等恐怖組織將活動(dòng)范圍拓展至薩赫勒地帶、北非、非洲之角、大湖地區(qū)以及南部非洲等，導(dǎo)致非洲恐怖主義呈多點(diǎn)散發(fā)態(tài)勢。根據(jù)經(jīng)濟(jì)與和平研究所2022年3月發(fā)布的《全球恐怖主義指數(shù)2022》報(bào)告，因恐怖主義威脅，撒哈拉以南非洲特別是薩赫勒地區(qū)的一些國家安全形勢出現(xiàn)嚴(yán)重惡化。從全球范圍看，2021年恐怖主義活動(dòng)所導(dǎo)致的死亡人數(shù)中，撒哈拉以南非洲國家占到了48%，而死亡人數(shù)增加最多的10 個(gè)國家中有4 個(gè)是撒哈拉以南非洲國家：布基納法索、剛果（金）、馬里和尼日爾。①Global Terrorism Index 2022: Measuring the Impact of Terrorism, Institute for Economics and Peace, March 2022, https://www.visionofhumanity.org/wp-content/uploads/2022/03/GTI-2022-web.pdf.

如果以超越國家中心主義的視角審視非洲的安全問題，會(huì)發(fā)現(xiàn)非洲的安全形勢更加嚴(yán)峻。有學(xué)者指出，如果從暴力沖突轉(zhuǎn)向其他衡量不安全的關(guān)鍵指標(biāo)，如社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素、人口變化、環(huán)境退化及治理問題，就會(huì)發(fā)現(xiàn)非洲似乎陷入了永無止境的安全困境之中。②Kwesi Aning and Naila Salihu, “The African Security Predicament,” in James J. Hentz,ed., Routledge Handbook of African Security, London and New York: Routledge, 2014, p.9.非盟不乏安全治理的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范建設(shè)，但為何這些多邊的制度安排未能有效解決非洲面臨的安全挑戰(zhàn)？本文嘗試在梳理非洲安全治理制度框架及其轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，探討非洲安全秩序構(gòu)建過程中制度治理效果不彰的根源。

二、非洲安全治理的制度框架

非洲的安全治理一直是從非洲到全球體系、從政府間公共機(jī)構(gòu)到社會(huì)組織等各類行為體共同參與的一項(xiàng)事業(yè)。③王學(xué)軍：《非洲多層安全治理論析》，《國際論壇》2011年第1 期，第9 頁。多元行為體的共同參與使得非洲安全治理形成了一套復(fù)雜的制度網(wǎng)絡(luò)，依托超國家層面的制度建設(shè)解決安全問題也成為非洲安全治理的主要特征。非洲安全治理的制度框架可從兩種視角進(jìn)行審視，一方面是水平視角，即在非盟總體制度安排中存在一套治理安全問題的機(jī)制，這些機(jī)制遵從非盟的權(quán)威和治理原則；另一方面是垂直視角（或者說是層次視角），即在非洲安全治理中存在次區(qū)域、區(qū)域、非洲大陸以及全球等不同層次，非盟是多層治理的核心，并且與次區(qū)域、區(qū)域及全球?qū)哟蔚陌踩珯C(jī)制構(gòu)建起了合作治理的制度安排。

（一）非洲和平與安全架構(gòu)及其內(nèi)在運(yùn)行邏輯

21世紀(jì)初，在南非、尼日利亞、埃及、阿爾及利亞等非洲區(qū)域大國的推動(dòng)下，非統(tǒng)成功實(shí)現(xiàn)向非盟的轉(zhuǎn)型。非盟的成立在非洲一體化進(jìn)程中具有里程碑意義，深刻體現(xiàn)了非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人提高自主治理能力的強(qiáng)烈政治意愿。與非統(tǒng)相比，非洲國家向非盟讓渡了更多的主權(quán)，這也意味著非盟在治理領(lǐng)域具備了更多的手段和能力。非盟的核心理念是聚焦促進(jìn)非洲大陸的和平、安全和穩(wěn)定，并將其作為執(zhí)行非盟發(fā)展和一體化議程的前提條件。因此，促進(jìn)非洲大陸的和平、安全和穩(wěn)定便成為非盟的核心目標(biāo)之一。①Edward Shalala, Peace and Security in Africa: Basic Structural Changes in the Governance of Peace and Security on the African Continent, Norwegian Institute for Defence Studies, 2006, p.8.在安全治理層面，最為重要的制度變化是用非洲和平與安全架構(gòu)取代了非統(tǒng)的沖突預(yù)防、管理和解決機(jī)制。作為維護(hù)非洲和平、安全與穩(wěn)定的整體制度設(shè)計(jì)，非洲和平與安全架構(gòu)并不是承擔(dān)治理功能的具體機(jī)構(gòu)，而是由不同的機(jī)制構(gòu)成。根據(jù)2002年采納、2003年生效的《關(guān)于建立非盟和平與安全理事會(huì)的宣言》，非洲和平與安全架構(gòu)主要由五大支柱構(gòu)成，即和平與安全理事會(huì)、大陸早期預(yù)警系統(tǒng)、賢人小組、非洲常備軍、和平基金。

從制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行邏輯角度看，作為非盟預(yù)防、管理和解決沖突的常設(shè)決策機(jī)構(gòu)，和平與安全理事會(huì)在非洲和平與安全架構(gòu)中發(fā)揮著核心作用，并得到大陸早期預(yù)警系統(tǒng)、賢人小組、非洲常備軍、和平基金等支柱以及非盟委員會(huì)的支持。大陸早期預(yù)警系統(tǒng)的核心功能是依托多層機(jī)制收集信息，并對(duì)情報(bào)進(jìn)行分析。非盟委員會(huì)主席在負(fù)責(zé)和平與安全事務(wù)委員的支持下，運(yùn)用大陸早期預(yù)警系統(tǒng)收集到的信息，根據(jù)形勢需要對(duì)所要采取的恰當(dāng)行動(dòng)作出規(guī)劃，同時(shí)就非洲安全面臨的潛在威脅向和平與安全理事會(huì)提供咨詢。之后賢人小組會(huì)根據(jù)非盟的預(yù)防性部署發(fā)揮作用，即通過調(diào)解斡旋避免法律秩序的崩潰。如果預(yù)防性外交失敗，那么根據(jù)和平與安全理事會(huì)的決策，非洲常備軍將被部署，以解決沖突、維護(hù)和平。和平基金則為非盟開展的預(yù)防性外交、維和行動(dòng)等和平與安全建設(shè)活動(dòng)提供資金支持。從理論上講，非洲和平與安全架構(gòu)覆蓋了沖突預(yù)防、沖突解決及沖突后和平建設(shè)等領(lǐng)域的機(jī)制構(gòu)建，既吸取了聯(lián)合國安理會(huì)、歐盟等多邊制度建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)，也充分體現(xiàn)了非洲國家管理沖突的特色。例如，賢人小組的制度設(shè)計(jì)就采取了創(chuàng)新性的非洲方式，反映了非洲人解決沖突的傳統(tǒng)，即將長者的智慧、善意和能力擺在首要位置。②Isiaka A. Badmus, The African Union’s Role in Peacekeeping: Building on Lessons Learned from Security Operations, London: Palgrave Macmillan, 2015, p.99.非洲和平與安全架構(gòu)作為管理非洲沖突的一種總體框架，是“非洲問題非洲解決”的制度產(chǎn)物，充分體現(xiàn)了非洲在安全治理領(lǐng)域的自主性探索。

從實(shí)踐層面看，經(jīng)過近20年發(fā)展，非洲和平與安全架構(gòu)的各大支柱逐步實(shí)現(xiàn)運(yùn)行并不斷完善。和平與安全理事會(huì)的作用最為成熟，其針對(duì)諸多非洲國家的沖突問題召開了大量會(huì)議，通過決議、宣言、聲明等方式闡明非洲集體立場，授權(quán)向中非共和國、布隆迪、索馬里等沖突國家派出維和部隊(duì)，對(duì)一些發(fā)生政府違憲更迭的非洲國家實(shí)施制裁，充分體現(xiàn)了非盟致力于解決非洲沖突問題的積極姿態(tài)。大陸早期預(yù)警系統(tǒng)和賢人小組都于21世紀(jì)第一個(gè)10年正式運(yùn)行，這兩大機(jī)制是非盟預(yù)防性外交框架的組成部分，二者體現(xiàn)了非盟對(duì)沖突預(yù)防的重視。非洲常備軍是非盟干預(yù)沖突所依托的軍事力量，其運(yùn)行主要依靠五個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體/地區(qū)機(jī)制的待命部隊(duì)（即中非國家經(jīng)濟(jì)共同體常備軍、東非常備軍、北非地區(qū)能力常備軍、南部非洲發(fā)展共同體常備軍、西非國家經(jīng)濟(jì)共同體常備軍）以及位于喀麥隆的大陸后勤基地。地區(qū)層面的常備軍規(guī)模為5000 人，由軍事、民事和警察力量組成?；诖?，非洲常備軍的設(shè)計(jì)規(guī)模為25000～30000 人。地區(qū)常備軍為期6 個(gè)月的輪替制度于2017年1月正式實(shí)施。目前，一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體/地區(qū)機(jī)制已通過地區(qū)常備軍實(shí)現(xiàn)對(duì)所在地區(qū)沖突的干預(yù)，如南部非洲發(fā)展共同體曾在萊索托、莫桑比克分別部署兵力，維護(hù)地區(qū)和平。和平基金相繼建立了董事會(huì)、信托委員會(huì)等組織管理機(jī)構(gòu)，到2021年9月資金規(guī)模已達(dá)2.4 億美元，這是和平基金建立以來的最大金額。目前，和平基金尚未全面運(yùn)行。非洲常備軍與和平基金是非洲和平與安全架構(gòu)的“硬支撐”，這兩大支柱的順利建設(shè)對(duì)提高非盟的安全治理能力和自主性具有關(guān)鍵作用。

除了非洲和平與安全架構(gòu)橫向的五大支柱外，在縱向方面，這五大支柱與地區(qū)層面相對(duì)應(yīng)的制度安排也存在不同程度的聯(lián)系和互動(dòng)。例如，賢人小組通過泛非賢人網(wǎng)絡(luò)（PanWise）這一平臺(tái)將地區(qū)層面的同行聚集在一起，加強(qiáng)在沖突預(yù)防領(lǐng)域的政策協(xié)調(diào)。非盟和平與安全理事會(huì)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體/地區(qū)機(jī)制也建立了年度聯(lián)合協(xié)調(diào)會(huì)議，就和平與安全事務(wù)進(jìn)行對(duì)話和政策協(xié)調(diào)。由于地區(qū)層面的相關(guān)制度安排參差不齊，很多地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體/地區(qū)機(jī)制缺乏相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，非洲和平與安全架構(gòu)的縱向互動(dòng)總體比較有限。

（二）以非盟為中心的多層制度互動(dòng)

非盟雖然在非洲安全治理中處于中心位置，但是其并不是唯一的多邊制度。事實(shí)上，在非盟正式成立之前，非洲地區(qū)和次地區(qū)層面就存在著大量具有安全治理功能的制度安排，如西非國家經(jīng)濟(jì)共同體、南部非洲發(fā)展共同體等，而以維護(hù)世界和平與安全為首要任務(wù)的聯(lián)合國早在非統(tǒng)時(shí)期便參與了非洲的沖突解決。從現(xiàn)實(shí)層面看，由于非洲安全問題的復(fù)雜性和多樣性，加之非盟本身能力有限，非洲地區(qū)和次地區(qū)層面的多邊制度以及全球?qū)用娴穆?lián)合國在非洲安全治理中依然發(fā)揮著重要作用。非盟強(qiáng)調(diào)非洲和平與安全治理架構(gòu)的中心作用，但并不排斥其他多邊制度對(duì)非洲安全治理的參與，而是基于歷史和現(xiàn)實(shí)與其他層次的多邊制度構(gòu)建起以非盟為中心的多層制度體系。這種多層制度互動(dòng)大致可分為兩類，即非盟與非洲地區(qū)/次地區(qū)層次多邊制度的協(xié)調(diào)，以及非盟與聯(lián)合國的伙伴關(guān)系。

第一，非盟與非洲地區(qū)/次地區(qū)層次多邊制度的協(xié)調(diào)。在地區(qū)層面，地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體是非洲一體化的基石，在其所屬地區(qū)和平與安全事務(wù)中發(fā)揮著重要作用。①非盟認(rèn)可的非洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體共有8 個(gè)，分別是：阿拉伯馬格里布聯(lián)盟（UMA）、東部和南部非洲共同市場（COMESA）、薩赫勒—撒哈拉國家共同體（CEN-SAD）、東非共同體、中非國家經(jīng)濟(jì)共同體（ECCAS）、西非國家經(jīng)濟(jì)共同體（ECOWAS）、伊加特（IGAD）、南部非洲發(fā)展共同體（SADC）。非洲和平與安全架構(gòu)的發(fā)展嚴(yán)重依賴地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體的承諾，因?yàn)槿绻麤]有地區(qū)合作，就不會(huì)有非洲常備軍，大陸早期預(yù)警系統(tǒng)和賢人小組也會(huì)遭到嚴(yán)重削弱。②Alex Vines, “A Decade of African Peace and Security Architecture,” African Affairs, Vol.89, No.1,2013, p.104.因此，明確非盟與非洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體的勞動(dòng)分工、加強(qiáng)它們之間的協(xié)調(diào)與合作，對(duì)于非洲和平與安全架構(gòu)的全面運(yùn)行至關(guān)重要。為提升在非洲安全治理進(jìn)程中的合作水平，非盟與非洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體/地區(qū)機(jī)制于2008年簽署了一項(xiàng)諒解備忘錄，即“關(guān)于非盟、地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體和東非與北非地區(qū)常備軍協(xié)調(diào)機(jī)制在和平與安全領(lǐng)域合作的諒解備忘錄”。③非洲常備軍所依賴的五個(gè)地區(qū)待命部隊(duì)并不完全與地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體重疊，除了西非國家國家經(jīng)濟(jì)共同體、南部非洲發(fā)展共同體和中非國家經(jīng)濟(jì)共同體建有地區(qū)常備軍外，其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體并沒有建設(shè)地區(qū)常備軍，北部非洲和東部非洲地區(qū)的待命部隊(duì)分別為北非地區(qū)能力（NARC）和東非常備軍協(xié)調(diào)機(jī)制（EASBRICOM）?；诖?，非盟與非洲地區(qū)組織的協(xié)調(diào)除了8 個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體外，還有北部非洲和東部非洲兩個(gè)地區(qū)的常備軍。根據(jù)“諒解備忘錄”，非盟和地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體/地區(qū)機(jī)制要遵循輔助原則、互補(bǔ)原則和比較優(yōu)勢原則，加強(qiáng)在和平與安全領(lǐng)域的伙伴關(guān)系?；凇罢徑鈧渫洝彼_立的原則，非盟與地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體/地區(qū)機(jī)制建立了一系列增進(jìn)彼此協(xié)調(diào)的制度安排，如地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體/地區(qū)機(jī)制每6 個(gè)月就本地區(qū)的和平與安全活動(dòng)向非盟委員會(huì)主席進(jìn)行報(bào)告；非盟委員會(huì)每6 個(gè)月就非盟委員會(huì)及和平與安全理事會(huì)在和平與安全領(lǐng)域的活動(dòng)向地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體/地區(qū)機(jī)制進(jìn)行通報(bào)；非盟委員會(huì)主席和地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體/地區(qū)機(jī)制的負(fù)責(zé)人每年至少要召開一次會(huì)議討論和平與安全問題，高級(jí)別官員每年至少要召開一次會(huì)議對(duì)優(yōu)先合作領(lǐng)域的進(jìn)展進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，等等。

雖然2008年“諒解備忘錄”明確了非盟和地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體/地區(qū)機(jī)制在和平與安全領(lǐng)域的合作原則、合作內(nèi)容與合作機(jī)制，但是在具體安全問題的治理中，非盟和地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體/地區(qū)機(jī)制的角色并沒有得到明確界定，二者在一些問題上的立場有時(shí)存在矛盾和分歧，在一些沖突解決中甚至存在領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之爭。鑒于非盟和地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體/地區(qū)機(jī)制存在諸多任務(wù)和角色重疊，如何更加清晰地明確分工，避免二者產(chǎn)生矛盾并形成治理合力，成為2016年啟動(dòng)的非盟制度改革進(jìn)程的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在處理非盟與地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體/地區(qū)機(jī)制關(guān)系方面，非盟制度改革的目標(biāo)是使非盟、地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體/地區(qū)機(jī)制和成員國根據(jù)輔助原則，形成更加明確的勞動(dòng)分工，開展更加有效的協(xié)調(diào)?；诖耍敲撕偷貐^(qū)經(jīng)濟(jì)共同體/地區(qū)機(jī)制于2019年正式啟動(dòng)年中協(xié)調(diào)會(huì)議，并在此次會(huì)議上通過“關(guān)于非盟委員會(huì)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體和成員國勞動(dòng)分工”的報(bào)告，明確了各行為體在政策規(guī)劃和制定、政策采納、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估、伙伴關(guān)系、聯(lián)合資源動(dòng)員等方面的分工。年中協(xié)調(diào)會(huì)議作為一項(xiàng)重大的制度安排，已成為非盟與地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體/地區(qū)機(jī)制協(xié)調(diào)政策的首要論壇，對(duì)于促進(jìn)非盟和地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體/地區(qū)機(jī)制的合作進(jìn)程發(fā)揮了重要作用。

在次地區(qū)層面，面對(duì)恐怖主義、跨國有組織犯罪等安全威脅，一些深受影響的非洲國家在傳統(tǒng)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體框架之外，組建了一系列新的臨時(shí)性安全聯(lián)盟，如非盟打擊圣靈抵抗軍地區(qū)合作倡議（RCI-LRA）、薩赫勒五國組織（G5 Sahel）、乍得湖盆地多國聯(lián)合任務(wù)力量（The Multinational Joint Task Force）、阿克拉倡議（Accra Initiative）等。這些次地區(qū)臨時(shí)性安全聯(lián)盟的核心功能是應(yīng)對(duì)恐怖主義帶來的安全挑戰(zhàn)，它們雖然不是非洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體的組成部分，其組建的地區(qū)聯(lián)合部隊(duì)也不屬于非洲常備軍，但是都基于輔助原則、互補(bǔ)原則和比較優(yōu)勢原則與非盟建立了不同程度的聯(lián)系，是非洲安全制度治理的重要體現(xiàn)。非盟一方面通過授權(quán)開展和平支持行動(dòng)，給予這些臨時(shí)性安全聯(lián)盟外交支持，以提高它們運(yùn)行的合法性；另一方面廣泛動(dòng)員聯(lián)合國等域外伙伴，向它們提供資金、技術(shù)等方面的支持。①Olawale Ismail and Alagaw Ababu, “Ad-hoc Regional Security Arrangements and APSA: A Case Study of ACL-GLR, MNJTF and G5 Sahel Force,” July 2021, http://library.fes.de/pdf-files/bueros/fesua/18182-20210805.pdf.目前，這些次地區(qū)臨時(shí)性安全聯(lián)盟已成為應(yīng)對(duì)特定區(qū)域安全問題的首要選項(xiàng)。②張春、周瓊：《非洲地區(qū)發(fā)展的體系性轉(zhuǎn)型》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2022年第2 期，第41 頁。

作為臨床多發(fā)性疾病類型，頸部淺表淋巴結(jié)具有較為復(fù)雜的引發(fā)原因，對(duì)患者進(jìn)行超聲檢查能夠發(fā)現(xiàn)不同類型頸部淺表淋巴結(jié)腫大患者之間的差異，方便臨床醫(yī)生制定針對(duì)性治療方案并促進(jìn)患者預(yù)后改善[4]。

第二，非盟與聯(lián)合國的安全伙伴關(guān)系。聯(lián)合國負(fù)有維護(hù)國際和平與安全的重任。隨著地區(qū)組織的不斷涌現(xiàn)，如何在解決地區(qū)安全問題上處理好與地區(qū)組織的關(guān)系，成為聯(lián)合國推動(dòng)地區(qū)安全治理的一項(xiàng)重要課題。冷戰(zhàn)結(jié)束后特別是21世紀(jì)以來，鑒于非洲持續(xù)不斷的沖突，聯(lián)合國逐步強(qiáng)化了與非盟在非洲和平與安全領(lǐng)域的伙伴關(guān)系。聯(lián)合國的內(nèi)部討論和關(guān)注重心也發(fā)生了轉(zhuǎn)向，即從原來關(guān)注聯(lián)合國與地區(qū)組織建立普遍的伙伴關(guān)系轉(zhuǎn)向了更加聚焦于具體地區(qū)組織的能力建設(shè)，同時(shí)也更加聚焦于一個(gè)地區(qū)——非洲。①Philippe De Lombaerde, Francis Baert, Tania Felício, eds., The United Nations and the Regions:Third World Report on Regional Integration, New York: Springer, 2011, p.100.基于《聯(lián)合國憲章》第8 章相關(guān)條款，②根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第8 章相關(guān)條款規(guī)定，安理會(huì)應(yīng)鼓勵(lì)根據(jù)有關(guān)國家的倡議或者安理會(huì)的建議，通過地區(qū)安排或地區(qū)機(jī)構(gòu)和平解決地區(qū)爭端，但是地區(qū)安排或者地區(qū)機(jī)構(gòu)采取的活動(dòng)必須遵守《聯(lián)合國憲章》宗旨和原則；安理會(huì)應(yīng)酌情利用地區(qū)安排或者地區(qū)機(jī)構(gòu)在其授權(quán)下采取強(qiáng)制行動(dòng)；地區(qū)安排或者地區(qū)機(jī)構(gòu)采取或者計(jì)劃采取維護(hù)國際和平與安全的行動(dòng)，必須及時(shí)全面地向安理會(huì)報(bào)告。聯(lián)合國安理會(huì)通過一系列促進(jìn)聯(lián)合國與地區(qū)組織特別是非盟深化合作的決議（2008年的1809 號(hào)決議、2012年的2033 號(hào)決議、2016年的2320 號(hào)決議、2019年的2457 號(hào)決議等）。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》及聯(lián)合國安理會(huì)通過的相關(guān)決議，聯(lián)合國與非盟在非洲安全治理中遵循如下原則：一是責(zé)任共擔(dān)，即聯(lián)合國在維護(hù)國際和平與安全中承擔(dān)主要責(zé)任，包括非洲的和平與安全，非盟作為非洲大陸的核心組織，對(duì)維護(hù)非洲的和平與安全同樣負(fù)有不可推卸的責(zé)任。二是優(yōu)勢互補(bǔ)，即聯(lián)合國與非盟都有各自的比較優(yōu)勢，雙方需要按照一定的分工形成密切的合作伙伴關(guān)系。三是協(xié)商決策，即對(duì)于雙方共同關(guān)切的問題，需要在廣泛討論、充分協(xié)商的基礎(chǔ)上共同作出決策。

除了調(diào)節(jié)彼此關(guān)系的主要原則外，聯(lián)合國與非盟在非洲和平與安全領(lǐng)域建立了多重協(xié)調(diào)機(jī)制。一是2007年正式啟動(dòng)的聯(lián)合國安理會(huì)與非盟和平與安全理事會(huì)年度協(xié)調(diào)會(huì)議。從兩大理事會(huì)每年會(huì)議的主題來看，雙方主要討論非洲具體國家和地區(qū)的和平與安全問題，既包括國內(nèi)沖突等傳統(tǒng)安全問題，也涉及恐怖主義、極端主義、選舉暴力、氣候變化、傳染性疾病擴(kuò)散等非傳統(tǒng)安全問題。二是始于2017年的聯(lián)合國秘書處與非盟委員會(huì)年度協(xié)調(diào)會(huì)議。在首次協(xié)調(diào)會(huì)議上，聯(lián)合國秘書長與非盟委員會(huì)主席簽署“聯(lián)合國—非盟加強(qiáng)和平與安全伙伴關(guān)系的聯(lián)合框架”，將預(yù)防和調(diào)解沖突與維持和平、應(yīng)對(duì)沖突、解決沖突根源、評(píng)估和檢驗(yàn)伙伴關(guān)系確定為雙方深化合作的重點(diǎn)領(lǐng)域。除了聯(lián)合國秘書處與非盟委員會(huì)的年度協(xié)調(diào)會(huì)議外，聯(lián)合國系統(tǒng)與非盟系統(tǒng)在非洲和平與安全領(lǐng)域已形成復(fù)雜的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)的功能性機(jī)構(gòu)，如反恐辦公室、人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員、政治事務(wù)部、人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室等，都與非盟相關(guān)的部門建立了密切聯(lián)系。三是聯(lián)合國與非盟在實(shí)地層面的聯(lián)合行動(dòng)。這些聯(lián)合行動(dòng)涉及沖突預(yù)防和解決、維持和平、沖突后和平建設(shè)等非洲安全治理的全過程。特別是在維和領(lǐng)域，一些非洲沖突的解決首先由非盟派出維和部隊(duì)，之后再移交給聯(lián)合國，由更大規(guī)模的維和部隊(duì)取而代之。如在蘇丹達(dá)爾富爾地區(qū)，2007年聯(lián)合國與非盟共同組建的混合特派團(tuán)（UNAMID）取代了非盟駐蘇丹特派團(tuán)（AMIS）。

三、非洲安全制度治理的轉(zhuǎn)型

通過對(duì)非洲安全治理的制度框架進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，除了非洲和平與安全架構(gòu)這一樞紐性的機(jī)制之外，非盟與地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體/地區(qū)機(jī)制的協(xié)調(diào)、非盟與聯(lián)合國構(gòu)建的伙伴關(guān)系以及為應(yīng)對(duì)共同安全威脅而組建的臨時(shí)性安全聯(lián)盟等制度安排相互聯(lián)系、相互作用，共同構(gòu)成了多元復(fù)合的非洲安全制度治理體系。非洲安全制度治理的核心特征是通過一系列規(guī)則、規(guī)范以及機(jī)制安排，激勵(lì)或者約束參與成員的行為，促進(jìn)成員間合作，以達(dá)到構(gòu)建和平與穩(wěn)定的地區(qū)安全秩序的目的。在非統(tǒng)向非盟轉(zhuǎn)型的過程中，非洲安全治理的制度框架不斷拓展，其背后的規(guī)范基礎(chǔ)與治理領(lǐng)域都發(fā)生了重大變化，這些變化深刻反映了非洲安全制度治理的發(fā)展走向。

（一）安全制度治理原則由不干預(yù)向非漠視轉(zhuǎn)變

整個(gè)冷戰(zhàn)時(shí)期，鑒于美蘇在非洲大陸開展的“代理人戰(zhàn)爭”，非統(tǒng)在安全領(lǐng)域采取了“漠視”的態(tài)度和“不予干涉”的原則立場，并將重點(diǎn)放在了促進(jìn)非洲獨(dú)立國家間的團(tuán)結(jié)與合作，以消除一切形式的殖民主義，實(shí)現(xiàn)非洲大陸的民族獨(dú)立。冷戰(zhàn)結(jié)束后，面對(duì)國際體系的結(jié)構(gòu)性變化，非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識(shí)到，為避免非洲進(jìn)一步被邊緣化的命運(yùn)，必須實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型，而軍事沖突無疑成為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的最大障礙。①Edward Shalala, “Peace and Security in Africa: Basic Structural Changes in the Governance of Peace and Security on the African Continent,” Norwegian Institute for Defence Studies, January 2006, p.7, https://fhs.brage.unit.no/fhs-xmlui/bitstream/handle/11250/99681/IFSInfo0106.pdf?sequence=1&isAllowed=y.為此，非洲國家逐步加大在安全領(lǐng)域的合作力度，提高安全治理的一體化水平。1993年6月，非統(tǒng)召開第29 屆峰會(huì)，通過《開羅宣言》，宣布建立沖突預(yù)防、管理和解決機(jī)制。但是《開羅宣言》明確規(guī)定沖突預(yù)防、管理和解決機(jī)制遵守非統(tǒng)憲章的目標(biāo)和原則，特別是主權(quán)平等和不干涉成員國內(nèi)部事務(wù)原則。這表明，非統(tǒng)雖然建立了管理沖突的機(jī)制，但是成員國并沒有賦予該機(jī)制進(jìn)行干預(yù)的權(quán)力。

進(jìn)入21世紀(jì)，非洲國家為提高大陸組織的治理能力，在主權(quán)讓渡上作出更大承諾，開始逐步賦予非統(tǒng)/非盟進(jìn)行干預(yù)的權(quán)力。2000年7月，非統(tǒng)第36 次峰會(huì)通過《關(guān)于非統(tǒng)應(yīng)對(duì)政府違憲更迭框架的宣言》，即《洛美宣言》，對(duì)違憲的政府更迭作出界定，規(guī)定發(fā)生違憲政府更迭的成員國將被暫停參與非統(tǒng)的相關(guān)會(huì)議及政策機(jī)構(gòu)，同時(shí)該成員國將被給予最高6 個(gè)月的時(shí)間恢復(fù)憲法秩序，如果6 個(gè)月后仍拒絕恢復(fù)憲法秩序，那么非統(tǒng)將對(duì)該成員國施加有限的針對(duì)性制裁。①Lomé Declaration of July 2000 on the Framework for an OAU Response to Unconstitutional Changes of Government (AHG/Decl.5 (XXXVI)), https://www.ohchr.org/EN/Issues/RuleOfLaw/CompilationDemocracy/Pages/LomeDec.aspx.《洛美宣言》的通過標(biāo)志著在對(duì)待成員國內(nèi)部事務(wù)問題上，非統(tǒng)的態(tài)度逐漸由“不干預(yù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺悄暋?。同年通過的《非盟憲章》進(jìn)一步指出，根據(jù)非盟大會(huì)的決定，在戰(zhàn)爭罪、種族滅絕和反人類罪等嚴(yán)重情勢下，非盟有權(quán)對(duì)成員國進(jìn)行干預(yù)。同時(shí)，成員國有權(quán)要求非盟干預(yù)以恢復(fù)和平與安全。非盟將“保護(hù)的責(zé)任”原則融入規(guī)范設(shè)計(jì)中，強(qiáng)調(diào)在特定情況下可以對(duì)成員國進(jìn)行干預(yù)，從而使自身成為世界上最具干預(yù)主義色彩的地區(qū)制度。②Noele Crossley, “The African Union and Human Protection: Towards a Regional Protection Regime, ”African Security, Vol.13, Iss. 2, 2020, p.4.《關(guān)于建立非盟和平與安全理事會(huì)的宣言》也明確指出，當(dāng)成員國發(fā)生違憲的政府更迭時(shí)，需要根據(jù)《洛美宣言》的規(guī)定施加制裁。與此同時(shí)，非盟逐步構(gòu)建起非洲和平與安全架構(gòu)，通過授權(quán)派出維和部隊(duì)、斡旋調(diào)解人員以及暫停成員資格、實(shí)施制裁等方式，參與解決成員國的內(nèi)部沖突。因此，與非統(tǒng)相比，非盟在干預(yù)成員國內(nèi)部事務(wù)方面，不僅具備了更加堅(jiān)實(shí)的規(guī)范基礎(chǔ)，而且探索出了更多的手段和方式。

（二）安全制度治理目標(biāo)更加注重“人的安全”

冷戰(zhàn)時(shí)期，無論是強(qiáng)調(diào)維護(hù)主權(quán)和領(lǐng)土完整原則，還是要求徹底解放所有依然處于依附狀態(tài)的非洲領(lǐng)土以及奉行不與任何集團(tuán)進(jìn)行結(jié)盟的政策，非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人都是從國家中心主義視角看待安全問題，安全治理的核心不是解決國家內(nèi)部沖突，而是要調(diào)節(jié)非洲國家之間以及非洲國家與前殖民宗主國及與美蘇兩個(gè)超級(jí)大國的關(guān)系，以鞏固來之不易的主權(quán)獨(dú)立。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際社會(huì)沖突的性質(zhì)發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，國家間沖突有所下降，國家內(nèi)部沖突迅速上升，這在非洲體現(xiàn)得尤為明顯。國際社會(huì)對(duì)安全的認(rèn)識(shí)和理解開始超越主權(quán)原則，“人的安全”逐步成為國際安全及發(fā)展議題討論的核心。正如1994年《人的發(fā)展報(bào)告》所指出，在當(dāng)前形勢下，“我們需要另一個(gè)根本的思維轉(zhuǎn)變——從核安全轉(zhuǎn)向人的安全”。在此背景下，“人的安全”理念逐步融入非洲安全治理制度和規(guī)范的設(shè)計(jì)中。所謂“人的安全”，重點(diǎn)涵蓋安全和法治、參與和人權(quán)、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)以及人的發(fā)展等方面內(nèi)容。③Kwesi Aning and Ernest Ansah Lartey, “Governance Perspectives of Human Security in Africa,”Asian Journal of Peacebuilding, Vol.7, No.2, 2019, p.228.2000年《非盟憲章》明確將“尊重人的生命神圣不可侵犯”作為成員國必須遵循的基本原則，《關(guān)于建立非盟和平與安全理事會(huì)的宣言》則指出“要保護(hù)非洲人民的生命、財(cái)產(chǎn)、幸福及其所處的環(huán)境，并為可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件”，同時(shí)將“促進(jìn)和鼓勵(lì)民主實(shí)踐、良治和法治，保護(hù)人權(quán)與基本自由，尊重人的生命神圣不可侵犯及國際人道主義法，作為努力預(yù)防沖突的一部分”。2005年《非盟互不侵犯和共同防務(wù)協(xié)定》進(jìn)一步指出，要“為個(gè)人的生存和尊嚴(yán)創(chuàng)造必要的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、環(huán)境和文化條件，保護(hù)和尊重人權(quán)，促進(jìn)良治，保證每個(gè)人的機(jī)會(huì)及全面發(fā)展的選擇”。①“African Union Non-Aggression and Common Defence Pact,” January 1, 2005, https://au.int/sites/default/files/treaties/37292-treaty-0031_-_african_union_non-aggression_and_common_defence_pact_e.pdf.

（三）安全制度治理領(lǐng)域由單一轉(zhuǎn)向多元

非統(tǒng)時(shí)期，非洲安全治理的規(guī)范主要聚焦于維持非洲國家間的領(lǐng)土邊界現(xiàn)狀，進(jìn)而促進(jìn)獨(dú)立后的非洲國家在主權(quán)原則基礎(chǔ)上和平相處。維持陸上安全成為非統(tǒng)安全治理規(guī)范的核心主題。隨著非洲安全威脅來源的多樣化，非洲安全制度的功能不斷拓展，規(guī)范治理的領(lǐng)域也變得更加多元。從地緣安全的角度看，由于來自海上的安全威脅不斷增多，非洲海洋安全治理規(guī)范逐步興起。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，日益猖獗的海盜活動(dòng)、海上恐怖主義、非法走私毒品、販運(yùn)人口、非法捕撈等安全威脅促使非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)化了在海洋安全治理領(lǐng)域的合作。在次地區(qū)層面，“關(guān)于在西印度洋和亞丁灣打擊海盜和武裝劫持船只的行為準(zhǔn)則”“關(guān)于在西部和中部非洲打擊海盜、武裝劫持船只和非法海上活動(dòng)的行為準(zhǔn)則”等一系列制度安排為相關(guān)非洲國家加強(qiáng)在打擊海盜等方面合作提供了保障。②Pieter Brits & Michelle Nel, “African Maritime Security and the Lomé Charter: Reality or Dream?”African Security Review, Vol.27, No.3-4, 2018, pp.226-244.例如，為加強(qiáng)幾內(nèi)亞灣的海上安全治理，西非國家經(jīng)濟(jì)共同體、中部非洲國家經(jīng)濟(jì)共同體和幾內(nèi)亞灣委員會(huì)于2013年舉行首腦會(huì)議，推動(dòng)地區(qū)25 國共同簽署了《預(yù)防與遏制海上犯罪活動(dòng)臨時(shí)行為準(zhǔn)則》（也稱《雅溫得行為準(zhǔn)則》），基于該行為準(zhǔn)則，幾內(nèi)亞灣沿岸國海上治理的“集體安全”理念得以落地和踐行。①黎文濤：《幾內(nèi)亞灣海上安全問題及其多層級(jí)治理》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2021年第7 期，第30 頁。在非洲大陸層面，非盟相繼通過《非洲綜合海洋戰(zhàn)略2050》《非洲海洋安全和發(fā)展憲章》（即《洛美憲章》）等文件，強(qiáng)調(diào)要在非洲常備軍框架下建設(shè)海軍能力，深化成員國海軍軍長或海岸警衛(wèi)隊(duì)隊(duì)長間的協(xié)調(diào)，通過情報(bào)分享、聯(lián)合行動(dòng)、經(jīng)驗(yàn)交流等，共同應(yīng)對(duì)各類海洋安全威脅。

與此同時(shí)，氣候變化、網(wǎng)絡(luò)安全等新興議題成為非盟安全治理進(jìn)程中的重要組成部分。目前，如何應(yīng)對(duì)氣候變化及其對(duì)安全造成的消極影響，已成為非盟大會(huì)、非盟和平與安全理事會(huì)討論的重點(diǎn)話題。非盟主要通過氣候變化非洲國家元首和政府首腦委員會(huì)、非洲環(huán)境部長會(huì)議、氣候變化非洲談判者集團(tuán)等機(jī)制在全球氣候治理進(jìn)程中塑造非洲共同立場，通過非洲適應(yīng)倡議、非洲可再生能源倡議、非洲農(nóng)業(yè)適應(yīng)倡議以及各類次地區(qū)層面的氣候委員會(huì)（如剛果盆地氣候委員會(huì)、薩赫勒地區(qū)氣候委員會(huì)、非洲島國氣候委員會(huì)）等機(jī)制提高應(yīng)對(duì)氣候變化的能力。2021年3月，非盟和平與安全理事會(huì)以“非洲可持續(xù)和平：氣候變化及其對(duì)非洲大陸和平與安全的影響”為主題召開第984 次會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要在非洲大陸層面建立框架以積極應(yīng)對(duì)氣候變化帶來的安全威脅，同時(shí)決定建立一個(gè)應(yīng)對(duì)氣候變化的非盟特別基金。②Peace and Security Council, 984th Meeting at the Level of Heads of State and Government, March 3, 2021, PSC/AHG/COMM.1(CMLXXXIV), https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/eng-finalcommunique-for-the-984th-psc-meeting-sustainable-peace-climate-change-9-march-2021-final.pdf.這是非盟和平與安全理事會(huì)首次在國家元首層面討論氣候變化問題，凸顯了非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)氣候治理問題的重視。在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域，非盟于2014年6月通過《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全和個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的協(xié)定》，對(duì)非洲國家間在電子交易、個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)、促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)安全和打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪等方面開展合作提出明確規(guī)范要求。2017年5月，非盟通過“非洲網(wǎng)絡(luò)安全基礎(chǔ)設(shè)施指南”，其目標(biāo)是促進(jìn)各利益攸關(guān)方加快執(zhí)行《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全和個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的協(xié)定》。2018年非盟建立網(wǎng)絡(luò)安全專家組，由來自非洲5 個(gè)地區(qū)的10 名網(wǎng)絡(luò)安全方面的專家組成，就網(wǎng)絡(luò)安全問題和數(shù)字政策向非盟委員會(huì)提供咨詢，促進(jìn)《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全和個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的協(xié)定》在成員國的批準(zhǔn)和執(zhí)行?？傊S著新興安全議題的不斷涌現(xiàn)，非洲國家在這些領(lǐng)域加強(qiáng)協(xié)調(diào)和合作，非盟通過出臺(tái)協(xié)定、建立機(jī)制等方式進(jìn)行治理，表明非盟安全治理的領(lǐng)域和規(guī)范正變得日趨多元。

（四）非洲和平與安全架構(gòu)和非洲治理架構(gòu)呈現(xiàn)協(xié)同發(fā)展趨勢

非洲安全面臨的核心挑戰(zhàn)是國家內(nèi)部沖突，而沖突的根源往往與治理相關(guān)，即嚴(yán)重的治理赤字導(dǎo)致很多國家陷入不穩(wěn)定狀態(tài)。為解決非洲沖突的深層根源問題，促進(jìn)非洲經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，非盟于2010年建立非洲治理架構(gòu)（African Governance Architecture）。非洲治理架構(gòu)不是垂直的決策機(jī)制，而是水平的協(xié)調(diào)框架，通過非洲治理架構(gòu)平臺(tái)，將非盟機(jī)構(gòu)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體、非洲互查機(jī)制、非洲發(fā)展新伙伴計(jì)劃、非洲和平與安全架構(gòu)等“利益攸關(guān)方”聚攏起來，通過政治對(duì)話、政策協(xié)調(diào)、經(jīng)驗(yàn)分享等，促進(jìn)非洲的民主和善治。因此，非洲治理架構(gòu)的核心目標(biāo)是，通過將民主原則融入非洲國家政治發(fā)展進(jìn)程，以提高非洲國家的治理能力和治理水平，進(jìn)而為非洲的和平穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定政治基礎(chǔ)。

非洲和平與安全架構(gòu)和非洲治理架構(gòu)都是泛非層面的平行制度框架，二者雖然在促進(jìn)善治、保護(hù)人權(quán)和基本自由以及維護(hù)法治等方面存在任務(wù)重疊，但雙方也有巨大差異，前者有著明確的沖突管理功能，后者則聚焦于解決沖突的根源。近年來，非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人在制度層面強(qiáng)化了政治治理與安全治理之間的關(guān)聯(lián)，而非盟的制度改革則為這種關(guān)聯(lián)創(chuàng)造了條件。2018年，非盟正式啟動(dòng)制度改革進(jìn)程，作為改革的一項(xiàng)重要突破，2020年非盟政治事務(wù)部與非盟和平與安全部實(shí)現(xiàn)合并，二者重組為非盟政治事務(wù)、和平與安全部。作為非盟下設(shè)的行政機(jī)構(gòu)，該部主要負(fù)責(zé)解決非洲的治理、和平與安全問題。非洲治理架構(gòu)的秘書處之前設(shè)在非盟政治事務(wù)部，非洲和平與安全架構(gòu)則主要與非盟和平與安全部關(guān)聯(lián)，非盟政治事務(wù)、和平與安全部的組建無疑為這兩大架構(gòu)的協(xié)同發(fā)展提供了制度保障。2021年7月，非洲治理架構(gòu)組織召開高層圓桌會(huì)議，深入探討將非洲治理架構(gòu)和非洲和平與安全架構(gòu)進(jìn)行融合的實(shí)際模式。非盟政治事務(wù)、和平與安全委員班科勒·阿德耶（Bankole Adeoye）在會(huì)議發(fā)言中指出，非洲建設(shè)可持續(xù)和平需要實(shí)現(xiàn)范式的轉(zhuǎn)變，即通過建設(shè)具有復(fù)原力的民主治理體系，從解決暴力沖突的癥狀明確轉(zhuǎn)向解決沖突的根源。非洲安全研究所的一項(xiàng)研究成果也認(rèn)為，當(dāng)非洲治理架構(gòu)與非洲和平與安全架構(gòu)協(xié)調(diào)應(yīng)用時(shí)，二者的結(jié)構(gòu)和功能框架可為危機(jī)解決提供一種綜合的方式。①Yann Bedzigui, “ Enhancing AU Responses to Instability Linking AGA and APSA,” January 2018,https://issafrica.s3.amazonaws.com/site/uploads/policy-brief-113.pdf.通過增強(qiáng)非洲和平與安全架構(gòu)和非洲治理架構(gòu)之間的協(xié)同乃至融合，以提高非洲國家的治理能力、解決沖突暴發(fā)的深層根源，已成為非洲安全治理的重點(diǎn)方向。

四、非洲安全制度治理的結(jié)構(gòu)性困境

自非洲和平與安全架構(gòu)創(chuàng)設(shè)以來，非盟在沖突預(yù)防、沖突解決和沖突后和平建設(shè)等領(lǐng)域逐步建立起促進(jìn)成員國進(jìn)行安全合作和開展集體行動(dòng)的規(guī)范與制度，這深刻反映了非洲安全治理所取得的積極進(jìn)展。然而，從實(shí)踐層面看，非洲安全治理日益增多的規(guī)范和不斷強(qiáng)化的合作未能有效解決非洲的沖突問題，不安全依然是當(dāng)前非洲面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。導(dǎo)致非洲安全制度治理效果不彰的因素是多樣的，如成員國對(duì)非盟作用的限制、非盟的能力赤字等，但最為根本的結(jié)構(gòu)性矛盾是非洲國家的脆弱性與非洲安全治理的訴求存在巨大差距以及非盟的外部依賴性。

（一）非洲國家脆弱性與非盟安全治理訴求之間存在差距

作為非洲大陸的超國家組織，非盟需要從成員國汲取資源，投入到包括和平與安全建設(shè)在內(nèi)的泛非事業(yè)中。然而，大多數(shù)成員國的脆弱性從根本上制約了非盟安全治理能力的發(fā)揮，從而使其無法完成自身所設(shè)定的安全治理目標(biāo)。根據(jù)非盟2022年2月發(fā)布的“關(guān)于執(zhí)行2063年議程第二份大陸報(bào)告”，與安全治理緊密相關(guān)的愿景3（建設(shè)一個(gè)善治、民主、尊重人權(quán)和法治的非洲）和愿景4（建設(shè)一個(gè)和平與安全的非洲），其總評(píng)分分別僅為42%和63%。這一方面反映了非洲國家能力的脆弱性，另一方面也表明非盟與自身所追求的治理目標(biāo)還存在相當(dāng)大的差距。①African Union, “Second Continental Report on the Implementation of Agenda 2063,” February 2022, https://au.int/sites/default/files/documents/41480-doc-2nd_Continental_Progress_Report_on_Agenda_2063_English.pdf.

非洲國家的脆弱性會(huì)對(duì)非盟安全治理規(guī)范的運(yùn)用構(gòu)成挑戰(zhàn)，進(jìn)而削弱非盟的權(quán)威。非洲國家的脆弱性首先體現(xiàn)為國家權(quán)威不強(qiáng)，無力應(yīng)對(duì)武裝的非國家行為體帶來的挑戰(zhàn)，很多深陷內(nèi)部沖突的國家本身成了非盟安全治理的對(duì)象。為了更好解決頻發(fā)的內(nèi)部沖突特別是政府違憲更迭等問題，非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人加強(qiáng)政治承諾，在規(guī)范建設(shè)層面賦予非盟進(jìn)行干預(yù)的權(quán)力?！斗敲藨椪隆访鞔_規(guī)定，根據(jù)非盟大會(huì)的決定，在戰(zhàn)爭罪、種族滅絕和反人類罪等嚴(yán)重情勢下，非盟有權(quán)對(duì)成員國進(jìn)行干預(yù)。這種范式上的變化不只是為非盟在特定情況下干預(yù)成員國內(nèi)部事務(wù)提供法律保障，而且要求非盟超越傳統(tǒng)的主權(quán)邊界，承擔(dān)起保護(hù)“人的安全”的責(zé)任。因此，“保護(hù)的責(zé)任”成為非盟安全治理的一項(xiàng)重要原則。然而，與此同時(shí)，主權(quán)原則依然是非盟成員國秉持的核心規(guī)范，特別是在面對(duì)危機(jī)時(shí)，成員國往往會(huì)通過各種策略來限制非盟的角色。一些非洲國家會(huì)禮貌地拒絕非盟對(duì)其內(nèi)部事務(wù)的干預(yù)，一些非洲國家則對(duì)非盟部署的維和力量進(jìn)行阻撓，一些非洲國家則選擇與地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體或者資源豐富的國際行為體合作。②Paul-Simon Handy and Félicité Djilo, “Redefining the African Union’s Utility,” March 17, 2022,https://issafrica.org/iss-today/redefining-the-african-unions-utility.成員國頻發(fā)的內(nèi)部沖突，需要非盟從集體安全的視角對(duì)其作出反應(yīng)，但成員國在非盟角色問題上的不同立場和態(tài)度又會(huì)導(dǎo)致非盟在適用自身規(guī)范框架上產(chǎn)生不連貫性，進(jìn)而會(huì)使非盟的權(quán)威受到削弱。其中最典型的體現(xiàn)是軍事政變回潮與非盟安全治理之間的矛盾。盡管非盟對(duì)包括軍事政變?cè)趦?nèi)的政府違憲更迭采取零容忍的態(tài)度，并形成了一系列相應(yīng)的制裁機(jī)制，但是近年來一些非洲國家依然頻頻發(fā)生軍事政變，而非盟對(duì)發(fā)生政變的國家并沒有采取連貫一致的立場，進(jìn)而遭到“搞雙重標(biāo)準(zhǔn)”的指責(zé)，自身的權(quán)威也因此受到?jīng)_擊。

非洲國家能力的脆弱性導(dǎo)致非盟無法從成員國動(dòng)員和吸納足夠的資源來執(zhí)行各類規(guī)劃，這使得非盟所采取的諸多行動(dòng)缺乏持續(xù)的資金支撐，而其所設(shè)定的諸多目標(biāo)也無法按期達(dá)成。非洲治理意愿與治理能力之間的差距，即意愿與能力的錯(cuò)配，也成為非洲安全治理面臨的長期困難。①張春：《非洲安全治理困境與中非和平安全合作》，《阿拉伯世界研究》2017年第5 期，第107 頁。為提高融資能力，非盟重點(diǎn)采取了兩個(gè)方面的重大舉措。一方面，2016年7月非盟采納《基加利宣言》，要求成員國對(duì)非洲之外符合條件的進(jìn)口商品征收0.2%的關(guān)稅，并將這一款項(xiàng)用于非盟的運(yùn)行及項(xiàng)目開支。截至2020年6月，非盟55 個(gè)成員國中，僅有17 個(gè)成員國執(zhí)行了這一規(guī)定，并且一些成員國雖然征收了0.2%的關(guān)稅，但是并未將這筆款項(xiàng)轉(zhuǎn)移給非盟。非盟也沒有建立相應(yīng)的制度安排為資金轉(zhuǎn)移提供保障。②“Financing the Union: Towards the Financial Autonomy of the African Union,” June 16, 2020,https://au.int/sites/default/files/documents/38739-doc-report_on_financing_of_the_union_jun_2020_002.pdf.從理論上講，0.2%的關(guān)稅多數(shù)要用于充實(shí)和平基金，但因執(zhí)行不到位導(dǎo)致和平基金的規(guī)模受限，進(jìn)而制約了非盟在和平與安全領(lǐng)域的自主籌款能力。另一方面，2018年以來，非盟對(duì)會(huì)費(fèi)繳納逾期的成員國開始采取不同程度的制裁措施，成員國拖欠會(huì)費(fèi)時(shí)間越長，其在非盟中所享有的權(quán)利就會(huì)越少，非盟試圖借此約束成員國拖欠會(huì)費(fèi)的行為。例如，如果成員國會(huì)費(fèi)繳納逾期6 個(gè)月，該國將喪失在非盟各類會(huì)議中的發(fā)言權(quán)；如果逾期1年，該國將失去投票權(quán)、主辦非盟峰會(huì)及非盟機(jī)構(gòu)各類會(huì)議的機(jī)會(huì)等；如果逾期2年，該國將失去參與非盟所有會(huì)議的權(quán)利。然而，這種懲罰性舉措并沒有遏制成員國拖欠會(huì)費(fèi)的行為，截至2020年10月，大約有三分之一的成員國因逾期繳納會(huì)費(fèi)而受到了非盟的制裁。③Frank Mattheis and Ueli Staeger, “How Member States and Partners Impede the African Union’s Quest for Financial Autonomy, ”December 22, 2020, https://theconversation.com/how-member-states-andpartners-impede-the-african-unions-quest-for-financial-autonomy-151115.顯然，非盟雖然在獲取成員國資助方面制定了相關(guān)舉措，但是由于非洲國家本身的脆弱性，這些措施在汲取資源方面的效果依然有限。

（二）外部依賴性與非盟安全治理自主能力之間存在矛盾

無論從觀念層面看還是從物質(zhì)資源層面看，非盟都存在巨大的外部依賴性，這不僅限制了非盟的安全治理能力，而且使其在與不同層次的多邊制度進(jìn)行互動(dòng)時(shí)缺乏有效的杠桿。從觀念層面看，在西方文化占主導(dǎo)的全球觀念結(jié)構(gòu)中，非洲長期處于被動(dòng)的依附地位。20世紀(jì)80年代后（特別是冷戰(zhàn)結(jié)束后），新自由主義逐漸興起并成為國際社會(huì)指導(dǎo)國家發(fā)展的主導(dǎo)性思潮，以及國際貨幣基金組織、世界銀行等國際金融機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)思想。而以自由市場經(jīng)濟(jì)學(xué)和自由民主理論為代表的新自由主義也成為非洲政治經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。在非統(tǒng)向非盟的轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，非洲大陸層面的制度設(shè)計(jì)充分吸收了新自由主義的價(jià)值觀念，并將其轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)國家行為的規(guī)范體系。21世紀(jì)以來相繼通過的《關(guān)于非統(tǒng)應(yīng)對(duì)政府違憲更迭框架的洛美宣言》《非洲民主、選舉和治理憲章》等文件，都要求成員國實(shí)施權(quán)力分立和司法獨(dú)立，強(qiáng)調(diào)促進(jìn)政治多元主義或其他形式的民主，發(fā)揮公民社會(huì)的作用，并將這些原則作為民主治理的價(jià)值基礎(chǔ)。在安全領(lǐng)域，非洲和平與安全架構(gòu)的諸要素已朝著明顯的自由主義方向發(fā)展，尤其是更加強(qiáng)調(diào)民主的治理形式和提高人的安全（而不僅僅是政權(quán)安全）的必要性。①Paul D. Williams, “Explaining and Understanding Security Cooperation in Africa,” African Security Review, Vol.19, No.2, 2010, p.100.

非盟層面的制度設(shè)計(jì)試圖將新自由主義的規(guī)范融入民族國家制度構(gòu)建中，但這一“制度西方化”的過程并不順利，很多非洲國家因此陷入政治動(dòng)蕩的困境。以新自由主義為導(dǎo)向的制度規(guī)范之所以未能給非洲帶來和平，究其根源在于新自由主義強(qiáng)調(diào)培育市場和社會(huì)力量，而國家則在多黨競爭理念支配下陷入權(quán)威弱化和能力缺失的困境。新自由主義改革的影響如此嚴(yán)重，以至于其破壞了后殖民時(shí)代非洲民族國家構(gòu)建的基礎(chǔ)，加劇了國家的脆弱性，引發(fā)了針對(duì)國家的大量敵意，并且削弱了國家的合法性。②Musa Abutudu, “Human Security in Africa: Challenges and Prospects,” http://biblioteca.clacso.edu.ar/clacso/sur-sur/20100711021155/9_Abutudu.pdf.國家本應(yīng)是安全公共產(chǎn)品的提供者，但在非洲很多國家根本無法有效提供安全公共產(chǎn)品，非政府武裝、域外大國和國際組織乃至私人安保公司等都不同程度地扮演著安全公共產(chǎn)品供應(yīng)者的角色，這反過來進(jìn)一步弱化了非洲國家的權(quán)威。新自由主義過分強(qiáng)調(diào)“人的安全”這一抽象原則，簡單地認(rèn)為自由市場加自由民主必然會(huì)帶來“人的安全”，這對(duì)民族國家建構(gòu)進(jìn)程起步不久的非洲國家而言無疑是災(zāi)難性的，一些非洲國家沒有足夠的政治權(quán)威有效管理這一自由化進(jìn)程，還有一些非洲國家則因沒有凝聚起強(qiáng)大的民族國家認(rèn)同而陷入種族沖突之中。

從物質(zhì)資源的角度看，非盟的運(yùn)行以及項(xiàng)目開支特別是安全治理方面的成本，很大程度上要依靠域外伙伴的援助。③羅建波：《中國對(duì)外援助模式：理論、經(jīng)驗(yàn)與世界意義 》，《國際論壇》2020年第6 期，第42—45 頁。例如，2019年非盟的總預(yù)算為7.263 億美元，其中3.065 億美元由成員國會(huì)費(fèi)提供，4.198 億美元來自國際發(fā)展伙伴的捐助，成員國提供的資金占總預(yù)算的比例為42%，而國際發(fā)展伙伴捐資占比則達(dá)到了58%。①“Report of the Board of External Auditors on the Consolidated Financial Statements of the African Union for the Year Ended 31 December 2019,” February 2021, https://au.int/sites/default/files/documents/41031-doc-2019_AU_Consolidated_Audit_report_Signed-merged-compressed.pdf.非盟的外部依賴性可見一斑。非盟一直強(qiáng)調(diào)“要用非洲方式解決非洲問題”，但對(duì)域外伙伴的依賴又會(huì)限制非盟自主治理能力的發(fā)揮。

在安全治理領(lǐng)域，非盟的多數(shù)行動(dòng)需要依靠歐盟、聯(lián)合國等域外伙伴的支持。為支持非洲和平與安全架構(gòu)的運(yùn)行及其安全治理，歐盟于2004年建立“非洲和平基金”（African Peace Facility），到2020年，歐盟通過該機(jī)制已向非洲提供了24億歐元資金。②European Commission, “Towards a Comprehensive Strategy with Africa,” March 9, 2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/fs_20_374.然而，歐盟的非洲和平基金條款影響了非盟的自主權(quán)和決策。首先，每一次非盟行動(dòng)都要先提交歐盟委員會(huì)與歐盟政治與安全理事會(huì)的認(rèn)可。此外，歐盟要求非盟應(yīng)該獲得聯(lián)合國對(duì)其和平支持行動(dòng)最寬泛意義的批準(zhǔn)。③王學(xué)軍：《非洲集體安全機(jī)制的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)困境》，《西亞非洲》2014年第4 期，第38 頁。2021年3月，追求戰(zhàn)略自主的歐盟建立預(yù)算規(guī)模更大的“歐洲和平基金”（European Peace Facility），并取消“非洲和平基金”，這意味著歐盟不再有專門針對(duì)非洲的資金支持工具，因?yàn)樾碌臍W洲和平基金并沒有具體的目標(biāo)領(lǐng)域，可同時(shí)對(duì)非洲之外的其他國家進(jìn)行支持。新的機(jī)制可能會(huì)增加歐盟對(duì)非洲和平與安全預(yù)算和行動(dòng)資金支持的不確定性，使歐盟與非盟之間的不對(duì)等關(guān)系進(jìn)一步復(fù)雜化。④Bernardo Venturi, “AU-EU Relations on Peace and Security,” February 14, 2022, https://kujengaamani.ssrc.org/2022/02/14/au-eu-relations-on-peace-and-security/.與此同時(shí)，在新的歐洲和平基金框架下，歐盟可以通過雙邊渠道介入非洲國家的內(nèi)部沖突，這很可能會(huì)導(dǎo)致非盟在一些安全治理問題上被邊緣化。

非盟與聯(lián)合國協(xié)同在非洲安全治理中發(fā)揮著重要作用，在雙方合作進(jìn)程中非盟一直希望聯(lián)合國以系統(tǒng)性方式向經(jīng)安理會(huì)授權(quán)、非盟領(lǐng)導(dǎo)的和平支持行動(dòng)提供可持續(xù)的資金支持。2018年7月，瑞典在擔(dān)任聯(lián)合國安理會(huì)主席期間，組織召開以“聯(lián)合國與地區(qū)和次地區(qū)組織在維護(hù)國際和平與安全中的合作”為主題的辯論會(huì)，美國代表喬納森·科恩（Jonathan Cohen）明確指出，除非資金的透明度、行為、紀(jì)律和人權(quán)的基準(zhǔn)在非盟的和平組織和行動(dòng)中得到明顯的貫徹落實(shí)，否則美國不會(huì)考慮通過聯(lián)合國向未來經(jīng)安理會(huì)授權(quán)的非盟領(lǐng)導(dǎo)的行動(dòng)提供額外的資金支持。⑤“Security Council 8314th Meeting,” July 18, 2018, S/PV.8314, https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/s_pv_8314.pdf.由于成員國未能達(dá)成共識(shí)，在使用聯(lián)合國會(huì)費(fèi)向非盟領(lǐng)導(dǎo)的維和行動(dòng)提供支持方面一直未能形成有效的制度安排。無論是歐盟還是聯(lián)合國，非盟都與其建立了機(jī)制化的合作平臺(tái)，但是非盟在合作進(jìn)程中對(duì)二者有很強(qiáng)的依賴性，處于不對(duì)等的地位，特別是在和平與安全領(lǐng)域。非盟的依賴性越高，非盟的獨(dú)立性就會(huì)越低，那么其對(duì)如何使用資金的影響就會(huì)越小。而且域外伙伴的幫助具有高度的不確定性，非盟的資金來源缺乏穩(wěn)定性，當(dāng)資金的持續(xù)性無法保證時(shí)，非盟開展的和平支持行動(dòng)就會(huì)受到影響，非盟的信譽(yù)也會(huì)因此遭受沖擊。

五、結(jié)語

和平與安全建設(shè)一直是非洲區(qū)域治理的核心議題。特別是非盟成立之后，非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人通過了一系列富有雄心的倡議和宣言，構(gòu)建起涵蓋安全治理諸多領(lǐng)域的制度和規(guī)范，試圖通過集體力量解決非洲持續(xù)不斷的沖突和安全挑戰(zhàn)。盡管非盟借助以和平與安全理事會(huì)為核心的安全制度，在沖突預(yù)防、沖突解決和沖突后和平建設(shè)等領(lǐng)域開展了大量集體行動(dòng)，依靠制裁等手段對(duì)發(fā)生政府違憲更迭的成員國進(jìn)行懲罰，但是這些行動(dòng)并沒有有效遏制沖突。非盟具有復(fù)雜多元的安全治理制度和對(duì)成員國內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行干預(yù)的規(guī)范安排，但這些制度和規(guī)范深受新自由主義意識(shí)形態(tài)的影響，民族國家構(gòu)建尚不成熟的非洲國家的政治權(quán)威及提供安全公共產(chǎn)品的能力由此遭到削弱。非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人雖然賦予了非盟解決非洲沖突問題的權(quán)利，但非盟本身缺乏資源，其高度的外部依賴性嚴(yán)重制約了安全治理能力的發(fā)揮。為提高自身治理能力，加快實(shí)現(xiàn)非洲《2063年議程》，非盟于2016年正式開啟制度改革進(jìn)程。在安全治理領(lǐng)域，非盟將非盟委員會(huì)下設(shè)的和平與安全部和政治事務(wù)部合并為政治事務(wù)、和平與安全部，加強(qiáng)非盟與地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體/地區(qū)機(jī)制的協(xié)調(diào)，同時(shí)加快推進(jìn)和平基金的運(yùn)行，以降低對(duì)域外伙伴的依賴。但是和平基金本身規(guī)模不大，非盟在和平與安全建設(shè)領(lǐng)域的外部依賴性很難在短期內(nèi)得到扭轉(zhuǎn)。鑒于非洲安全秩序面臨的挑戰(zhàn)主要是國內(nèi)沖突而非國家間沖突，如何使非洲國家探索出自主發(fā)展道路、提高國家治理能力，進(jìn)而提供更多安全公共產(chǎn)品，以從根本上消除沖突爆發(fā)的根源，是非盟深化制度改革面臨的根本任務(wù)。