●孔冬梅 王秀梅 王 莉 王業(yè)農(nóng)

政策項(xiàng)目是政府行政部門履職盡責(zé)的重要載體。 近年來，圍繞工業(yè)強(qiáng)市戰(zhàn)略， 山東省濟(jì)南市持續(xù)加大政策供給力度， 工業(yè)扶持發(fā)展財(cái)政資金規(guī)模不斷增加，其中財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策占多數(shù)。隨著財(cái)政補(bǔ)貼扶持力度的加大， 濟(jì)南市工業(yè)和信息化局組織開展了如 “專精特新”“上規(guī)入庫”“技改投資”等大量獎(jiǎng)補(bǔ)政策類預(yù)算績效管理工作， 從實(shí)踐中積累了許多工作經(jīng)驗(yàn)和方法，本文現(xiàn)就獎(jiǎng)補(bǔ)政策類項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)編制特點(diǎn)、 要求和方法等進(jìn)行分析總結(jié)。

一、獎(jiǎng)補(bǔ)政策類項(xiàng)目目標(biāo)編制特點(diǎn)和要求

獎(jiǎng)補(bǔ)政策類項(xiàng)目是指各級政府為推動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展， 對行政轄區(qū)內(nèi)符合相應(yīng)政策規(guī)定條件的企業(yè)或項(xiàng)目，由各級財(cái)政給予一定獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。 它屬于項(xiàng)目支出，但不同于辦公運(yùn)轉(zhuǎn)、政府工程、會展論壇、政府采購和競標(biāo)等類項(xiàng)目。 獎(jiǎng)補(bǔ)政策類項(xiàng)目具有受眾普惠、事后扶持、政策穩(wěn)定、獎(jiǎng)補(bǔ)一次性等特點(diǎn)， 其績效目標(biāo)編制具有特殊要求。

（一）績效目標(biāo)編制特點(diǎn)

獎(jiǎng)補(bǔ)政策類項(xiàng)目的績效目標(biāo)是指預(yù)算單位使用財(cái)政資金安排的項(xiàng)目支出， 計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的預(yù)期績效水平， 用量化數(shù)值或比率表示具體項(xiàng)目實(shí)施預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果。 獎(jiǎng)補(bǔ)政策類項(xiàng)目績效目標(biāo)主要有三方面特點(diǎn)：

1、產(chǎn)出效果宏觀。綜合反映該類項(xiàng)目政策的整體支出和績效， 而非所有項(xiàng)目目標(biāo)和指標(biāo)簡單加總和重復(fù)。

2、體系結(jié)構(gòu)穩(wěn)定。目標(biāo)和指標(biāo)一經(jīng)設(shè)置和確定， 通常情況下可以連續(xù)適用多年，只要政策無較大變化，無需作過多調(diào)整。

3、效益指標(biāo)權(quán)威。設(shè)置的目標(biāo)和指標(biāo)依據(jù)政府工作報(bào)告、統(tǒng)計(jì)公報(bào)、行業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，而非某個(gè)企業(yè)的內(nèi)部數(shù)據(jù)。

（二）績效目標(biāo)和指標(biāo)編制要求

除要求政策目的和項(xiàng)目目標(biāo)、績效目標(biāo)和指標(biāo)、項(xiàng)目產(chǎn)出和效果、上下各級指標(biāo)等之間高度關(guān)聯(lián)、相互匹配、邏輯緊密外， 獎(jiǎng)補(bǔ)政策類項(xiàng)目績效目標(biāo)的編制還要求滿足以下條件：

1、至少逐級細(xì)化至三級?？冃е笜?biāo)逐級細(xì)化，細(xì)化層級應(yīng)在三個(gè)及以上。第三層級根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況自行設(shè)計(jì)編制。

2、包含九項(xiàng)二級指標(biāo)。 包括：4 個(gè)產(chǎn)出指標(biāo)（數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本）、4個(gè)效益指標(biāo)（經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、可持續(xù)影響）、1 個(gè)滿意度指標(biāo)。

3、指標(biāo)代表性強(qiáng)。 在三級指標(biāo)中，優(yōu)選權(quán)重大、 占比高、 代表性強(qiáng)的目標(biāo)和指標(biāo)。目標(biāo)和指標(biāo)要量化可比、合理可行和便于評價(jià)。

二、當(dāng)前績效目標(biāo)編制工作面臨的形勢

（一）目標(biāo)編制存在的困難和問題

1、主客觀制約因素較多。 受各種因素制約導(dǎo)致編制人員存在“四不”現(xiàn)象：潛意識認(rèn)為預(yù)算目標(biāo)編制屬財(cái)務(wù)部門工作職責(zé)，“不想”開展；受保密因素制約，認(rèn)為部分目標(biāo)指標(biāo)“不能”引用；因業(yè)務(wù)不熟、任務(wù)不清、情況模糊，對個(gè)別目標(biāo)和指標(biāo)“不敢”引用；因不了解編制規(guī)則，缺乏工作技巧，“不會”編制。

2、指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)。主要表現(xiàn)為四缺：一是項(xiàng)目目標(biāo)指向不明， 產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)混淆，缺乏明確性；二是指標(biāo)籠統(tǒng)，含糊不清，缺乏精準(zhǔn)性； 三是三級指標(biāo)與二級指標(biāo)的關(guān)聯(lián)性差，對上級指標(biāo)標(biāo)識度低，缺乏充分性；四是目標(biāo)細(xì)化不夠， 三級指標(biāo)對上級目標(biāo)反映維度單一，多數(shù)為一個(gè)指標(biāo)，缺乏完整性。

3、既有指標(biāo)過少。目前，我國績效評價(jià)體系中列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的目標(biāo)指標(biāo)數(shù)量較少，尚不足以支撐各行業(yè)、各領(lǐng)域項(xiàng)目的產(chǎn)出和效益指標(biāo)需求。 多數(shù)既有行業(yè)目標(biāo)指標(biāo)隨機(jī)性強(qiáng)，缺乏系統(tǒng)性、穩(wěn)定性與可比性。 個(gè)性化定制統(tǒng)計(jì)渠道，存在投入多、成本高、難度大、時(shí)效弱的缺陷。

4、部分目標(biāo)設(shè)置難。一方面，獎(jiǎng)補(bǔ)政策類項(xiàng)目通常缺乏“成本”等限制性目標(biāo)指標(biāo)；另一方面，普惠性、公益性等政策項(xiàng)目往往缺乏質(zhì)量、可持續(xù)影響等指標(biāo)規(guī)定。成本、質(zhì)量、可持續(xù)影響等三級指標(biāo)的目標(biāo)值多用 “推動”“促進(jìn)”“提升”等定性指標(biāo)模糊設(shè)定，甚至空缺。

（二）獎(jiǎng)補(bǔ)類政策目標(biāo)編制優(yōu)勢

1、政策制度完備。 國家和各省級財(cái)政部門已經(jīng)制定項(xiàng)目支出績效目標(biāo)申報(bào)表框架和結(jié)構(gòu)，明確了績效目標(biāo)的一級和二級指標(biāo)。部門在進(jìn)行預(yù)算目標(biāo)編制時(shí)僅需按圖索驥，在此基礎(chǔ)上對二級指標(biāo)細(xì)化，形成三級指標(biāo)，結(jié)合項(xiàng)目需求進(jìn)行量化即可。

2、獲取渠道法定。 《政府信息公開條例》將政府部門的“重大建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)和實(shí)施情況”“環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查”等情況納入主動公開范圍。 通過政府新聞發(fā)布會等政務(wù)公開平臺渠道也可獲取高價(jià)值信息資料。

3、行業(yè)信息豐富。為了掌握產(chǎn)業(yè)、行業(yè)與企業(yè)的發(fā)展和經(jīng)營運(yùn)行情況， 政府行政部門建立了行業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)調(diào)度系統(tǒng)，如軟件行業(yè)、技改投入、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等信息化統(tǒng)計(jì)平臺。此類平臺可供預(yù)算部門和處室調(diào)度和掌握， 系統(tǒng)為相關(guān)項(xiàng)目目標(biāo)和指標(biāo)的建立提供了便捷、詳實(shí)和完整的數(shù)據(jù)支撐。

4、評審資料精準(zhǔn)。 獎(jiǎng)補(bǔ)類政策在具體實(shí)施中會制定政策實(shí)施細(xì)則或項(xiàng)目資金申報(bào)通知，細(xì)則與通知從項(xiàng)目的投入、產(chǎn)出、效益等方面制定了受扶持企業(yè)需具備的資質(zhì)條件。通過將申報(bào)單位提供的制式資料統(tǒng)計(jì)、 匯總和分析， 可以概括提煉出相關(guān)政策項(xiàng)目的績效產(chǎn)出和效益目標(biāo)、指標(biāo)。

三、目標(biāo)和指標(biāo)編制辦法

在三級目標(biāo)和指標(biāo)編制中， 需要搜集編制依據(jù)資料， 在眾多資料中查找確定并細(xì)化指標(biāo)維度，從中確定具體目標(biāo)和指標(biāo)值。目標(biāo)和指標(biāo)編制依據(jù)資料范圍包括：政策、政府工作報(bào)告、部門年度工作報(bào)告；上級部門考核指標(biāo)、政府統(tǒng)計(jì)公告、政府相關(guān)信息公開資料；行業(yè)發(fā)展規(guī)劃；政策實(shí)施細(xì)則、資質(zhì)資格認(rèn)定辦法、項(xiàng)目申報(bào)通知；項(xiàng)目管理工作計(jì)劃和總結(jié)、事前績效評估報(bào)告等，部分項(xiàng)目還需要對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)一步分析加工。 本文就獎(jiǎng)補(bǔ)政策類項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)出、效果、滿意度的三級目標(biāo)和指標(biāo)編制方法，分別介紹如下：

（一）預(yù)期產(chǎn)出

獎(jiǎng)補(bǔ)政策類項(xiàng)目產(chǎn)出指標(biāo)包括數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本四個(gè)方面，其中：

數(shù)量指標(biāo)反映預(yù)算部門計(jì)劃完成、 扶持的項(xiàng)目或提供服務(wù)數(shù)量。應(yīng)采用絕對值量化，忌定性指標(biāo)，可以從行政級別、時(shí)間遠(yuǎn)近、扶持力度、優(yōu)劣等級、類別類型等維度細(xì)化。 舉例：①行政級別維度，如扶持市級“專精特新”企業(yè)數(shù)量≥300 家、扶持省級“專精特新”企業(yè)數(shù)量≥100 家、扶持國家“專精特新”小巨人企業(yè)數(shù)量≥5 家等。②時(shí)間維度，如本年扶持“上規(guī)入庫”企業(yè)數(shù)量≥200 家、扶持累計(jì)穩(wěn)定在庫2 年的企業(yè)數(shù)量≥180 家、 扶持累計(jì)穩(wěn)定在庫3 年的企業(yè)數(shù)量≥150 家等。③扶持力度維度， 如扶持普通類技改項(xiàng)目（獎(jiǎng)補(bǔ)比例10%）數(shù)量≥300 家、扶持生產(chǎn)線技改項(xiàng)目（獎(jiǎng)補(bǔ)比例12%）數(shù)量≥50 家、扶持車間技改項(xiàng)目（獎(jiǎng)補(bǔ)比例15%）數(shù)量≥20 家、扶持工廠技改項(xiàng)目（獎(jiǎng)補(bǔ)比例20%）數(shù)量≥5家等。 ④等級維度，如扶持五星級上云企業(yè)數(shù)量≥50 家、 扶持四星級上云企業(yè)數(shù)量≥100 家、扶持三星級上云企業(yè)數(shù)量≥500 家、引導(dǎo)上云企業(yè)數(shù)量≥10000 家等。

質(zhì)量指標(biāo)反映預(yù)算部門計(jì)劃支持 （扶持）項(xiàng)目或提供服務(wù)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)、水平、效果。質(zhì)量指標(biāo)宜定量值表達(dá)， 多采用相對值量化。 經(jīng)常需要利用數(shù)據(jù)分析加工確定，可以從高質(zhì)量項(xiàng)目數(shù)量占比、區(qū)域位次、資質(zhì)資格認(rèn)證條件等維度細(xì)化。 舉例：①結(jié)構(gòu)優(yōu)化維度，如先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)數(shù)量占比≥60%，省級“專精特新”企業(yè)數(shù)量占比≥20%；數(shù)字生產(chǎn)線項(xiàng)目占比≥30%等。②區(qū)域位次維度，如“專精特新”企業(yè)數(shù)量居省內(nèi)前3 位、軟件產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值規(guī)模居省內(nèi)前2 位等。 ③資質(zhì)資格維度， 如新上規(guī)入庫企業(yè)年均工業(yè)增加值≥3000 萬元，受支持項(xiàng)目研發(fā)平均投入≥1000萬元等。 ④產(chǎn)出數(shù)量分析維度，如入庫企業(yè)穩(wěn)定率≥80%等。

時(shí)效指標(biāo)反映預(yù)算部門計(jì)劃支持 （扶持） 項(xiàng)目或提供服務(wù)的及時(shí)程度和效率情況。 依據(jù)政府部門對外辦事時(shí)長承諾、上級部門考核指標(biāo)等，用小時(shí)、日、月等絕對時(shí)間值，或是“及時(shí)”等定性值表述。 可以從項(xiàng)目申報(bào)受理、組織審核、結(jié)果公示等項(xiàng)目組織管理時(shí)限維度， 或者資金分配計(jì)劃制定、資金申請、資金撥付等資金管理時(shí)限維度等細(xì)化。 舉例：①項(xiàng)目管理定量維度，如組織審核時(shí)長≤15 日等。 ②項(xiàng)目管理定性維度，如項(xiàng)目申報(bào)受理及時(shí)等。 ③資金管理定量維度，如資金到賬時(shí)長≤2 個(gè)月等。 ④資金管理定性維度，如資金撥付及時(shí)等。

成本指標(biāo)反映預(yù)算部門計(jì)劃支持 （扶持）項(xiàng)目或提供服務(wù)所需成本。 忌用定性指標(biāo)，可以依據(jù)財(cái)務(wù)報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算成本控制，或者通過數(shù)據(jù)分析加工，從單位成本和總成本、直接成本和間接成本，以及工作經(jīng)費(fèi)占投入總資金比率等維度細(xì)化。 舉例：①單位成本維度， 如專家評審每天費(fèi)用≤1000 元、每類項(xiàng)目工作經(jīng)費(fèi)≤100 元等。 ②總成本維度，如專家評審總費(fèi)用≤20 萬元、項(xiàng)目工作經(jīng)費(fèi)≤10 萬元等。 ③直接和間接成本維度，如投入評審專家人員數(shù)量≤5 人、 市級機(jī)關(guān)投入工作人員數(shù)量≤5 人， 其中其他機(jī)關(guān)投入工作人員數(shù)量≤50 人等。④管理工作經(jīng)費(fèi)占比維度， 如項(xiàng)目管理工作經(jīng)費(fèi)占比≤0.5%， 某類子項(xiàng)目管理工作經(jīng)費(fèi)占比≤0.01%等。

（二）預(yù)期效果

包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益和可持續(xù)發(fā)展影響等四個(gè)方面，其中：

經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)指項(xiàng)目支出產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。 忌用定性指標(biāo)，多于資金類定量數(shù)據(jù)表述，可從收入、利潤、納稅的絕對增長值或增長率，或者“直接經(jīng)濟(jì)效益”“間接經(jīng)濟(jì)效益”等維度細(xì)化。 舉例：①收入維度，如某項(xiàng)目年度營收增長率≥10%、 某項(xiàng)目年度營收增長≥1000 萬元等。 ②利潤維度，如某項(xiàng)目年度利潤增長率≥10%、 企業(yè)利潤率≥5%、年度利潤增長≥1000 萬元等。 ③納稅維度，如某項(xiàng)目年度納稅增長率≥10%、 企業(yè)年度納稅增長≥500 萬元、資金利稅率≥10%等。④直接、間接效益維度，如某集群營收同比增長率≥10%、 市規(guī)上工業(yè)企業(yè)營收同比增長率≥10%等。

社會效益指標(biāo)指項(xiàng)目支出產(chǎn)生的社會效益。 忌用定性指標(biāo)，不限于資金類數(shù)據(jù)表述，可以從就業(yè)、創(chuàng)新、引資，絕對值、相對值，綜合指標(biāo)，某產(chǎn)業(yè)或行業(yè)占比等維度細(xì)化。舉例：①就業(yè)、創(chuàng)新、引資維度，如新增就業(yè)人數(shù)≥1000 人，吸引高級人才數(shù)量≥100 人，形成專利數(shù)量≥100 件，吸引外資≥10000 萬元等。②相對值維度，如工業(yè)增加值同比增長≥10%等。 ③綜合指標(biāo)維度，如兩化融合指數(shù)≥90 等。 ④占比維度， 如數(shù)字經(jīng)濟(jì)占比≥45%等。

生態(tài)效益指標(biāo)指項(xiàng)目支出帶來的環(huán)境效益。忌用定性指標(biāo)，不限于資金類定量數(shù)據(jù)表述，可以從減排、節(jié)能、優(yōu)良天數(shù)、案發(fā)數(shù)量等維度細(xì)化。 舉例：①減排維度，如固體廢物減排率≥10%等。 ②節(jié)能維度， 如萬元GDP 能耗下降率≥3%等。 ③優(yōu)良天數(shù)維度，如優(yōu)良天數(shù)占比≥60%，年優(yōu)良天數(shù)≥200 天等。 ④案發(fā)數(shù)量維度，如環(huán)保案件數(shù)量減少率≥2%等。

可持續(xù)影響指標(biāo)指項(xiàng)目支出帶來的可持續(xù)影響。盡量用定量指標(biāo)，可以從正相關(guān)和負(fù)相關(guān)指標(biāo)、工作機(jī)制建立、落實(shí)情況等維度細(xì)化。 舉例：①正相關(guān)維度，反映產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)，如工業(yè)投資同比增長率≥10%、工業(yè)技改同比增長率≥10%、 研發(fā)投入占比≥2.6%、淘汰焦化落后產(chǎn)能≥150 萬噸等。 ②負(fù)相關(guān)維度，反映限制性發(fā)展指標(biāo)，如安全事故發(fā)生起數(shù)降低率≥10%等。 ③機(jī)制建立維度，如XX 制度建立情況（建立/健全）。 ④機(jī)制落實(shí)維度，如財(cái)政資金“綠色門檻”制度落實(shí)率100%、資金分配名單公示率100%等。

（三）滿意度指標(biāo)

滿意度指標(biāo)反映社會公眾或服務(wù)對象等相關(guān)利益者對財(cái)政支出效果的滿意程度。 忌用定性指標(biāo)，可根據(jù)上級部門考核指標(biāo)、政府服務(wù)熱線事項(xiàng)辦理考評情況、 服務(wù)情況調(diào)查問卷等資料，從服務(wù)層次、服務(wù)環(huán)節(jié)、態(tài)度、效率等維度細(xì)化。 舉例：①服務(wù)層級維度，如企業(yè)滿意度≥90%、 下級行政部門滿意度≥90%，信息化平臺服務(wù)滿意度≥90%等。 ②服務(wù)環(huán)節(jié)維度，如政策解讀滿意度≥90%、項(xiàng)目審核審批滿意度≥90%、 辦理結(jié)果滿意度≥90%等。 ③服務(wù)態(tài)度維度，如解答服務(wù)態(tài)度滿意度≥90%、 辦理服務(wù)態(tài)度滿意度≥90%等。④服務(wù)效率維度，如受理效率滿意度≥90%。

四、保障措施

（一）宣傳落實(shí)政策

深入宣傳績效管理相關(guān)政策和要求，讓“花錢必問效， 無效必問責(zé)”“誰申請資金，誰編制目標(biāo)”工作原則轉(zhuǎn)化為預(yù)算單位、資金申請?zhí)幨液途幹乒ぷ魅藛T的思想主動和行動自覺。切實(shí)落實(shí)問責(zé)機(jī)制，對無效的預(yù)算項(xiàng)目嚴(yán)肅問責(zé)追責(zé)， 對未編制績效目標(biāo)的資金申請予以否決。 力求以倒逼機(jī)制落實(shí)績效管理要求。

（二）健全考核體系

預(yù)算單位將績效管理工作任務(wù)完成情況納入本單位的優(yōu)秀處室和先進(jìn)個(gè)人考評機(jī)制中。 市財(cái)政局將績效目標(biāo)設(shè)置作為基礎(chǔ)工作考核要點(diǎn)， 組織專家評審所有預(yù)算單位每個(gè)項(xiàng)目的績效目標(biāo)編制情況。 地方政府將績效管理工作納入全市經(jīng)濟(jì)社會綜合考核指標(biāo)體系。 推動各級考核結(jié)果量化可比， 并定時(shí)通報(bào)，激勵(lì)全市上下高質(zhì)量完成績效管理工作。

（三）加強(qiáng)組織引導(dǎo)

財(cái)政和財(cái)務(wù)部門發(fā)揮牽頭作用， 做好組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等工作。 提供信息化編報(bào)手段， 強(qiáng)化履職責(zé)任， 提高工作效率。開展專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)，有針對性地交流指導(dǎo)各類項(xiàng)目的目標(biāo)編制方法。 認(rèn)真組織目標(biāo)評審，以評審促修改，以完善促提升。 加強(qiáng)政策項(xiàng)目事前績效評估， 充分論證政策設(shè)立必要性、績效目標(biāo)合理性、投入經(jīng)濟(jì)性、實(shí)施可持續(xù)性等內(nèi)容，夯實(shí)績效目標(biāo)編制基礎(chǔ)。