齊晨晨

(武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所， 武漢 430072)

一、環(huán)境公益訴訟風(fēng)險預(yù)防應(yīng)然目標(biāo)的形成

為解決行政權(quán)力在環(huán)境治理上的“失靈”并確保公眾程序性環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟制度得以確立。與建立在個體權(quán)利基礎(chǔ)上、以救濟(jì)個體利益為目標(biāo)的傳統(tǒng)訴訟制度不同(如民事訴訟旨在維護(hù)個體的生命健康與財產(chǎn)安全，行政訴訟意在保護(hù)個體權(quán)利免受行政權(quán)力的不當(dāng)侵?jǐn)_，刑事訴訟的邏輯基點在于個體化的國家利益)，環(huán)境公益訴訟以維護(hù)全人類共享且無法分割至個體所有的環(huán)境生態(tài)公益為邏輯起點和最終目標(biāo)[1]。

利益并非由法律提前預(yù)設(shè)或主動創(chuàng)造的。利益需求具有時代性，當(dāng)某種利益對各社會主體具有普遍且迫切的意義時，該種利益才會進(jìn)入法律承認(rèn)并保護(hù)的視野，并通過設(shè)定權(quán)利或分配義務(wù)的方式來實現(xiàn)對相關(guān)社會關(guān)系的控制[2]。事實上，生態(tài)公益并非在國家成立伊始即被納入法律秩序調(diào)控的范圍，人們對生態(tài)公益的態(tài)度經(jīng)歷了“享用—侵害—(事后填補(bǔ)式)保護(hù)—(事先預(yù)防式)保護(hù)”的發(fā)展歷程。

從環(huán)境問題變遷史角度考察，在農(nóng)耕文明主導(dǎo)下的原始社會和封建社會，人類對環(huán)境的改造和利用雖引起了環(huán)境要素的不利改變，但這種改變尚屬生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)適的范圍，環(huán)境問題并未成為一個典型的社會問題，生態(tài)公益處于事實存在但法律未發(fā)現(xiàn)的狀態(tài)。

工業(yè)革命以來，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，人類瘋狂地攫取自然資源并無節(jié)制地向環(huán)境排放污染物，使生態(tài)公益受到侵害。在此階段，盡管人們對生態(tài)環(huán)境有所關(guān)注，但基于人類中心主義價值觀念的影響，對生態(tài)公益的保護(hù)主要通過救濟(jì)以其為傳導(dǎo)介質(zhì)而造成的個人生命健康損害或財產(chǎn)損失而間接進(jìn)行。

二戰(zhàn)以后，各地生態(tài)危機(jī)和環(huán)境公害事件頻發(fā)，以救濟(jì)個體損害為核心的侵權(quán)責(zé)任機(jī)制無法應(yīng)對普遍的環(huán)境危害行為。生態(tài)公益逐漸從傳統(tǒng)的法律框架中跳脫出來，對其加以保護(hù)成為一項獨立的國家任務(wù)。應(yīng)當(dāng)注意的是，此階段國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的履行主要是通過事后的損害填補(bǔ)，或基于行為與危害后果間因果關(guān)系的高度確定性而采取相應(yīng)干預(yù)手段來進(jìn)行的[3]。

20世紀(jì)80年代，人類進(jìn)入風(fēng)險社會?！罢绗F(xiàn)代化消解了19世紀(jì)封建社會的結(jié)構(gòu)并產(chǎn)生了工業(yè)社會一樣，今天的現(xiàn)代化(即自反性現(xiàn)代化)正在消解工業(yè)社會，而另一種現(xiàn)代性(即風(fēng)險社會)則正在形成之中?！盵4]其中，生態(tài)領(lǐng)域的風(fēng)險是最為突出也是最早引起人們關(guān)注的，呈現(xiàn)出不可感知性、不確定性、不可預(yù)測性、不可控制性、交叉性、蔓延性等特征[5]。這些特征使得人們無法利用現(xiàn)有的科學(xué)知識去準(zhǔn)確預(yù)測并掌控行為與環(huán)境危害后果之間的因果關(guān)系，這無疑摧毀了傳統(tǒng)的以經(jīng)驗法則和科學(xué)確定性為基準(zhǔn)的生態(tài)保護(hù)邏輯。由于生態(tài)風(fēng)險具有不可逆性且涉及大范圍的社會利益與人類福祉，環(huán)境治理體系必須對生態(tài)風(fēng)險予以全方位的回應(yīng)，即不僅限于抗拒對環(huán)境具有威脅性之危害和排除已產(chǎn)生之損害，還應(yīng)更進(jìn)一步地在一定危險性產(chǎn)生之前就預(yù)先去防止其對環(huán)境與人類之危害性[6]。作為維護(hù)生態(tài)公益的最終手段，環(huán)境公益訴訟也應(yīng)當(dāng)將介入時間從損害發(fā)生之后提前至有損害危險發(fā)生之虞時，將風(fēng)險預(yù)防作為應(yīng)然目標(biāo)。這不僅符合生態(tài)損害司法救濟(jì)的邏輯位序，也能夠體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的內(nèi)在道德性[7]。

二、以風(fēng)險預(yù)防為目標(biāo)的環(huán)境公益訴訟的具體內(nèi)涵

風(fēng)險預(yù)防作為一項法律原則，最早見于1974年聯(lián)邦德國的《清潔空氣法》，即Vorsorgeprinzip。它要求政策制定者在制定政策時考量科學(xué)不確定因素[8]。隨后該項原則獲得迅速發(fā)展，逐漸從規(guī)制個別環(huán)境媒介或區(qū)域污染防治的指導(dǎo)性原則，進(jìn)階為適用于全球環(huán)境保護(hù)的基本立法原則，在多份國際公約及法律文本中均有體現(xiàn)。隨著風(fēng)險預(yù)防理念在國際環(huán)境法領(lǐng)域的生成、發(fā)展與流行，其作為環(huán)境國家(Umweltstate)的指導(dǎo)原則，也在不斷形塑著國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)在立法、行政以及司法領(lǐng)域的實踐[9]。限于篇幅，立法和行政方面的問題不作研討，接下來將重點分析風(fēng)險預(yù)防給裁判環(huán)境爭議的司法權(quán)帶來的影響及轉(zhuǎn)變，即環(huán)境公益訴訟風(fēng)險預(yù)防目標(biāo)的具體內(nèi)涵。

1. 訴訟對象：環(huán)境風(fēng)險管制行政行為與環(huán)境危害誘發(fā)經(jīng)營行為

“行政乃實現(xiàn)國家目的之一切國家作用，而所謂國家目的者，具體而言，即指公共利益或公共福祉而言?！盵10]即行政機(jī)關(guān)以實現(xiàn)不特定多數(shù)人享有的公共利益為目標(biāo)，而生態(tài)利益作為公共利益在環(huán)境領(lǐng)域的投射，自然成為行政機(jī)關(guān)的守護(hù)對象。然而，行政機(jī)關(guān)在實施環(huán)境法律政策時，極有可能因經(jīng)濟(jì)利益或政治利益考量而怠惰履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，從而陷入“管制俘獲”的困境。按照行政法治的基本邏輯，為確保行政權(quán)運行于法治軌道且有效服務(wù)于特定時期的公共利益，司法權(quán)需發(fā)揮其對行政權(quán)的審查及約束功效。隨著環(huán)境風(fēng)險時代的到來，鑒于立法系統(tǒng)和司法系統(tǒng)無法為環(huán)境風(fēng)險提供可靠的規(guī)范預(yù)期及普遍的調(diào)控方案，行政權(quán)力將在環(huán)境風(fēng)險規(guī)控領(lǐng)域擁有廣泛的裁量空間與判斷余地，而這種自由裁量權(quán)極有可能陷入盲目擴(kuò)張或目的異化的危險?；诖?，司法權(quán)需采取能動主義的立場，提高對行政權(quán)力司法審查的強(qiáng)度與密度，使行政權(quán)在管制環(huán)境風(fēng)險時也不偏離維護(hù)生態(tài)公益的目標(biāo)[11]。是而，環(huán)境公益訴訟應(yīng)將環(huán)境風(fēng)險管制行為納入訴訟對象范圍。

2. 裁判要素：“嚴(yán)重”或“不可挽回”之危險

在劃定了訴訟對象后，環(huán)境風(fēng)險管制行為與經(jīng)營行為需達(dá)到何種程度乃構(gòu)成對風(fēng)險預(yù)防原則的違反，即成為司法審理的核心。為此，須首先明晰“風(fēng)險”之內(nèi)涵。依據(jù)德國學(xué)者提出的風(fēng)險“三分理論”，廣義上的風(fēng)險概念可依據(jù)預(yù)期損害發(fā)生的程度與蓋然性，進(jìn)一步區(qū)分為危險、(狹義)風(fēng)險以及剩余風(fēng)險。危險是指依客觀事態(tài)經(jīng)過歷程觀察，某一行為或狀態(tài)現(xiàn)在若不加防止，將有充分蓋然性會對受保護(hù)法益造成一定程度或規(guī)模之損害；剩余風(fēng)險是指超出人類認(rèn)知理性，無法加以排除而應(yīng)由全社會忍受的風(fēng)險；至于(狹義)風(fēng)險，則介于危險與剩余風(fēng)險之間，是指剩余風(fēng)險以外但又未達(dá)充分蓋然性危險之領(lǐng)域[15]。由此可見，危險與風(fēng)險的區(qū)別在于環(huán)境損害產(chǎn)生的蓋然性之高低。鑒于剩余風(fēng)險因無法克服而暫時未進(jìn)入法律調(diào)整的視野，前述問題即演變?yōu)榄h(huán)境公益訴訟的規(guī)制對象究竟應(yīng)限縮至環(huán)境損害蓋然性較高的危險，還是應(yīng)擴(kuò)張到蓋然性較低的風(fēng)險?答案顯然是前者。

事實上，環(huán)境風(fēng)險規(guī)制程度的劃定并非單純客觀的事實認(rèn)識問題，而是一種帶有高度價值傾向的選擇。環(huán)境風(fēng)險的司法控制，不僅需考量被納入管制之社會活動可能產(chǎn)生危害后果的程度以及防止危害結(jié)果的可能性，而且需考慮生態(tài)保護(hù)利益、經(jīng)濟(jì)增長利益、科技發(fā)展利益等具有相互沖突性質(zhì)的利益的衡平，同時還需思考現(xiàn)實社會中人民期待享有何種生活形式的價值選擇。這種廣泛且復(fù)雜的價值識別與裁量，決定了司法機(jī)關(guān)在審判關(guān)涉環(huán)境風(fēng)險的訴訟案件時應(yīng)秉持謹(jǐn)慎且謙抑的立場。此外，與傳統(tǒng)危險防止概念相比，盡管風(fēng)險預(yù)防原則對科學(xué)上因果關(guān)系確定性的依賴有所放松，但這并不意味著其會放任國家在未能明確指出環(huán)境損害的風(fēng)險性之前即恣意地采取預(yù)防性措施。從這個角度來講，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)收緊介入環(huán)境風(fēng)險領(lǐng)域的“口子”，以防風(fēng)險預(yù)防原則的濫用。基于此，調(diào)整環(huán)境風(fēng)險的環(huán)境公益訴訟應(yīng)在具有高度蓋然性“危險”的理論基礎(chǔ)上展開。

至于何種程度的環(huán)境損害危險是社會所不可承受的，則建議以國際文本的相關(guān)規(guī)定作為參考，將“嚴(yán)重”或“不可挽回”作為裁判標(biāo)準(zhǔn)。1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會發(fā)表的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》(RioDeclarationonEnvironmentandDevelopment)對風(fēng)險預(yù)防原則作了經(jīng)典的闡釋，其第15條規(guī)定，當(dāng)存在“嚴(yán)重”或“不可挽回”(serious or irreversible)的環(huán)境損害威脅時，各國應(yīng)依據(jù)其能力采取符合成本效益的預(yù)防性措施。隨后，在國際法委員會議定通過的《預(yù)防危險活動造成跨境災(zāi)害公約(草案)》(DraftConventiononthePreventionofTransboundaryHarmfromHazardousActivities)中，第2條規(guī)定不論是低度的概率，或是高度的可能性，只要其造成了“重大”或“災(zāi)難性”的損害，均屬公約規(guī)制的危險活動范圍。由此，將“嚴(yán)重”或“不可挽回”的危險作為環(huán)境公益訴訟實現(xiàn)風(fēng)險預(yù)防目標(biāo)的裁判要素具有合理性，即當(dāng)環(huán)境主管部門的行政行為或經(jīng)營者的經(jīng)營行為即將導(dǎo)致“嚴(yán)重”或“不可挽回”的環(huán)境危險時，司法機(jī)關(guān)應(yīng)判定相關(guān)主體承擔(dān)責(zé)任。

3. 法律責(zé)任：建立符合預(yù)防原則、比例原則和時間性原則的責(zé)任體系

法律責(zé)任是指由于某些違法行為或法律事實的出現(xiàn)而使責(zé)任主體所處的某種特定的必為狀態(tài)[16]。適切法律責(zé)任的設(shè)定及有效履行是某項立法或某種法律制度得以成功實施的關(guān)鍵。為確保環(huán)境公益訴訟有效實現(xiàn)風(fēng)險預(yù)防之目的，相關(guān)責(zé)任制度的設(shè)計應(yīng)當(dāng)遵循預(yù)防原則、比例相當(dāng)性原則以及時間性原則。

當(dāng)某種環(huán)境風(fēng)險已通過科學(xué)知識和法律程序被識別為“嚴(yán)重”或“不可挽回”的危險后，則接下來需要關(guān)注的問題是如何避免或降低可能發(fā)生的環(huán)境危害及損害概率，此乃預(yù)防之目的。為此，實踐中通常的做法是對風(fēng)險誘發(fā)行為施以否決措施，如英美法系的“預(yù)防型禁令”或大陸法系的“停止侵害”。

固然，全面的禁止是唯一可以阻卻風(fēng)險的辦法，但環(huán)境風(fēng)險通常與科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)增長、社會就業(yè)等其他公共問題相聯(lián)系，因而一個負(fù)責(zé)且謹(jǐn)慎的法院在判決環(huán)境風(fēng)險主體承擔(dān)責(zé)任時不會“一刀切”式地要求被告全面停止行為，而是試圖在生態(tài)公益與相沖突的法益間尋求一個適當(dāng)?shù)钠胶猓沟闷渑卸ǖ念A(yù)防性責(zé)任措施既能確保適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)標(biāo)準(zhǔn)得以實現(xiàn)，同時也不失其比例均衡[17]，即遵循比例相當(dāng)性原則。這與《里約宣言》所表述的“符合成本效益規(guī)則”的精神相一致。

除此以外，由于環(huán)境風(fēng)險具有科學(xué)不確定性，因而在某個時刻確定的預(yù)防性措施難免系某種權(quán)宜之策。為此，預(yù)防性措施的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)具有制度變化彈性，在執(zhí)行過程中相關(guān)措施可隨科技發(fā)展情況予以不斷調(diào)整更新，此乃時間性原則的要求?；诖隧椏紤]，法院在確定責(zé)任形式時應(yīng)當(dāng)為后續(xù)的措施調(diào)整預(yù)留空間，從而達(dá)到抵御環(huán)境風(fēng)險之實際效果。

三、我國有關(guān)環(huán)境公益訴訟風(fēng)險預(yù)防的規(guī)范與實踐檢視

我國2014年修訂通過的《環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)堅持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則。”這是風(fēng)險預(yù)防原則在我國環(huán)境基礎(chǔ)法律中的本土化表達(dá)。在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，由于我國環(huán)境公益訴訟制度可依據(jù)起訴對象的不同區(qū)分為環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟，因而在檢視風(fēng)險預(yù)防原則在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域的規(guī)范表現(xiàn)及實踐運行時，出于便宜考慮應(yīng)對兩個系統(tǒng)分別加以考察。

(一) 環(huán)境行政公益訴訟

1. 風(fēng)險預(yù)防理念付之闕如

風(fēng)險預(yù)防原則的核心理念是在尚無確定科學(xué)證據(jù)的情況下，僅基于一定科學(xué)基礎(chǔ)上的合理懷疑而采取預(yù)防性措施，從而避免嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的危害后果[18]。換言之，該項原則強(qiáng)調(diào)“防患于未然”。那么，在風(fēng)險預(yù)防原則的指引下，環(huán)境行政公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)允許起訴主體在環(huán)境損害后果實際發(fā)生前但有重大發(fā)生可能性的情勢下即將相關(guān)行政主體訴至法院，請求法院判決行政機(jī)關(guān)為某種給付、停止即將作出的行政行為或暫停即將實施的事實行為。

然而，縱觀我國檢察行政公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的行政公益訴訟制度是以事后損害救濟(jì)為中心建構(gòu)的，即以實際損害結(jié)果的存在作為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的前提。例如，《行政訴訟法》第25條第4款和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《兩高檢察公益訴訟解釋》)第21條均規(guī)定，行政公益訴訟的訴因是行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，進(jìn)而導(dǎo)致國家利益或社會公共利益受到侵害；《兩高檢察公益訴訟解釋》第22條進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時，應(yīng)提交國家利益或社會公共利益受到侵害的證明材料。

在具體規(guī)范的指引下，相關(guān)司法實踐也呈現(xiàn)出典型的事后救濟(jì)特質(zhì)。從最高檢發(fā)布的2019年度檢察公益訴訟典型案例來看，在“睢寧縣檢察院訴睢寧縣生態(tài)環(huán)境局行政公益訴訟”案中，由于睢寧縣生態(tài)環(huán)境局未將涉案油泥及油泥污染物進(jìn)行合理貯存及安置，導(dǎo)致油泥流淌、滲漏及揮發(fā)，對土壤、地下水、空氣等環(huán)境要素產(chǎn)生了不利影響。在環(huán)境損害既存的前提下，睢寧縣檢察院向徐州鐵路運輸法院提起公益訴訟，并對生態(tài)公益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)進(jìn)行舉證[19]。

行政公益訴訟之所以以侵害事實作為起訴要件，是因為現(xiàn)行的行政訴訟制度是在“行政行為成熟原則”的理論基礎(chǔ)上構(gòu)建起來的。此項原則將推遲審查是否對當(dāng)事人造成困難作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，即“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)事實上受到損害。如果當(dāng)事人事實上沒有受到不利影響，當(dāng)然不具備起訴資格。”[20]盡管此種思想可防止濫訴現(xiàn)象的發(fā)生，但鑒于行政公益訴訟保護(hù)客體的特殊性(利益影響范圍廣且一旦損害難以恢復(fù))，其應(yīng)當(dāng)吸收風(fēng)險預(yù)防原則的理念并在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域加以合理運用。

2. 過程性審查機(jī)制尚未建立

為確保行政權(quán)在風(fēng)險社會背景下有效維護(hù)生態(tài)公益，環(huán)境風(fēng)險管制行為應(yīng)成為司法審查的對象。應(yīng)當(dāng)注意的是，環(huán)境風(fēng)險的特性決定了環(huán)境風(fēng)險管制行為(手段/工具)，相較于傳統(tǒng)的行政管制行為來說，呈現(xiàn)出更多的復(fù)雜性、創(chuàng)新性、靈活性、多變性、協(xié)商性、動態(tài)性等特征，使得環(huán)境風(fēng)險管制行為難以被抽象或歸類為某種既有的行政行為類型，質(zhì)言之，也就難以通過傳統(tǒng)的行政行為形式理論學(xué)說對其加以規(guī)范或解釋。在行政行為形式學(xué)說下，行政法制的關(guān)注焦點僅止于行政行為過程中最后階段的產(chǎn)物，而對產(chǎn)生最終結(jié)果的協(xié)商、當(dāng)事人參與、討論、聽證等行政過程缺乏關(guān)注[21]。事實上，環(huán)境風(fēng)險管制行為并非某種單個的、靜止的、孤立的或局部的行政行為，相反，其是多種管制手段的集合使用或多個管制行為的連續(xù)過程。從這一角度來講，那種僅僅通過觀察位于過程末端且經(jīng)過抽象化處理的行政行為來判斷行政活動是否合法的司法審查方法，已無法適應(yīng)風(fēng)險時代行政司法監(jiān)督的要求，整體的過程性審查才是對關(guān)涉環(huán)境風(fēng)險的行政行為予以司法控制的適當(dāng)路徑。

然而，我國的環(huán)境行政公益訴訟卻呈現(xiàn)出一種典型的僅關(guān)注終局性行政行為合法與否的制度樣態(tài)。根據(jù)《行政訴訟法》第25條和《兩高檢察公益訴訟解釋》第21條之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可對致使國家利益或社會公共利益受到侵害的違法行政行為或者行政不作為提起訴訟。這種以損害結(jié)果為起訴前提的訴訟制度設(shè)計，直接導(dǎo)致司法實踐中行政公益訴訟的對象多為以“行政處分”為核心的行為變化，但對行政處分之前的行為階段中可能存在的違法樣態(tài)卻不聞不問。以江蘇響水“3·21”特別重大爆炸事故為例，根據(jù)國務(wù)院事故調(diào)查組出具的事故調(diào)查報告，從引進(jìn)涉案化工企業(yè)到驗收環(huán)評報告，從監(jiān)管處置危險廢物到執(zhí)法檢查再到復(fù)工驗收，幾乎每個環(huán)節(jié)生態(tài)環(huán)境部門都存在行政違法或行政不作為的現(xiàn)象，但只有當(dāng)安全爆炸事故發(fā)生之后檢察機(jī)關(guān)才可介入，對涉案化工企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人和有關(guān)公職人員提起刑事訴訟[22]，而此前的各類行政違法行為事實上仍逃逸于法律監(jiān)督的視野之外，這顯然不利于環(huán)境安全風(fēng)險的防控。為克服此種弊端，有必要將對環(huán)境風(fēng)險管制行為司法控制的節(jié)點由行政過程的“下游”位移到“上中游”。

(二) 環(huán)境民事公益訴訟

1. “重大風(fēng)險”認(rèn)定存在困難

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》)第1條規(guī)定：“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可對具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟?！边@是風(fēng)險預(yù)防原則在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域的直接體現(xiàn)。

但遺憾的是，該司法解釋并未闡明“重大風(fēng)險”的內(nèi)涵與判斷依據(jù)。具言之，其既未陳述“風(fēng)險”所需具備的蓋然性標(biāo)準(zhǔn)，也未進(jìn)一步規(guī)定所謂“重大”是否包含不可逆轉(zhuǎn)或無法挽回的環(huán)境損害威脅。這使得司法實踐中對重大風(fēng)險的認(rèn)定存在諸多難題，具體分析如下：

(1) 對象內(nèi)容失真。環(huán)境公益訴訟以維護(hù)全人類共享且無法分割至個人所有的生態(tài)公益為制度目的，從這一角度來講，只有生態(tài)環(huán)境才是重大風(fēng)險演化為現(xiàn)實損害的唯一載體。但在司法判決中，不少裁判者在論證是否構(gòu)成重大風(fēng)險時，往往將人身和財產(chǎn)利益作為風(fēng)險的輻射客體。譬如，在“自然之友訴中石油吉林石化分公司”和“中華環(huán)保聯(lián)合會訴德州振華公司”案中，吉林市中級人民法院和德州市中級人民法院除明確排污將會影響大氣清潔度和能見度以外，均強(qiáng)調(diào)了排污對人身及財產(chǎn)損害的重大風(fēng)險(1)吉林省吉林市中級人民法院民事判決書(2016)吉02民初146號；山東省德州市中級人民法院民事判決書(2015)德中環(huán)公民初字第1號。。這顯然不符合環(huán)境民事公益訴訟僅在于預(yù)防及修復(fù)公益損害的訴訟目的[23]。

(2) 認(rèn)定主體錯位。在關(guān)于達(dá)到何種程度的行為將構(gòu)成重大風(fēng)險這一問題上，大多數(shù)法院往往以行政管理結(jié)果或行政部門的意見(如行政處罰決定、環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)、信息公開答復(fù)等)作為決定性依據(jù)，有時輔之以專家意見作為參考。在“自然之友訴中石油云南石化有限公司”案中，云南省高級人民法院直接以煉油項目的環(huán)評報告已取得國家環(huán)保主管部門的批復(fù)同意為由，否認(rèn)其構(gòu)成重大風(fēng)險(2)云南省高級人民法院民事裁定書(2017)云民終417號。。這種過度依賴行政審批結(jié)果并將其作為司法判決及說理唯一依據(jù)的做法，反映出法院在解決環(huán)境風(fēng)險問題時的怠惰與“恐懼”，并直接導(dǎo)致在環(huán)境民事公益訴訟中重大風(fēng)險認(rèn)定主體的錯位。

(3) 認(rèn)定路徑分歧。仔細(xì)研讀對重大風(fēng)險作出肯定性評價的判決說理部分，不難發(fā)現(xiàn)法官在認(rèn)定重大風(fēng)險時存在兩種思維路徑：一是即將實施的涉案行為具有損害生態(tài)公益的重大風(fēng)險，如在“自然之友訴新平開發(fā)有限公司”案中，昆明市中級人民法院認(rèn)為戛灑江一級水電站的建設(shè)將淹沒綠孔雀的棲息地及陳氏蘇鐵，對該區(qū)域珍稀動植物的生存造成重大威脅，由此構(gòu)成重大風(fēng)險[24]；二是環(huán)境污染或生態(tài)破壞后果已然存在，但引起該損害后果的行為卻仍有發(fā)生風(fēng)險，如在“山東環(huán)?；饡V鄭州新力電力有限公司”案中，鄭州市中級人民法院在明確了新力公司超標(biāo)排放污染物對周邊生態(tài)環(huán)境造成了損害后，以新力公司未提交今后不再運行燃煤機(jī)組的證明材料為由，認(rèn)為被告仍存在超標(biāo)排放大氣污染物的可能，從而構(gòu)成重大風(fēng)險(3)河南省高級人民法院民事判決書(2019)豫民終1592號。。應(yīng)當(dāng)注意的是，后一種歸責(zé)路徑實際上混淆了環(huán)境損害發(fā)生風(fēng)險與環(huán)境損害行為發(fā)生風(fēng)險間的區(qū)別，根據(jù)對風(fēng)險預(yù)防原則內(nèi)涵的嚴(yán)格解釋，前一種思維路徑才是正解。

2. 責(zé)任體系單調(diào)僵化

《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第18條列舉了污染環(huán)境、破壞生態(tài)的主體所需承擔(dān)的責(zé)任形式，與《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定的責(zé)任類別相比較，不難發(fā)現(xiàn)我國環(huán)境損害責(zé)任體系是在傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任基礎(chǔ)上就環(huán)境保護(hù)特殊性作適當(dāng)調(diào)整后建立起來的。盡管這種“借舊瓶裝新酒”的實用主義思路可促進(jìn)環(huán)境責(zé)任機(jī)制的快速運行，但以保護(hù)個體權(quán)益為基礎(chǔ)、以救濟(jì)事后損害為核心的侵權(quán)責(zé)任制度設(shè)計實際上并不契合環(huán)境公益訴訟保護(hù)生態(tài)公益、防治環(huán)境風(fēng)險的旨趣。具言之，在侵權(quán)法的矯正正義傳統(tǒng)下，傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任的成立通常以損害結(jié)果的發(fā)生為基本前提，因而在責(zé)任形式方面主要表現(xiàn)為恢復(fù)原狀以及不能恢復(fù)原狀時的金錢損害賠償。顯然，這種歸責(zé)邏輯和責(zé)任類型在應(yīng)對環(huán)境實然損害時或許還能勉強(qiáng)堪用，但其卻無法規(guī)制“嚴(yán)重”或“不可挽回”的環(huán)境風(fēng)險行為。即便隨著危險社會的到來，侵權(quán)責(zé)任體系發(fā)展出停止侵害、排除妨礙、消除危險等具有預(yù)防功能的責(zé)任形態(tài)，但這些責(zé)任類別僅能滿足風(fēng)險預(yù)防原則對法律責(zé)任提出的第一項要求(預(yù)防性)，至于比例相當(dāng)性和時間性則無法涵蓋。

在相關(guān)規(guī)范的指引下，我國對構(gòu)成重大風(fēng)險案件的責(zé)任判決往往體現(xiàn)為“消極預(yù)防”，即對風(fēng)險行動的簡單否定。這種判決思路既缺乏對其他利益的關(guān)注，也忽視了隨時間推進(jìn)相關(guān)措施需及時調(diào)整的可能。在關(guān)涉重大風(fēng)險的案例中，幾乎所有法院都判決被告停止侵害、排除妨害或消除危險，但只有少數(shù)法院關(guān)注了停止之后經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)如何自處的問題。正所謂“娜拉走后怎樣”，風(fēng)險預(yù)防原則并未預(yù)先設(shè)定為全面禁止的立場，而是期待法官選擇以最適當(dāng)?shù)膱?zhí)行措施達(dá)到最大限度實現(xiàn)預(yù)防環(huán)境危害發(fā)生的目的。換言之，即便法官最終判定被告全面停止經(jīng)營行為，這樣的判決也應(yīng)當(dāng)是在衡量多種價值因素后作出的最優(yōu)抉擇。然而，現(xiàn)行的以侵權(quán)責(zé)任為基礎(chǔ)構(gòu)建的環(huán)境責(zé)任體系正制約著法官在此方面的創(chuàng)新與發(fā)揮，如在“中華環(huán)保聯(lián)合會訴德州振華有限公司”案中，德州市中級人民法院即以“不屬于《環(huán)境民事公益訴訟解釋》規(guī)定的承擔(dān)責(zé)任的方式中的任何一種”為由，拒絕認(rèn)可原告要求被告“增設(shè)大氣污染防治措施，經(jīng)環(huán)保行政主管部門驗收合格并投入使用后方可進(jìn)行經(jīng)營活動”的訴訟請求(4)山東省德州市中級人民法院民事判決書(2015)德中環(huán)公民初字第1號。。

四、風(fēng)險預(yù)防原則下我國環(huán)境公益訴訟的完善路徑

(一) 環(huán)境行政公益訴訟

1. 以風(fēng)險預(yù)防為理念拓寬受案范圍

基于風(fēng)險預(yù)防原則的要求，我國環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)將具有高度蓋然性導(dǎo)致“嚴(yán)重”或“不可挽回”的生態(tài)公益損害的行政法律行為或行政事實行為納入行政公益訴訟的審理范圍。根據(jù)行政行為的不同樣態(tài)，訴訟對象可分為三種類型：行政機(jī)關(guān)不作為導(dǎo)致生態(tài)公益可能遭受重大損害；行政機(jī)關(guān)即將作出可能導(dǎo)致生態(tài)公益遭受重大損害的行政行為；行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出行政決定但尚未執(zhí)行，一旦執(zhí)行將對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害的事實行為。在這三種情形下，檢察機(jī)關(guān)均可對相關(guān)行政主體提起行政公益訴訟，以實現(xiàn)對生態(tài)公益的預(yù)防性保護(hù)。

就起訴時需提交的材料而言，在此情況下，檢察機(jī)關(guān)無需提交有關(guān)國家利益或社會公共利益受到損害的事實證明材料，只需提出可能出現(xiàn)或正在出現(xiàn)的生態(tài)利益受到侵害的事實描述或相關(guān)證據(jù)即可。此外，與具有預(yù)防性特征的行政訴訟相配套的制度設(shè)施為“權(quán)利暫時保護(hù)制度”[25]，是指法院依職權(quán)或依申請命令行政機(jī)關(guān)停止原行政行為或決定的執(zhí)行效力，以及對未到期的金錢給付或強(qiáng)制執(zhí)行先行保全的程序設(shè)計[26]。該項制度同樣適用于環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域，即對行政機(jī)關(guān)因不作為而導(dǎo)致生態(tài)公益即將受損的情形，檢察機(jī)關(guān)可自行或通過法院向其發(fā)出訴前禁令，要求行政機(jī)關(guān)迅速作為、立即采取緊急措施，以避免環(huán)境危害后果的發(fā)生或進(jìn)一步擴(kuò)大；對行政機(jī)關(guān)即將作出的行政行為或作出后即將實施的事實行為，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)令其暫停作出或暫時停止執(zhí)行[27]。

2. 以程序理性為內(nèi)核構(gòu)筑對行政行為的過程性審查機(jī)制

在現(xiàn)代行政國家的語境下，每一個現(xiàn)代行政過程都是由一連串節(jié)點組成的，都是為了實現(xiàn)某一特定政策目標(biāo)所進(jìn)行的環(huán)環(huán)相扣的不同行政活動形式的鏈接與耦合，因此要將其作為一個動態(tài)過程加以考察，全面把握整個事件和其間的法律現(xiàn)象[28]。環(huán)境風(fēng)險治理領(lǐng)域同樣如此，在合作規(guī)制理念的影響下，行政機(jī)關(guān)要在最終的風(fēng)險決策作出前完成基于科學(xué)調(diào)研的風(fēng)險評估，將風(fēng)險評估結(jié)果予以公開，邀請利益相關(guān)群體進(jìn)行風(fēng)險溝通，依據(jù)溝通結(jié)果設(shè)計合適的風(fēng)險管理機(jī)制等步驟。當(dāng)司法機(jī)關(guān)對這一系列行政活動進(jìn)行合法性評價時，根據(jù)過程性審查的要求，不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注抵御環(huán)境風(fēng)險的最終行政決定，更應(yīng)當(dāng)考察該項決定的形成過程中是否存在妨礙公正實體的行為不適當(dāng)。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，程序性實體審查方式是較優(yōu)的路徑選擇。事實上，由于環(huán)境風(fēng)險具有較強(qiáng)的科技性，且通常含有相當(dāng)?shù)恼咭蛩?，因此司法機(jī)關(guān)不宜代替行政機(jī)關(guān)對風(fēng)險決策作實體審查，相反，應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)在環(huán)境風(fēng)險事實問題上的判斷余地。從這一層面來講，程序性審查幾乎成為司法機(jī)關(guān)有效監(jiān)督行政主體作風(fēng)險管理決策的唯一方式。需要指出的是，這種審查邏輯存在的前提在于社會對行政機(jī)關(guān)的安全性判斷存在信賴，但從我國鄰避設(shè)施興建引發(fā)的環(huán)境群體性事件來看，社會公眾對行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險決策信賴度極低。如此，就要求法院至少以自己的責(zé)任，而不是完全委諸行政機(jī)關(guān)裁量來判斷有無社會認(rèn)可的安全性[29]。

因此，針對現(xiàn)階段我國的實際情況，對環(huán)境風(fēng)險決策過程的司法審查應(yīng)采用程序?qū)彶榕c實體審查相結(jié)合的立場，不過程序?qū)彶樵谧罱K結(jié)果的判斷中應(yīng)占更大的比例。法院在進(jìn)行程序?qū)彶闀r，有必要考量行政機(jī)關(guān)是否盡到以下義務(wù)：(1)大范圍調(diào)查以獲取足夠作出環(huán)境風(fēng)險決策的資料和信息；(2)對調(diào)查方法或資料的取舍選擇、解釋及預(yù)測采用可信賴的科學(xué)方法；(3)風(fēng)險利益相關(guān)群體充分參與風(fēng)險決策過程；(4)所作的判斷過程及相關(guān)依據(jù)應(yīng)做成記錄，以供第三人追蹤查閱和檢驗證明。法院在進(jìn)行實體審查時，以下原則可供參考：(1)非歧視性或一致性原則，即類似的風(fēng)險狀況不應(yīng)當(dāng)差別對待，而且不同的狀況不應(yīng)用同一種方法，除非有客觀理由允許這樣做；(2)比例原則，即參考法之機(jī)制與旨趣等考慮與審酌所有必要的權(quán)利與利益；(3)前述科學(xué)處理之條件設(shè)定與假設(shè)，沒有虛假或明確不具備之情形[30]。

(二) 環(huán)境民事公益訴訟

1. 以“嚴(yán)重”或“不可挽回”的危險作為認(rèn)定“重大風(fēng)險”的裁判基準(zhǔn)

我國環(huán)境民事公益訴訟在“重大風(fēng)險”問題上存在的主要困難是規(guī)范層面的風(fēng)險內(nèi)涵模糊以及司法實踐中的風(fēng)險認(rèn)定內(nèi)容失真、風(fēng)險認(rèn)定主體錯位和風(fēng)險認(rèn)定路徑分歧的問題。

首先需要明確的是，根據(jù)對環(huán)境公益訴訟風(fēng)險預(yù)防目標(biāo)具體內(nèi)涵的規(guī)范理解，應(yīng)當(dāng)將行為/事件充分蓋然性地對環(huán)境造成嚴(yán)重或無法挽回的損害作為適用預(yù)防原則的風(fēng)險門檻。也就是說，我國相關(guān)司法解釋中“重大風(fēng)險”的內(nèi)涵可進(jìn)一步具化為社會公共利益尚未實際受損，可一旦受損將造成嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害后果，且受損發(fā)生具有高度蓋然性的一種狀態(tài)。

其次，針對司法實踐中“重大風(fēng)險”認(rèn)定內(nèi)容失真和認(rèn)定路徑分歧的問題，應(yīng)當(dāng)盡快統(tǒng)一審判標(biāo)準(zhǔn)，將生態(tài)環(huán)境而非人身或財產(chǎn)利益作為環(huán)境風(fēng)險的輻射對象；同時，摒棄環(huán)境公益損害行為有存續(xù)可能從而構(gòu)成重大風(fēng)險的論證思路，嚴(yán)格風(fēng)險預(yù)防原則的適用范圍。

最后，就“重大風(fēng)險”認(rèn)定主體錯位的問題，有兩點需澄清：第一，由于“具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為”規(guī)定于司法解釋當(dāng)中，且作為啟動環(huán)境民事公益訴訟的要件存在，因而對“重大風(fēng)險”的認(rèn)定是一個典型的司法判斷事項，唯行政決定“馬首是瞻”將損害法官在此議題上獨立裁判之精神。尤其是在案涉行為符合行政標(biāo)準(zhǔn)的情形下，法官不能就此當(dāng)然認(rèn)為不構(gòu)成重大風(fēng)險，而是應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自身的靈活性優(yōu)勢和中立性優(yōu)勢，根據(jù)風(fēng)險控制目標(biāo)的要求獨立判定是否構(gòu)成重大風(fēng)險[31]。但這并未完全否定行政意見的參考價值，事實上，行政機(jī)關(guān)就生態(tài)保護(hù)作出的某些法律或政策安排可以成為法官認(rèn)定重大風(fēng)險的輔助工具，如各省制定的“生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案”、國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的《國家重點保護(hù)野生動/植物名錄》等，客觀上為相關(guān)行為是否構(gòu)成重大風(fēng)險提供了科學(xué)、公正、直接的信息支撐[32]。第二，對潛在環(huán)境危害發(fā)生概率與影響程度的判定是一個具有高度專業(yè)性和技術(shù)性的問題，遠(yuǎn)超出了法律適用者的能力范圍。因此，為了避免司法裁判者在此問題上的認(rèn)識混亂和裁量權(quán)的恣意行使，對環(huán)境損害發(fā)生概率及損害程度的認(rèn)定即便不需要有確切的科學(xué)證據(jù)支持，但仍需具有相當(dāng)科學(xué)可信度的研究報告或?qū)嶒灁?shù)據(jù)作為正當(dāng)化之基礎(chǔ)[33]。應(yīng)當(dāng)注意的是，這項工作宜交由環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域的專家完成，為此，服務(wù)于法院的環(huán)境專家論證制度和環(huán)境(未來)損害鑒定制度應(yīng)及時建立起來。事實上，在我國相關(guān)司法判決中，部分法院將專門機(jī)構(gòu)出具的專家意見作為論證構(gòu)成重大風(fēng)險的重要依據(jù)，即是上述邏輯的實踐表現(xiàn)。

2. 以“環(huán)保禁令”為中心建構(gòu)兼具預(yù)防性、比例性和時間性的環(huán)境責(zé)任體系

在我國環(huán)境民事公益訴訟中，通過對傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任進(jìn)行“調(diào)適”或予以擴(kuò)大解釋而形成的環(huán)境法律責(zé)任體系，正制約著法官在預(yù)防性責(zé)任判決上的能動發(fā)揮。為克服此種困境，有必要打破傳統(tǒng)私法責(zé)任的桎梏，針對預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的特點，單獨開辟具有預(yù)防性、合比例性和時間性的生態(tài)公益衡量機(jī)制和保護(hù)機(jī)制。實踐證明，美國環(huán)境公民訴訟中的“禁令”(injunction)制度是一種行之有效的方式。

在美國環(huán)保禁令體系中，有一種禁令形式值得關(guān)注和借鑒，即“部分排除危害禁令”。它通常要求環(huán)境侵害者以改變作業(yè)方式、縮短作業(yè)時間、設(shè)置除害設(shè)備等方式將環(huán)境侵害者污染行為引起的環(huán)境危害降低到社會可容忍的范圍內(nèi)。這種禁令方式與我國司法實踐中全面要求被告停止生產(chǎn)的責(zé)任內(nèi)容不同，其頒布是附條件的，即在一定范圍內(nèi)(如時間、地點、方式、數(shù)量等)對環(huán)境侵害者的經(jīng)營行為施以限制，但在范圍之外環(huán)境侵害者可不再遵守此項禁令[34]。這種具有調(diào)和性的新型責(zé)任制度既可允許產(chǎn)業(yè)活動的繼續(xù)開展，又達(dá)到了排除危害之目的[35]，有利于實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益之平衡。

為確保環(huán)保禁令能與時俱進(jìn)，美國法院保有對禁令進(jìn)行修訂或解除的權(quán)力。當(dāng)法院適用面向未來的禁令救濟(jì)時，修訂的可能性使得法院有寬泛的備選方案，可以根據(jù)需要選擇不太詳細(xì)或者非常詳細(xì)的禁令。如果不夠詳細(xì)可以添加條款，反之可以減除條款[36]。如此，可滿足環(huán)保禁令的時間性要求。

事實上，在我國環(huán)境司法專門化改革的過程中，已有包含環(huán)保禁令內(nèi)容的規(guī)范性文件出臺。2010年11月，昆明市中級人民法院與有關(guān)部門聯(lián)合制定了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見(試行)》，其中明確規(guī)定：“緊急情況下，不及時制止被告的行為會嚴(yán)重危害環(huán)境時，公益訴訟人可申請禁止令，禁止被告的相關(guān)行為?！钡钊诉z憾的是，這種有關(guān)環(huán)保禁令的地方行動并沒有得到大范圍的推廣和多樣化的探索，禁令制度也一直未能出現(xiàn)于正式的或?qū)蛹壐叩姆晌募?dāng)中。面對現(xiàn)行預(yù)防性責(zé)任類別在公益訴訟司法實踐中應(yīng)對風(fēng)險預(yù)防目標(biāo)要求的乏力，在借鑒美國環(huán)保禁令相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索建立以司法命令為中心的新型環(huán)境責(zé)任體系的動議應(yīng)當(dāng)提上日程。