柴昕岳

深圳市住房和建設(shè)局 廣東 深圳 518000

1 前言

建筑工程施工階段是工程質(zhì)量問題的高發(fā)階段，而對建筑工程施工階段進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管則是減少建筑工程施工階段工程質(zhì)量問題發(fā)生幾率的關(guān)鍵，科技的發(fā)展，讓建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作取得了一定的進(jìn)步，但是大量建設(shè)工程項(xiàng)目涌現(xiàn)，居民對質(zhì)量的要求提高，房屋質(zhì)量問題成為社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題，大到工程質(zhì)量事故，小到日常居住不便都會在全社會造成不良的影響，這讓政府監(jiān)管建筑工程質(zhì)量的工作面臨新的挑戰(zhàn)[1]。因此，監(jiān)管工作對于建筑工程施工階段而言是十分重要的，基于此，本文以X項(xiàng)目為例對建筑工程施工階段中的質(zhì)量監(jiān)管進(jìn)行研究。

2 X項(xiàng)目的現(xiàn)狀分析

2.1 X項(xiàng)目的基本情況

X項(xiàng)目是政府投資的公共建筑，由M區(qū)采空棚戶區(qū)改造建設(shè)中心開發(fā)，A建設(shè)集團(tuán)有限公司承建，B工程管理有限公司監(jiān)理?？偼顿Y11659.1115萬元，建筑面積31500平方米，共12個(gè)單體，均為層數(shù)地上15層，地下2層。實(shí)際納入?yún)^(qū)質(zhì)量監(jiān)督站的日期為2017年6月13日，安全終止日期為2019年12月20日。

2.2 X項(xiàng)目的質(zhì)量問題

(1) 房屋與設(shè)計(jì)圖不符出現(xiàn)質(zhì)量問題

X項(xiàng)目的設(shè)計(jì)單位在施工過程期間出現(xiàn)更改設(shè)計(jì)，房屋與設(shè)計(jì)圖紙不符、設(shè)計(jì)不合理問題，X項(xiàng)目的參建單位不重視設(shè)計(jì)質(zhì)量，沒有主動聘請專業(yè)設(shè)計(jì)人員進(jìn)行設(shè)計(jì)，多是由部分兼職設(shè)計(jì)人員進(jìn)行，因?yàn)閄項(xiàng)目的設(shè)計(jì)資料不完整，工程結(jié)構(gòu)施工圖紙與實(shí)際工程建設(shè)內(nèi)容不實(shí)，導(dǎo)致在施工中出現(xiàn)結(jié)構(gòu)問題，房梁存在修補(bǔ)現(xiàn)象，現(xiàn)場局部實(shí)體觀感差。

(2) 房屋外觀存在裂縫

X項(xiàng)目有部分樓宇斜坡屋頂出現(xiàn)瀝青瓦有脫落現(xiàn)象，瀝青瓦局部有拱起和破損的現(xiàn)象。施工過程中沒有做好瀝青瓦的有效固定密封，在隱蔽處存在縫隙現(xiàn)象[2]。X項(xiàng)目目前正在施工，屋頂已經(jīng)出現(xiàn)局部破損，在交付后的數(shù)十年中，瀝青瓦的抗老化性能差，長期使用過程中受到大的風(fēng)荷載作用時(shí)容易出現(xiàn)破損、脫落。

2.3 滲漏問題

X項(xiàng)目施工階段防水工程出現(xiàn)問題，一方面是交界部位出現(xiàn)問題，部分屋面泛水高度與石材幕墻交界處處理不符合規(guī)范要求，節(jié)點(diǎn)處理有滲水、漏水現(xiàn)象，地下室外墻防水高度未達(dá)到設(shè)計(jì)要求，一方面是材料出現(xiàn)問題，屋面只采用單一材料進(jìn)行防水，且材料抗老性能差，外窗已基本安裝完成，室內(nèi)窗口已進(jìn)行收口隱蔽，但窗框與洞口之間沒有用標(biāo)準(zhǔn)材料進(jìn)行封閉，存在滲漏隱患[3]。

2.4 回填土下沉問題

回填土下沉問題會在后期導(dǎo)致房屋主體不穩(wěn)，是專業(yè)性很強(qiáng)不宜被肉眼察覺但最為危險(xiǎn)的一種房屋質(zhì)量問題。X項(xiàng)目存在現(xiàn)場北側(cè)回填土不密實(shí)、回填土下沉。在X項(xiàng)目的基坑材料中發(fā)現(xiàn)，地基驗(yàn)槽記錄缺失。

2.5 使用建筑材料不規(guī)范問題

X項(xiàng)目住宅1號至12號樓的屋面接閃器未按圖紙說明使用鍍鋅材質(zhì)金屬護(hù)欄，接閃器為避雷裝置，使用鍍鋅材料才能保證其不被腐蝕正常發(fā)揮功能。施工資料中未見電線電纜管道的焊接工藝及焊接質(zhì)量的證明材料，已進(jìn)場的散熱器未按照規(guī)定進(jìn)行復(fù)驗(yàn)，無法保證在房屋交付后功能正常。

3 M區(qū)監(jiān)督站對X項(xiàng)目的監(jiān)管問題

3.1 法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)政策執(zhí)行不到位

從目前工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督執(zhí)行情況看，一方面在具體工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督執(zhí)行中，有的情況缺少相關(guān)法律法規(guī)，政策標(biāo)準(zhǔn)，依靠慣例、行規(guī)辦理，有的法規(guī)由于是不同行業(yè)主管部門制定的，在涉及一些交差重疊職能部分，對同一個(gè)情形互為前置條件，很難實(shí)施，影響標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威[4]。工程質(zhì)量管理中的部分事項(xiàng)存在多頭管理，遇到難題推諉扯皮，在投訴的比例中看到棚改工程有一個(gè)共性問題即后期房產(chǎn)證辦理的問題，X項(xiàng)目也會在未來面臨這樣的問題，這個(gè)職能交叉問題存在于質(zhì)量監(jiān)管部門、房屋交易事務(wù)中心和市規(guī)劃自然資源委M區(qū)分局，因職能交叉，初期市規(guī)劃自然資源委M區(qū)分局劃撥土地性質(zhì)或圖紙審核出現(xiàn)與群眾期待不一致的地方，在后續(xù)質(zhì)量驗(yàn)收就會成為阻礙，無法按照圖紙進(jìn)行驗(yàn)收，后期房屋交易事務(wù)中心也無法為群眾辦理房產(chǎn)證，損害群眾利益，造成群訪等不良后果。

3.2 既有行政處罰手段無力

削弱行政手段效果的原因，第一，采取處罰的基準(zhǔn)不夠明確和統(tǒng)一。在具體處罰時(shí)，一方面這些質(zhì)量問題沒有處罰，會伴隨房屋建造完成直到居民入住，成為居民反復(fù)投訴的問題。另一方面容易讓施工企業(yè)形成僥幸心理，不在將精力與經(jīng)費(fèi)投資在對質(zhì)量的提升上，十分不利于房屋質(zhì)量的發(fā)展[5]。第二，完成執(zhí)法程序不規(guī)范。一方面要有嚴(yán)格的手續(xù)確保處罰嚴(yán)肅性，但也因?yàn)槌绦虻膯栴}會出現(xiàn)對處罰量的抑制，另一方面在處罰案卷的評比中，M區(qū)質(zhì)量監(jiān)督站案卷質(zhì)量不高，問題有法定要求給與企業(yè)申辯陳述的日期、或日期出現(xiàn)矛盾，導(dǎo)致執(zhí)法證據(jù)不足等這些使案卷成為0分案卷，無法保障處罰的有效執(zhí)行，不能糾正企業(yè)的質(zhì)量問題。第三，規(guī)制者本身的局限。一方面規(guī)制主體M區(qū)質(zhì)量監(jiān)督站的身份為M區(qū)建委委托授權(quán)的工程質(zhì)量管理機(jī)構(gòu),以事業(yè)單位的身份參與監(jiān)管，本身執(zhí)法性和權(quán)威性不夠。另一方面，工程質(zhì)量管理人員隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)，急需有足夠能力和足夠數(shù)量的人員參加管理，這些問題導(dǎo)致專業(yè)機(jī)構(gòu)對X項(xiàng)目的滲漏、給水管線問題進(jìn)行回饋后，其報(bào)告專業(yè)性過強(qiáng)，監(jiān)督人員無法及時(shí)辨別其危害程度，做出正確的應(yīng)對，導(dǎo)致問題沒能得到及時(shí)的糾正和解決[6]。

從目前M區(qū)質(zhì)量監(jiān)督站對棚改工程處罰全年有四次，在質(zhì)量處罰中占比較高，但整體來看處罰力度較小，效果不佳，行政處罰手段有警告、限期改正、沒收違法所得、罰款、停工整改、記入信用檔案，M區(qū)質(zhì)量監(jiān)督站行政處罰的主要以罰款為主，質(zhì)量問題受到行政處罰的如未按圖紙施工，未按施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工，不遵守驗(yàn)收程序，回填土下沉這樣的質(zhì)量問題，還有些隱患在檢查中發(fā)現(xiàn)了，材料不符合規(guī)范造成房屋漏水，外墻保溫問題，卻并沒有進(jìn)行相應(yīng)的處罰。

3.3 信息公開不夠透明及時(shí)，信息不對稱

M區(qū)質(zhì)量監(jiān)督站在棚改工程質(zhì)量管理中，通過網(wǎng)絡(luò)信息公開和建立投訴渠道來彌補(bǔ)建筑領(lǐng)域信息不對稱，在監(jiān)管中存在的缺陷導(dǎo)致了質(zhì)量問題。首先，信息公開沒有定期向棚戶區(qū)居民發(fā)布改造的進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量情況、資金狀況等公示欄、住建網(wǎng)上公示，廣播、電視、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等各類新聞媒體有關(guān)棚改工程質(zhì)量管理內(nèi)容匱乏，存在信息不對稱，缺乏社會媒體監(jiān)督。失去社會媒體的監(jiān)督，M區(qū)質(zhì)量監(jiān)督站人員在監(jiān)管過程中自由裁量的權(quán)限變大，沒有向公眾告知工程進(jìn)度情況和工程質(zhì)量情況，發(fā)現(xiàn)問題的處理情況等，監(jiān)管便成為了一種例行公事，并沒有針對X項(xiàng)目本身的情況解決問題，X項(xiàng)目的質(zhì)量問題不能得到根治，甚至沒能及時(shí)發(fā)現(xiàn)。

3.4 對棚戶區(qū)行政許可監(jiān)管手段缺失

在M區(qū)工程質(zhì)量監(jiān)管中，X項(xiàng)目屬于“綠通”工程，這本是為了幫助棚改工程順利的完成工作，先在滿足一定條件下開展工程，后期在跟進(jìn)必要的手續(xù)，這樣才能保證工期和質(zhì)量及時(shí)交房，但實(shí)際過程中，往往到了竣工階段，手續(xù)還是沒能辦完，導(dǎo)致規(guī)制主體沒能及時(shí)看到工程的相關(guān)圖紙和資料，影響施工質(zhì)量，在后續(xù)影響竣工驗(yàn)收審批和后續(xù)房產(chǎn)證的辦理。

行政審批的缺位也在間接的影響規(guī)制主體日常監(jiān)管導(dǎo)致質(zhì)量問題，X項(xiàng)目為“綠通”工程，沒有對應(yīng)的施工許可證號，所以無法進(jìn)行雙隨機(jī)抽查，雙隨機(jī)抽查又涉及公示，X項(xiàng)目就缺少了有效監(jiān)管的機(jī)會。M區(qū)工程質(zhì)量日常監(jiān)管，主要是按照計(jì)劃去現(xiàn)場檢查，雙隨機(jī)檢查，上級抽查，工程之間交叉檢查等方式，督促施工企業(yè)約束自身行為達(dá)到工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)日常檢查發(fā)現(xiàn)的問題、群眾投訴或其他委辦局移交等進(jìn)行行政處罰。缺少雙隨機(jī)檢查，現(xiàn)場的建材問題、工序問題等質(zhì)量問題都會增加或不能得到有效的糾正。

4 完善M區(qū)棚改工程質(zhì)量監(jiān)管的對策建議

4.1 建立完善、統(tǒng)一、權(quán)威的工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

基本建設(shè)工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)一步使國家行業(yè)、地方企業(yè)制定和頒布實(shí)行的建設(shè)工程法律法規(guī)、規(guī)章制度標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范在基本建設(shè)工程中得到更好的執(zhí)行，使基本建設(shè)工程管理更加規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化，對基本建設(shè)工程的進(jìn)度質(zhì)量監(jiān)督管理更加有力有效。為此，要建立完善統(tǒng)一、權(quán)威的工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。作為工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定者，針對目前在具體工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督執(zhí)行中，遇到的處理個(gè)別具體事項(xiàng)缺少相關(guān)法律法規(guī)，政策標(biāo)準(zhǔn)，依靠慣例、行規(guī)辦理的現(xiàn)象，應(yīng)精心策劃，周密安排，廣泛調(diào)研，充分論證，制定出完善、全面、權(quán)威的工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 整合規(guī)制機(jī)構(gòu)職能提高權(quán)威性和執(zhí)行力

整合監(jiān)督管理工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)的職能，提高其權(quán)威和執(zhí)行力。首先，針對工程質(zhì)量管理交差重疊的職能，統(tǒng)一劃歸到M區(qū)質(zhì)量監(jiān)督站，避免多頭管理，推諉扯皮，其次，一方面，將工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)認(rèn)定為行政類事業(yè)單位，根據(jù)M區(qū)質(zhì)量監(jiān)督站在建設(shè)工程監(jiān)管中起到重要作用，改變由區(qū)建委委托授權(quán)的事業(yè)單位，執(zhí)法難的狀況，明確其執(zhí)法地位；另一方面，建立高素質(zhì)的人才隊(duì)伍，嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)，強(qiáng)化培訓(xùn)，定期考核，鼓勵(lì)監(jiān)督員自身及時(shí)更新相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)政策的知識，適應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)政策的變化和現(xiàn)階段工作要求，并在工作中準(zhǔn)確、嚴(yán)格、合理運(yùn)用這些標(biāo)準(zhǔn)政策，認(rèn)真履職，同時(shí)，針對監(jiān)督執(zhí)法任務(wù)量大、工程覆蓋范圍廣、專業(yè)類別多、專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)層次高，而執(zhí)法人員相對不足的現(xiàn)狀，應(yīng)加大公共服務(wù)購買力度，聘請專家協(xié)助執(zhí)法人員參與到棚改工程日常的監(jiān)督檢查中，提高執(zhí)行力，從而提高監(jiān)督執(zhí)行工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)的權(quán)威。

4.3 棚改工程全面推行質(zhì)量保證和信譽(yù)擔(dān)保制度

棚改工程因其民生工程的特殊性，許多手續(xù)都盡量從簡，一方面確實(shí)有效快速推動了工程建設(shè)，一方面也給工程質(zhì)量監(jiān)管帶來了很多困難,在抓好棚改工程質(zhì)量常規(guī)監(jiān)管的同時(shí)，對棚改工程全面推行工程質(zhì)量負(fù)面清單制度，引入“負(fù)面清單”實(shí)現(xiàn)棚改工程建設(shè)主體信譽(yù)與利益的關(guān)聯(lián)，改變過去處罰就是罰款的狀況，增大處罰力度和范圍，讓企業(yè)在實(shí)行違規(guī)作業(yè)后，其信譽(yù)在一定范圍內(nèi)降低并向公眾傳達(dá)，其長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)利益受到損害，促使施工企業(yè)保證履約。同時(shí)，組建保證擔(dān)保公司聯(lián)合體，若義務(wù)人違約，必然導(dǎo)致保證人履行保證責(zé)任，組織力量繼續(xù)履行合同，使棚改工程按合同的要求完成，從而有效保證棚改工程的質(zhì)量。

4.4 做好信息公開，完善棚改工程質(zhì)量社會媒體監(jiān)督機(jī)制

棚改工程是一直受到社會各界，特別是困難群眾的高度關(guān)注。M區(qū)質(zhì)量監(jiān)督站對建筑工程質(zhì)量進(jìn)行規(guī)制，通過升級和優(yōu)化建筑工程信息系統(tǒng)，使社會各界能夠有效掌握建筑領(lǐng)域中的信息，避免生產(chǎn)者追求個(gè)人利益而破壞社會整體福利。信息紕漏的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋更多大眾關(guān)注的方面，建筑工程使用的木材、鋼材、水泥和砂石料信息，建筑工程紅線范圍和對周邊造成影響情況的信息，政府機(jī)構(gòu)對建筑單位的規(guī)劃和管理，在建筑物保溫保濕方面采取的新技術(shù)信息。這些信息內(nèi)容是通過居民投訴與日常監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題綜合來確定的，確保政府機(jī)構(gòu)能夠有效的提高工程質(zhì)量。一是嚴(yán)格落實(shí)信息公開制度，定期在公示欄、住建網(wǎng)上向棚戶區(qū)居民發(fā)布改造的進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量情況、資金狀況等，進(jìn)行公示，接收民眾的監(jiān)督。二是設(shè)立意見箱，發(fā)放征求意見表，收集民眾的意見建議納入到棚改中工程質(zhì)量管理中，隨時(shí)接收社會各界的監(jiān)督，三是引導(dǎo)居民以居委會為單位形成棚改房質(zhì)量監(jiān)管的專門小組，為小區(qū)房屋質(zhì)量問題匯總和政府對接，共同積極解決問題，對明顯存在訴求超過合理范圍的，有一定過濾的能力，讓政府資源更加高效的為民眾服務(wù)。四是鼓勵(lì)和支持廣播、電視、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等各類新聞媒體開展輿論監(jiān)督。五是建立棚改工程質(zhì)量舉報(bào)獎勵(lì)制度，暢通投訴渠道；同時(shí)，還可以采取聘請社會監(jiān)督員，領(lǐng)導(dǎo)棚改工程質(zhì)量接待日等辦法做好信息公開，完善棚改工程質(zhì)量社會媒體監(jiān)督機(jī)制。

4.5 做好“放管服”創(chuàng)新性做好棚改工程質(zhì)量管理

作為區(qū)工程質(zhì)量主管部門，一方面，要切實(shí)做好管轄范圍內(nèi)行政審批的放管服工作。在M區(qū)質(zhì)量監(jiān)督站內(nèi)部，引導(dǎo)個(gè)別干部堅(jiān)決克服擔(dān)心審批放開了，管理更難了的思想，理順關(guān)系，分清職責(zé)，完善權(quán)利清單、責(zé)任清單，明確該誰管，該誰做，管那些，做那些，如何管，如何做等問題，進(jìn)一步理順隸屬關(guān)系，工作職責(zé)，工作范圍，優(yōu)化辦事服務(wù)，簡化辦事流程；對前來辦理審批事項(xiàng)的企業(yè)及人員提供便利服務(wù)，盡量減少跑辦次數(shù)，努力實(shí)現(xiàn)最多跑一次的目標(biāo)。另一方面，完善監(jiān)管方式，創(chuàng)新性做好棚改工程質(zhì)量管理。在堅(jiān)持工程質(zhì)量管理常規(guī)做法的基礎(chǔ)上，從源頭上強(qiáng)化提高棚改工程質(zhì)量，提前介入，引導(dǎo)、督促、檢查施工企業(yè)構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化體系，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際做好質(zhì)量管理制度標(biāo)準(zhǔn)化的構(gòu)建，科學(xué)設(shè)置質(zhì)量管理組織，精心配備合格管理人員，科學(xué)制定項(xiàng)目管理計(jì)劃，并確保各項(xiàng)質(zhì)量管理目標(biāo)分解落實(shí)。構(gòu)建質(zhì)量控制體系，科學(xué)制定工程自檢、復(fù)檢程序，結(jié)合工程特點(diǎn)明確關(guān)鍵部位和特殊過程，如結(jié)構(gòu)混凝土澆筑，隱蔽工程等，制定詳細(xì)的質(zhì)量控制措施。

5 結(jié)束語

建筑工程的質(zhì)量問題是貫穿始終的。從工程開始辦理監(jiān)督手續(xù)到居民使用居住，M區(qū)質(zhì)量監(jiān)督站在不同階段都有相應(yīng)的責(zé)任，為了更高效更高質(zhì)量的解決房質(zhì)量的問題，一定要在施工階段加強(qiáng)對工程質(zhì)量的監(jiān)管，樹立這樣的理念在監(jiān)管中樹立更高的要求，監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取更加完善的機(jī)制，監(jiān)督人員的能力和素質(zhì)應(yīng)當(dāng)定期接受培訓(xùn)和考核。還應(yīng)當(dāng)，加強(qiáng)政府各部門之間的溝通協(xié)調(diào)共同治理，引入信用機(jī)制，通過購買服務(wù)讓工程更加專業(yè)和規(guī)范的建設(shè)，監(jiān)管絕對不是一刀切，而要滲透在日常的工作中。