◎姚尚建

華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海201620

一、研究的緣起：尺度政治與城市性的互構(gòu)

芝加哥學者路易斯·沃斯于1938年發(fā)表《作為一種生活方式的城市性》，在這一城市學的名篇中，沃斯指出，影響社會關(guān)系的元素包括人口數(shù)量、密度和異質(zhì)性[1]。從顯現(xiàn)的人口、空間到抽象的文化差異，城市性的概念呼之欲出。沃斯的思考對于世界范圍的城市研究有著積極的先導意義，也啟發(fā)了中國城市學者的思考。吳曉林認為，如果并不對城市性(Urbanism&Urbanity)的兩個單詞進行區(qū)分，城市性起碼有六種典型的觀點：非農(nóng)村性、空間特征、生活方式、文化心理、社會特性、組織特性[2]。

城市性是一種與農(nóng)村生活相區(qū)別的外部特征，還是一種城市內(nèi)在的本質(zhì)屬性？不同的認知建立在我們對于城市功能及其歷史的不同理解之上。劉易斯·芒福德不贊同皮雷納對于中世紀城市繁榮經(jīng)濟基礎(chǔ)的論斷，他強調(diào)，11世紀的商業(yè)復(fù)興并非是由中世紀新型城鎮(zhèn)奠定的基礎(chǔ)性因素，如果貿(mào)易及其帶來的保障是一種癥候，那么政治統(tǒng)一就是另一種癥候，修道院發(fā)布的一系列指令則是第三個癥候[3]。因此在芒福德看來，繁榮、安全、神圣、統(tǒng)一自然成為城市的內(nèi)核。喬爾·科特金也認為：“早在發(fā)軔之初，城市區(qū)域就已扮演三種不同的重要功能：構(gòu)建神圣的空間；提供基本的安全保障；擁有一個商業(yè)市場。”[4]3

應(yīng)該說，從芒福德到科特金，中世紀以來的城市變遷日益形成其內(nèi)在的邏輯，“城市史的研究也提示我們，一個沒有道義約束或沒有市民屬性概念的城市即使富庶，也注定會蕭條和衰退”[5]。作為自由生活的標志，城市自中世紀以來就建立在權(quán)利解放的前提之上，這一前提日益強化了城市性的價值基礎(chǔ)，并引導著城市的空間擴張與人口增長。與此同時，城市特有的地理空間必然規(guī)范著自由生活的邊界及其形式。同時，在城市的發(fā)展中，國家從未退場，從城市國家到國家的城市，城市不可能作為抽象的權(quán)利共同體而存在，國家力量通過資源的汲取與再分配深刻地影響著城市的外部形態(tài)與內(nèi)部結(jié)構(gòu)。因此從這個意義上，城市的集聚、擴張與收縮既是城市空間自我適應(yīng)的結(jié)果，也是國家權(quán)力調(diào)整的結(jié)果。

在世界城市化浪潮中，中國不可或缺。先秦以來的中國政治史同樣是一部城市與國家的關(guān)系史。在今天，一個擁有悠久農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)的人口大國如何平穩(wěn)實現(xiàn)農(nóng)村人口向城市的有序流動，已經(jīng)成為中國城市化的主要任務(wù)。這一任務(wù)包括兩方面內(nèi)容：農(nóng)村城市化與城市宜居化。兩方面內(nèi)容又分別通過兩個階段加以完成：第一階段，中國從20世紀70年代末啟動了農(nóng)村改革，尤其是土地所有權(quán)、承包權(quán)以及經(jīng)營權(quán)之間的政策性分離，使農(nóng)民獲得了部分土地權(quán)利，而農(nóng)民從土地上的身份解放助推了大規(guī)模的農(nóng)民進城；第二階段，從2011年中國城市化率突破50%之后，在不同地區(qū)，城市發(fā)展出現(xiàn)了形態(tài)差異性，在一些沿海地區(qū)城市快速膨脹的同時，一些中西部的資源型城市走向收縮。在這一背景下，城市競爭開始體現(xiàn)為人口的競爭與城市服務(wù)的競爭，各級政府建設(shè)中心城市的任務(wù)逐步讓位于對美好城市生活的推崇。

尺度概念與制圖學密切相關(guān)，即自然地理領(lǐng)域?qū)Φ匦蔚貓D的分級。20世紀80年代，尺度概念經(jīng)由泰勒等學者引入人文地理學領(lǐng)域，尺度開始包含復(fù)雜的社會與權(quán)力關(guān)系，并進而包含等級化的隱喻[5]。近年來，作為人文地理學的核心概念，尺度正在走向政治學范疇，并成為空間政治學的前沿理論。西方人文地理學中的尺度政治(PoliticsofScale)廣泛應(yīng)用于分析選區(qū)劃定、社會抗爭、城市管治、資源開發(fā)和危機治理等問題。國內(nèi)學者也逐步將尺度政治理論應(yīng)用到對中國的城市管治、社會抗爭、戰(zhàn)略規(guī)劃、地緣安全和土地開發(fā)等問題的實證分析[6]。在中國城市性的研討中，尺度概念同樣具有啟發(fā)意義。從城市國家到國家城市的演變，意味著治理層級與治理幅度的變遷，也意味著國家政治與城市政治的尺度互構(gòu)。因此，在世界范圍內(nèi)，城市的外部形態(tài)并無明顯的差異，正是從這個意義上講，城市性體現(xiàn)為沃斯關(guān)于人口數(shù)量、密度和異質(zhì)性的描述，但是在不同制度背景下，城市形成的內(nèi)在邏輯則存在差異，從封建主義到集權(quán)政治，從國野制到郡縣制，中國的城市變遷與國家的治理尺度密切相關(guān)：一方面，中國城市長期以來都是超大規(guī)模國家政治權(quán)力的節(jié)點；另一方面，這些節(jié)點之間仍然為非國家的因素保留了空間。

二、早期國家的敘事傳統(tǒng)與城市尺度的形成

與西方城邦傳統(tǒng)不同，中國傳統(tǒng)的城市政治體系一直是國家權(quán)力體系的組成部分。長期以來，中國政治體系是家國一體的集權(quán)體系，在這一體系中，國家是君主的所有物，只是為了維系這一政治體的延續(xù)，君主才通過必要的政治分權(quán)制衡機制來實現(xiàn)國家的穩(wěn)定。在國家初創(chuàng)時期，這一分權(quán)體制表現(xiàn)為中央政府中君權(quán)與相權(quán)的分離。隨著國家規(guī)模擴大，國家逐漸形成眾多的地方單元，城市登上中國的歷史舞臺，并在不同的歷史時期呈現(xiàn)差異性的國家敘事。

(一)“國野制”與早期城市的角色悖論

中國從周開始的政治史，是一部城市史和國家史?！洞笱拧の耐跤新暋酚涊d，“文王受命，有此武功，既伐于崇，作邑于豐”，這是中國早期歷史上由國家建設(shè)都城的重要文獻。當然，在早期歷史中，所謂的城市國家還十分簡陋，“從歷史的發(fā)展來看，初期的筑城是封樹，后期是土墉，一開始并沒有‘筑’和‘城’、‘邑’和‘都’的嚴格區(qū)別”[7]151。從氏族到國家，從“作邑”到“作邦”的演變過程，也是城市國家的形成過程。“根據(jù)傳說，周武王時代還有八百‘國’，這比周初林立的部落大為減少是無問題的”[7]158。隨著姬姓周族的連續(xù)封國，周部落聯(lián)盟中的姜姓、子姓等部族離開故土，紛紛在山東等地建立邦國，從而拓展了周的地理疆域，城市國家也因此成為早期中國的政治單元。

雖然中西方政治文明的起源相似，城市承擔著國家與社會管理的重要職能，但是中西方城市國家又有不同。中國早期國家的建立還需要與其他部族建立起政治聯(lián)系，這些城市國家周圍被持續(xù)征服與奴役的農(nóng)村稱為“野”，這就是“國野制”的由來。在中國，“城市和鄉(xiāng)村是不可分割的統(tǒng)一體；而希臘、羅馬等西方早期國家，城市則是政治、經(jīng)濟與文化的中心，是城邦國家的核心”[8]。在早期中國的統(tǒng)一進程中，城市國家多次搬遷，即所謂“遷國”，但是無論城市遷到何地，都會面臨“國野”背后的對立。“城市的壁壘，在中國古代社會，是由氏族社稷的制度所約束，社會上雖然有都鄙的分別，經(jīng)濟上卻形成農(nóng)村和城市不可分裂的統(tǒng)一”[7]190。

國野制證明了中國早期城市的國家屬性與“殖民者”的角色，也證明城市是中國城鄉(xiāng)分立的堡壘。城市使中國從氏族部落逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊业穆?lián)盟，且城市作為政治中心，隨著國家規(guī)模的擴張日益成為大一統(tǒng)國家的政治節(jié)點。從春秋到戰(zhàn)國，國家的數(shù)量逐漸減少，那些被取消國家屬性的城市先后成為勝利者的治所。秦滅六國后，這些城市又成為郡縣制的政治樞紐。國野制向郡縣制的演變，使中國城市完成國家政治向地方政治的尺度轉(zhuǎn)向，完成城市國家到國家城市的角色演變。因此中國的城市從起源上看，就不完全具有西方早期國家的邏輯，在長期大一統(tǒng)的過程中，在國家版圖的持續(xù)擴張中，城市之間的連續(xù)戰(zhàn)爭促進了民族大融合，但無論是南方城市還是北方城市，這一融合過程始終沒有摧毀城市自身的角色悖論，即中國城市既是國家治理的區(qū)域中樞，又是地方治理的政治中心。

(二)早期國家政治過程的城市傳播

“古典古代的歷史是城市的歷史，不過這是以土地財產(chǎn)和農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的城市；亞細亞的歷史是城市和鄉(xiāng)村無差別的統(tǒng)一(真正的大城市在這里只能干脆看作王公的營壘，看作真正的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上的贅疣)；中世紀(日耳曼時代)是從鄉(xiāng)村這個歷史的舞臺出發(fā)的，然后，它的進一步發(fā)展是在城市和鄉(xiāng)村的對立中進行的；現(xiàn)代的歷史是鄉(xiāng)村城市化，而不象在古代那樣，是城市鄉(xiāng)村化”[9]。在這一建基于農(nóng)業(yè)社會的城市制度中，鄉(xiāng)村關(guān)系嵌入了城市政治結(jié)構(gòu)，城市治理必然帶有東方鄉(xiāng)村社會治理的倫理色彩，意味著基于熟人社會的國家制度、城市制度與農(nóng)村制度并無明顯的鴻溝。

在早期中國，國家并不擁有城市所有的話語權(quán)。城市既住著君主貴族，也住著同族的國民，城市因此提供了民間議論朝政的空間。為了更好地采納這些意見，執(zhí)政者廣開言路，“臣聞堯舜之世，諫鼓謗木，立之于朝”[10]。政論家賈山給漢文帝的《至言》中，記錄了不同行業(yè)的百姓都有監(jiān)督政治的責任，“古者圣王之制，史在前書過失，工誦箴諫，瞽誦詩諫，公卿比諫，士傳言諫，庶人謗于道，商旅議于市，然后君得聞其過失也。聞其過失而改之，見義而從之，所以永有天下也”[11]。尤其值得關(guān)注的是，無論是“道”還是“市”，都是人口集中的地方，這些地方也因此具有公共討論與政治溝通的功能。城市作為國家和地方的政治中心與商貿(mào)中心，自然是這些公共討論與政治溝通的重要場所。

(三)城市工商業(yè)的發(fā)展與國家敘事的轉(zhuǎn)向

從周到秦，中國逐漸從王權(quán)國家演變成為皇權(quán)國家。如果說在周厲王朝代，君主尚無法實際上擁有城市國家的全部權(quán)力，那么到了秦以后，由于國家擴張及其權(quán)力結(jié)構(gòu)的等級化，君主與國民的直接互動日益困難，君主造神運動的升級與官僚機構(gòu)的成熟使議政日益成為官僚尤其是朝官的特權(quán)，國家與社會呈現(xiàn)不同的運轉(zhuǎn)軌跡。漢唐之后，城市聚集了大量人口，商業(yè)高度繁榮，城市在保持政治中心功能的同時走向了社會化與商業(yè)化。唐前期實行嚴格的坊市制，長安城建有常設(shè)的商業(yè)區(qū)如東、西、中等三市，洛陽亦有豐都、大同、通遠等三市。隨著工商業(yè)的發(fā)展，在唐朝中期，坊市制在時間和空間上的限制均被突破。唐后期以后，長安的坊與坊之間出現(xiàn)了眾多小商販，東、西市附近的坊與坊之間還出了商店。到9世紀時，長安城內(nèi)出現(xiàn)夜市，打破了唐王朝夜間不能進行商業(yè)活動的禁令[12]263-264。

因此，城市一旦形成，就無法僅僅依賴國家敘事。有唐一朝，由于選官制度與商業(yè)的繁榮，人口大量進入各類城市，其中長安尤甚。百萬人口的長安城有大量脫離原籍的人口，對于這些“流動人口”，唐朝政府在不同階段采取了不同的政策措施：一是堅決追討、采取懲罰性攤逃措施；二是派使分赴各地括戶，仍堅持遣返原籍的思路和政策；三是各地日益增加的逃戶已難以控制，遂以“客戶”稱之；四是鼓勵客戶在當?shù)厝爰?，并給予賦役方面的若干優(yōu)惠；五是通過“兩稅法”的推行，直接將逃戶和定居者的身份定性為“客戶”[13]。承認流動人口的事實、重新把脫籍人口納入城市居住地管理是唐朝城市治理的務(wù)實之舉。同時，唐朝城市制度還面臨著商業(yè)沖擊。作為世界性都市，唐長安一度成為連接東西方貿(mào)易和文化中心地帶，來自朝鮮半島、日本及西域的商賈在此云集，市場化氣息濃厚，并逐步蔓延全國，洛陽、揚州、成都、廣州等都先后成為重要的商業(yè)中心。異質(zhì)性的商業(yè)文化對傳統(tǒng)中國城市進行了組織和制度上的改造，“隨著商業(yè)發(fā)展，城市出現(xiàn)了商業(yè)行會組織，這種商業(yè)行會同手工業(yè)行會一樣，是政府控制商業(yè)的工具。同時，唐政府還制定了較為完備的市場管理制度，制定了較完整的商法”[12]266。同時，一些廣為傳播的文學作品也關(guān)注時事，一些民間戲劇如“參軍戲”等偶爾涉及社會現(xiàn)象甚至有對朝政的批判，沿襲了早期城市國家“庶人謗于道，商旅議于市”的議政傳統(tǒng)。

三、國家敘事的制度變遷與城市政治的尺度互動

馬學廣、李魯奇使用“結(jié)構(gòu)—行為—行動者”的分析思路，將尺度政治的研究方向分為作為政治過程的尺度結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、跨尺度的政治行為與策略、跨尺度的政治行動者聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)等三種[14]。這一分類有助于理解中國城市政治的敘事方式。從唐朝以來，一旦戰(zhàn)亂終止，國家繁榮，資本與流動人口對于城市制度的沖擊就持續(xù)發(fā)生。如果說唐代中后期的“客戶”入籍沖擊了周秦以來的編戶制度，那么坊墻的崩塌則重構(gòu)了城市空間。自宋以來，城市的國家屬性日益讓位于市場屬性與社會屬性，并從地理空間、權(quán)力結(jié)構(gòu)上重塑了中國的城市制度。

(一)坊市制的瓦解與“國家—編戶齊民”治理結(jié)構(gòu)的危機

秦漢以來的中國政治在很長時間里都維系著“國家—編戶齊民”的治理結(jié)構(gòu)，“威脅編戶齊民的社會勢力，主要是商人與豪強。為了打擊商人，商鞅給出的方案是抑商。以國家力量在經(jīng)濟領(lǐng)域排擠出商人的經(jīng)濟力量，在社會領(lǐng)域則是打擊商人的社會聲望；對于豪強，主要是遷徙、掠奪家產(chǎn)、誅殺宗族等方式予以消滅”[15]。消滅豪強維系了國家君主的最高權(quán)力，重農(nóng)抑商的政治傳統(tǒng)減少了人口的流動。即使在城市，居民也被編入里坊之中以限制流動。從“什伍連坐”到保甲制度，人們被嚴格按照軍隊結(jié)構(gòu)整合起來，這種嚴密的命令服從式的政治體系需要以社會相對靜止與民智遲鈍為基礎(chǔ)，一旦民智開化和人口流動，那么這一治理結(jié)構(gòu)勢必出現(xiàn)危機。

隋唐以后的科舉考試打破了秦漢以來征辟、察舉、任子等僵化的選官制度，教育深入鄉(xiāng)村，讀書求官成為階層上升的重要渠道。同時，商業(yè)機會促進了人口流動，主要體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)人口進入城市。由于市場的持續(xù)發(fā)育，唐朝后期里坊制度逐步破壞，揚州等城市不再設(shè)立坊墻，不再區(qū)分居住區(qū)與商業(yè)區(qū)。宋朝放寬夜禁，夜市繁榮，街巷制最終取代了里坊制，而作為國家制度的宋朝保甲制度主要具有治安和基層治理功能，也并不遏制商業(yè)的繁榮與人口的流動。

(二)國家制度與城市政治的尺度互動

傳統(tǒng)中國城市長期以來維系著對農(nóng)村的統(tǒng)治，但隨著部分城市的開埠與租界的建立，中國城市開始移植西方現(xiàn)代城市制度?！皬?909年1月到1910年2月間，清廷先后頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》《京師地方自治章程》《府廳州縣地方自治章程》《府廳州縣議事會議員選舉章程》，允許各地選舉產(chǎn)生理事會或董事會，實施地方自治。而一系列的地方自治背后，是城市的興起和自治”[16]。在中國傳統(tǒng)的政治演變中，城市既是國家權(quán)力的集中體現(xiàn)，也是重要的居所。城市自治體現(xiàn)了國家治理形態(tài)的轉(zhuǎn)變，而城市則成為政治權(quán)力下放與制度變遷的重要切口。

1949年以后，依賴封閉的土地制度和戶籍制度，中國的城市等級重新得以強化。在取消城市自治權(quán)之后，國家掌握城市廢立的權(quán)力，并先后于1955、1963、1986年調(diào)整了設(shè)市標準。在1955年，國務(wù)院《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》(以下簡稱《決定》)規(guī)定，市是屬于省、自治區(qū)、自治州領(lǐng)導的行政單位。聚居人口10萬以上的城鎮(zhèn)，可以設(shè)置市的建制。聚居人口不足10萬的城鎮(zhèn)，必須是重要工礦基地、省級地方國家機關(guān)所在地、規(guī)模較大的物資集散地或者邊遠地區(qū)的重要城鎮(zhèn)，并確有必要時方可設(shè)置市的建制[17]。基于工人階級先進性的認識，城市在1949年以后迅速與工業(yè)結(jié)合起來，大量的工廠建立在城市，一些遠離城市的礦區(qū)也劃入城市轄區(qū)。20世紀80年代之前，在中國的政治結(jié)構(gòu)中，城市治理幅度是有限的，除了直轄市及少數(shù)地區(qū)以外，全國的工業(yè)城市與農(nóng)村縣多由省級政府管轄，省級政府以派出機關(guān)——行政公署的形式進行管理，而行政公署機關(guān)往往設(shè)立在該區(qū)域的城市或城鎮(zhèn)之中，這就是1949年以后的“地市分離”格局。1983年，江蘇省推行“地市合并”并實施市管理縣體制，于是有了“地級市”?！暗丶壥小逼毡閿U張了中國城市的管理尺度，也是中國城市化進程中非常重要的制度探索。同年1月，江蘇省常熟縣雖然撤縣建市，仍然被劃入地級蘇州市管轄；原江蘇省屬泰州市劃入地級市揚州市管轄，常熟和泰州也形成了新的城市類型——縣級市。2019年，溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn)升格為縣級市，在現(xiàn)有轄區(qū)不變的情況下，“切塊設(shè)市”為中國城市化提供了新的可能。與此同時，一些縣或縣級市成為市轄區(qū)，完成了新的地理空間重組。

(三)國家尺度松弛與城市異質(zhì)性的持續(xù)萌發(fā)

從全球、國家到城市，泰勒把權(quán)力與空間聯(lián)系了起來，他強調(diào)，“唯物主義的適用明確了世界經(jīng)濟的起點并給予我們分割空間組織的線索，世界經(jīng)濟在全球最大地理范圍內(nèi)存在，此外，我們接受國家的相對自治，就意味著大部分的重要議題是在國家尺度下討論的，我們還要增加一個更為常見的地理尺度——城市，將尺度作為基本原則來創(chuàng)建空間組織”[18]。在泰勒看來，全球、國家和城市等三種尺度與社會科學將活動劃分為經(jīng)濟、社會和政治活動是同樣“自然”的，但是從尺度政治的視角來看，這種劃分方式僅初步揭示了城市在全球、國家政治中的基本單元，而沒有充分展示國家尺度變遷對于城市發(fā)展的影響。中世紀以來，由于國家尺度的松弛，歐洲城市是神圣、安全而又繁忙的場所，是“作為一個巨大的宗教中心、一個神圣的地方而立足的。它位于一個具有天然屏障、安全的地方，可以培植復(fù)雜的城市生活”[4]3。中世紀以后，重新崛起的城市世俗化進程加快，“中世紀的城市從十二世紀起是一個公社，受到筑有防御工事的城墻的保護，靠工商業(yè)維持生存，享有特別的法律、行政和司法，這使它成為一個享有特權(quán)的集體法人”[19]。因此只有在國家尺度松弛這一基礎(chǔ)上，城市的獨特性才逐漸形成。

國家尺度的松弛使城市迅速膨脹起來，沃斯關(guān)于城市性的三個特征解釋了人口與文化對于城市形成的重要意義，這一事實與尺度政治并不沖突。具體而言，針對物質(zhì)空間、組織空間和表達空間，尺度政治主要涉及三種尺度形式：不同的領(lǐng)土范圍(Range)或大小(Size)、不同的行政或組織級別(Level)、對地方化權(quán)利范圍(Scope)的不同聲明(Statement)[6]。從地理空間、權(quán)力空間到社會空間，無論是超大城市還是中小城市，正是異質(zhì)性的人口進入相同的空間，賦予城市以不同的生命與立場，賦予人們在城市空間之內(nèi)的不同表達與共同生活。從城市國家到國家城市，從直轄市、地級市到縣級市，尺度政治理論同樣解釋了中國城市變遷中的空間與權(quán)力，中國的城市擴張和城市數(shù)量增加是行政區(qū)劃調(diào)整的結(jié)果，在這一邏輯的另一面，也是市場崛起與公民自由流動的社會化結(jié)果。

四、權(quán)利的崛起與城市的人民性轉(zhuǎn)向

如果說城市研究的尺度轉(zhuǎn)向為城市性的理解提供了新的視角，那么隨著民主制度的確立，這一轉(zhuǎn)向終將指向現(xiàn)代城市的主體——人民。也就是說，當尺度這一制圖學意義上的“比例尺”直接指向了城市權(quán)力的等級、幅度，它也為城市政治中“人民”的出場提供了前提。在這一基礎(chǔ)上，城市的屬人性到城市的人民性形成了尺度的跨越：在前者上，城市性體現(xiàn)為國家傳統(tǒng)、技術(shù)力量、社團崛起、市場要素的混合作用；在后者上，行使參與城市、管理城市與控制城市的權(quán)利成為人民城市的價值內(nèi)核?！半S著人民性的導入，城市性逐漸失去原先中立立場，并具有了引導城市發(fā)展的正向功能”[20]。

(一)現(xiàn)代城市增長與農(nóng)村人口權(quán)利尺度的持續(xù)擴張

城市的形成伴隨著人口的流動。1840年，在美國獨立50年后，僅有10%的人口具有城市身份，到了1920年代，城市人口已經(jīng)達到了51%，在不到100年的時間里，美國從一個農(nóng)業(yè)國家進入了城市國家的行列[21]。由于農(nóng)業(yè)機械的發(fā)展，在1830—1896年間，收割小麥所需要的時間減少了95%，所需要的勞動力減少了80%[22]。工業(yè)革命促進了農(nóng)業(yè)人口的遷徙，并為城市提供了源源不斷的人口。同樣在中國城市化進程中，大量的農(nóng)業(yè)人口從土地上解放出來，一項基于QQ登錄的數(shù)據(jù)表明，早在2003年年底，包含瞬間流動人口在內(nèi)，北京、上海、廣州和深圳等四個一線城市的實際人口數(shù)量就不止官方公布的6,930萬，而是高達1.6476億[23]。城市人口劇增是大規(guī)模人口流動推動的結(jié)果，2011—2014年，我國流動人口以年均800萬人的規(guī)模增長，至2014年年末，已達2.53億人，其中東部地區(qū)仍然是流動人口集中導入地[24]。

工業(yè)革命及人口流動導致了城市規(guī)模的擴大，導致人民對于自身生存尺度的擴充，也對農(nóng)業(yè)社會形成了結(jié)構(gòu)性沖擊。僅從土地制度來看，城市化的快速推進與仍然停留在農(nóng)業(yè)社會的土地制度的異步性干擾了中國的城市化進程。在文貫中看來，中國長期的土地制度已經(jīng)造成兩種結(jié)構(gòu)性失衡：一是中國未能在農(nóng)業(yè)比重急劇下降的同時相應(yīng)地減少農(nóng)村人口的比重，造成城市化的滯后和城鄉(xiāng)收入差距的惡化；二是未能將服務(wù)業(yè)的就業(yè)比例提高到世界平均水平，造成農(nóng)村的普遍性隱性失業(yè)和集聚效應(yīng)的浪費[25]。一份數(shù)據(jù)也表明，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率只有荷蘭的千分之一，中國有2.2億農(nóng)業(yè)勞動力，荷蘭有22萬農(nóng)業(yè)勞動力，但是同期農(nóng)產(chǎn)品價值比荷蘭少110億美元[26]。未來中國農(nóng)村將持續(xù)析出農(nóng)業(yè)剩余人口，中國城市化的規(guī)模擴張主要是由于這些人口的生存尺度擴張導致的。

(二)國家尺度的持續(xù)放寬與城市種類的多樣化

1949年，中華人民共和國定都北京后，城市政治進入新的歷史階段。作為新中國第一部市鎮(zhèn)設(shè)置的法律文件，《決定》明確了城市的人口與行政地位，這就意味著中國的城市化必須從這兩個角度予以突破。1984年，浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)在全國率先推出土地有償使用制度、戶籍管理制度和發(fā)展多種經(jīng)濟成分“三大改革”，積極探索農(nóng)民建設(shè)城鎮(zhèn)的路徑；1992年前后，“龍港經(jīng)驗”催生了“富陽農(nóng)民城”，引導農(nóng)民進城搞經(jīng)營、辦企業(yè)[27]。農(nóng)民城從人口與行政級別兩個方面撕開了中國已有的城市尺度，2014年12月29日，國家發(fā)展改革委聯(lián)合中央編辦、公安部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部等部委聯(lián)合下發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》，確定在江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市(鎮(zhèn))開展試點新型城鎮(zhèn)化。要求這些地區(qū)建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制、改革完善農(nóng)村宅基地制度、探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式、綜合推進體制機制改革創(chuàng)新[28]。

中央政府對于城市尺度的放寬得到了地方政府的積極響應(yīng)。2017年8月22日，《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于進一步健全完善戶籍制度改革配套政策推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的實施意見》(以下簡稱《意見》)頒布，提出到2020年實現(xiàn)約240萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的目標任務(wù)?！兑庖姟诽岢隽寺鋺舫擎?zhèn)的政策標準，即農(nóng)村學生升學和參軍進入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及新生代農(nóng)民工，一律可在城鎮(zhèn)落戶；高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、職業(yè)院校生、留學歸國人員一律可在城鎮(zhèn)落戶；有國家級專業(yè)技術(shù)職稱、各類高等級的專業(yè)技能人員一律可在城鎮(zhèn)落戶[29]。全國各地也都紛紛加快城市化進程，人口競爭與城市發(fā)展聯(lián)系起來，除了特大城市，一些新興城市也得到了政策關(guān)注。截至2016年年初，我國10萬人以上的鎮(zhèn)有200多個[30]，這些鎮(zhèn)在一定條件下都具備了設(shè)市的可能。近30年來670余座城市的演變還說明，城市數(shù)量與城市版圖的擴張線路呈雙線推進，即大城市越來越大、小城市越來越多。對于大城市來說，通過縣區(qū)合并、撤縣建區(qū)的方式擴大市域空間，通過市域公交尤其是軌道交通的方式形成中心城市的交通樞紐地位，通過港口或企業(yè)重組等形式凸顯中心城市的經(jīng)濟地位，這一系列政策組合使中國的縣域經(jīng)濟演變?yōu)槭杏蚪?jīng)濟，使縣域管理演變?yōu)槭杏蚬芾?，從而形成一批百萬人口以上甚至千萬人口的特大城市；對小城市來說，通過鎮(zhèn)改市等政策鼓勵中小城市發(fā)育，降低農(nóng)民進入城市的制度門檻，使其成為中國城市化進程的新陣地。

(三)人民城市對于國家尺度與資本力量的雙重平衡

長期以來，中國都是一個傳統(tǒng)的集權(quán)制國家，城市體系不過是這個等級體系中的組成部分?！跋襁@樣一個持續(xù)如此長久并具有如此高度自主性的體系，其影響力不可能僅限于自身制度在形式上存在的那段時期。甚至在新體制超出舊類型時，傳統(tǒng)價值和行為也可無限長久地持續(xù)下去”[31]。1955年的《決定》從政治地位與人口規(guī)模角度設(shè)定城市標準，事實上也是這種等級政治傳統(tǒng)的繼續(xù)，但是當城市人口已經(jīng)達到設(shè)市標準，是否可以自動成為城市？在中國卻是一個需要跨越制度門檻的問題。在人民國家的制度背景下，人民城市的理念有助于突破上述限制，即人民有權(quán)建設(shè)自己的城市。也正是在這樣的考量下，在“強鎮(zhèn)擴權(quán)”遭遇困難之后，蒼南縣龍港鎮(zhèn)獲得中央政府的政策支持，直接設(shè)立縣級市而非學界呼吁的縣轄市的案例說明，在當下中國的城市化進程中，不同層級間政府的權(quán)力平衡仍然是城市發(fā)展突破制度瓶頸的助推劑。

城市的人民性除了國家尺度的平衡，還需要平衡資本的力量。近年來國家城市尺度的放寬，把農(nóng)民從土地束縛上解放出來，一系列土地確權(quán)行為使中國農(nóng)民的土地權(quán)利逐步轉(zhuǎn)化為城市權(quán)利，但是農(nóng)民的城市權(quán)利卻極易遭到阻截，“決定民工能否留在一個城市定居、工作的根本原因是住房的租金或價格。但是，中國在當前的條件下，只有少量有技術(shù)的農(nóng)民工才能在城市找到工資較高的工作，因而支付得起昂貴的房租或買得起房……由于土地供應(yīng)完全由國家壟斷，房屋市場無法對中低層的需求做出反應(yīng)。雖然大量的樓盤空置，但這些房屋并不可能成為中低階層特別是外來民工的棲身之地”[25]。樓房空置既不符合國家利益，也不符合資本利益，更不符合人民利益。在城市的人民性彰顯過程中，中國城市化的下半場事實上已經(jīng)成為逐漸上升的城市自由與逐漸轉(zhuǎn)向的國家尺度、資本尺度間的博弈過程。在社會、權(quán)力與資本的關(guān)系變遷中，三者的結(jié)盟并不穩(wěn)定：國家希望通過尺度調(diào)整把大量人口吸納到中小城市，以緩解大城市尤其是超大城市的治理壓力；資本在逐利過程中既受制于國家“房住不炒”的總體規(guī)定，又要關(guān)注“一城一策”的地方政策誘導；社會個體既依賴國家落戶政策的尺度放松，又依賴資本解決城市居住權(quán)與空間的占有。城市性就在這種復(fù)雜的關(guān)系變遷中得以形成。

五、結(jié)論

從城鄉(xiāng)關(guān)系看，鄉(xiāng)村的末端是城市的起點。在工業(yè)革命之后，與西方類似，中國城鄉(xiāng)關(guān)系背后同樣是農(nóng)業(yè)與工業(yè)的關(guān)系。工業(yè)發(fā)展對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的革命性意義在于：前者解放了大量的農(nóng)業(yè)人口，促進了城鄉(xiāng)之間人口的大規(guī)模流動，城市的商業(yè)特征與社會屬性日益突出，城市政治中的國家尺度日益松弛，城市權(quán)利逐步浮現(xiàn)。市管縣的體制將城市引入中國的縱向?qū)蛹夡w系，也逐步形成了中國城市性的自身特色。雖然中國城市治理仍然帶有濃厚的國家屬性與城鄉(xiāng)合治的政治特征，但是正是持續(xù)性的國家尺度的松弛與城市權(quán)利的拓展，才帶來了中國城市發(fā)展的多樣性與可能性。今天的中國城市變遷仍在持續(xù)，現(xiàn)有的小型、中性、大型和特大型城市分別在中國城市化進程中逐步體系化，并在國家發(fā)展與治理中承擔著不同的責任，但是總體上來說，無論是哪一類城市都要遵循，“人民城市人民建、人民城市為人民”這一逐漸深入人心的理念。在人民城市的建設(shè)過程中，日益增長的人口在國家現(xiàn)有的制度設(shè)計與政策尺度中有序流動，正是這種社會自由與國家秩序、地理空間一道成為中國城市接軌世界城市化浪潮新的起點，也成為中國本土城市性的基本內(nèi)核。