◎林 煜

（作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的日常管理不僅涉及農(nóng)民的切身利益，也關(guān)系到農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的鞏固與完善。近年來(lái)，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部指導(dǎo)下，各地已基本完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，并向廣大承包農(nóng)戶(hù)頒發(fā)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，進(jìn)一步維護(hù)了農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益。目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，但對(duì)統(tǒng)一登記后頒發(fā)何種證書(shū)還沒(méi)有明確規(guī)定。由此，厘清土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)與不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)二者之間的關(guān)系，對(duì)于保護(hù)承包農(nóng)戶(hù)合法權(quán)益、鞏固確權(quán)登記頒證成果、做好不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記銜接等工作，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的表現(xiàn)形式，而不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的表現(xiàn)形式。本文擬從兩種權(quán)利的法律性質(zhì)、生效方式、權(quán)利來(lái)源等方面進(jìn)行探討，以厘清二者之間的區(qū)別，為做好銜接等后續(xù)工作提供參考。

一、法律性質(zhì)不同

根據(jù)物的所有對(duì)象不同，可將物權(quán)分為自物權(quán)和他物權(quán)。自物權(quán)是權(quán)利人對(duì)于自己的物所享有的權(quán)利，因其與他人之物無(wú)關(guān)，故稱(chēng)作自物權(quán)。他物權(quán)是在他人所有的物上設(shè)定的物權(quán)，是對(duì)他人的物享有的權(quán)利，其內(nèi)容是在占有、使用、收益或者處分某一方面對(duì)他人之物的支配，包括用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。從法律性質(zhì)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與一般不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)存在顯著區(qū)別。

一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人不享有所有權(quán)。根據(jù)物權(quán)分類(lèi)以及《民法典》物權(quán)編的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)，即他物權(quán)。不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)屬于自物權(quán)。用益物權(quán)與自物權(quán)最根本的區(qū)別是，用益物權(quán)人對(duì)物不享有所有權(quán)，僅僅可以占有、使用和收益?！睹穹ǖ洹返?23條規(guī)定：“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利?！薄睹穹ǖ洹返?24條規(guī)定：“國(guó)家所有或者國(guó)家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，組織、個(gè)人依法可以占有、使用和收益。”《憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！边@就明確了在我國(guó)農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的制度體系下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利人（即農(nóng)戶(hù)）對(duì)“承包地”這一標(biāo)的對(duì)象不享有所有權(quán)，僅享有占有、使用、收益權(quán)能。

二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲得有身份、資格前提。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第3條“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式”以及第5條“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”規(guī)定，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提是權(quán)利人為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，因此可將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)看作是一項(xiàng)以身份、資格為前提而享有的權(quán)利，而不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)則不存在這一規(guī)定。

三是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以權(quán)利分置。2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，明確現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三權(quán)”）分置并行，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。《農(nóng)村土地承包法》第9條規(guī)定：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)?！蓖恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)”分置是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路，并已在法律上得以確立，而不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)則不存在權(quán)利分置的情形。

二、生效方式不同

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采用合同生效主義。根據(jù)《民法典》第330條“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立。登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、林權(quán)證等證書(shū)，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的生效采用的是合同生效主義，發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證只是確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的形式要件而非生效要件。換言之，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的生效不以證書(shū)的發(fā)放為要件，證書(shū)只是證明土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律憑證。

不動(dòng)產(chǎn)權(quán)采用登記生效主義。根據(jù)《民法典》第209條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但是法律另有規(guī)定的除外?！蓖瑫r(shí)，法條明確規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的生效“以登記為原則，不登記為例外”?！睹穹ǖ洹返?17條明確規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)是權(quán)利人享有不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明?！庇纱丝梢?jiàn)，只有不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人到登記機(jī)構(gòu)辦理登記并取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)方能生效。即，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的生效要件為登記并取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)。

三、權(quán)利來(lái)源不同

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利來(lái)源于“法律+政策”，是反映我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中農(nóng)村土地承包關(guān)系的新型物權(quán)?！睹穹ǖ洹返?30條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度?！薄吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》明確提出：“堅(jiān)持農(nóng)戶(hù)家庭承包經(jīng)營(yíng)，堅(jiān)持承包關(guān)系長(zhǎng)久穩(wěn)定，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地權(quán)利，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，為提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平、推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興、保持社會(huì)和諧穩(wěn)定奠定制度基礎(chǔ)?！?/p>

不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的權(quán)利來(lái)源于法律，即物權(quán)法定。物權(quán)法定最早起源于羅馬法。在羅馬法中，承認(rèn)所有權(quán)、地上權(quán)、永佃權(quán)、役權(quán)、質(zhì)權(quán)（包括占有亦即非占有的抵押權(quán)）等具有物權(quán)屬性。近代大陸法系各國(guó)繼受羅馬法，無(wú)不在民法中采用物權(quán)法定主義，如日本、奧地利、荷蘭、韓國(guó)民法典都以立法形式予以明定?！度毡久穹ǖ洹返?75條規(guī)定：“物權(quán)，除本法及其他法律所定者外，不得創(chuàng)設(shè)?！狈?、瑞、德等國(guó)民法雖無(wú)明文，但解釋上莫不遵從物權(quán)法定主義。在我國(guó)，物權(quán)法定意即：物權(quán)的種類(lèi)法定、物權(quán)的內(nèi)容法定、物權(quán)的效力法定、物權(quán)的公示方式法定。

四、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不僅是權(quán)利，更代表了承包關(guān)系

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包關(guān)系中的重要一環(huán)，而非僅是承包農(nóng)戶(hù)的單方權(quán)利。具體而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)反映的是承包農(nóng)戶(hù)和集體經(jīng)濟(jì)組織之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。農(nóng)戶(hù)在取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，也要承擔(dān)法律和政策要求的義務(wù)，不得將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的組織或個(gè)人。集體經(jīng)濟(jì)組織依法監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護(hù)土地、制止承包方損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為。同時(shí)，法律明確農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式。中央政策明確，因家庭成員全部死亡而導(dǎo)致承包方消亡的，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)依法收回承包地，另行發(fā)包。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采用家庭延續(xù)方式，當(dāng)承包農(nóng)戶(hù)消亡時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織收回，不存在繼承問(wèn)題。這與一般不動(dòng)產(chǎn)權(quán)也明顯不同。

五、繼續(xù)頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，有利于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

隨著農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作的完成，2億農(nóng)戶(hù)領(lǐng)到了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，廣大農(nóng)民吃下了“定心丸”，老百姓已經(jīng)廣為接受并熟知土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，認(rèn)可土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)對(duì)于證明土地承包權(quán)益的公信力。我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的改革目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)“四統(tǒng)一”，但如前文所述不動(dòng)產(chǎn)權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在著法律性質(zhì)、權(quán)力來(lái)源、生效方式等多種不同，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)二者所承載的權(quán)利并不相同。如何做好二者銜接，必須深入研究，妥善處理。根據(jù)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》的要求，第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則，已頒發(fā)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證在新的承包期繼續(xù)有效且不變不換，只需要對(duì)權(quán)證記載的承包期限屆時(shí)作統(tǒng)一變更。對(duì)于在延包工作中有換發(fā)證書(shū)需求的農(nóng)戶(hù)，我們認(rèn)為，應(yīng)繼續(xù)換發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)。這樣做，既有利于長(zhǎng)久不變政策的貫徹落實(shí)，也能避免一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶(hù)持有多種證書(shū)，從而損傷國(guó)家證書(shū)的權(quán)威性嚴(yán)肅性，并給保護(hù)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)益帶來(lái)隱患。