陳曉運，陳 元，田新陽

(中共廣東省委黨校 公共管理教研部，廣東 廣州 510053)

一、問題提出與文獻回顧

城市政府是中國行政體制的基本構(gòu)成，市域治理在國家治理中具有支柱作用。城市政府對上承接中央的政策部署，對下推動基層政府的工作落實，是國家治理體系中的執(zhí)行者和組織者，與縣域治理相比，城市政府的治理主體更多元、治理方式更多樣，面對的問題更具代表性；與省域相比，城市政府處于多層級政府的中間層級，直面縣鄉(xiāng)一線的治理難題，需要在微觀層面探尋更具操作性的解決方法。黨的十九屆四中全會提出加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，明確市域治理是國家治理中承上啟下的樞紐。

然而，很長時間以來，中國城市政府“碎片化治理”問題制約著政府治理能力提升。在政府管理領(lǐng)域，“碎片化治理”是指部門內(nèi)部各類業(yè)務(wù)間分割、一級政府各部門間分割以及各地方政府間分割的狀況。[1]當(dāng)前，部分地區(qū)的城市政府因整合和協(xié)調(diào)不足而存在大量各管一段、諉過逼責(zé)的“碎片”，產(chǎn)生部門利益主義、地方保護主義等問題和“信息孤島”現(xiàn)象、“搭便車”現(xiàn)象以及集體行動困境等。[2]城市政府“碎片化治理”加大了公共治理成本、浪費了社會資源，降低了治理效率和治理績效[3]，同時也往往成為引發(fā)公共問題的重要因素。

近年來，整體治理為破解中國城市政府“碎片化治理”提供了新思路。整體治理以風(fēng)險社會理論和整體主義為基礎(chǔ)，是在對競爭治理所導(dǎo)致的服務(wù)分裂性和管理碎片化進行反思與修正的基礎(chǔ)上形成的，以滿足公民整體需求為主導(dǎo)理念，以信息技術(shù)為手段，以協(xié)調(diào)、合作、整合和責(zé)任為治理策略，注重治理層級、治理功能、公私部門、碎片化的責(zé)任機制和信息系統(tǒng)等方面的整合，旨在構(gòu)建一種基于協(xié)同、合作和整合的整體性治理框架和政府運行模式。[4]它是通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動以實現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式，排除相互破壞與腐蝕的政策情境、更好聯(lián)合使用稀缺資源、促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體的團結(jié)協(xié)作、為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)。[5]

學(xué)者們對整體治理的理論脈絡(luò)、應(yīng)用場域和國際經(jīng)驗進行了探討。在理論脈絡(luò)方面，曾維和指出，?？怂沟恼w政府理論既是對功能性組織模型進行反思與批判的產(chǎn)物，也是對新公共管理理論難以應(yīng)對社會管理和公共服務(wù)需求日趨復(fù)雜化所產(chǎn)生的協(xié)同問題的一種直接回應(yīng)。?？怂沟恼w政府理論形成了一種以跨部門協(xié)同為基本特征的系統(tǒng)化理論體系，認(rèn)為要構(gòu)建宏觀的整體治理與微觀的管理相協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)化管理模式。[6]崔會敏分析了整體治理的背景和組織基礎(chǔ)，認(rèn)為整體治理理論是以公眾為中心，改進了“管理主義”的價值傾向。[7]還有學(xué)者結(jié)合當(dāng)前對整體性治理的理論研究，從整體性治理的背景和“整體政府”著手，就整體性治理在中國的適用性及整體性治理的發(fā)展前景進行了簡要綜述、分析。[8]在應(yīng)用場域方面，曾令發(fā)對整體治理的行動邏輯進行了探討，指出整體型治理在承認(rèn)社會高度分工的前提下，提出要通過多樣化的協(xié)調(diào)方法，來實現(xiàn)公共治理的有效性，滿足工具理性的要求。[9]石晉昕、楊宏山以市政熱線為例，指出整合市政熱線需要秉持整體政府的理念，注重頂層設(shè)計和高位協(xié)調(diào)。[10]還有學(xué)者從整體性治理理論出發(fā)，在城市生活垃圾分類、農(nóng)村婦女參與鄉(xiāng)村治理支持網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建和新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等方面做了實踐研究。在國際經(jīng)驗方面，上官莉娜從法國市鎮(zhèn)聯(lián)合體入手，認(rèn)為其在整體治理視野下能夠較好地處理聯(lián)合體與成員市鎮(zhèn)之間的權(quán)責(zé)分配問題，從而克服高密度市鎮(zhèn)設(shè)置造成的地方治理破碎化問題。[11]張金武采用實證的方法，以英國大倫敦地區(qū)為例，指出大倫敦地區(qū)實施整體治理的探索為英國地方政府運作提供了一種新的途徑，并對我國地方政府治理提出幾點啟示：注重戰(zhàn)略性、注重整合和協(xié)調(diào)、增強透明度，以推動我國地方政府的“善治”。[12]

總體而言，以上研究存在兩個方面的未盡空間。一是理論探討多，經(jīng)驗分析少。二是少有的經(jīng)驗分析落腳在政務(wù)服務(wù)、社會治理等領(lǐng)域，較少涉及公共安全。當(dāng)前，中國城市是一個全球性的流動空間，跨越地理邊界、行政邊界等的重大公共安全問題日趨凸顯，重大公共危機事件的整體治理迫切性極為突出。在此背景下，整體治理如何在城市重大突發(fā)公共危機事件中發(fā)揮作用，是需要探討的現(xiàn)實議題和理論問題。

二、分析框架

面向危機狀態(tài)的城市政府整體治理是一個理論議題，需要建構(gòu)恰適的分析框架，從而增進相關(guān)領(lǐng)域的知識生產(chǎn)。整體治理的管理體制、信息集成、聯(lián)合服務(wù)以及政策供給為中國城市政府的運作實踐提供了基礎(chǔ)參照。

第一，整體治理以協(xié)調(diào)和整合為核心理念，強調(diào)整體性的管理體制。整體治理理論以政府內(nèi)部機構(gòu)和部門的整體性運作為出發(fā)點，通過對政府內(nèi)部相互獨立的各個部門和各種行政要素的整合、政府與社會的整合以及社會與社會的整合來實現(xiàn)公共管理目標(biāo)。[13]首先，對政府的縱向不同層級或者同一層級的不同部門之間進行整合，通過政策措施、行政指令等方式進行相互協(xié)作；其次，對政府各級各類組織進行整合，打破原有的功能性組織分工，依照公眾需求和現(xiàn)實問題進行組織的設(shè)置和分工，同時，將分散在不同部門的相似職能整合起來；最后，對社會資源的整合，非政府公共機構(gòu)、民間機構(gòu)等也都參與了公共服務(wù)的提供。所以，整體治理需要整合、動員、調(diào)配各種組織資源，形成統(tǒng)合式的管理體制，發(fā)揮城市政府協(xié)調(diào)規(guī)劃和解決實際問題的有效性與自主性。

第二，整體治理以信息技術(shù)為手段，注重信息集成的作用。整體治理基于信息技術(shù)論，將信息技術(shù)作為治理手段，對不同的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進行整合，簡化基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)程序，實行“在線治理”模式以及政府行政業(yè)務(wù)與流程透明化、整合化的一站式即時服務(wù)，提高政府整體運作效率和效能。其中，政府扮演著整體性服務(wù)供給者的角色。[4]整體性治理理論將信息技術(shù)手段和大數(shù)據(jù)嵌入到城市政府整體治理框架之中，進而構(gòu)建基于信息共享和技術(shù)支撐的政府整體治理模式。在此模式中，信息收集技術(shù)革新和信息資源共享的信息管理系統(tǒng)是其基礎(chǔ)和核心，并形成一個跨部門跨區(qū)域的閉環(huán)信息運作系統(tǒng)，從而削減縱向?qū)蛹夐g的信息不對稱和橫向部門間的信息碎片化。

第三，整體政府以公民為導(dǎo)向，跨界協(xié)同，提供聯(lián)合服務(wù)。政府的行政管理活動應(yīng)當(dāng)從人民的需求出發(fā)，遵循“公民本位”的價值理性。而政府行為的主要目的便是回應(yīng)和滿足公眾需求，依法行政，建立服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范服務(wù)流程，保障服務(wù)品質(zhì)，最終實現(xiàn)人的自由和全面發(fā)展。[14]政府在提供公共服務(wù)供給時，不僅要真實了解公共需求，還需要了解自身滿足公共需求的能力，通過社會動員，激勵等途徑來實現(xiàn)與公眾的“聯(lián)合”。這和以往的功能性組織模式不同，整體政府更多關(guān)切的是公眾最關(guān)心的問題，實行跨部門跨邊界的協(xié)同合作，提供整合性的公共服務(wù)，從而提升公共治理的有效性。

第四，在公民導(dǎo)向的背景下，整體政府扮演著“雙重代理”的角色。城市政府不僅要承接上級政府的行政指令，還要為部門和區(qū)縣提供政策供給?！半p重代理”指的是在省級——市級——縣級——鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的縱向分權(quán)架構(gòu)中，存在著多重委托代理關(guān)系，并且省、市、縣級政府既是上級政府的代理人，又是下級政府的委托人，具有雙重身份。[15]因此，城市政府作為聯(lián)通上下的中樞，不僅要對上級政府負(fù)責(zé)，還要對社會公眾負(fù)責(zé)，承擔(dān)著主要的“協(xié)調(diào)”和“整合”責(zé)任。一方面，城市政府作為“代理人”承擔(dān)著上級政府的政策指令和行政考核，上級政府通過衡量地方政府對公共利益的貢獻予以相應(yīng)的獎勵和通過衡量地方政府背離公共利益的程度予以相應(yīng)的懲罰，是委托人控制地方政府的基本手段。[16]因此，城市政府需要協(xié)調(diào)內(nèi)部組織系統(tǒng)，基于上級政府的政策指令，使各部門之間達成政務(wù)協(xié)同。另一方面，城市政府作為社會公眾的“委托人”，還擔(dān)負(fù)著保障市場和社會有效運行的責(zé)任。

這一整體治理的理論形式運用到城市政府的具體實踐，面對著特定體制帶來的客觀差異。具體就中國的城市建構(gòu)和行政區(qū)劃而言，整體治理有著不同的治理實踐，發(fā)揮著獨特的治理效能。一方面，城市政府具有不同的行政區(qū)域形態(tài)。從行政區(qū)劃角度看，中國的“建制市”可以分為三層：直轄市、地級市、縣級市。行政級別上，我國的“建制市”可粗略分為：直轄市、副省級市、地級市、副地級市、縣級市。直轄市以城市為中心，兼顧管縣的行政管理。其行政管理機構(gòu)大部分是因城市管理而設(shè)置的，但也需設(shè)置管理郊區(qū)、屬縣的機構(gòu)。[17]因此，在中國的行政區(qū)劃模式下，城市政府處于省政府和區(qū)縣有機的行政統(tǒng)一體之中。另一方面，城市政府在雙重委托代理格局中面對“上”“下”“內(nèi)”“外”四類不同主體?！吧稀敝附M織目標(biāo)的設(shè)定自上而下以及對上的責(zé)任承擔(dān)，通過以結(jié)果為導(dǎo)向的目標(biāo)分享、績效評估、公共服務(wù)協(xié)議等途徑來實現(xiàn)“聯(lián)合”，意味著一種新的責(zé)任和激勵機制?！跋隆敝敢灶櫩托枰獮榉?wù)宗旨的公共服務(wù)供給過程，通過聯(lián)合磋商、顧客參與、共享顧客關(guān)注點等途徑來實現(xiàn)聯(lián)合，意味著一種新的公共服務(wù)供給方式；“內(nèi)”指組織內(nèi)部的合作，通過新的組織文化、價值觀念、信息管理、人員培訓(xùn)等途徑來實現(xiàn)聯(lián)合，意味著一種新的組織結(jié)構(gòu)形式；“外”指組織之間的合作，通過分享權(quán)力、共同預(yù)算、團隊協(xié)作等途徑來實現(xiàn)聯(lián)合，意味著一種跨組織的工作方式。[13]

這樣一來，在中國城市政府建制下的整體治理體現(xiàn)為城市政府在管理體制上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、政策過程上的信息集成以及公共事務(wù)上的聯(lián)合行動。首先，城市政府在行政體制上需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，包括承接省級政府下達的行政指令、對市級部門和區(qū)縣政府發(fā)布行政任務(wù)、動員市場和社會資源；其次，城市政府在決策上需要信息集成，通過對信息的收集、核對、分析和運用，把握危機事件的發(fā)展動向以及靈活調(diào)整政策措施；最后，城市政府在服務(wù)上需要聯(lián)合行動，發(fā)揮整體政府協(xié)調(diào)整合的功能，通過橫向與縱向上的管理合作，實行跨部門、跨層級和聯(lián)合行動的整理治理。這種包含原則理念、管理體制、決策機制和服務(wù)方式的整體治理既是平常狀態(tài)下城市政府的運作機理，也同樣適用于重大突發(fā)公共危機事件之中的政府治理建構(gòu)。本研究據(jù)此對廣州市新冠肺炎疫情防控進行分析。

三、案例簡述

2019年底至今，新冠肺炎疫情在世界范圍內(nèi)爆發(fā)并變異出不同類型的毒株，嚴(yán)重威脅人類的生命健康安全。黨中央緊急部署，成立中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺一系列政策，對地方政府提出工作要求。廣東積極響應(yīng)，啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)機制，推出了一系列疫情防控響應(yīng)措施。其中，廣州市的人口密集性、流動性和城市生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性使其疫情防控工作任務(wù)更為艱巨，從2019年12月底抗擊新冠肺炎疫情初期到2021年5月應(yīng)對德爾塔變異毒株疫情再到2021年7月防控南京祿口機場疫情溢出風(fēng)險，在先后多輪疫情的沖擊和考驗下，廣州市委市政府凝聚合力掌握抗擊新冠肺炎疫情的主動權(quán)，通過統(tǒng)合管理體制凝練“廣州經(jīng)驗”、復(fù)合技術(shù)支撐凝結(jié)“廣州智慧”、聯(lián)合社會共治凝聚“廣州力量”，書寫了抗擊疫情的“廣州答卷”。

首先，早在2020年初，廣州就打響了疫情防控“阻擊戰(zhàn)”，建立了市級統(tǒng)籌的疫情聯(lián)防聯(lián)控體制機制。在2019年12月31日武漢市首次發(fā)布疫情信息后，廣州市委市政府高度重視，要求密切關(guān)注疫情，做好有關(guān)防疫工作。同日，廣州市衛(wèi)健委要求各醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)加強對不明原因肺炎的監(jiān)測和病例排查、開展醫(yī)務(wù)人員培訓(xùn)、做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作，廣州市疾控中心成立關(guān)注武漢肺炎疫情小組開展人員培訓(xùn)和檢測技術(shù)儲備。2020年1月19日，廣州成立市委書記任組長、市長任常務(wù)副組長的市防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，階段性地設(shè)置一系列工作專班，對全市防控工作進行全面部署，要求全力以赴救治患者，嚴(yán)格按照“集中患者、集中專家、集中資源、集中救治”原則，及時收治所有確診病例，將重癥病例集中到綜合力量強的市定點醫(yī)院進行救治，做到全市一盤棋，形成合力。各縣區(qū)在市防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)下，層層布控，把防控疫情工作小組逐級落實到各個社區(qū)和村居，在此基礎(chǔ)上，廣州根據(jù)疫情變化的特點進行分級分類疫情防控，在重點區(qū)域和前線陣地設(shè)置疫情現(xiàn)場指揮部，進一步完善了疫情防控的組織體系，強化了疫情防控的組織力量。以荔灣區(qū)為例，在疫情爆發(fā)初期，荔灣區(qū)迅速成立新型冠狀病毒感染肺炎防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成員涵蓋區(qū)20個部門和22條街道，在2021年應(yīng)對德爾塔變異毒株疫情中，荔灣區(qū)將疫情防控現(xiàn)場指揮部下沉至鶴園小區(qū)內(nèi)，對疫情實施精準(zhǔn)圍堵，堅決遏制疫情擴散蔓延。2020年1月22日，廣州市防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組召開第一次全體(擴大)會議，啟動“四個一”應(yīng)急處置機制(即“成立一個工作專班跟進處置、制定一個專項工作方案統(tǒng)籌應(yīng)對、統(tǒng)一一個口徑上報和發(fā)布信息實行”)， 啟動疫情應(yīng)急預(yù)案和聯(lián)防聯(lián)控機制，實行一把手負(fù)總責(zé)，各級各單位主要領(lǐng)導(dǎo)要靠前指揮，組織統(tǒng)籌推進本轄區(qū)、本系統(tǒng)、本單位疫情防控工作，領(lǐng)導(dǎo)班子成員要分工包片、下沉一級，做到守土有責(zé)、守土盡責(zé)。在嚴(yán)防境外疫情輸入階段，廣州市通過強化一線指揮、工作力量、后勤服務(wù)和政策宣傳“四個保障”，加強入境人員管理，實現(xiàn)核酸檢測、隔離觀察和境外人員“三個全覆蓋”，明確實施從航空運輸、口岸檢疫、轉(zhuǎn)運送達和集中隔離“四個環(huán)節(jié)”的全流程閉環(huán)管理，“434”防疫組合拳至今一直常態(tài)化運作，在應(yīng)對德爾塔變異毒株疫情和防控南京祿口機場疫情過程中正發(fā)揮著獨特效能，堅決助力廣州守好“南大門”。

其次，廣州始終把信息化手段作為疫情防控的重要支撐。早在2020年1月30日，廣州依托“數(shù)字政府”一體化平臺和政務(wù)大數(shù)據(jù)中心的基礎(chǔ)和優(yōu)勢，推動落實“穗康”微信小程序數(shù)據(jù)分發(fā)和應(yīng)用，并完成了廣州市疫情防控指揮系統(tǒng)建設(shè)。廣州明確“穗康”微信小程序作為疫情防控政社互動平臺，“穗康”微信小程序上線運行之初，主要作用是一個健康信息采集的工具，2月19日“穗康”上線“穗康碼”，作為持碼人疫情防控期間的健康證明，提供給政府有關(guān)部門、企事業(yè)單位、社區(qū)和相關(guān)場所，用來快速判斷人員健康風(fēng)險等級，實現(xiàn)疫情防控期間人員動態(tài)健康認(rèn)證?！八肟怠毙〕绦蛞恢眻猿指鶕?jù)民意以及疫情防控的不同階段持續(xù)優(yōu)化，陸續(xù)上線口罩預(yù)約、在線問診、疫情自查、“復(fù)學(xué)碼”和國際版健康碼等高頻便民服務(wù)。在2021年防控德爾塔變異毒株疫情過程中，“穗康”小程序升級推出“黃碼”(針對近期停留過重點地區(qū)且暫未進行核酸檢測或核酸檢測結(jié)果未出的人群)和“紫碼”(核酸檢測結(jié)果48小時陰性)等功能，實現(xiàn)更為精準(zhǔn)和更具溫度的疫情防控，在廣州當(dāng)次疫情傳播鏈的167例病例中，通過“黃碼”主動搜索出無癥狀者53例，占31.7%；密接者109例，占65.27%。同時，針對德爾塔變異毒株傳染性強的特點，廣州強化科技戰(zhàn)疫能力，重點在快速檢測篩查和病毒傳播防控技術(shù)等方面進行科研攻關(guān)，尤其是廣州市科技企業(yè)快速研發(fā)出的多種新冠病毒檢測產(chǎn)品投入使用，大幅提升了檢測篩查能力，比如，由廣州實驗室聯(lián)合金域醫(yī)學(xué)牽頭建成并投入使用全省首個“獵鷹號”氣膜實驗室，與先期投入的“獵鷹號”檢測車等設(shè)備以及廣州金域?qū)嶒炇?，組成了檢測能力達52萬管/天的“應(yīng)急先行軍”，3天內(nèi)完成近2000萬人次的核酸采樣，全國累計檢測超8600萬人份，單機構(gòu)檢測量日檢測能力和累計檢測量最高，居全球首位。在人員密集流動性強的重點場所，廣州強化人員體溫監(jiān)測和環(huán)境消毒等防疫措施，通過大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段實現(xiàn)更快速更精準(zhǔn)和全覆蓋的疫情防控體系。比如廣州南站在應(yīng)對德爾塔變異毒株疫情期間，啟用5G智能化健康防疫核驗系統(tǒng)，旅客僅需將身份證在5G防疫系統(tǒng)機上一掃描，健康綠碼、48小時核酸檢測結(jié)果、疫苗接種日期等與疫情直接關(guān)聯(lián)的信息全部顯示在電腦屏幕上，用時僅需2秒，同時還啟用兩個“防疫小助手”消毒機器人，通過霧化功能，消殺率在99.99%，減少接觸式消毒。此外，得益于自動駕駛等新技術(shù)的應(yīng)用，廣州在實施交通管制的重點區(qū)域搭建了無人配送場景，通過無人配送車、無接觸智能售貨柜等方式保障封控區(qū)域內(nèi)各類資源的供應(yīng)，為疫情防控各項工作提供了科技支撐，較好展示了廣州科技抗疫的硬實力，構(gòu)筑了疫情一體化防控體系。

最后，廣州推動網(wǎng)格化疫情防控機制，以網(wǎng)格員為基準(zhǔn)線，拉出一張縱向到底、橫向到邊的基層治理大網(wǎng)，以網(wǎng)格為單位延伸防控觸角，動員全社會力量，干部下沉基層，形成橫到底、縱到邊、全覆蓋、無死角的疫情防控工作格局，把疫情防控工作壓到末梢、落到基層，構(gòu)筑起了群防群治抵御疫情的嚴(yán)密防線。一方面，廣州落實省政府關(guān)于在城鄉(xiāng)村(居)全面推行“網(wǎng)格化”疫情防控的政策部署，推動村(居)實行“網(wǎng)格化”疫情防控，將每一個村(居)劃分為一個大網(wǎng)格，大網(wǎng)格里又以居民小區(qū)、自然村等為單元分為若干個小網(wǎng)格，由村(居)“兩委”組建疫情防控工作組織體系，組織專兼職結(jié)合的工作隊伍，發(fā)揮黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用，動員黨員群眾共同參與疫情防控，形成責(zé)任到人、聯(lián)系到戶的疫情防控格局。廣州共劃分有20031個網(wǎng)格，按照“一格一員”或“一格多員”的標(biāo)準(zhǔn)配備基礎(chǔ)網(wǎng)格員，在應(yīng)對德爾塔變異毒株疫情過程中，廣州全市近2萬名基礎(chǔ)網(wǎng)格員和社區(qū)(村)干部堅守防疫一線，組織23.5萬人次青年志愿者在全市1033個疫苗接種點和核酸檢測點開展志愿服務(wù)工作，堅決筑牢基層疫情防線。另一方面，廣州創(chuàng)新社區(qū)疫情防控措施，早在疫情發(fā)生初期，廣州市防控新型冠狀病毒感染的肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組就印發(fā)通知，要求派出所、社區(qū)、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)各派出1人組成入戶走訪小分隊(即“三人小組”)，對重點對象進行全覆蓋式排查、走訪和慰問。其中，“三人小組”主要在社區(qū)開展網(wǎng)格化排查和健康服務(wù)工作，對社區(qū)居民進行體溫測量、登記造冊、健康教育等。這一防疫模式持續(xù)推廣運用，在2021年防控德爾塔變異毒株疫情中，廣州繼續(xù)探索建立“3+N”的“三人小組”2.0版本工作機制，三人小組的架構(gòu)和人員配備更為完善，在保持原有疫情防控常態(tài)化社區(qū)“三人小組”建制不變的情況下，吸納安保人員、志愿者、快遞小哥、消毒站工作人員、環(huán)衛(wèi)工人等為“N”元素的網(wǎng)格服務(wù)團隊，發(fā)揮加法背后的乘法優(yōu)勢，疫情期間有10000多人組成的3000多個三人小組為街坊提供精準(zhǔn)化、點對點的抗疫服務(wù)，進一步加強社會面精準(zhǔn)防控，快速有效阻斷疫情擴散。

在新冠肺炎疫情防控實踐中，廣州持續(xù)跟進優(yōu)化調(diào)整各項疫情防控政策。在2020年初疫情防控突發(fā)應(yīng)急階段，廣州通過全國首創(chuàng)的“三人小組”工作機制和“網(wǎng)格化管理”機制遏制了疫情蔓延，比如，廣州市黨員干部下沉到一線，做疫情防控工作的“先行者”，擔(dān)負(fù)起“網(wǎng)格化”防控重任，有效防止疫情向農(nóng)村、社區(qū)擴散。在防控德爾塔變異毒株疫情期間，廣州探索打造“三人小組”2.0版本，針對局部疫情爆發(fā)特點不斷優(yōu)化網(wǎng)格化管理機制。同時，“四個保障”、“三個覆蓋”和“四個環(huán)節(jié)”全流程閉環(huán)管理等防疫舉措一直沿用至今阻遏疫情擴散，有效戰(zhàn)勝早期疫情防控阻擊戰(zhàn)、人流返粵高峰防御戰(zhàn)、復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)攻堅戰(zhàn)、支援湖北荊州殲滅戰(zhàn)和德爾塔毒株圍堵戰(zhàn)。在疫情防控的常態(tài)化過程中，廣州以防范本土反彈和境外輸入為主線，同時統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。比如，早在2020年2月6日，廣州就出臺了《關(guān)于支持中小微企業(yè)在打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)過程中健康發(fā)展的十五條措施》，保障中小微企業(yè)(含個體工商戶)良好運轉(zhuǎn)和健康發(fā)展；2021年6月30日，廣州市荔灣區(qū)印發(fā)《廣州市荔灣區(qū)應(yīng)對疫情暖企紓困的若干措施的通知》，推動荔灣區(qū)企業(yè)逐步復(fù)工復(fù)產(chǎn)，助力轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。2021年5月21日以來，廣州應(yīng)對德爾塔變異毒株疫情，進行了快速反應(yīng)和高效的流行病學(xué)調(diào)查，在全市重點區(qū)域采取全閉環(huán)的防控管理，第一時間推廣疫苗接種，取得了有效應(yīng)對變異病毒的新方法新經(jīng)驗，獲得了國家工作組的肯定。防控新冠肺炎疫情是一項持久的常態(tài)化工作，在全國偶有散發(fā)病例的情況下，廣州防控疫情的特色經(jīng)驗做法為全國其他城市提供了一個地方范例。

四、機制分析

在應(yīng)對重大突發(fā)公共危機事件時，不同政策制定主體所表現(xiàn)出的功能則不同，中央政府出臺方向性政策，各省級政府在中央政策精神的指引下出臺的是功能性政策。與中央政府的方向性政策部署和省級政府的功能性政策安排相比較，城市政府的整體治理需要更具執(zhí)行性和操作性的政策供給。城市政府的整體治理體現(xiàn)為統(tǒng)合式的急時體制、復(fù)合式的信息集成和堡壘式的聯(lián)合服務(wù)。

(一)統(tǒng)合式的急時體制

面臨重大突發(fā)公共危機事件，承擔(dān)提供社會公共物品與秩序責(zé)任的城市政府，必須在極限條件下開展公共治理。不同于一般狀態(tài)下整體治理的管理體制，城市政府面臨的是系統(tǒng)性的、全方位的危機和挑戰(zhàn)，這要求城市政府整體性的和迅速的公共治理狀態(tài)遷移，所以需要整體政府與行政體系的回應(yīng)，建立起一套“急時體制”，以此回應(yīng)公共需求，治理公共危機。廣州市防疫工作的“急時體制”體現(xiàn)為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以城市政府黨政主官直接牽頭，發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，集結(jié)科層體系的有生力量，促使全市各級黨委政府、基層黨組織和社會力量緊急聯(lián)合起來，筑起一道道疫情防控的銅墻鐵臂。

這套急時體制具有高度的統(tǒng)合性。城市政府一方面對內(nèi)部資源進行整合聚焦，另一方面對外部資源進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。和一般狀態(tài)下的城市政府統(tǒng)合各個層級和部門不同的是，急時體制下的統(tǒng)合具有凝聚性、持續(xù)性和動態(tài)性的特征。首先，公共危機的治理涉及多個主體，是一個全方位、多層次的系統(tǒng)性工程，需要最大程度凝聚力量開展協(xié)同合作。城市政府需要打破“碎片化”模式下的功能性組織界限，使各層級各部門之間進行協(xié)調(diào)整合，從而搭建多元參與治理的合作關(guān)系，充分調(diào)動各種資源與力量，從而達致應(yīng)急防控體制的有機統(tǒng)一。其次，公共危機事件需要全流程的持續(xù)性治理。城市政府的整體治理對公共危機實施整個流程的治理，包括公共危機的預(yù)警、應(yīng)急處理、善后恢復(fù)等。[3]最后，公共危機事件的整體治理不是由哪一個機構(gòu)或者部門協(xié)調(diào)后的靜態(tài)網(wǎng)絡(luò)，而是每個工作點之間在時空上顯示出一種分散化的狀態(tài)，同時遵循著協(xié)同規(guī)律，在每個網(wǎng)格點動態(tài)交互中不斷聚合、分散與聚合，從而達到資源整合和動態(tài)開放的目的。[18]

(二)復(fù)合式的信息集成

重大突發(fā)公共危機事件對信息獲取的及時性、準(zhǔn)確性和充分性要求極高。這就要求城市政府高度重視數(shù)字信息等技術(shù)手段的應(yīng)用，對不同的信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進行整合。整體政府中的信息集成是指政府運用現(xiàn)代化電子信息技術(shù)，跨部門、跨地域的對信息進行收集、核對、分析和運用的過程，以此達到各部門之間的信息資源共享，謀求政府各部門之間的協(xié)同合作。在應(yīng)對新冠肺炎疫情過程中，廣州一方面是在交通要點、住宅社區(qū)等人流量較大的地方設(shè)立檢疫防疫站點，通過表格登記對流動人員進行信息的收集整理，嚴(yán)守防疫的“最后一公里”。另一方面是依托掌握大量公眾個人數(shù)據(jù)的政府部門和市場企業(yè)給出基于大數(shù)據(jù)預(yù)測疫情風(fēng)險、優(yōu)化防控政策的方案。比如基于手機通信數(shù)據(jù)，由三大移動通訊運營商提供個人行程軌跡查詢等。

這個過程具有較為明顯的信息集成的復(fù)合性，即既堅持了傳統(tǒng)的信息收集方法，又融合了現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段。其中的關(guān)鍵在于，城市政府在危機管理過程中的有效行動整合，在一定程度上取決于對信息資源系統(tǒng)的整合，為了促進協(xié)同性工作，各部門的信息管理人員和信息管理系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)整合起來，從而建構(gòu)一個數(shù)字化的連線政府進行線上治理。[2]這種復(fù)合式信息集成的特點便是“虛實合一”，推動城市政府在疫情防控過程中信息集成的完備化和高效化。首先，數(shù)據(jù)的“復(fù)合”既是對以云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)以及大數(shù)據(jù)等為代表的新技術(shù)的應(yīng)用，也須結(jié)合各地實際情況，完善線下載體服務(wù)的架構(gòu)支撐。[19]其次，信息集成化戰(zhàn)略將分散、異構(gòu)、不同時間點、不同介質(zhì)的資源進行整合，以保證增值利用的順利實施和規(guī)模效益的產(chǎn)生。[20]這樣一來，各主體間的信息資源共享在一定程度上促使了整體政府的協(xié)同治理，而復(fù)合式的信息集成則使得疫情信息鏈條呈現(xiàn)閉環(huán)狀態(tài)，推動城市政府在防控工作中以更精準(zhǔn)、更完備和更高效的信息資源進行政策部署和工作落實。

(三)堡壘式的聯(lián)合服務(wù)

整體治理理論主張政府各部門打破組織壁壘,在提供公共服務(wù)過程中，實行可交互和協(xié)作的整體化方式，促進各主體間在行政管理活動中的協(xié)調(diào)一致，從而形成合力，消解排斥的政策情景，為公民提供無間隙公共服務(wù)。[21]面臨重大突發(fā)公共危機事件，城市政府的各部門和組織之間更需要團結(jié)起來，集中力量為公眾提供公共服務(wù)。同時，政府作為國家權(quán)力機關(guān)的主體，雖然擔(dān)負(fù)著社會管理的職能，但其掌握的力量和資源是有限的，需要動員多方主體共同參與治理過程。堡壘式的聯(lián)合服務(wù)是指城市政府在整體治理的過程中，動員多方主體、整合各方資源形成共同意志、推進共同治理，聯(lián)合提供公共服務(wù)。這里的“堡壘”并不是軍事意義上的戰(zhàn)斗堡壘，而更多強調(diào)的是開發(fā)、組織、整合、協(xié)調(diào)與利用資源進而發(fā)揮整體治理效能。在城市政府中一個部門、社會體系中的一個組織、一個隊伍、一個社區(qū)都相當(dāng)于一個堡壘，而一個堡壘就是一道防線，當(dāng)這些堡壘聯(lián)合起來，便構(gòu)筑了一條整體性的戰(zhàn)線。

這種堡壘式的聯(lián)合服務(wù)具有團結(jié)性和多元性的特征。尤其是城市政府需要動員人民和社會組織等多方力量，促使各堡壘間的有機聯(lián)動，發(fā)揮堡壘聚合的強大力量。在廣州市防控新冠肺炎疫情過程中，城市政府動員政府部門、社區(qū)、社會組織、志愿者等各類“堡壘”聯(lián)合起來，提供了整合性的公共資源和防控服務(wù)。比如，廣州的疫情防控“三人小組”工作機制是為了應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件而建立的響應(yīng)機制，通過整合街道、醫(yī)療和公安等不同系統(tǒng)的資源，將在常態(tài)化中呈現(xiàn)碎片化的主體聚集在一起，從而形成在應(yīng)急管理狀態(tài)下的標(biāo)準(zhǔn)化的工作流程，體現(xiàn)了團結(jié)協(xié)作的系統(tǒng)合力。此外，廣州還動員黨員干部下沉社區(qū)開展疫情防控服務(wù)，充當(dāng)各類社區(qū)“堡壘”中的先行者和示范者，把聯(lián)防聯(lián)控和群防群治結(jié)合起來，從而彰顯多元主體整體治理的效能性。

五、總結(jié)與討論

平時狀態(tài)下的整體治理為城市政府應(yīng)對重大突發(fā)公共危機事件提供了一種參照路徑。在整體性治理視野中，由于“碎片化治理”制約著城市政府治理水平提升，政府治理革新的核心是通過對政府內(nèi)外部門及組織之間的縱橫向協(xié)調(diào)與整合，不斷“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”[22]。在應(yīng)對重大突發(fā)公共危機事件過程中，城市政府以協(xié)調(diào)整合為核心，堅持以人民為中心的基本原則，各級政府和部門之間共享信息資源，對內(nèi)整合組織建構(gòu)，對外聯(lián)合社會力量，提供聯(lián)合性的公共服務(wù)，發(fā)揮整體治理在公共安全領(lǐng)域中的效能。

從實踐層面來看，本文為城市政府整體治理重大突發(fā)公共危機事件提供了一個案例。即依托政府治理的整體性架構(gòu)，推動城市政府以協(xié)同整合的形式，提供統(tǒng)合式的急時體制、復(fù)合式的信息集成以及堡壘式的聯(lián)合服務(wù)，對“上下內(nèi)外”不同主體進行資源整合，消解“碎片化治理”問題帶來的政府功能性組織約束、打破各類信息壁壘，強化政府各層級各部門以及政府與社會之間的合作，協(xié)同合作應(yīng)對重大突發(fā)公共危機事件。從理論層面看，本文拓展了整體治理的學(xué)術(shù)視閾。既有研究并未充分關(guān)注整體治理在應(yīng)對重大突發(fā)公共危機事件中的功能與效能。基于實證案例，闡明了城市政府作為能動主體，運用整體治理理論處理重大突發(fā)公共危機事件，為公共危機治理革新中發(fā)揮整體治理效能提供了經(jīng)驗參照。

需要指出的是，城市政府的整體治理在實踐中仍有優(yōu)化完善的空間，在理論上也有深化的探討空間。比如，城市政府在整體治理過程中如何劃分不同主體之間的權(quán)責(zé)邊界，如何權(quán)衡多元政策目標(biāo)，從而保障各部門各主體在應(yīng)對重大公共危機事件中的協(xié)同性、持續(xù)性和效能性，直接關(guān)系到整體治理的體系建構(gòu)和能力提升。這類現(xiàn)象的深入分析將可以進一步拓展對整體政府運作邏輯和協(xié)同機理的理解。本文僅是拋磚引玉。