蔣俊杰

近年來，大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新興信息技術(shù)在我國的城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中得到廣泛應(yīng)用并不斷向縱深拓展。2020年3月31日，習(xí)近平在考察杭州時(shí)明確指出，“讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，前景廣闊”[1]。如何運(yùn)用新興信息技術(shù)賦能超大城市治理，探索一條符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的新路已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界必須回答的一個(gè)時(shí)代命題。融合公共管理理論和現(xiàn)代信息技術(shù)工具，構(gòu)建橫向互動(dòng)、縱向貫通、數(shù)據(jù)共享、流程優(yōu)化的新體系，探索形成智能化、精準(zhǔn)化和全周期的整體智治新模式，是我國超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是推動(dòng)超大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。

一、我國超大城市治理面臨的新挑戰(zhàn)和新問題

超大城市是我國城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的分類之一。根據(jù)國務(wù)院2014年下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。超大城市是一個(gè)龐大的復(fù)雜系統(tǒng)，人口密度高、管理要素多、民生服務(wù)需求總量大、社會(huì)的多元性和流動(dòng)性強(qiáng)，城市運(yùn)行的潛在安全風(fēng)險(xiǎn)極高，這些都對超大城市的體制機(jī)制、治理能力和治理方式等方面構(gòu)成極大的挑戰(zhàn)。

(一)龐大的城市治理要素與治理能力不足之間的矛盾

我國的超大城市治理要素龐大，呈現(xiàn)車輛多、高樓多、企業(yè)多、管道多和電線多等特點(diǎn)，各個(gè)治理要素之間縱橫交錯(cuò)，流動(dòng)性強(qiáng)，形成一個(gè)“你中有我、我中有你”的復(fù)雜體系。超大城市的特點(diǎn)決定了其風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多，且各種風(fēng)險(xiǎn)相互交織，極易形成風(fēng)險(xiǎn)的集聚效應(yīng)、蝴蝶效應(yīng)和多米諾骨牌效應(yīng)。在信息化時(shí)代，超大城市這樣一個(gè)巨型系統(tǒng)的治理難度前所未有。面對體量龐大的城市治理要素，一些職能部門仍習(xí)慣于沿用拉網(wǎng)式巡查、人工發(fā)現(xiàn)處置的傳統(tǒng)模式，城市治理能力不足的問題顯得尤為突出，已經(jīng)難以確保城市高效精準(zhǔn)施策、安全有序運(yùn)行，這也倒逼超大城市進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

(二)超大城市治理場景的變動(dòng)性與治理模式變革滯后之間的矛盾

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)日新月異，新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)和新模式層出不窮，催生了大量新的消費(fèi)和生活場景，快遞、外賣、網(wǎng)約車、共享單車、移動(dòng)支付、直播帶貨和無接觸消費(fèi)等新興生活方式和生活場景不斷涌現(xiàn)出來，并有力地推動(dòng)社會(huì)的變革，引發(fā)了一系列全新的城市治理問題。面對快速增長的城市治理新問題，有些干部對管理對象的高速動(dòng)態(tài)變化不敏感，理念陳舊、方法落后，[2]城市治理者的經(jīng)驗(yàn)和能力都難以適應(yīng)新時(shí)代的要求。建立治理主體和客體之間的互動(dòng)機(jī)制，并應(yīng)用新的理念和技術(shù)工具構(gòu)建全新的治理流程成為擺在超大城市治理者面前不可回避的一道難題。

(三)超大城市社會(huì)形態(tài)的異質(zhì)性與治理模式單一之間的矛盾

異質(zhì)性是刻畫社會(huì)整體性特征的重要概念，強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)社會(huì)或社區(qū)的結(jié)構(gòu)性特征。[3]社會(huì)結(jié)構(gòu)的劇烈變遷導(dǎo)致社會(huì)的異質(zhì)性大大增加，這將對超大城市治理產(chǎn)生深刻影響。超大城市社會(huì)結(jié)構(gòu)多樣復(fù)雜，治理的目標(biāo)群體呈現(xiàn)明顯的不平衡性和差異性。從城市化狀況看，既有深度城市化、快速城市化地區(qū)，也有城郊接合部和農(nóng)村地區(qū)；從區(qū)域功能特征看，既有產(chǎn)業(yè)功能區(qū)域，也有城市功能區(qū)域；從社區(qū)類型來看，國際社區(qū)、高檔社區(qū)、普通社區(qū)、“老小舊遠(yuǎn)”小區(qū)、保障房社區(qū)和農(nóng)民住房等多種社區(qū)形態(tài)并存；從社會(huì)群體特征看，城市與農(nóng)村人口、戶籍與非戶籍人口呈現(xiàn)雙重二元的狀態(tài)。我國的超大城市市域范圍廣，各區(qū)域工業(yè)化進(jìn)程和城鎮(zhèn)化進(jìn)程并不一致，不同社會(huì)形態(tài)中人口結(jié)構(gòu)、居住形態(tài)和價(jià)值理念的異質(zhì)性特點(diǎn)非常明顯，而且居民的利益訴求和民生需求日益多樣化，單一的城市管理手段已經(jīng)難以適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)和形態(tài)異質(zhì)性強(qiáng)的新要求，這就要求超大城市針對不同社會(huì)形態(tài)的社會(huì)服務(wù)、社會(huì)治理和資源配置采取不同的治理方式。

(四)超大城市社會(huì)問題的跨界性與條塊分割之間的矛盾

近年來，超大城市社會(huì)問題的治理越來越呈現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域和跨層級的特征。在原有的城市管理中，由于條塊分割、職能分散、各管一攤，政府職能部門的職責(zé)相互交叉，面對大量城市社會(huì)問題部門間相互推諉扯皮，形成“九龍治水”的格局。我國的政府管理體制是按照科層制原則設(shè)置的，即通過設(shè)立橫向職能部門和縱向?qū)蛹壵姆绞綄⒏鞣N職能、職位和部門按權(quán)力等級組織起來，形成一個(gè)統(tǒng)一的垂直指揮系統(tǒng)。[4]在大數(shù)據(jù)時(shí)代，這種傳統(tǒng)的科層制管理模式已經(jīng)難以適應(yīng)對超大城市跨界社會(huì)問題的治理。各個(gè)部門間缺乏協(xié)調(diào)中樞，導(dǎo)致“看得見的部門管不著，管得了的部門看不見”，城市管理中出現(xiàn)大量的“死角”和“盲區(qū)”，以至于出現(xiàn)“牛皮癬式”的頑癥痼疾。地方政府動(dòng)用大量資源力求解決這些“頑癥”，卻進(jìn)入到一個(gè)“整治—反彈—再整治”的惡性循環(huán)中。進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾對城市生態(tài)、城市文明和城市秩序等各方面都提出了更高的要求。超大城市的各相關(guān)職能部門因部門權(quán)力界限，對跨部門、跨區(qū)域和跨層級問題難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，治理效能不能有效發(fā)揮出來。

(五)超大城市治理的精細(xì)化要求與傳統(tǒng)管理的模糊性之間的矛盾

進(jìn)入新時(shí)代以來，人民群眾對美好生活向往的需求對城市治理的精細(xì)化提出了新要求。如何將城市善治的理念精準(zhǔn)地變成政策并加以執(zhí)行，并在此過程中實(shí)現(xiàn)對于社會(huì)各主體的民心治理，提升治理韌性，這是新時(shí)代超大城市精細(xì)化治理提出的現(xiàn)實(shí)背景。[5]我國超大城市的城市網(wǎng)格化管理體系已經(jīng)運(yùn)行多年，但原有城市網(wǎng)格主要是對城市運(yùn)行部件的管理，管理的范圍和管理的精細(xì)化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足對超大城市社區(qū)公共安全、城市公共服務(wù)等進(jìn)行綜合管理的新要求。運(yùn)用新技術(shù)對城市治理數(shù)據(jù)進(jìn)行精準(zhǔn)分析，實(shí)現(xiàn)公共資源精準(zhǔn)聯(lián)動(dòng)，為城市居民提供高品質(zhì)的城市公共服務(wù)，創(chuàng)建優(yōu)美宜居的城市環(huán)境成為超大城市治理者迫切需要解決的一個(gè)問題。

二、整體智治在我國超大城市治理中應(yīng)用的理論維度

從技術(shù)變革與公共治理模式關(guān)系的視角來看，公共治理模式變革一般遵循“技術(shù)(工具)發(fā)展—社會(huì)分工越來越復(fù)雜—社會(huì)復(fù)雜性增加—治理超載嚴(yán)重(知識(shí)和能力彌散化) —新技術(shù)的應(yīng)用—新的治理理念”的演化路徑。[6]整體智治正是在現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜性增加和治理超載的背景下，公共治理與現(xiàn)代信息技術(shù)革命進(jìn)行的一次深度融合。整體智治將技術(shù)邏輯深度嵌入到政府與社會(huì)的制度結(jié)構(gòu)，通過治理主體之間的有效互動(dòng)，以及權(quán)力轉(zhuǎn)移、數(shù)據(jù)共享、流程優(yōu)化、場景設(shè)置和資源配置等方面的系統(tǒng)性重塑，提升公共治理的有效性。作為一種新的治理模式，整體智治不是整體治理和智慧治理的簡單疊加，而是兩者的有機(jī)融合，并能夠減少治理供給與治理需求之間的信息不對稱，部分替代對治理主體的能力要求。[7]本文從以下三個(gè)維度解釋整體智治模式的理論意蘊(yùn)和實(shí)踐價(jià)值。

(一)整體性治理

整體性治理是一種整體主義的思維方式，為跨界社會(huì)問題提供了更加有效的治理工具和治理模式。[8]碎片化導(dǎo)致分散化，導(dǎo)致部門機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)困難。整體性理論著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作。[9]整體性治理就是通過協(xié)同、整合和聯(lián)動(dòng)等機(jī)制，破解治理權(quán)限、治理職能和信息系統(tǒng)的碎片化問題，促進(jìn)各部門和各層級從分散走向集中，從部分走向整體，從分割走向整合，形成管理和運(yùn)行的無縫銜接。針對超大城市治理中治理碎片化和各自為政等問題，整體性治理要求以“高效處置一件事”為核心，整合各類治理要素，集成各種治理場景，打破經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、城市治理之間的界限，推動(dòng)跨層級、跨地域、跨部門的協(xié)同管理。整體性治理為超大城市管理者提供了一種新的治理思維，并為打破部門信息壁壘，破除部門利益藩籬，再造運(yùn)行流程，構(gòu)建協(xié)同聯(lián)動(dòng)的運(yùn)行體系提供了理論支撐。

(二)智能化治理

運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈和人工智能等前沿技術(shù)推動(dòng)城市治理手段、模式和理念的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)智能化治理是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。智能化治理的前提是推進(jìn)城市數(shù)字治理，其戰(zhàn)略目標(biāo)是為所有治理主體——政府、市民和企業(yè)提供技術(shù)支持、簡化治理過程，通過在線服務(wù)互動(dòng)滿足公眾的需求和期望。[10]近年來，我國的一些超大城市運(yùn)用新興信息技術(shù)賦能城市治理，建立“城市大腦”運(yùn)行中樞，對城市運(yùn)行體征、城市管理問題和群眾需求進(jìn)行實(shí)時(shí)感知，增強(qiáng)對城市運(yùn)行趨勢和規(guī)律的分析能力，提升對城市問題的預(yù)警、研判和協(xié)同處置能力，實(shí)現(xiàn)對超大城市全覆蓋、全天候、全時(shí)段的治理。新的信息技術(shù)為城市治理提供了有力支撐，但僅僅依靠技術(shù)驅(qū)動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)城市治理智能化。簡單地整合城市治理要素和匯集治理數(shù)據(jù)，應(yīng)用相關(guān)的算力和算法構(gòu)建模型，并不能有效提升城市治理能力，甚至?xí)斐伞俺鞘写竽X”的建設(shè)與使用脫節(jié)。新的信息技術(shù)必須有效嵌入到超大城市治理的制度結(jié)構(gòu)、運(yùn)行流程和管理細(xì)節(jié)中才能確保智能化治理的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，超大城市的智能化治理必須以問題和需求為導(dǎo)向，以管理思維驅(qū)動(dòng)技術(shù)層面應(yīng)用，通過城市治理主體、治理對象、技術(shù)專家和公共政策專家之間的有效互動(dòng)，不斷拓展充滿活力和創(chuàng)造力的治理場景。

(三)全周期治理

超大城市的治理就如同一個(gè)生命體，它不是固定的，而是在“技術(shù)—制度—文化”的治理生態(tài)中不斷演進(jìn)、動(dòng)態(tài)調(diào)適，形成周期性的循環(huán)。2020年3月10日，習(xí)近平在湖北考察新冠肺炎疫情防控工作時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要著力完善城市治理體系。城市是生命體、有機(jī)體，要敬畏城市、善待城市，樹立‘全周期管理’意識(shí)，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子?！盵11]2020年11月12日，在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會(huì)上，習(xí)近平再次強(qiáng)調(diào)：“要把全生命周期管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程各環(huán)節(jié)?！盵12]“全周期”蘊(yùn)含了系統(tǒng)治理的理念，把全周期治理引入到超大城市治理中，就是要將城市視為一個(gè)動(dòng)態(tài)、開放、生長的生命體，在城市發(fā)展的各個(gè)階段實(shí)現(xiàn)從源頭到末梢的全流程治理，構(gòu)建城市規(guī)劃建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)前期預(yù)警、問題研判、資源動(dòng)員、問題處置、監(jiān)督反饋、后期復(fù)盤和提升優(yōu)化等各個(gè)環(huán)節(jié)間的有效循環(huán)和閉環(huán)管理體系。

三、整體智治與我國超大城市治理的目標(biāo)選擇

在傳統(tǒng)的城市治理模式中，受到體制機(jī)制、技術(shù)能力和思維模式的影響，面對復(fù)雜多樣的社會(huì)訴求，超大城市治理者的手段缺乏、力量不足、流程不暢，難以深入挖掘城市治理的深層次和規(guī)律性問題，呈現(xiàn)被動(dòng)應(yīng)對的狀態(tài)，極大地制約了城市的發(fā)展和穩(wěn)定，影響了人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。構(gòu)建整體智治模式，形成智能治理、精準(zhǔn)治理、主動(dòng)治理、協(xié)同治理和科學(xué)治理的新格局是超大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。

(一)超大城市治理實(shí)現(xiàn)從人工巡查到智能識(shí)別的轉(zhuǎn)變

針對城市治理頑癥痼疾和城市運(yùn)行安全問題，在傳統(tǒng)的城市管理中，執(zhí)法部門通常采取蹲點(diǎn)固守、定期巡查、人海戰(zhàn)術(shù)等方式來應(yīng)對，這不僅消耗了大量的行政資源，管理效果也不明顯。由于數(shù)據(jù)搜集滯后，信息流轉(zhuǎn)梗阻和部門協(xié)同困難，一些城市運(yùn)行安全隱患在暴露甚至暴發(fā)后才能得到處置，這加大了超大城市運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。以群租房為例，近年來一些超大城市的群租房現(xiàn)象屢禁不止，不僅在消防安全、鄰里糾紛、噪音擾民、環(huán)境衛(wèi)生等方面帶來了諸多問題，而且造成了嚴(yán)重的隱患，危及居民的生命財(cái)產(chǎn)安全。由于居委會(huì)、物業(yè)管理人員敲門入戶難，人工排查無法快速發(fā)現(xiàn)并準(zhǔn)確判定哪一戶存在群租現(xiàn)象，這就需要對群租房進(jìn)行智能識(shí)別。以整體智治為引導(dǎo)，構(gòu)建群租房算法模型，通過搜集用水、用電、用氣和外賣數(shù)量等多源異構(gòu)數(shù)據(jù)，對一戶內(nèi)水電氣用量增長過快、外賣送餐活躍度過高的賬戶進(jìn)行智能識(shí)別和排查，及時(shí)協(xié)調(diào)城管、物業(yè)、社區(qū)共同上門，依法開展綜合整治，有助于群租房治理實(shí)現(xiàn)從人工巡查到智能識(shí)別的轉(zhuǎn)變。

(二)超大城市治理實(shí)現(xiàn)從粗放管理到精準(zhǔn)治理的轉(zhuǎn)變

在超大城市治理中，由于管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、管理規(guī)則松散、約束性不強(qiáng)，極易造成管理過程混亂、大而化之和效益不高。運(yùn)用大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)識(shí)別社會(huì)訴求，科學(xué)配置公共資源，實(shí)現(xiàn)對城市社會(huì)問題的精準(zhǔn)治理是超大城市治理的題中應(yīng)有之義。以共享單車的管理為例，共享單車在解決市民出行“最后一公里”上發(fā)揮著積極作用，但相關(guān)企業(yè)普遍“重投放、輕管理”，造成維護(hù)不及時(shí)、無序投放、超量投放和擠占道路資源等嚴(yán)重問題。在整體智治模式下，建立共享單車治理算法模型，對共享單車的需求和資源配置進(jìn)行精準(zhǔn)匹配，每一個(gè)街鎮(zhèn)的共享單車數(shù)量和泊位數(shù)都能在共享單車協(xié)同治理平臺(tái)上以熱力圖的形式實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)呈現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)共享單車在區(qū)域內(nèi)的動(dòng)態(tài)調(diào)配，達(dá)到供需平衡和有序停放。當(dāng)某個(gè)區(qū)域的共享單車供給超出或低于居民日常出行需求時(shí)，系統(tǒng)自動(dòng)報(bào)警，并實(shí)時(shí)推送給相應(yīng)的共享單車公司和街鎮(zhèn)“城市大腦”分中心，由網(wǎng)格管理員進(jìn)行搬運(yùn)和整理，實(shí)現(xiàn)共享單車的合理投放和有序管理?！俺鞘写竽X”建立在海量數(shù)據(jù)和強(qiáng)大算力之上，它會(huì)思考并進(jìn)行深度學(xué)習(xí)。例如，在治理交通擁堵方面，針對上下班高峰時(shí)間必堵車的路段，通過物聯(lián)網(wǎng)智能設(shè)備實(shí)時(shí)掌握干線道路上機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車和行人的流量，通過人工智能模型算法進(jìn)行后臺(tái)優(yōu)化，精準(zhǔn)預(yù)判可能擁堵的時(shí)間點(diǎn)和擁堵的嚴(yán)重程度，并提供相應(yīng)的優(yōu)化方案，提升交通出行效率。

(三)超大城市治理實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)處置到主動(dòng)治理的轉(zhuǎn)變

在以往的城市管理中，執(zhí)法部門不是對社會(huì)問題進(jìn)行主動(dòng)治理，而是對已經(jīng)出現(xiàn)的問題進(jìn)行被動(dòng)處置，常常造成資源浪費(fèi)和疲于應(yīng)對的局面。整體智治模式要求城市治理者拓展治理場景，提升城市治理的預(yù)見性和主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)處置到主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的轉(zhuǎn)變。主動(dòng)治理是以大數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)，對城市公共事務(wù)和社會(huì)問題進(jìn)行前期預(yù)判，以最小成本達(dá)到最佳治理的效果。以街面治理為例，面對體量龐大的管理客體和管理需求，原有的行政資源、社會(huì)資源和治理能力顯得捉襟見肘。以整體智治模式為指引，建立覆蓋全區(qū)街面商戶的數(shù)據(jù)庫，確定高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)三種不同等級，按照不同的風(fēng)險(xiǎn)等級實(shí)施管理，最大限度地優(yōu)化并合理使用公共資源，對街面違法行為形成智能發(fā)現(xiàn)、智能預(yù)警、快速推送和線上線下一體處置的管理閉環(huán)，有效推動(dòng)街面治理從被動(dòng)處置型向主動(dòng)發(fā)現(xiàn)型轉(zhuǎn)變。

(四)超大城市治理實(shí)現(xiàn)從條塊分割到部門協(xié)同的轉(zhuǎn)變

維護(hù)城市基礎(chǔ)設(shè)施、保障公共秩序和公共安全是超大城市治理的重要內(nèi)容，但這些事務(wù)都呈現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域、跨層級的特征，部門間難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，任何一個(gè)部門的缺位都會(huì)影響治理效果。構(gòu)建超大城市整體智治模式，能有效打破各部門的壁壘和邊界，實(shí)現(xiàn)從部門分割、單打獨(dú)斗到部門有效協(xié)同的轉(zhuǎn)變。以渣土車治理為例，渣土車運(yùn)輸環(huán)節(jié)中存在著跑冒滴漏和違法偷倒等突出問題，但管理權(quán)限分散在城市政府的各個(gè)職能部門：固廢領(lǐng)域的審批審核由生態(tài)環(huán)境部門管理；城管部門只對有證的渣土車運(yùn)行是否符合市容規(guī)范進(jìn)行管理；交警部門負(fù)責(zé)審核審查渣土車的運(yùn)行是否符合交通規(guī)范；發(fā)改委負(fù)責(zé)管理企業(yè)的信用體系建設(shè)。管理部門之間的協(xié)調(diào)成本非常高，且經(jīng)常出現(xiàn)管理漏洞和管理盲區(qū)，政府部門召開各種協(xié)調(diào)會(huì)也難以從源頭上對渣土車進(jìn)行治理。在整體智治模式中，超大城市治理者將涉及渣土車治理的各部門資源和數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在“城市大腦”樞紐上，讓數(shù)據(jù)流動(dòng)起來，渣土車的管理數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)跨部門共享，管理過程在后臺(tái)無縫切換，政府部門不開協(xié)調(diào)會(huì)就能進(jìn)行全生命周期的協(xié)同治理。

(五)超大城市治理實(shí)現(xiàn)從經(jīng)驗(yàn)決策到科學(xué)決策的轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)的城市治理中，決策主體的治理理念更新滯后，依賴長期以來形成的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行公共決策，決策的科學(xué)性和時(shí)效性不足。城市治理的決策機(jī)制在數(shù)據(jù)的搜集中存在部門壁壘和信息孤島，數(shù)據(jù)分析速度難以跟上社會(huì)的需求，決策時(shí)滯問題嚴(yán)重。大數(shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn)將極大地改變超大城市的決策響應(yīng)機(jī)制，決策主體的行為方式和思維模式也將隨之變革。整體智治模式要求超大城市的治理者要改變“自上而下”的思維模式，將數(shù)據(jù)視為寶貴的決策資源，通過“自下而上”的挖掘和利用，高效配置資源，精準(zhǔn)有效回應(yīng)社會(huì)需求。以12345熱線為例，這一平臺(tái)對城管、公安和交通等方面的社會(huì)訴求進(jìn)行回應(yīng)，平臺(tái)上留存下來的各項(xiàng)數(shù)據(jù)如果不流動(dòng)、不共享就會(huì)成為“死數(shù)據(jù)”。在整體智治模式下，超大城市治理者整合各項(xiàng)數(shù)據(jù)并進(jìn)行精準(zhǔn)分析，厘清群眾需求的優(yōu)先順序，預(yù)判城市運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化公共資源配置，實(shí)現(xiàn)從經(jīng)驗(yàn)決策到科學(xué)決策的有效轉(zhuǎn)變。

四、整體智治與超大城市治理的體系構(gòu)建

構(gòu)建科學(xué)有效的運(yùn)行體系是超大城市整體智治模式的基礎(chǔ)。超大城市治理者要適應(yīng)信息技術(shù)變革和人民群眾對美好生活向往的新要求，及時(shí)轉(zhuǎn)變治理理念，破除部門利益的掣肘，搭建運(yùn)行體系，打通部門壁壘，再造治理流程，實(shí)現(xiàn)治理要素全覆蓋、治理場景全領(lǐng)域、治理對象全周期的整體智治新模式。

(一)搭建運(yùn)行體系

縱向上，構(gòu)建層級貫通、上下聯(lián)動(dòng)、無縫銜接的“市—區(qū)—街(鎮(zhèn))—村(居)”運(yùn)行體系。實(shí)現(xiàn)整體智治需要有一個(gè)頂層的統(tǒng)一指揮系統(tǒng)，超大城市設(shè)立“城市大腦”成為近年來的流行趨勢?！俺鞘写竽X”是為城市生活打造的一個(gè)數(shù)字化樞紐和界面，城市治理者通過這一數(shù)字化樞紐配置公共資源、作出科學(xué)決策、提高治理效能；市民憑借它觸摸城市脈搏、感受城市溫度、享受城市服務(wù)?！俺鞘写竽X”負(fù)責(zé)統(tǒng)籌政府、市場、社會(huì)的職責(zé)、人員、流程和數(shù)據(jù)資源等，以群眾和市場主體需求為導(dǎo)向，科學(xué)高效配置資源，群防群治重大風(fēng)險(xiǎn)，集成優(yōu)化公共服務(wù)。

建設(shè)“城市大腦”首先要求信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)縱向貫通和上下聯(lián)動(dòng)，從市一級的中樞延伸到各個(gè)區(qū)(縣)一級政府，在街鎮(zhèn)依托網(wǎng)格化管理設(shè)立“城市大腦”分中心，并將毛細(xì)血管和神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)滲透到最基層。超大城市的人口規(guī)模、資源要素和基礎(chǔ)設(shè)施更加集聚，很多“大城市病”往往下沉至社區(qū)。[13]“城市大腦”平臺(tái)要實(shí)現(xiàn)“縱向到底”，鏈接超大城市治理的最底層，聚焦居(村)基本單元，在居(村)一級打造微平臺(tái)，圍繞解決城市治理、民生服務(wù)等方面的痛點(diǎn)和難點(diǎn)問題，聚合各轄區(qū)內(nèi)的人口、房屋、企業(yè)和部件等基礎(chǔ)情況，通過數(shù)據(jù)匯集、智能分析和應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)—快速上報(bào)—部門協(xié)同處置—反饋監(jiān)督”的閉環(huán)管理循環(huán)體系。

橫向上，超大城市的整體智治要求以“城市大腦”為樞紐，打破部門壁壘，達(dá)到互聯(lián)互通。在超大城市的治理中，各項(xiàng)公共事務(wù)的管理權(quán)限分散在各行政部門，這就要求“城市大腦”對建設(shè)交通、社會(huì)治安、生產(chǎn)安全、極端天氣等各種專項(xiàng)管理模塊進(jìn)行深度整合，把各個(gè)職能部門聯(lián)通起來，提升信息處置能力，強(qiáng)化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研判預(yù)警，優(yōu)化社會(huì)訴求的回應(yīng)和處置流程。

“城市大腦”作用的有效發(fā)揮取決于線下的指揮體系和能力，超大城市的整體智治必須明確指揮長負(fù)責(zé)、平急融合、領(lǐng)導(dǎo)輪值、聯(lián)席指揮、聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)等運(yùn)行機(jī)制。在人員配備上，市、區(qū)和各街鎮(zhèn)的分中心都要配置相應(yīng)的工作人員，尤其是在網(wǎng)格、社區(qū)、村居、樓宇里的監(jiān)督員，負(fù)責(zé)巡查和監(jiān)督，確保線上線下協(xié)同運(yùn)行。

(二)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享

超大城市治理者在探索運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、5G等技術(shù)的過程中形成海量數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)是一座潛力無限的富礦，但孤立的數(shù)據(jù)并不能轉(zhuǎn)化為治理效能。讓數(shù)據(jù)流動(dòng)起來，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享是超大城市整體智治的前提。在整體智治的體系中，市級層面建立大數(shù)據(jù)中心，幫助各區(qū)“城市大腦”共享公安、市場監(jiān)管、建交委和生態(tài)環(huán)境等各條線部門的數(shù)據(jù)。市和各區(qū)(縣)利用數(shù)據(jù)中臺(tái)對各類數(shù)據(jù)進(jìn)行歸集，采取批量化和模塊化方式進(jìn)行管理與分析，為超大城市風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警預(yù)報(bào)、城市管理科學(xué)決策以及城市問題的精準(zhǔn)施策提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。在數(shù)據(jù)歸集中，城市治理者要防止“大水漫灌”，把無用數(shù)據(jù)釋放到城市管理領(lǐng)域中，而是要根據(jù)管理需求有選擇地對政務(wù)數(shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)以及物聯(lián)感知數(shù)據(jù)進(jìn)行集成。

在傳統(tǒng)各自為政的職責(zé)導(dǎo)向下，必然形成碎片化治理和“數(shù)據(jù)煙囪”。[14]超大城市整體智治模式中實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，其難點(diǎn)在于“數(shù)據(jù)煙囪”問題。這一問題的產(chǎn)生是由技術(shù)和管理等多方面的因素共同導(dǎo)致的。從技術(shù)層面看，各職能部門的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)之間不兼容，難以共享；從管理層面看，有的職能部門為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而不敢共享，有的部門將數(shù)據(jù)視為資源，因部門利益而不愿共享。因此，超大城市治理者必須樹立新的數(shù)據(jù)觀，運(yùn)用塊數(shù)據(jù)解決信息煙囪、數(shù)據(jù)壁壘、標(biāo)準(zhǔn)不一、結(jié)構(gòu)多源異化等問題；[15]在構(gòu)建整體智治模式中，超大城市要形成高位推動(dòng)態(tài)勢，破除部門狹隘主義和部門利益的制約。

(三)拓展治理場景

超大城市的整體智治要求對人口分布、城市運(yùn)行、交通運(yùn)輸、綜合執(zhí)法、防臺(tái)防汛、消防井蓋、電力基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的各種治理要素進(jìn)行匯集，實(shí)現(xiàn)覆蓋公共安全、綜合執(zhí)法、疫情防控和應(yīng)急管理等各種場景的綜合運(yùn)行和治理。近年來，一些超大城市建設(shè)“城市大腦”，通過分中心“AI視頻智慧感知平臺(tái)”和“神經(jīng)元智慧感知平臺(tái)”建設(shè)，匯聚物聯(lián)、視聯(lián)等各類信息實(shí)時(shí)監(jiān)測城市運(yùn)行體征指標(biāo)，準(zhǔn)確感知城市運(yùn)行的“脈搏”和“心跳”，實(shí)現(xiàn)日常城市管理問題的智能發(fā)現(xiàn)、自動(dòng)推送和線下處置。

在整體智治模式下，城市治理場景是動(dòng)態(tài)變化的，城市治理主體要根據(jù)社會(huì)需求和技術(shù)變革不斷進(jìn)行迭代更新，尤其要打通各項(xiàng)治理的邊界，推進(jìn)模塊融合和功能整合。2020年11月12日，習(xí)近平出席浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會(huì)并發(fā)表重要講話，指出：“要構(gòu)建經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理、城市治理統(tǒng)籌推進(jìn)和有機(jī)銜接的治理體系?！盵16]對“三大治理”智能化場景進(jìn)行系統(tǒng)整合已經(jīng)成為超大城市整體智治的核心任務(wù)。例如，發(fā)展生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)屬于經(jīng)濟(jì)治理，打通體制機(jī)制堵點(diǎn)，營造良好的營商環(huán)境，集聚產(chǎn)業(yè)高端人才，對生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)至關(guān)重要。就城市治理和社會(huì)治理而言，生物醫(yī)藥企業(yè)的人才吸引又離不開整個(gè)區(qū)域良好的公共服務(wù)、城市生態(tài)和人文環(huán)境的有效支撐。這就需要從生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全鏈條、企業(yè)發(fā)展的全生命周期出發(fā)，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和城市三大治理體系，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才吸引提供公共政策、社會(huì)安全和服務(wù)、城市生態(tài)等全方位的支持。

(四)再造治理流程

治理流程的梳理和再造是整體智治的難點(diǎn)。針對體量龐大的城市治理要素和問題，城市治理者要構(gòu)建“前端多渠道發(fā)現(xiàn)+線上線下一體化處置+事后考核監(jiān)督”的閉環(huán)管理流程。在前端，城市治理者建立多渠道的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，主動(dòng)識(shí)別城市管理的各種問題，確保對城市運(yùn)行中的問題隱患做到“早排查、早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處置”。市民通過12345市民服務(wù)等熱線反映問題，線下監(jiān)督員通過日常巡查主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題。除這些傳統(tǒng)的問題發(fā)現(xiàn)方式外，城市治理者要利用現(xiàn)代物聯(lián)感知技術(shù)，建設(shè)“神經(jīng)元”系統(tǒng)，通過“城市大腦”數(shù)據(jù)中臺(tái)提取城市治理核心管理要素，實(shí)時(shí)感知覆蓋城市基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、城市安全和城市執(zhí)法等領(lǐng)域的城市運(yùn)行體征。

超大城市運(yùn)行是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，在治理結(jié)構(gòu)整合、功能融合和要素集成等方面日趨精微。整體智治的“全周期管理”維度要求城市治理者站在對象的初始生成、成長演進(jìn)直至終結(jié)退出的全過程、全要素的角度，統(tǒng)一理念、目標(biāo)、組織以及規(guī)則，并在此基礎(chǔ)上建立集成化的治理系統(tǒng)和流程。[17]這就要求超大城市治理者破除部門邊界，圍繞“高效處置一件事”構(gòu)建線上線下一體化的處置流程，實(shí)現(xiàn)從前期研判預(yù)警，到中期響應(yīng)處置，后期反饋考核，以及復(fù)盤優(yōu)化等各個(gè)環(huán)節(jié)的有機(jī)銜接?！俺鞘写竽X”作為一個(gè)數(shù)據(jù)運(yùn)行樞紐，對城市運(yùn)行進(jìn)行研判和預(yù)警，對相關(guān)問題和訴求平臺(tái)在第一時(shí)間根據(jù)各部門的權(quán)責(zé)劃分進(jìn)行派單，對于需要多部門參與的事項(xiàng)，做到聯(lián)合處理和協(xié)同作戰(zhàn)；處置完成后，把結(jié)果反饋到“城市大腦”平臺(tái)，形成管理閉環(huán)；管理部門對各部門處置情況和各街鎮(zhèn)處置情況進(jìn)行實(shí)時(shí)排名和考核；針對突發(fā)事件，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)運(yùn)用“城市大腦”進(jìn)行實(shí)時(shí)指揮，打破以往部門各自為政的分散管控模式，突發(fā)事件實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)集中上屏，確保數(shù)據(jù)信息貫通融合，指揮通暢有力。

結(jié) 語

加快建設(shè)與超大城市功能定位相適應(yīng)、與人民群眾期盼相符合的整體智治模式是破解超大城市治理困境的有效路徑，也是超大城市治理體系的一次革命性重塑。在城市數(shù)字化治理中，同樣面臨協(xié)作困境與信息孤島、技術(shù)理性與制度滯后、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)與治理危機(jī)、工具理性與價(jià)值迷失等許多問題，實(shí)踐中也可能陷入治理平臺(tái)繁多、數(shù)據(jù)難以整合、技術(shù)手段運(yùn)用層次和水平較低等困境。[18]在我國超大城市的探索中，政府要因地制宜、量力而行，同時(shí)要加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃、破解政策難題，形成多元合作和持續(xù)發(fā)展的格局。構(gòu)建超大城市整體智治模式要堅(jiān)持需求導(dǎo)向，防止智能化“城市大腦”建設(shè)一哄而上；堅(jiān)持問題導(dǎo)向，倡導(dǎo)以管理驅(qū)動(dòng)技術(shù)應(yīng)用，圍繞問題的現(xiàn)實(shí)場景打造應(yīng)用平臺(tái)，防止平臺(tái)建設(shè)華而不實(shí)；堅(jiān)持動(dòng)態(tài)更新，“城市大腦”平臺(tái)的建設(shè)不是一勞永逸的，而是要根據(jù)新問題、新需求和新的技術(shù)發(fā)展進(jìn)行迭代更新，滿足城市治理者和人民群眾的雙向需求；堅(jiān)持底線思維，對城市安全風(fēng)險(xiǎn)的最嚴(yán)重后果要有充分估計(jì)，城市運(yùn)行要預(yù)留空間，一旦突破安全底線，要做到有能力及時(shí)彌補(bǔ)，防止風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。