覃忠林

（連山壯族瑤族自治縣代建項(xiàng)目管理中心，廣東 清遠(yuǎn) 513200）

0 引言

我國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)程有所加快，不僅帶動(dòng)了建設(shè)施工行業(yè)的全面發(fā)展，政府投資的建設(shè)項(xiàng)目也獲得了進(jìn)步。政府投資項(xiàng)目與社會(huì)投資項(xiàng)目具有較大差異，政府是項(xiàng)目的主要參與方，在項(xiàng)目實(shí)施中要處理好不同參與主體間的關(guān)系，對(duì)工程的各個(gè)方面加以嚴(yán)格管控，開(kāi)展全過(guò)程的管理工作，提高項(xiàng)目管理的有效性[1]。

1 政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)

1.1 投資較多，風(fēng)險(xiǎn)性與難度較大

在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，人們對(duì)于各個(gè)城市和區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)配套設(shè)施、公共服務(wù)等方面提出了更新、更高的要求。為了盡量滿足公眾的需要，政府便要以某個(gè)城市、某個(gè)區(qū)域內(nèi)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人們的公共設(shè)施需要等方面為切入點(diǎn)，合理開(kāi)展各類公益項(xiàng)目的投資和建設(shè)。政府投資項(xiàng)目具有投資量大、工作難度大、風(fēng)險(xiǎn)較高等特點(diǎn)，竣工后對(duì)于人民群眾的影響也較為深遠(yuǎn)。為了解決項(xiàng)目實(shí)施中存在的問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)項(xiàng)目管理等方式的運(yùn)用，做好風(fēng)險(xiǎn)控制工作，用以保障項(xiàng)目發(fā)揮出原本的作用，使人們的個(gè)性化需要獲得滿足[2]。

1.2 管理程序縝密、嚴(yán)格

政府投資項(xiàng)目與人民群眾的利益具有密切關(guān)系，這一特征也決定了在實(shí)施政府投資項(xiàng)目之時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵守相關(guān)管理程序，做好對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)的檢查和審批工作。根據(jù)相關(guān)規(guī)定執(zhí)行相應(yīng)的流程，使項(xiàng)目實(shí)施在流程的各個(gè)環(huán)節(jié)中均能保證合法性、合規(guī)性，保證各類項(xiàng)目資源得到科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃和配置[3]。

1.3 圍繞社會(huì)發(fā)展，具有非盈利性質(zhì)

政府投資項(xiàng)目實(shí)施的目的主要是為了滿足社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)需求，其項(xiàng)目本身便具有非盈利性質(zhì)，爭(zhēng)取能夠在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收投入使用后，可為人民群眾提供較好的公益性服務(wù)。由此可以看出，政府投資項(xiàng)目與政府的公共管理職能具有較強(qiáng)的相似性，為項(xiàng)目的開(kāi)展提供最大的支持[4]。

1.4 具有先進(jìn)生產(chǎn)力密集的特點(diǎn)

為了提升政府投資項(xiàng)目的水平，使項(xiàng)目得以高效實(shí)施，工程單位通常要綜合考慮到多種因素，選擇經(jīng)濟(jì)合理、可行性較強(qiáng)的方案，在后續(xù)項(xiàng)目的實(shí)施中選擇具有豐富經(jīng)驗(yàn)、資質(zhì)優(yōu)秀的項(xiàng)目主體。在項(xiàng)目準(zhǔn)備環(huán)節(jié)中，政府應(yīng)發(fā)揮出其自身的職能作用，致力于調(diào)集先進(jìn)生產(chǎn)力，在項(xiàng)目實(shí)施階段中根據(jù)工程建設(shè)實(shí)際要求，選擇和發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力。

2 政府投資項(xiàng)目建設(shè)方工程管理案例分析

2.1 工程概況

某學(xué)校新建工程，包括土建、裝修、電氣、給排水、消防、室外水電、室外綠化、室外道路交通、園建工程及附屬工程等。項(xiàng)目占地面積約30330m2，總建筑面積約43630m2，其中：主樓建筑面積約41065m2，框剪結(jié)構(gòu)，地上部分4 層、部分10 層，建筑面積約35230m2，地下1層，建筑面積約7230m2，輔助用房建筑面積約260m2，地下污水處理池建筑面積約90m2，項(xiàng)目總投資估算25000 萬(wàn)元。

2.2 項(xiàng)目決策階段的投資控制與管理

2.2.1 落實(shí)工程建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，投資管理透明化

項(xiàng)目投資管理是重要的實(shí)施環(huán)節(jié)，建管中心建章立制，專門制定政府投資工程控制工作指引，財(cái)務(wù)預(yù)算管理臺(tái)賬。通過(guò)對(duì)新建學(xué)校實(shí)際需要征地拆遷情況考察，成立投資控制、征地拆遷管線遷移與周邊協(xié)調(diào)、進(jìn)度管理等近10 個(gè)專責(zé)小組，實(shí)施項(xiàng)目投資系統(tǒng)化、信息化全過(guò)程管理，實(shí)現(xiàn)投資資金陽(yáng)光公開(kāi)。

2.2.2 完善工程建設(shè)方投資管理制度和分級(jí)評(píng)價(jià)制度

根據(jù)政府投資建設(shè)方工程實(shí)際情況和建設(shè)工程相關(guān)法律法規(guī)，建管中心在完善建設(shè)方工程管理制度的同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)建設(shè)方企業(yè)的優(yōu)勝劣汰機(jī)制，從質(zhì)量控制、工期控制、投資控制、安全控制四個(gè)方面，對(duì)企業(yè)實(shí)行綜評(píng)和年評(píng)方式相結(jié)合進(jìn)行評(píng)價(jià)，完善合同造價(jià)控制和履約評(píng)價(jià)管理，分為A、B、C、D 四級(jí)評(píng)價(jià)，D 級(jí)企業(yè)一年內(nèi)不能參與建管中心項(xiàng)目。

2.3 項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段的投資控制與管理

建管中心針對(duì)初步設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)方面的資金管理，建立項(xiàng)目設(shè)計(jì)工作細(xì)則、材料設(shè)備參考品牌管理等12 項(xiàng)工作制度和指引，如在本工程中原設(shè)計(jì)方案學(xué)校培訓(xùn)會(huì)議交流中心設(shè)計(jì)新穎，規(guī)格高，使用大量新材料，造價(jià)1250 萬(wàn)元，采用材料較昂貴的玻璃幕墻、大規(guī)格鋁單板、人造大理石等，目前這類材料受原材料影響波動(dòng)大、價(jià)格高，市場(chǎng)詢價(jià)中要超原造價(jià)35 萬(wàn)元，了解情況后要求設(shè)計(jì)單位在滿足原設(shè)計(jì)方案功能的基礎(chǔ)上，改為微晶石瓷磚、鋁塑板等材料，控制造價(jià)在正常值內(nèi)。

2.4 項(xiàng)目施工階段的投資控制與管理

2.4.1 注意不同功能室之間的協(xié)作施工

學(xué)校工程有特殊要求，要考慮到前后期的銜接問(wèn)題，如大型設(shè)備用房、體育館、藝術(shù)室等功能室，要求設(shè)計(jì)院深化設(shè)計(jì)，并要求施工單位提交合理交叉作業(yè)方案，提前做好施工順序安排，減少后期裝修和安裝工程出現(xiàn)大拆大改的情況。

2.4.2 嚴(yán)格審查工程變更的造價(jià)控制

學(xué)校工程涉及專業(yè)較多，特殊使用功能復(fù)雜，工程變更比較常見(jiàn)，建管中心對(duì)工程變更是否增加較大的工程造價(jià)有嚴(yán)格要求，特別是增加工程造價(jià)的變更要有設(shè)計(jì)、監(jiān)理、建設(shè)等參建單位充分論證才能確認(rèn)實(shí)施。對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)簽證的確認(rèn)，工程聯(lián)系單附計(jì)算公式等說(shuō)明，部分變化較大變更須附上設(shè)計(jì)單位出具經(jīng)審圖機(jī)構(gòu)審圖合格的變更圖，并由相關(guān)參建單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人審核簽名后再呈交審批。

2.4.3 嚴(yán)格按照合同約定支付預(yù)付款、進(jìn)度款、結(jié)算款

根據(jù)工程項(xiàng)目施工不同階段，嚴(yán)格按照合同約定的時(shí)間支付工程預(yù)付款、進(jìn)度款和結(jié)算款，施工單位提交的申請(qǐng)工程款清單由監(jiān)理、建設(shè)、造價(jià)人員層層把關(guān)并嚴(yán)格復(fù)核后并提供項(xiàng)目中間計(jì)量表后才能申請(qǐng)支付。

2.4.4 制定詳細(xì)可行的資金使用計(jì)劃

建管中心的預(yù)算部門根據(jù)本年度工程項(xiàng)目投資情況，編制詳細(xì)資金使用計(jì)劃，報(bào)送財(cái)政年度預(yù)算部門審核，以便于做好年度資金使用安排。

2.4.5 注重對(duì)主材成本和稅差管理控制

根據(jù)工程造價(jià)組成部分的主要內(nèi)容分析，主材和設(shè)備費(fèi)用通常達(dá)到總造價(jià)60%～70%之間，降低主材采購(gòu)成本是合理有效控制工程總投資的重要手段，制訂簡(jiǎn)潔合理的費(fèi)率計(jì)提方式，適當(dāng)提高計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，更貼近市場(chǎng)實(shí)際，理順困擾建設(shè)方單位已久的稅差問(wèn)題，減少額外負(fù)擔(dān)。

2.5 工程進(jìn)度控制與管理措施

2.5.1 招投標(biāo)階段的進(jìn)度管理

在實(shí)施招標(biāo)過(guò)程中，根據(jù)招投標(biāo)法的相關(guān)規(guī)定嚴(yán)格按照法規(guī)公開(kāi)、公平實(shí)施，在招標(biāo)文件中要明確施工承包范圍、工程量清單包含的內(nèi)空，施工工期、質(zhì)量、工程控制價(jià)及評(píng)標(biāo)相關(guān)要求，對(duì)不同專業(yè)工程的工期要求投標(biāo)單位提供的施工總進(jìn)度計(jì)劃有合理的銜接和進(jìn)退場(chǎng)時(shí)間，對(duì)勞動(dòng)力和管理人員的調(diào)配、大型機(jī)械設(shè)備的安裝拆卸等合理安排。

2.5.2 施工階段進(jìn)度管理

在進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)施工過(guò)程中，建管中心通過(guò)定檢對(duì)工程進(jìn)度控制管理，通常可從以下4 個(gè)環(huán)節(jié)入手：①定期對(duì)各參建單位的工程進(jìn)度進(jìn)行巡查，對(duì)照總進(jìn)度計(jì)劃內(nèi)容來(lái)檢查工程進(jìn)度情況，要求各參建單位及時(shí)調(diào)整人員、材料、設(shè)備退進(jìn)場(chǎng)安排。②充分調(diào)動(dòng)參建各單位抓進(jìn)度的積極性，督促施工單位利用氣候較佳的季節(jié)增加人力投入，按照合同約定給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)措施，對(duì)進(jìn)度拖后的單位分析原因，提出追趕進(jìn)度的措施，采用糾偏、整改、警告、處罰等多種手段控制進(jìn)度。③注重圖紙會(huì)審提出的問(wèn)題解決方案，減少因設(shè)計(jì)變更造成的拖延工期帶來(lái)的影響。④對(duì)施工出現(xiàn)的重大影響進(jìn)度問(wèn)題，組織各方實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)處理協(xié)調(diào)會(huì)，減少對(duì)工程進(jìn)度的影響。

2.6 有效實(shí)施工程投資和進(jìn)度管理效果

2.6.1 工程造價(jià)管理效果

本工程項(xiàng)目總投資概算25000 萬(wàn)元，在建管中心有效投資管理控制下，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施嚴(yán)格造價(jià)控制管理，在增加了設(shè)備房、美術(shù)室、化學(xué)、物理實(shí)驗(yàn)室等特殊科室的情況下，通過(guò)合理控制措施將總投資控制在25000 萬(wàn)元以內(nèi)。

2.6.2 工程進(jìn)度管理效果

本工程項(xiàng)目通過(guò)合理安排和協(xié)調(diào)進(jìn)度管理，項(xiàng)目順利完成并及時(shí)投入使用，取得了較好的社會(huì)效益。

3 政府投資項(xiàng)目建設(shè)方工程管理的優(yōu)化措施

加強(qiáng)決策階段的專業(yè)化評(píng)估，組織專業(yè)人員對(duì)工程建設(shè)的規(guī)模、范圍進(jìn)行多方面論證，選擇評(píng)估公司對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)施專業(yè)評(píng)估。注重施工現(xiàn)場(chǎng)和周圍環(huán)境的勘察，提供翔實(shí)的勘察資料，減少設(shè)計(jì)的漏缺項(xiàng)。加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的資金利用率的監(jiān)管，詳細(xì)分解資金使用計(jì)劃，制定嚴(yán)格資金審批和監(jiān)管制度。

3.1 強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目實(shí)施前期的調(diào)研與規(guī)劃

建設(shè)單位的首要任務(wù)是在政府投資項(xiàng)目中發(fā)揮其原本的作用，要求在項(xiàng)目上報(bào)之前由專門負(fù)責(zé)的工作人員完成項(xiàng)目前期的調(diào)研工作。經(jīng)過(guò)充分調(diào)研和論證之后，為后續(xù)項(xiàng)目的建設(shè)提供有效意見(jiàn)和建議。政府與建設(shè)單位是項(xiàng)目中的重要參與者，雙方應(yīng)在項(xiàng)目建設(shè)上意見(jiàn)統(tǒng)一。應(yīng)依照項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)的最終要求，安排專業(yè)人員深入工程現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行立體式調(diào)研，在此基礎(chǔ)上聽(tīng)取項(xiàng)目相關(guān)專家的意見(jiàn)，使項(xiàng)目實(shí)施方案的制定得到落實(shí)。當(dāng)完成前期調(diào)研與論證工作后，建設(shè)單位還要從項(xiàng)目建設(shè)要求的角度入手進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合考慮到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多方面因素對(duì)項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)生的影響，協(xié)調(diào)與平衡各種因素后制定出具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性的戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金與資源合理利用的目標(biāo)。在項(xiàng)目申報(bào)中應(yīng)堅(jiān)持分階段、分步驟的原則，兼顧多種因素，在綜合規(guī)劃的條件下使得政府投資項(xiàng)目得到高效實(shí)施（圖1）。

圖1 項(xiàng)目投資前期流程

3.2 做好招投標(biāo)管理工作

在投資建設(shè)項(xiàng)目之時(shí)，為了提升投資項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量與效率，政府便要對(duì)投資環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格管控，以促進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善。在招標(biāo)工作開(kāi)始之前，政府應(yīng)事先進(jìn)行勘察，完善計(jì)劃書(shū)的內(nèi)容，對(duì)于競(jìng)標(biāo)的單位進(jìn)行嚴(yán)格審查，確保中標(biāo)單位的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與能力。中標(biāo)單位應(yīng)與政府共同簽署合同，其內(nèi)容應(yīng)建立在公平、公正的基礎(chǔ)上，保證雙方責(zé)任主體的權(quán)益。簽署合同之時(shí)應(yīng)明確計(jì)價(jià)規(guī)定，使責(zé)任方的有關(guān)職責(zé)得到規(guī)范，提高其履行合同義務(wù)的積極性。合同內(nèi)容應(yīng)當(dāng)科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，用詞要準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)。不僅簽署合同時(shí)要實(shí)施法務(wù)審核，也要通過(guò)技術(shù)性審核，為后續(xù)施工作業(yè)有序、安全的開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。為此，應(yīng)該保證建設(shè)單位嚴(yán)格按照合同內(nèi)容進(jìn)行實(shí)踐，提高其履行合同的管理能力。如果在履行合同期間發(fā)生了問(wèn)題，便要制定出更具針對(duì)性的解決方案。這一情況決定了建設(shè)單位要具備較強(qiáng)的解決問(wèn)題的能力，逐漸消除合同履行期間發(fā)生的各類問(wèn)題，使合同的應(yīng)用效果和項(xiàng)目參與雙方的經(jīng)濟(jì)效益得到保證。針對(duì)建設(shè)單位履行合同的行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，還能保證建設(shè)單位按照合同內(nèi)容實(shí)時(shí)操作，規(guī)范建設(shè)單位的操作流程，使工作得以有序地開(kāi)展，為建設(shè)單位帶來(lái)更多的經(jīng)濟(jì)收益。

3.3 優(yōu)化外部的審計(jì)與監(jiān)督

建設(shè)單位在進(jìn)行政府投資項(xiàng)目建設(shè)之時(shí)，不但要嚴(yán)格遵循相應(yīng)的流程規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，更需要引入外部審計(jì)和監(jiān)督機(jī)制，確保每個(gè)實(shí)施環(huán)節(jié)都能按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行實(shí)施，不得存在任何項(xiàng)目變更和指標(biāo)調(diào)整的情況。如果采用PPP 模式，當(dāng)政府資金到位后則需要督促社會(huì)資本的補(bǔ)充，使"上審下"制度得到落實(shí)，禁止地方政府隨意調(diào)配資金。外部審計(jì)與監(jiān)督投用后，要對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，使施工現(xiàn)場(chǎng)的所有施工流程都能在前期規(guī)劃設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)處理好工程的成本、進(jìn)度、質(zhì)量間的關(guān)系，達(dá)到合理調(diào)配資源、節(jié)約資金、提升工程質(zhì)量的目的[4]。

3.4 加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的后期管理

為了減少在政府投資項(xiàng)目后期中發(fā)生各種問(wèn)題，建設(shè)單位要總結(jié)項(xiàng)目后期可能會(huì)發(fā)生的問(wèn)題，使項(xiàng)目績(jī)效管理制度得到建立與健全。有助于在此制度的指導(dǎo)和約束下，讓專業(yè)項(xiàng)目管理人員能夠配合建設(shè)單位的管理要求，全面開(kāi)展對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行管理。通過(guò)績(jī)效管理的落實(shí)，使資金收付更具透明性、及時(shí)性，降低資金浪費(fèi)現(xiàn)象發(fā)生的概率。為保障項(xiàng)目高效、有序地實(shí)施，建設(shè)單位應(yīng)在項(xiàng)目進(jìn)行時(shí)始終將質(zhì)量管理擺在首要位置，在項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)中，政府要將管理列入績(jī)效評(píng)價(jià)和政績(jī)考核范疇內(nèi)，配合建設(shè)單位的管理工作。對(duì)于任何存在違規(guī)、違法行為的工作人員要進(jìn)行責(zé)任追求，提升管理人員對(duì)項(xiàng)目后期整體運(yùn)行管理的重視度[5]。

4 結(jié)語(yǔ)

一般而言，由政府投資與企業(yè)投資比的工程項(xiàng)目審核環(huán)節(jié)比較多且復(fù)雜，建設(shè)過(guò)程中參建單位多，在進(jìn)行工程項(xiàng)目投資管理、進(jìn)度管理過(guò)程中需要參與的各個(gè)單位密切協(xié)調(diào)、積極配合，建管中心要起到嚴(yán)密的組織和指揮溝通協(xié)調(diào)作用，科學(xué)控制，嚴(yán)格管理，保證使政府投資的建設(shè)項(xiàng)目的投資目標(biāo)和進(jìn)度管理目標(biāo)得以順利完成。