●賈 超

基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革是對(duì)黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)深化教育體制機(jī)制改革等工作部署貫徹落實(shí)的積極響應(yīng)，是對(duì)學(xué)區(qū)制在管理內(nèi)涵層面上的地方性制度改革的創(chuàng)新。從字面上理解，就是擴(kuò)大了公眾所熟知的現(xiàn)行學(xué)區(qū)制相對(duì)有限的地理范圍，變?yōu)楦蠓秶拇髮W(xué)區(qū)，其結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是由一所優(yōu)質(zhì)校和更多所成員校構(gòu)成，即1+X模式，以充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)帶動(dòng)作用。從與學(xué)區(qū)制的最大差異來看，基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”的顯著優(yōu)勢(shì)在于打破現(xiàn)有的在有限學(xué)區(qū)范圍內(nèi)招生和辦學(xué)的管理模式。近年來，已經(jīng)陸續(xù)出現(xiàn)一批基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”的先進(jìn)試點(diǎn)城市，在一定程度上改善了“學(xué)區(qū)房”等招生入學(xué)的現(xiàn)實(shí)困境[1]，促進(jìn)了大學(xué)區(qū)內(nèi)各校之間的校際協(xié)作和教師流動(dòng)。已有實(shí)踐和相關(guān)研究表明，基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革雖能一定程度上緩和相關(guān)利益群體的資源分配矛盾，但仍面臨制度化困境。

制度化指“已獲得某種確定狀態(tài)或?qū)傩缘囊惶咨鐣?huì)中的制度安排”[2]，即制度的形成、確立過程。新制度主義(New Institutional Sociology)顯著的貢獻(xiàn)在于提出制度包含“規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知性”[3]三大要素，進(jìn)一步將“狀態(tài)”的制度內(nèi)涵擴(kuò)展為“過程”的、“動(dòng)態(tài)化”的制度化內(nèi)涵。在此意義上，基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”要想實(shí)現(xiàn)制度化，即需要通過“規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知性”三大要素的重構(gòu)與滲透，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的制度化從特殊現(xiàn)象向普遍現(xiàn)象的轉(zhuǎn)化。換言之，基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”的制度化過程，即基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”不斷接受法律、制度、政策等規(guī)制滲透，完善配套標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范建設(shè)，達(dá)成公眾對(duì)其具有共同的文化—認(rèn)知，而最終形成的一種相對(duì)穩(wěn)定的制度安排過程。

基于此，本文以新制度主義理論的制度分析基準(zhǔn)框架“規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知性”三要素作為分析視角，闡釋基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的制度邏輯，探尋其根源，并提出相應(yīng)對(duì)策。

一、基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的制度化過程

基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革作為一種學(xué)校間實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展的地方性制度創(chuàng)新，在地方經(jīng)歷了理論探索與實(shí)踐創(chuàng)新并行的發(fā)展歷程，由于施行基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的各地對(duì)其認(rèn)知存在差距，故其當(dāng)前所處的階段也不盡相同，以下借較為具有代表性的地方經(jīng)驗(yàn)總結(jié)并闡釋其發(fā)展歷程。

(一)“大學(xué)區(qū)管理制”的理論探索

這一時(shí)期，地方政策的制度創(chuàng)新與《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中推進(jìn)教育均衡發(fā)展改革試點(diǎn)，“切實(shí)縮小校際差距，著力解決擇校問題”的實(shí)際需求相契合。一些地方已逐步對(duì)這一需求開展理論化探索，并制定相關(guān)政策，以期通過制度創(chuàng)新推動(dòng)實(shí)踐創(chuàng)新。如，2011年，西安市契合《陜西省貫徹〈國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)〉實(shí)施意見》中“推動(dòng)辦學(xué)體制改革”“探索優(yōu)秀校長(zhǎng)管理多所學(xué)校的體制改革試驗(yàn)”的意見，啟動(dòng)基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革，實(shí)行優(yōu)質(zhì)帶動(dòng)、捆綁發(fā)展的模式，并通過《關(guān)于推行“大學(xué)區(qū)管理制”的實(shí)施意見(試行)》，制定實(shí)施基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”的具體實(shí)施方案、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法。2014年，太原市杏花嶺區(qū)以《山西省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》中“推進(jìn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展”為目標(biāo)，出臺(tái)《杏花嶺區(qū)教育系統(tǒng)促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展推行“大學(xué)區(qū)管理制”改革實(shí)施方案》，就全區(qū)基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的步驟、內(nèi)容、重點(diǎn)、措施做出規(guī)定。2015年，深圳市以《廣東省人民政府關(guān)于深化教育領(lǐng)域綜合改革的實(shí)施意見》中“加強(qiáng)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡優(yōu)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”“深化考試招生制度改革”為基礎(chǔ)，在義務(wù)教育招生方面啟動(dòng)“大學(xué)區(qū)管理制”的理論化探索，制定《關(guān)于深圳市義務(wù)教育招生工作的指導(dǎo)意見》，就大學(xué)區(qū)的合理配置提出具體實(shí)施細(xì)則。2021年，泉州市依托《福建省“十四五”教育發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》關(guān)于“推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化”的具體要求，以推動(dòng)義務(wù)教育更加優(yōu)質(zhì)均衡為目標(biāo)，將“探索縣(市、區(qū))大學(xué)區(qū)制管理改革，開展義務(wù)教育學(xué)校布局規(guī)劃修編”列入《泉州市“十四五”教育發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》，對(duì)基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革開展初步探索。在這一時(shí)期，各地政府主要側(cè)重對(duì)基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的理論化探索，是基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革制度化過程中的政策建立時(shí)期，為試點(diǎn)推動(dòng)與實(shí)踐創(chuàng)新提供政策依據(jù)。

(二)“大學(xué)區(qū)管理制”的實(shí)踐創(chuàng)新

這一時(shí)期，地方各(區(qū))縣為了配合地方政府的基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革，開展一定范圍內(nèi)的試點(diǎn)工作，并積極探索推行“大學(xué)區(qū)管理制”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在實(shí)踐過程中，各地方根據(jù)實(shí)際需求，在試點(diǎn)規(guī)模和運(yùn)行機(jī)制等方面積極創(chuàng)新。如，2012年，陜西省西安市在完成理論探索和政策準(zhǔn)備后，先在地方層面上選取了4個(gè)(區(qū))縣作為試點(diǎn)，開展第一輪小范圍實(shí)踐。并在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與不足的基礎(chǔ)上，開展二輪試點(diǎn)及在更大范圍內(nèi)推行。2013年，在總結(jié)第一輪試點(diǎn)階段所取得的經(jīng)驗(yàn)之后，制定《西安市教育局“大學(xué)區(qū)管理制”改革工作管理辦法(試行)》，在全市各(區(qū))縣教育系統(tǒng)中將基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”確定為基本模式，在實(shí)踐中樹立典型，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)創(chuàng)新，以點(diǎn)帶面，形成鮮明的區(qū)域特色。2015年，在對(duì)理論探索和試點(diǎn)推動(dòng)過程中先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開展實(shí)踐創(chuàng)新，出臺(tái)《西安市教育局關(guān)于大學(xué)區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源共享平臺(tái)建設(shè)與應(yīng)用的實(shí)施意見》等政策，逐步優(yōu)化基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”的運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)了“大學(xué)區(qū)管理制”的管理常態(tài)化，探索出了以“強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)—制定發(fā)展規(guī)劃—明晰考核評(píng)估—設(shè)立專項(xiàng)資金和激勵(lì)制度”為鏈條的教育管理創(chuàng)新機(jī)制。

此外，其他省市也積極創(chuàng)新適切當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展的“大學(xué)區(qū)管理制”實(shí)踐。如，2015年，山西省太原市杏花嶺區(qū)啟動(dòng)“緊湊型”大學(xué)區(qū)的試點(diǎn)工作，“緊湊型”大學(xué)區(qū)由兩所學(xué)校組成，總校(優(yōu)質(zhì)校)委派管理人員擔(dān)任“緊湊型”大學(xué)區(qū)內(nèi)成員校區(qū)的執(zhí)行校長(zhǎng)，實(shí)行大學(xué)區(qū)范圍內(nèi)成員學(xué)校在人事編制、資金使用和資源調(diào)配等管理事項(xiàng)上的捆綁式集約運(yùn)行。2021年，深圳市龍崗區(qū)為化解擇校問題，基于對(duì)現(xiàn)行的積分入學(xué)制度的優(yōu)化，開始試點(diǎn)推行“大學(xué)區(qū)管理制”，并公示了試點(diǎn)階段大學(xué)區(qū)的劃分方案，著手開始試點(diǎn)工作。在這一時(shí)期，各地政府主要側(cè)重對(duì)基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革試點(diǎn)推行工作的經(jīng)驗(yàn)探索，處于“大學(xué)區(qū)管理制”改革制度化過程中的實(shí)踐創(chuàng)新階段，是將制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為實(shí)踐創(chuàng)新的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，為今后制度完善和發(fā)展積累了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

盡管基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”已經(jīng)在理論探索與實(shí)踐創(chuàng)新上取得一定成績(jī)，但仍屬于地方性制度創(chuàng)新，尚未進(jìn)入國(guó)家層面甚至大范圍推廣的制度化階段?？v觀其發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)，各地主要側(cè)重對(duì)基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的試點(diǎn)推動(dòng)階段進(jìn)行理論化探索、實(shí)踐創(chuàng)新和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，促進(jìn)基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”逐漸走向完善，進(jìn)而推進(jìn)其在國(guó)家層面的制度化進(jìn)程。

二、基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的制度化困境

基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”是作為小范圍地方性的制度創(chuàng)新，隨著時(shí)間的推進(jìn)，近年來越來越多的地方開始著手試行基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”。但這項(xiàng)地方性的制度創(chuàng)新實(shí)踐面臨著難以實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的初衷，面臨著國(guó)家層面上制度化的現(xiàn)實(shí)困境。在新制度主義“規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知性”三大要素的分析視域下，我國(guó)基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”的制度化困境具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

(一)規(guī)制性要素的缺位與模糊

規(guī)制，漢語釋義為“規(guī)則、制度”。在新制度主義理論中，規(guī)制性強(qiáng)調(diào)外在的、清晰的規(guī)制過程，主要通過法律、政策、制度的權(quán)威性對(duì)行為加以明文規(guī)定。[4]中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》和《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》(2017年發(fā)布)，這些文件都明確鼓勵(lì)各地方政府不斷健全和創(chuàng)新義務(wù)教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展的體制機(jī)制，持續(xù)改進(jìn)招生和辦學(xué)管理模式。這為各地方政府開展基礎(chǔ)教育大學(xué)區(qū)制改革的制度化建設(shè)提供了規(guī)制性依據(jù)。目前來看，基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革主要依靠黨中央、國(guó)務(wù)院以及地方政府的規(guī)制性政策牽引，其中地方政府的規(guī)制性政策發(fā)揮較大的自主性作用。在這些政策與鼓勵(lì)完善教育體制改革的相關(guān)政策依據(jù)的影響下，部分地區(qū)著手啟動(dòng)推行基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革。某一制度的制度化過程需要有規(guī)制性要素予以保障,反觀當(dāng)前，基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革缺乏國(guó)家層面具體法律法規(guī)、政策制度的牽引和規(guī)范。

其一，基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”在操作層面上相關(guān)政策處于缺位狀態(tài)。對(duì)基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革進(jìn)程中產(chǎn)生的新的角色關(guān)系、資源配置、協(xié)作機(jī)制缺乏具體政策規(guī)制，導(dǎo)致仍然沿襲學(xué)區(qū)制的具體措施，出現(xiàn)“換湯不換藥”的形式性管理邏輯困境。一是新的角色關(guān)系模糊。基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革，是發(fā)揮優(yōu)質(zhì)帶動(dòng)作用的學(xué)校共建共享制度。區(qū)別于學(xué)區(qū)制，基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”在學(xué)校與(區(qū))縣教育局之間新增“大學(xué)區(qū)長(zhǎng)”這一新的教育管理主體角色，并規(guī)定大學(xué)區(qū)中的優(yōu)質(zhì)校校長(zhǎng)兼任所屬大學(xué)區(qū)的“大學(xué)區(qū)長(zhǎng)”，對(duì)大學(xué)區(qū)實(shí)施統(tǒng)一管理，包括對(duì)各個(gè)成員校的人事編制、資金使用和資源調(diào)配等方面。這一新的教育管理主體的增加勢(shì)必打破原有的教育管理格局，而相關(guān)規(guī)制性法律政策制度并未對(duì)其進(jìn)行及時(shí)的補(bǔ)充、界定和規(guī)制，即“大學(xué)區(qū)長(zhǎng)”的權(quán)力和職責(zé)仍處在模糊狀態(tài)，在一定程度上致使新的角色關(guān)系模糊不清。二是資源配置依據(jù)缺失。由于將大學(xué)區(qū)內(nèi)資源配置的部分權(quán)力移交“大學(xué)區(qū)長(zhǎng)”，而“大學(xué)區(qū)長(zhǎng)”兼任所屬大學(xué)區(qū)優(yōu)質(zhì)校校長(zhǎng)，且政府在資源如何配置上缺乏規(guī)制性文本[5]，必然產(chǎn)生資源配置矛盾的沖突。三是協(xié)作機(jī)制模糊。基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”如何在與集團(tuán)化辦學(xué)相區(qū)別、如何超越學(xué)區(qū)制上，解決由于地理范圍擴(kuò)大而帶來的協(xié)作困境，缺乏結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)完備的協(xié)作機(jī)制，在資源共建共享方面仍沿襲已有的集團(tuán)化辦學(xué)、學(xué)區(qū)制等教育體制的協(xié)作模式，缺乏對(duì)其特有協(xié)作機(jī)制清晰、明確的規(guī)制。

其二，監(jiān)督和保障機(jī)制的不健全與不完善導(dǎo)致基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革無力對(duì)成員校進(jìn)行約束和引導(dǎo)。一是監(jiān)督機(jī)制不健全?；A(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”各成員校的多元化和異質(zhì)性決定了其改革過程應(yīng)具有全方位甚至引入第三方的監(jiān)督程序，由于有效監(jiān)督體系規(guī)制的缺位，無法以明確的指標(biāo)、依據(jù)來規(guī)制大學(xué)區(qū)內(nèi)各成員校的行為，導(dǎo)致基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”在實(shí)踐上沒有跳出舊學(xué)區(qū)制的藩籬，運(yùn)行效能低。二是保障機(jī)制不完善?；A(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的目的在于實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展，而教育均衡發(fā)展的穩(wěn)定運(yùn)行需要依托于國(guó)家層面的規(guī)制性保障機(jī)制，由于基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”仍處于探索階段，其相對(duì)模糊的保障機(jī)制設(shè)計(jì)無法促進(jìn)其制度化發(fā)展。

(二)規(guī)范性要素的滯后與不足

規(guī)范，漢語釋義為“約定或規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。在新制度主義理論中，規(guī)范性強(qiáng)調(diào)包括價(jià)值觀和規(guī)范在內(nèi)的用以反映對(duì)社會(huì)生活規(guī)定性、責(zé)任性和約束性的期待。[6]其中，“價(jià)值觀”界定人們衡量和評(píng)判當(dāng)前活動(dòng)的準(zhǔn)則；“規(guī)范”為人們提供追求價(jià)值目標(biāo)的合理建議。就基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革而言，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系和配套約定或規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)尚未建立，基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革只能靠經(jīng)驗(yàn)主義和已有的學(xué)區(qū)制、集團(tuán)化辦學(xué)的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)來開展，且基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的目標(biāo)和觀念亟待塑造和確立。

其一，基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革過程缺乏具體的、引導(dǎo)性的行動(dòng)目標(biāo)和操作規(guī)范?；A(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的目的在于實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展，也就是說，從大學(xué)區(qū)辦學(xué)、招生、資源配置、教育管理等各個(gè)環(huán)節(jié)都需要各個(gè)成員、多主體的深度參與。但是，基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革在規(guī)范性層面呈現(xiàn)其行動(dòng)目標(biāo)和配套標(biāo)準(zhǔn)的滯后和缺位，導(dǎo)致基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的優(yōu)勢(shì)沒有及時(shí)發(fā)揮，反而使其自身的弊端凸顯。如，基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革在教育資源流動(dòng)和協(xié)作時(shí)，受時(shí)空限制，加之缺乏相應(yīng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，各成員校之間在落實(shí)教育均衡發(fā)展時(shí)呈現(xiàn)表面化、形式性的管理，阻礙了基礎(chǔ)教育大學(xué)區(qū)共同體的形成，無法發(fā)揮出基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革應(yīng)有的教育體制活力。

其二，目前基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”的“大學(xué)區(qū)”治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)明顯存在形式性管理的弊病?；A(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的重點(diǎn)不在于較之于學(xué)區(qū)具有更大地理范圍的“大學(xué)區(qū)”，而在于實(shí)行基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革后的招生和辦學(xué)管理。基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的管理主體主要是地方政府，其大學(xué)區(qū)內(nèi)部管理是由“大學(xué)區(qū)長(zhǎng)”主要負(fù)責(zé)(即優(yōu)質(zhì)校校長(zhǎng))，其他成員校校長(zhǎng)擔(dān)任“副大學(xué)區(qū)長(zhǎng)”。在基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的治理結(jié)構(gòu)中，出現(xiàn)多元治理主體，但在“如何分權(quán)”和“如何共治”方面并未出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致其有利于提升育人水平和辦學(xué)質(zhì)量的多元治理格局未能真正形成?，F(xiàn)有的相關(guān)基礎(chǔ)教育大學(xué)區(qū)的治理結(jié)構(gòu)中政府部門、“大學(xué)區(qū)長(zhǎng)”(優(yōu)質(zhì)校校長(zhǎng))和“副學(xué)區(qū)長(zhǎng)”(各成員校校長(zhǎng))的權(quán)責(zé)范圍并未詳細(xì)規(guī)范，極易出現(xiàn)政府部門單邊治理、大學(xué)區(qū)內(nèi)部“大學(xué)區(qū)長(zhǎng)”單獨(dú)控制以及優(yōu)質(zhì)校與各成員校關(guān)系處理不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。

(三)文化—認(rèn)知性要素的沖突與離散

文化—認(rèn)知，漢語釋義為“通過思維活動(dòng)認(rèn)識(shí)、了解人類在社會(huì)歷史發(fā)展過程中所創(chuàng)造的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富”[7]。在新制度主義理論中，“文化—認(rèn)知性”強(qiáng)調(diào)人們對(duì)某一新興制度通過集體理解和共同信念產(chǎn)生的認(rèn)同感，并將其轉(zhuǎn)化為“理所應(yīng)當(dāng)”的自覺性，即對(duì)某一制度產(chǎn)生“我應(yīng)該這樣做”的行動(dòng)邏輯。從這一意義出發(fā)，基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革進(jìn)程緩慢的重要原因是來自于政府、社會(huì)等多元主體難以達(dá)成一致的認(rèn)知，各主體對(duì)基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革產(chǎn)生文化—認(rèn)知性困境。

其一，相關(guān)利益者對(duì)基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”的改革優(yōu)勢(shì)缺乏認(rèn)知，導(dǎo)致其制度化進(jìn)程低效。由于目前基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革仍屬于小范圍試點(diǎn)的地方性制度創(chuàng)新，其他省市地區(qū)的相關(guān)利益者，如地方政府、學(xué)校、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)等，對(duì)基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革在一定程度上既抱有希望又充滿疑慮。就未開始試點(diǎn)的其他地方政府而言，希望看到正在試點(diǎn)的基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革給教育帶來的利好改變，又擔(dān)心基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革改變了原有的教育體制治理格局后，新增的管理層級(jí)是否會(huì)造成管理效率低下。就學(xué)校和教師而言，既對(duì)基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革帶來的教育資源均衡發(fā)展抱有希望，又會(huì)擔(dān)心其新增的管理層級(jí)是否會(huì)降低所在學(xué)校的行政地位，是否能增加教育資源配置。就學(xué)生和家長(zhǎng)而言，既對(duì)基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革帶來的更大學(xué)區(qū)范圍、更多可選擇的學(xué)校，更多進(jìn)入“名?！?的機(jī)會(huì)等改變抱有希望，又對(duì)基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革后能否真正實(shí)現(xiàn)更加公平的教育產(chǎn)生疑問。

其二，基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的各級(jí)教育管理主體價(jià)值追求的離散，導(dǎo)致其制度化進(jìn)程受阻?；A(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革過程中，地方政府作為大學(xué)區(qū)的管理主體，實(shí)現(xiàn)地方教育均衡發(fā)展，提高教育發(fā)展質(zhì)量是其核心目標(biāo)。大學(xué)區(qū)中的優(yōu)質(zhì)校作為大學(xué)區(qū)內(nèi)部的管理主體，相較于實(shí)現(xiàn)大學(xué)區(qū)內(nèi)教育均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自身學(xué)校更高質(zhì)量的發(fā)展是其核心目標(biāo)。大學(xué)區(qū)中的各成員校作為基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的主要受益主體，其獲取更多有利于自身學(xué)校發(fā)展的資源是其核心目標(biāo)。因此，基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的各級(jí)教育管理主體價(jià)值追求的離散，導(dǎo)致其在文化—認(rèn)知性上產(chǎn)生沖突。其中，大學(xué)區(qū)內(nèi)各成員校與優(yōu)質(zhì)校在資源分配上的公平性與趨利性之間的矛盾，會(huì)使得大學(xué)區(qū)內(nèi)部缺乏共同信念和認(rèn)同感，延緩基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的發(fā)展速度，進(jìn)而阻礙其制度化進(jìn)程。

三、基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革制度化困境的根源

基于新制度主義的理論視角，探析造成基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革制度化困境的根源，既需要厘清其所處的制度環(huán)境和社會(huì)認(rèn)知，也需要審視其與原有制度是否存在制度邏輯上的沖突。

(一)制度環(huán)境的制約與社會(huì)認(rèn)知的偏見

基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革受政府、社會(huì)、學(xué)校等多方因素影響，因此所處的制度環(huán)境與社會(huì)認(rèn)知一定程度上影響著基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的制度邏輯。

其一，就制度環(huán)境而言，政府是影響基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革能否制度化的關(guān)鍵因素，即影響能否填補(bǔ)與厘清基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的規(guī)制性要素。對(duì)于教育體制的安排，其運(yùn)行何種制度主要由政府宏觀調(diào)控。當(dāng)前，雖然國(guó)家層面頒布了一些政策文件鼓勵(lì)完善教育體制改革，創(chuàng)新靈活多樣的辦學(xué)與招生模式。如，政府在教育體制變革方面開展了“學(xué)區(qū)制”[8]“集團(tuán)化辦學(xué)”[9]等探索，旨在利用政策等規(guī)制性要素支持各地方政府積極參與教育體制創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展、教育公平。但是，目前尚未確定何種教育體制更具優(yōu)勢(shì)，何種教育體制應(yīng)被制度化。這既是基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的起點(diǎn)，也是基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革制度化的困境來源，即規(guī)制性要素的缺位與模糊。

其二，就社會(huì)認(rèn)知而言，社會(huì)認(rèn)同是影響基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革制度化的又一重要因素，即影響能否緩解和達(dá)成對(duì)基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革制度化的文化—認(rèn)知性要素。社會(huì)主要包括學(xué)生、家長(zhǎng)、學(xué)校等與基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革密切聯(lián)系的相關(guān)利益者。其中，對(duì)于學(xué)生和家長(zhǎng)而言，基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革無疑會(huì)增加學(xué)生進(jìn)入優(yōu)質(zhì)校的概率，尤其讓處于成員校的學(xué)生和家長(zhǎng)或處在“非學(xué)區(qū)房”區(qū)域的學(xué)生和家長(zhǎng)有更多機(jī)會(huì)享受到優(yōu)質(zhì)的教育資源。但對(duì)那些原來就處在優(yōu)質(zhì)?；颉皩W(xué)區(qū)房”區(qū)域內(nèi)的學(xué)生和家長(zhǎng)而言，一定程度上降低了其繼續(xù)享受優(yōu)質(zhì)教育資源的概率，這一沖突使基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革在現(xiàn)有的社會(huì)環(huán)境中難以順利推行。對(duì)于學(xué)校而言，不論是大學(xué)區(qū)范圍內(nèi)的優(yōu)質(zhì)校還是成員校，實(shí)施基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革無疑是推翻原有的資源配置結(jié)構(gòu)，將有限的資源在更大地理范圍內(nèi)進(jìn)行整合和配置，對(duì)優(yōu)質(zhì)校或成員校的資源如何整合、如何配置、如何協(xié)作、如何發(fā)揮優(yōu)質(zhì)帶動(dòng)，不能僅依靠規(guī)制性要素的強(qiáng)制規(guī)定，還需要征得多方相關(guān)利益者的共同認(rèn)知。因此，這也是基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革制度化的困境根源之一，即文化—社會(huì)性要素的沖突和離散。

(二)原有制度與新興制度邏輯的沖突

基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革在“規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知性”三方面面臨的制度化困境，其根源在于外部環(huán)境和內(nèi)部成員沒有對(duì)其產(chǎn)生認(rèn)同感。換言之，基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”作為一種新興制度，與現(xiàn)行的教育體制的制度邏輯存在沖突，阻礙了基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的制度化。所謂制度邏輯，是一套可以為組織場(chǎng)域內(nèi)的參與者提供現(xiàn)實(shí)行為指導(dǎo)，具有共享屬性的符號(hào)結(jié)構(gòu)和信念系統(tǒng)。[10]在這一意義上，這一新興制度改革常常要求對(duì)特定場(chǎng)域的符號(hào)體系進(jìn)行重新建構(gòu)，從而推動(dòng)制度邏輯的轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前，基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革難以制度化的深層次原因在于，我國(guó)現(xiàn)有的教育體制中新興的“大學(xué)區(qū)管理制”制度邏輯和原有正在推進(jìn)的“學(xué)區(qū)制”“集團(tuán)化辦學(xué)”等教育體制存在制度邏輯沖突，導(dǎo)致基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的制度化陷入困境?；A(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的邏輯有賴于超越現(xiàn)有學(xué)區(qū)制、集團(tuán)化辦學(xué)的弊端[11]，進(jìn)而希望得到教育體制變革和社會(huì)的推廣。因此，有必要厘清基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革與“學(xué)區(qū)制”“集團(tuán)化辦學(xué)”在制度邏輯上的根本區(qū)別?？偟膩碚f，三者都是實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展，完善教育體制改革的制度創(chuàng)新，但各有側(cè)重。核心區(qū)別在于基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革重在擴(kuò)大原有受學(xué)區(qū)限制的學(xué)生入學(xué)、擇校問題，其本質(zhì)上是在發(fā)揮優(yōu)質(zhì)帶動(dòng)作用的同時(shí)，擴(kuò)大招生范圍，讓每個(gè)大學(xué)區(qū)都有一所及以上的優(yōu)質(zhì)校，讓原本不在優(yōu)質(zhì)校學(xué)區(qū)范圍內(nèi)的學(xué)生擁有更多進(jìn)入優(yōu)質(zhì)校的機(jī)會(huì)。而“學(xué)區(qū)制”和“集團(tuán)化辦學(xué)”僅在于重視發(fā)揮優(yōu)質(zhì)帶動(dòng)作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源均衡發(fā)展，但并未增加當(dāng)前不在優(yōu)質(zhì)校所在學(xué)區(qū)范圍內(nèi)的學(xué)生進(jìn)入優(yōu)質(zhì)校的機(jī)會(huì)。

由此看來，基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革相較于“學(xué)區(qū)制”和“集團(tuán)化辦學(xué)”在制度邏輯上存在一定優(yōu)勢(shì)。在實(shí)踐過程中，由于缺乏配套的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，即規(guī)范性要素存在滯后與不足的問題，基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的制度邏輯優(yōu)勢(shì)與原有的制度邏輯發(fā)生沖突，優(yōu)勢(shì)未能明顯體現(xiàn)，成為形式性改革。這是造成基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革制度化困境的原因之一。

四、基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革制度化困境的突破

基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的制度化意味著基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”在國(guó)家層面的政策設(shè)計(jì)上得以明確體現(xiàn)，并在全國(guó)大范圍內(nèi)進(jìn)行推廣與實(shí)踐。未來，基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革要想實(shí)現(xiàn)在國(guó)家層面的制度化，必然要解決其在“規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知性”三要素上出現(xiàn)的困境，并針對(duì)性地解決。

(一)突破制度環(huán)境制約與消除社會(huì)認(rèn)知偏見

其一，重構(gòu)規(guī)制性要素。就規(guī)制性要素而言，政府層面應(yīng)健全基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的相關(guān)法律法規(guī)、政策文本，并制定相應(yīng)的配套監(jiān)督、評(píng)價(jià)機(jī)制政策。一方面，可以通過對(duì)教育法、教育體制改革意見的修改，完善頂層設(shè)計(jì)[12]，明確回應(yīng)以往地方試點(diǎn)時(shí)基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革中存在的規(guī)制性要素缺失與模糊問題；另一方面，明晰相關(guān)政府部門的權(quán)責(zé)范圍，并出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)和政策文本，提高基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的規(guī)制性要素，促進(jìn)其制度化進(jìn)程。

其二，健全規(guī)范性要素。就規(guī)范性要素而言，國(guó)家及其地方層面應(yīng)該建立健全基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的評(píng)價(jià)體系和配套標(biāo)準(zhǔn)，厘清基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革中各參與主體的共同價(jià)值目標(biāo)，進(jìn)行宏觀調(diào)控；各大學(xué)區(qū)及其參與的學(xué)校層面應(yīng)該完善教育治理結(jié)構(gòu)，積極參與到基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革中。一方面，建構(gòu)與多元主體協(xié)同治理的大學(xué)區(qū)教育治理體系，在借鑒學(xué)區(qū)制、集團(tuán)化辦學(xué)等教育體制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)[13]的基礎(chǔ)上，處理好“如何分權(quán)”和“如何共治”的問題，建立運(yùn)行高效、權(quán)責(zé)明晰、民主管理的基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”；另一方面，建立健全大學(xué)區(qū)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮政府的監(jiān)督作用，明晰作為大學(xué)區(qū)長(zhǎng)的優(yōu)質(zhì)校校長(zhǎng)的權(quán)責(zé)，規(guī)范資源配置標(biāo)準(zhǔn)，保障大學(xué)區(qū)中優(yōu)質(zhì)校的優(yōu)質(zhì)帶動(dòng)作用高效發(fā)揮。

其三，引導(dǎo)文化—認(rèn)知性要素。就文化—認(rèn)知性要素而言，政府層面應(yīng)引導(dǎo)多元相關(guān)利益主體和各級(jí)教育管理主體對(duì)基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革所帶來的利好高度重視，推動(dòng)政府、社會(huì)、學(xué)校等相關(guān)利益主體對(duì)基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革形成一致的文化—認(rèn)知。一方面，在完善規(guī)制性要素的基礎(chǔ)上，各地方政府應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革予以政策、資金等方面的支持，進(jìn)而增強(qiáng)社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”的文化—認(rèn)知；另一方面，大學(xué)區(qū)內(nèi)的各個(gè)學(xué)校應(yīng)該樹立學(xué)校共同體的發(fā)展理念，充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)帶動(dòng)作用，引導(dǎo)社會(huì)大眾認(rèn)同基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革。

(二)化解原有制度與新興制度的邏輯沖突

化解基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”與原有教育體制之間的邏輯沖突，要突出基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建其合法性。

其一，構(gòu)建基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革被認(rèn)可的制度環(huán)境。要想使基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革制度化，最為重要的是彰顯其具有的優(yōu)勢(shì)。而優(yōu)勢(shì)的彰顯可以體現(xiàn)在，建立大學(xué)區(qū)聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)跨大學(xué)區(qū)發(fā)展，共同探討基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的辦學(xué)與招生模式，以改革過程中的實(shí)際問題為導(dǎo)向，以學(xué)術(shù)論壇、座談、研討等形式為載體，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)彰顯的制度環(huán)境?；谶@一制度環(huán)境，能夠吸取基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，進(jìn)而推動(dòng)基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的良性發(fā)展，化解與原有教育體制的制度邏輯沖突。因此，基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的制度化需要重構(gòu)利于基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革被認(rèn)可的制度環(huán)境，助推基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的制度化進(jìn)程。

其二，重視基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”中教育管理主體的能動(dòng)作用。在基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的制度化過程中，教育管理主體的能動(dòng)作用包含創(chuàng)造、改變規(guī)則的能力。基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革作為一種制度變遷，盡管受到制度環(huán)境的制約、社會(huì)認(rèn)知的偏見和原有制度與新興制度邏輯沖突的限制，但基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”中的教育管理主體，不論是個(gè)體還是集體，一定程度上具有根據(jù)自身的能動(dòng)性，推動(dòng)和完善基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革，促進(jìn)其制度化進(jìn)程的能力。如，發(fā)揮優(yōu)質(zhì)校校長(zhǎng)在大學(xué)區(qū)中的引領(lǐng)示范作用，因?yàn)樗麄兲幵谙鄬?duì)優(yōu)質(zhì)的學(xué)校里，其領(lǐng)導(dǎo)力、教育管理思想、教育理念都相對(duì)具有更大范圍的輻射力度，在一定范圍(即大學(xué)區(qū))內(nèi)，更有利于發(fā)揮其教育理念的導(dǎo)向性、規(guī)范性、凝聚性和激勵(lì)作用，便于推進(jìn)基礎(chǔ)教育“大學(xué)區(qū)管理制”改革的合法性，促進(jìn)其制度化發(fā)展。