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國土空間規(guī)劃視角下老城區(qū)更新策略研究

2022-11-24 18:40夏瑞瑤
城市建筑空間 2022年2期
關(guān)鍵詞:老城區(qū)空間規(guī)劃城市更新

劉 晶,夏瑞瑤,趙 倩

(武漢市規(guī)劃研究院,湖北 武漢 430014)

1 新常態(tài):國土空間規(guī)劃下的新要求

1.1 從“各級各類空間規(guī)劃”向“國土空間規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變

一直以來,各級各類空間規(guī)劃存在著規(guī)劃內(nèi)容重疊沖突、部門職責(zé)較差、規(guī)劃朝令夕改等問題。為此,黨中央、國務(wù)院在生態(tài)文明思想的指導(dǎo)下作出重大部署,將之前分屬在不同部門、有不同職責(zé)的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃,以此建立全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施。

規(guī)劃的本質(zhì)沒有變,核心內(nèi)容都是解決當(dāng)下發(fā)展存在的問題,對未來的發(fā)展提出發(fā)展思路并做出組織安排;轉(zhuǎn)變的是規(guī)劃思維、規(guī)劃對象內(nèi)容及規(guī)劃傳導(dǎo)和管控方式。規(guī)劃思維由以前的正向發(fā)展為主轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)下的保護(hù)和發(fā)展并重;規(guī)劃對象內(nèi)容由以前的各部門只關(guān)心自身事權(quán)范圍及核心管理要素轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃竦淖匀毁Y源部統(tǒng)籌下一張圖全域覆蓋、全要素統(tǒng)籌;規(guī)劃傳導(dǎo)和管控方式由各級各類規(guī)劃各行其是的相應(yīng)傳導(dǎo)機(jī)制和管控體制轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在多種傳導(dǎo)方式、多種管控方式在同一國土平臺上發(fā)揮作用。

1.2 從“增量規(guī)劃”向“存量規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的改革開放30多年來,依賴于土地?cái)U(kuò)張實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的增量規(guī)劃一直占據(jù)城市發(fā)展的主導(dǎo)地位,極大加快我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但是,這種“攤大餅”“粗放式”的城市擴(kuò)張也帶來了一系列問題,人地增長不匹配造成土地資源浪費(fèi)、城鎮(zhèn)投資有限、建設(shè)品質(zhì)不高等現(xiàn)象,出現(xiàn)各種城市?。煌瑫r(shí),城市擴(kuò)張必定占用耕地與生態(tài)空間,威脅糧食安全、破壞生態(tài)、污染環(huán)境。因此,在有限的國土空間資源下,城市發(fā)展模式逐漸從“增量擴(kuò)張”向“存量優(yōu)化”轉(zhuǎn)變,追求城市內(nèi)涵式提升。在新的時(shí)代背景下,國土空間規(guī)劃要求優(yōu)化國土空間保護(hù)開發(fā)格局,挖掘存量,劃定“三線”,走土地節(jié)約集約高效發(fā)展道路。

1.3 從“以土地為核心”向“以人為核心”的轉(zhuǎn)變

長期以來,我國的城鎮(zhèn)化路徑突出表現(xiàn)在土地?cái)U(kuò)張、增量發(fā)展,以“土地為核心”的城鎮(zhèn)化優(yōu)先于人口的城鎮(zhèn)化,城市建成區(qū)增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市人口增速,城鎮(zhèn)化過程中各種配套政策尚不完善,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化還存在一定困難。因此,新時(shí)期黨中央提出以人民為中心的發(fā)展思想,推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中,解決好農(nóng)民“想進(jìn)來”,即引導(dǎo)農(nóng)民自愿進(jìn)入城鎮(zhèn);“留得下”,即破除戶籍、住房等障礙;“過得好”,即市民化不僅是身份的轉(zhuǎn)變,更多的是人的綜合素質(zhì)全面提升。黨中央指出,要更好地推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化,使城市更健康、更安全、更宜居,成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。為此,“十四五”規(guī)劃綱要中提出要實(shí)施城市更新、提高城市治理水平、深化戶籍制度改革、強(qiáng)化基本公共服務(wù)保障等,建設(shè)高品質(zhì)城市空間。

2 新矛盾:城市中心區(qū)更新的問題

2.1 原生社會體系被破壞,忽略民生實(shí)際問題

城市中心區(qū)需要進(jìn)行更新的區(qū)域一般是城市的老城區(qū),該區(qū)域的城市發(fā)展歷史悠久,集聚大量人口。人口密集帶來了一系列的城市問題,如居住空間擁擠、公共空間品質(zhì)較低、交通壓力大等,因此該區(qū)域房租一般較低。但該區(qū)域一般擁有城市較為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)設(shè)施,就業(yè)、上學(xué)、就醫(yī)等較方便,整體而言,居住在老城區(qū)生活成本較低。我國以前舊城更新中以大拆大建為主,舊城拆遷改造后,原地區(qū)品質(zhì)得到較大提升,房價(jià)飛漲,原住居民因無法承受改造后的房價(jià)被迫搬遷,出現(xiàn)生活不便、成本提高等問題,造成原住居民心理不平衡。城市更新如果忽略民生實(shí)際問題,社會體系將遭到破壞,甚至?xí){社會穩(wěn)定。

2.2 老城更新方式粗暴,忽略歷史文化保護(hù)

老城區(qū)是城市最早的發(fā)展地區(qū),既是城市發(fā)展的見證者,又是城市歷史文化資源的密集區(qū)。但老城區(qū)由于缺乏相應(yīng)的管理和保護(hù),歷史建筑年久失修,建筑破??;同時(shí)由于人口密集,亂建亂搭現(xiàn)象嚴(yán)重,傳統(tǒng)街巷和歷史建筑被擠占和拆改,使得老城區(qū)歷史街區(qū)整體環(huán)境品質(zhì)較差,改造更新勢在必行。然而,城市更新推動者一般是開發(fā)商,受利益驅(qū)使,城市更新往往是以大拆大建實(shí)現(xiàn)舊貌換新顏,和歷史整體格局發(fā)生矛盾,使老城區(qū)內(nèi)的傳統(tǒng)街巷、歷史建筑遭到大面積破壞,城市特有的區(qū)域和傳統(tǒng)不斷被格式化,城市記憶消失日益嚴(yán)重。

2.3 專注街區(qū)內(nèi)部更新,忽視公共空間改造

近年來,我國不斷探索城市更新模式,如何既能節(jié)約成本、保護(hù)原住居民的權(quán)益,又能改善老城區(qū)品質(zhì)是急需解決的問題用充滿創(chuàng)意的小修小補(bǔ),讓老舊空間煥發(fā)新機(jī)的“微更新”模式應(yīng)運(yùn)而生。近年來,全國各地開始“微更新”的探索,在探索過程中也發(fā)現(xiàn)了部分問題?!拔⒏隆敝饕碌膮^(qū)域是老舊空間內(nèi)部環(huán)境,例如老舊小區(qū)的改造,主要采用“綠化+鋪地+廊道”三步走的方式,對小區(qū)內(nèi)部環(huán)境進(jìn)行改善提升?!拔⒏隆币泊_實(shí)改善了小區(qū)的內(nèi)部環(huán)境,但是小區(qū)外部公共空間卻鮮有涉及,主要是小區(qū)外的公共空間涉及利益主體太多。小區(qū)內(nèi)的更新主體是原住居民,改造空間也是公共空間,對居民來說侵犯其權(quán)益同時(shí)讓他們的生活環(huán)境得到很好的提升,因此小區(qū)內(nèi)的更新能很好地推進(jìn)。小區(qū)外的公共空間利益主體雜且多,很多地方協(xié)商不下來,導(dǎo)致鮮有地區(qū)推進(jìn)公共空間的更新改造,城市整體品質(zhì)未得到完善,從外部來看老城區(qū)的風(fēng)貌仍是臟亂差。

2.4 城市更新運(yùn)動激進(jìn),忽略更新實(shí)施管理

城市更新進(jìn)程過快,缺乏有效的公眾參與及相應(yīng)政策的支撐,導(dǎo)致目前很多城市更新未能得到良好呈現(xiàn)。公眾參與是種讓人們能在政府決策影響下進(jìn)行有效的干預(yù)決策、實(shí)施和管理、監(jiān)督與評估、利益共享的手段和方式,是通過政府和市民交流來保障各方利益的平衡,實(shí)質(zhì)上也是1個(gè)博弈的過程。但是目前很多城市更新主要還是政府和開發(fā)商之間的博弈,真正的更新主體——原住居民在這場更新運(yùn)動中話語權(quán)太少,公眾參與深度較淺。當(dāng)前在城市更新的規(guī)劃中,公眾參與主要集中在規(guī)劃前期對民眾生活問題以及發(fā)展訴求的調(diào)研,規(guī)劃中期的方案交流及規(guī)劃后期的方案公示鮮有公眾的深度參與,主要還是集中在政府及開發(fā)商的范圍。這種“有限參與、事前參與、形式參與、被動參與”的特點(diǎn),嚴(yán)重影響著城市更新項(xiàng)目的順利開展。

政策支撐是城市更新的前期及后期順利進(jìn)行的保障。但由于我國城鎮(zhèn)化起步較晚,目前大部分相關(guān)政策及法規(guī)為增量規(guī)劃服務(wù),城市更新的相關(guān)配套政策基本上處于空白狀態(tài)。目前,深圳、上海的城市更新走在全國前沿,《上海市城市更新規(guī)劃實(shí)施辦法》《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》以及《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》等針對城市更新的規(guī)章制度的出臺為我國城市更新管理做出了突破性貢獻(xiàn)。但其他地區(qū)有關(guān)此類政策還處于摸索階段,較為滯后,影響了整個(gè)城市更新的進(jìn)程。

3 新路徑:老城區(qū)更新策略探索

3.1 城市中心區(qū)更新模式探索

3.1.1 基于功能完善的新建街區(qū)開發(fā)

老城更新要防止大拆大建,但對于危房且無修繕保留價(jià)值的,可規(guī)劃予以拆除。拆除后用地可結(jié)合區(qū)域功能進(jìn)行合理布局。

1)鼓勵(lì)騰退出的空間資源優(yōu)先用于建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施,如公共綠地、公共活動場地及市政基礎(chǔ)設(shè)施等,完善城市功能。

2)鼓勵(lì)建設(shè)完整的居住社區(qū),完善社區(qū)配套設(shè)施,拓展共享辦公、公共教室、公共食堂等社區(qū)服務(wù),營造無障礙環(huán)境,建設(shè)全齡友好型社區(qū)。

3)在公共服務(wù)設(shè)施以及社區(qū)服務(wù)設(shè)施均完備的情況下,可開展一些商業(yè)、商務(wù)類的設(shè)施建設(shè),激活老城區(qū)的生產(chǎn)活力。

3.1.2 基于保護(hù)開發(fā)的歷史街區(qū)復(fù)興

歷史街區(qū)現(xiàn)狀一般存在建筑老化、功能衰退等問題,針對該區(qū)域應(yīng)該以保護(hù)更新為主,還原歷史街區(qū)原有風(fēng)貌,提升老舊空間品質(zhì)。

1)文化保留 通過對優(yōu)秀歷史建筑單體的激活和傳統(tǒng)建筑的更新,實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)建筑的延續(xù),讓歷史文化得以保留。

2)活力注入 通過對沿街公共空間廣場和內(nèi)部院落空間等公共空間的活化,激發(fā)片區(qū)活力,實(shí)現(xiàn)歷史街區(qū)復(fù)興。

3)內(nèi)容升級 通過“存表去里”的手法,保留并修繕建筑的外立面,對建筑內(nèi)部功能進(jìn)行置換更新,以實(shí)現(xiàn)街區(qū)的新舊有機(jī)融合。

3.1.3 基于需求差異的老舊社區(qū)改造

老舊社區(qū)采用1種獨(dú)特的“針灸式的微更新”方式,在街區(qū)的景觀、店鋪、廣場、文化設(shè)施層面上進(jìn)行更新和置換,并選擇合適的巷弄節(jié)點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)更新。

1)內(nèi)部環(huán)境改造 按照健康社區(qū)的規(guī)劃理念,根據(jù)居民的實(shí)際需求,完善社區(qū)內(nèi)部開敞空間、活動場所和景觀環(huán)境,強(qiáng)化管線綜合,改善基礎(chǔ)設(shè)施短板,塑造樂享宜居環(huán)境。

2)外部公共空間更新 對服務(wù)于社區(qū)的街道、菜場、沿街商鋪等進(jìn)行整治更新。如針對建筑立面,保留原位內(nèi)部裝修,建筑外立面風(fēng)格、色彩進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和規(guī)劃整治,保留街道原本的煙火氣。針對街道,通過道路斷面管網(wǎng)改造,人行道路鋪裝系統(tǒng)升級,增設(shè)街道視覺標(biāo)示系統(tǒng),引導(dǎo)和規(guī)范人的活動行為。針對街頭空間,可將封閉、陳舊的空間,變成開放、時(shí)尚的空間,沿著街區(qū)打開、若干個(gè)“口袋公園”,在沿路的不同部位分設(shè)布置,這里就成為市民聚會、散步、休閑的重要場所。

3.1.4 基于安全活力的街道空間整治

老城區(qū)內(nèi)的道路大多狹窄,交通擁擠、停車問題嚴(yán)重。老城區(qū)更新離不開對重要街道的改造。應(yīng)充分突出交通型、生活型、商業(yè)型街道的功能特征,對既有道路的慢行空間、沿街停車空間和休憩空間進(jìn)行改善。針對交通型街道,優(yōu)先保證機(jī)動車通行空間,路側(cè)綠化帶狀空間種植高大喬木以降噪除塵,并進(jìn)一步延續(xù)已改造段慢行空間的連續(xù)性。針對生活型街道,將既有步行道空間細(xì)分為休憩空間、商業(yè)戶外過渡空間、步行空間,提升街道的交往和生活功能,提供適合通勤性慢行、攀談交流、兒童玩耍、休憩健身、漫步的街道空間。針對商業(yè)型街道,增加連續(xù)非機(jī)動車道提升道路慢行體驗(yàn),并利用沿街歷史院落退后空間打造沿街高品質(zhì)公共活動場所,同時(shí)對沿街建筑立面風(fēng)貌進(jìn)行優(yōu)化,彰顯具有文化特色的連續(xù)性商業(yè)界面。針對商業(yè)生活共享型街道,通過采用取消路緣石、車行道與人行道平齊、統(tǒng)一鋪裝的方式,讓行人享有優(yōu)先權(quán),促進(jìn)街區(qū)功能連片發(fā)展。

3.2 城市中心區(qū)更新實(shí)施機(jī)制研究

3.2.1 公眾參與

健全完善的城市更新公眾參與機(jī)制。城市更新是1個(gè)多方參與、多維度合作的長期漸進(jìn)的有機(jī)過程,需借鑒協(xié)商規(guī)劃與公眾參與的經(jīng)驗(yàn),通過搭建多方參與的公共平臺,探求有效參與機(jī)制,提高策略的可操作性。優(yōu)化利益多元主體,最大限度地反映公眾利益和要求,保障決策主體利益訴求的表達(dá)與實(shí)現(xiàn),達(dá)到城市更新多維綜合目標(biāo)。因此,城市更新需要通過公眾參與,探索社會各界共同參與更新方案確定、政策決議過程的工作機(jī)制,體現(xiàn)人本主義。

3.2.2 政策支持

構(gòu)建有效的城市更新保障機(jī)制。老城區(qū)更新實(shí)施難度大、周期長、投資回報(bào)率低,開發(fā)商主動參與熱情不高,需政府結(jié)合實(shí)際情況制定相關(guān)的優(yōu)惠政策,以此調(diào)動開發(fā)商的積極性,促進(jìn)城市更新的順利實(shí)施。良好的政策制度可有效促進(jìn)城市更新工作的持續(xù)性,需各地方政府建立全方位的城市更新保障機(jī)制,因此提供政策支持、資金支持和合作支持,搭建多方合作平臺。

3.2.3 活動計(jì)劃

實(shí)施城市更新行動計(jì)劃。貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于提升城市發(fā)展質(zhì)量的重大決策部署,將建設(shè)重點(diǎn)由增量建設(shè)轉(zhuǎn)向以提升城市品質(zhì)為主的存量提質(zhì)改造,重點(diǎn)解決城市發(fā)展本身的問題,制定實(shí)施相應(yīng)政策措施和行動計(jì)劃,推動城市開發(fā)建設(shè)方式從粗放型外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向集約型內(nèi)涵式發(fā)展。

4 結(jié)語

國土空間規(guī)劃背景下的城市更新需更多地關(guān)注城市本身,不宜大拆大建破壞老城區(qū)原生社會體系。在城市更新過程中,首先要探索適合該地區(qū)、街道的更新模式,結(jié)合老城區(qū)存在的問題,以問題為導(dǎo)向,選擇更新路徑,突出當(dāng)?shù)靥厣?,引入新功能,激發(fā)老城區(qū)活力。同時(shí),要加強(qiáng)更新的實(shí)施和管理保障措施,鼓勵(lì)公眾深度參與,調(diào)動居民的積極性,讓規(guī)劃適用與民;制定明確的政策保障措施和活動計(jì)劃,有序推進(jìn)城市更新。

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