王 琪

（武漢市規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，湖北 武漢 430014）

1 國內(nèi)老舊社區(qū)更新狀況

當(dāng)前，我國城市發(fā)展已由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，老舊社區(qū)更新成為新形勢(shì)下改善居民生活水平和生活品質(zhì)的重要內(nèi)容。近年來，北京、上海、廣州、武漢等各大城市均開展了相當(dāng)規(guī)模的老舊社區(qū)更新。2020年，全國新開工改造老舊小區(qū)4.03萬個(gè)，惠及居民約736萬戶。同時(shí)，科學(xué)支持老舊社區(qū)更新的社區(qū)規(guī)劃工作也逐步興起，在上海、武漢等城市出現(xiàn)了“社區(qū)規(guī)劃師”這一新角色。2020年7月10日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，對(duì)老舊社區(qū)更新的工作任務(wù)和內(nèi)容做出了指引[1]。老舊社區(qū)更新已成為城市發(fā)展的重點(diǎn)之一。

2 老舊社區(qū)更新發(fā)展導(dǎo)向

各地開展的老舊社區(qū)更新步驟主要為：地方政府發(fā)布改造計(jì)劃、聘請(qǐng)建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、征求居民意見后，進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)和施工。近年來，各地完成了大量社區(qū)更新改造，取得了良好的成績，個(gè)別方面有待加強(qiáng)。

2.1 老舊社區(qū)更新的實(shí)施支撐和長效維護(hù)有待加強(qiáng)

1）老舊小區(qū)的改造投資巨大，多元持續(xù)的經(jīng)濟(jì)支持有待加強(qiáng) 目前，主要的改造資金來源是政府的財(cái)政投入。對(duì)于地方政府而言，老舊社區(qū)更新的目標(biāo)是提升人民生活水平、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展，在未來獲得長效的發(fā)展回報(bào)，然而也背負(fù)著一定的財(cái)政壓力；對(duì)于社會(huì)投資方而言，老舊社區(qū)更新存在一次性投資大、經(jīng)濟(jì)周期長、收益不確定等風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致其參與積極性低[2]；對(duì)于老舊社區(qū)居民而言，他們認(rèn)為應(yīng)完全依靠政府財(cái)政推動(dòng)老舊社區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)改造，但其并不了解改造成本規(guī)模和財(cái)政壓力，同時(shí)不適應(yīng)后期的居住服務(wù)價(jià)格上漲[3]。故老舊社區(qū)更新的后續(xù)資金動(dòng)力應(yīng)有所加強(qiáng)。

2）老舊社區(qū)長效治理和維護(hù)有待加強(qiáng) 老舊社區(qū)一般缺乏物業(yè)管理服務(wù)維持人居環(huán)境。老社區(qū)多數(shù)業(yè)主經(jīng)濟(jì)收入低，服務(wù)消費(fèi)意識(shí)不強(qiáng)。由于缺乏專業(yè)的物業(yè)管理服務(wù)，老舊社區(qū)多數(shù)存在基層治理難度大、配套設(shè)施不完善、基礎(chǔ)設(shè)施破損嚴(yán)重等歷史問題。即使通過改造實(shí)現(xiàn)一時(shí)的人居環(huán)境提升，但長久來看，也缺乏良性可持續(xù)發(fā)展的支撐。

2.2 老舊社區(qū)居民建設(shè)家園的主體意識(shí)有待激活

老舊社區(qū)基本位于人口密度較大的老城區(qū)，公共空間相對(duì)緊湊，服務(wù)設(shè)施普遍不足，相比于新建小區(qū)，人居品質(zhì)差距較大。老舊社區(qū)居民普遍有著提升自身居住環(huán)境水平的愿望，然而卻不愿為小區(qū)整體公共利益而貢獻(xiàn)少量自身利益。這是一種既期待社區(qū)改造的援助救濟(jì)，又不愿影響自身利益的矛盾心理。同時(shí)，老舊社區(qū)居民的個(gè)體訴求眾多而不同，難以通過整體協(xié)商形成一致改造意見。這種情況的主要原因在于居民的公眾意識(shí)有待喚醒。如何平衡各方利益、降低溝通協(xié)調(diào)成本，是老舊社區(qū)更新中亟待解決的問題。

目前，政府主導(dǎo)、街道社區(qū)推動(dòng)、第三方設(shè)計(jì)、居民征求意見的更新改造方式對(duì)于居民而言是被動(dòng)式更新，居民的多樣化訴求難以充分實(shí)現(xiàn)，居民積極推動(dòng)改造的主動(dòng)性未完全發(fā)揮。同時(shí)，第三方設(shè)計(jì)單位缺乏在地性和利益關(guān)聯(lián)性，對(duì)社區(qū)的改造需求難以有切身體會(huì)和充分把握。

對(duì)于此類情況，《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）也提出了導(dǎo)向要求。《意見》要求，對(duì)老舊社區(qū)更新要以人為本，把握改造重點(diǎn)，從人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題出發(fā)。同時(shí)要激發(fā)居民參與改造的主動(dòng)性、積極性，充分調(diào)動(dòng)小區(qū)關(guān)聯(lián)單位和社會(huì)力量支持、參與改造，實(shí)現(xiàn)決策共謀、發(fā)展共建、建設(shè)共管、效果共評(píng)、成果共享。

因此，推動(dòng)老舊社區(qū)良性改造更新發(fā)展的關(guān)鍵在于切實(shí)滿足居民的核心訴求，其主要表現(xiàn)在兩方面：①從房地產(chǎn)的角度看，居民希望自有住房保值增值，不至于與一般消耗品一樣，陷入不斷貶值的境遇，需以老舊社區(qū)更新保持房產(chǎn)的品質(zhì)更新；②面對(duì)周邊不斷新建的高品質(zhì)住區(qū)，出于社會(huì)公平心理，老舊社區(qū)居民希望能享有建筑環(huán)境、景觀環(huán)境、社交空間、配套服務(wù)、交通停車等各方面同等的品質(zhì)水平。在當(dāng)前被動(dòng)式更新中，能了解并實(shí)現(xiàn)的居民具體訴求有限。評(píng)判老舊社區(qū)更新成功及后續(xù)社區(qū)發(fā)展生命力的最重要標(biāo)準(zhǔn)是獲得居民對(duì)以上成果的認(rèn)同，而只有通過居民主動(dòng)參與甚至主導(dǎo)推動(dòng)，變被動(dòng)式改造為主動(dòng)式更新，才能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

3 社區(qū)居民主導(dǎo)的老舊社區(qū)更新機(jī)制探討

結(jié)合發(fā)展導(dǎo)向分析，要實(shí)現(xiàn)老舊社區(qū)良性更新改造和可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)切實(shí)推動(dòng)社區(qū)居民主導(dǎo)下的共建、共治、共享機(jī)制強(qiáng)化和創(chuàng)新，其核心是釋放社區(qū)居民的主觀能動(dòng)性，同時(shí)在政府和第三方設(shè)計(jì)的科學(xué)合規(guī)的輔助指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)社區(qū)更新和發(fā)展需求的真正人本化、歸屬感、舒適感目標(biāo)。

3.1 老舊社區(qū)更新的共建合作

3.1.1 構(gòu)建老舊社區(qū)更新中的各方共建合作

推進(jìn)老舊社區(qū)更新的共建，是社區(qū)居民、街道社區(qū)等政府代表、設(shè)計(jì)單位共同參與、共同規(guī)劃、共同改造建設(shè)社區(qū)的過程[4-6]，是多元價(jià)值取向的協(xié)調(diào)和多元參與的共識(shí)行動(dòng)。在政府積極推動(dòng)專業(yè)規(guī)劃人員進(jìn)社區(qū)，輔導(dǎo)居民有效參與改造，強(qiáng)化改造有效推進(jìn)的趨勢(shì)下，專業(yè)規(guī)劃人員和居民積極代表有必要成為連接政府、設(shè)計(jì)單位、居民等各方，協(xié)調(diào)推進(jìn)改造的角色。結(jié)合目前國內(nèi)社區(qū)規(guī)劃的發(fā)展情況，應(yīng)建立充分代表傳導(dǎo)社區(qū)居民改造訴求和主觀能動(dòng)性的社區(qū)規(guī)劃師機(jī)制，以及充當(dāng)社區(qū)規(guī)劃改造專業(yè)參謀顧問的責(zé)任規(guī)劃師機(jī)制[7]，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民、社區(qū)規(guī)劃師、第三方工程設(shè)計(jì)、責(zé)任規(guī)劃師、街道社區(qū)良性合作，將五者整合為1個(gè)有機(jī)的社區(qū)改造推動(dòng)集體。

在角色擔(dān)當(dāng)上，街道社區(qū)是基層治理的主要推動(dòng)者；居民應(yīng)是社區(qū)更新改造的主體、推動(dòng)者和受益者；社區(qū)規(guī)劃師作為居民意見代表和利益代表，在社區(qū)改造中，充分整合表達(dá)居民的主體訴求，并代表居民把控更新改造的過程和質(zhì)量；責(zé)任規(guī)劃師連接街道社區(qū)、社區(qū)居民、工程設(shè)計(jì)等各方，對(duì)各方意見進(jìn)行技術(shù)整合和反饋互動(dòng)，同時(shí)為社區(qū)和諧鄰里空間優(yōu)化提供技術(shù)咨詢服務(wù)，包括專業(yè)咨詢、設(shè)計(jì)把控、實(shí)施協(xié)調(diào)、運(yùn)營維持等工作，從專業(yè)規(guī)劃角度引導(dǎo)各方協(xié)作支持和達(dá)成共識(shí)；工程設(shè)計(jì)主要在責(zé)任規(guī)劃師的把控協(xié)調(diào)下，承擔(dān)社區(qū)改造具體設(shè)計(jì)。因此，在社區(qū)居民主導(dǎo)下和“責(zé)任規(guī)劃師+社區(qū)規(guī)劃師+工程設(shè)計(jì)師”三師聯(lián)動(dòng)的協(xié)助下，形成社區(qū)更新改造合作共建，實(shí)現(xiàn)社區(qū)更新改造的良性健康推進(jìn)目標(biāo)。

3.1.2 共同參與下老舊社區(qū)規(guī)劃改造的開展

在社區(qū)共建機(jī)制下，應(yīng)切實(shí)科學(xué)有效地推動(dòng)老舊社區(qū)更新，將改造建設(shè)與社區(qū)生活相結(jié)合，將面子工程與里子工程相結(jié)合，打造真正的民生工程。

在工作內(nèi)容上，老舊社區(qū)更新涵蓋鄰里空間、景觀空間、配套服務(wù)空間、交通及基礎(chǔ)設(shè)施空間、建筑環(huán)境等各類空間的完善。首先，在社區(qū)規(guī)劃師、設(shè)計(jì)單位等共同參與的社區(qū)規(guī)劃中，加強(qiáng)技術(shù)體系建設(shè)。老舊社區(qū)更新不同于傳統(tǒng)的建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施的對(duì)象老舊，應(yīng)加強(qiáng)與老舊社區(qū)更新相關(guān)的建筑結(jié)構(gòu)維修、沉降維護(hù)、外墻更新等工程技術(shù)體系完善。同時(shí)，老舊小區(qū)改造要適應(yīng)科技發(fā)展，推進(jìn)專項(xiàng)節(jié)能、環(huán)保設(shè)計(jì)等人居工程技術(shù)更新，提高老舊社區(qū)人居環(huán)境改善效果。其次，積極利用閑置社區(qū)空間等方式，完善社區(qū)養(yǎng)老和醫(yī)衛(wèi)等配套設(shè)施，促進(jìn)“健康社區(qū)”打造。此外，還應(yīng)立足人文關(guān)懷，對(duì)家門口的社區(qū)生活空間（諸如居住環(huán)境、就業(yè)環(huán)境、經(jīng)商環(huán)境、文化環(huán)境、機(jī)會(huì)場(chǎng)景）進(jìn)行挖掘活化，賦予其新的功能和文化，美化其形象，使其能夠承載傳導(dǎo)鄰里人情，體現(xiàn)社區(qū)空間新的美好生活意義。

3.2 老舊社區(qū)長效治理的共同參與

為實(shí)現(xiàn)社區(qū)長期健康發(fā)展，在明確各主體的合法權(quán)利邊界和義務(wù)的前提下，街道社區(qū)、以社區(qū)規(guī)劃師為代表的社區(qū)居民、責(zé)任規(guī)劃師應(yīng)共同搭建支持多元主體主動(dòng)參與的社區(qū)建設(shè)發(fā)展平臺(tái)，引導(dǎo)建立鄰里社團(tuán)組織，推動(dòng)社區(qū)的共同治理。具體可從以下方面入手：①鼓勵(lì)居民積極參與鄰里活動(dòng)和社區(qū)發(fā)展互助協(xié)作行動(dòng)；②鼓勵(lì)社區(qū)居民合理表達(dá)對(duì)社區(qū)治理發(fā)展的意見，在社區(qū)發(fā)展中發(fā)出自己真正的聲音；③促進(jìn)居民互助，資源共享；④鼓勵(lì)多主體參與生活圈建設(shè)，建立多形式鄰里服務(wù)與交往空間，建設(shè)共享生活體系；⑤構(gòu)建貢獻(xiàn)、聲望等積分體系，明確以積分換服務(wù)、參與社區(qū)治理等機(jī)制，并制定社區(qū)鄰里公約；⑥推進(jìn)社區(qū)智慧數(shù)字治理，在互聯(lián)網(wǎng)上為居民提供鄰里交流空間。在這些老舊社區(qū)更新和日常治理的過程中，通過各類活動(dòng)的協(xié)作，社區(qū)的人際關(guān)系將重塑凝聚，對(duì)社區(qū)穩(wěn)定和諧和健康發(fā)展有著積極意義。另外，社區(qū)規(guī)劃師作為居民代表，在與各方的溝通協(xié)調(diào)中，對(duì)社區(qū)治理發(fā)揮有力的聯(lián)通和潤滑作用。因此，社區(qū)規(guī)劃師的介入可有效提升社區(qū)治理的綜合能力。

3.3 老舊社區(qū)更新投資的收益共享

在老舊社區(qū)更新中，最重要的是改造治理的投入與收獲。多年來，老舊社區(qū)更新以政府投入為主，近期改造的范疇主要涉及維修類改造和設(shè)施完善類改造，而要達(dá)到與周邊新建商品房同樣的品質(zhì)，資金需求量較大。長期來看，還需要多元籌措資金。而多元籌措資金就應(yīng)實(shí)現(xiàn)多元收益共享。在多元資金投入上，加大專項(xiàng)財(cái)政支持力度，進(jìn)一步落實(shí)房改政策；加大對(duì)政策性銀行的政策支持力度，改造老房子；鼓勵(lì)商業(yè)銀行參與老舊社區(qū)更新，并通過政府和社會(huì)資本的合作支持舊城街區(qū)的重建。對(duì)于養(yǎng)老等新配建社區(qū)服務(wù)設(shè)施，建議進(jìn)行一定的稅費(fèi)減免。社區(qū)改造投資的收入回報(bào)機(jī)制可通過引入保險(xiǎn)基金來實(shí)施，以鼓勵(lì)長期投資，確保舊改建項(xiàng)目的持續(xù)推進(jìn)。對(duì)難以實(shí)現(xiàn)成本平衡的改造項(xiàng)目，投資方應(yīng)結(jié)合區(qū)域進(jìn)行整體改造規(guī)劃，新建開發(fā)與整治提升相搭配，解決內(nèi)部土地不平衡的問題。實(shí)施方案和投融資方案可由政府組織的專家組進(jìn)行報(bào)告和驗(yàn)證。對(duì)已批準(zhǔn)的項(xiàng)目，可增加一定比例的補(bǔ)貼資金，采取過程監(jiān)督、績效考核、投后管理和考核等方法。

在外部投資的基礎(chǔ)上，要實(shí)現(xiàn)老舊社區(qū)有生命力的長久發(fā)展，在社區(qū)居民中建立投資回報(bào)平衡機(jī)制，引導(dǎo)作為社區(qū)主人的社區(qū)居民投資社區(qū)改造至關(guān)重要。比如住宅建筑內(nèi)部的公共空間裝修、加裝電梯及商服和其他服務(wù)的共同參與，都可通過居民共同出資、共同增值或經(jīng)營、共同受益來實(shí)現(xiàn)。因此，建議積極推動(dòng)社區(qū)居民通過直接出資、使用或續(xù)籌住宅專項(xiàng)維修資金、讓渡社區(qū)公共收益、投工投勞等方式支持改造，以此實(shí)現(xiàn)社區(qū)改造的收益共享。

4 結(jié)語

未來，隨著城市居民生活水平的不斷提高，改善人居環(huán)境、實(shí)施老舊社區(qū)更新的需求將越來越大。高效、和諧、科學(xué)地推進(jìn)老舊社區(qū)更新，不僅能提升城市品質(zhì)和環(huán)境風(fēng)貌，還能促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。居民作為社區(qū)的主人，老舊社區(qū)更新應(yīng)充分獲得居民的認(rèn)同、支持和參與，對(duì)于社區(qū)乃至城市的和諧發(fā)展有著促進(jìn)作用。因此，積極推動(dòng)居民主導(dǎo)下的老舊社區(qū)更新和共建共治，有利于讓居民擁有真正意義上的獲得感和幸福感，對(duì)我國高質(zhì)量發(fā)展的不斷深化和城市治理有著積極意義。