季晨溦

21世紀(jì)以來(lái)，區(qū)域一體化成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的顯著特征和重要趨勢(shì)。長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等經(jīng)濟(jì)區(qū)域多年來(lái)的合作發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，采用簽訂區(qū)域行政協(xié)議的方式來(lái)加強(qiáng)政府間行為協(xié)同，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的可行路徑。作為一種被廣泛應(yīng)用的區(qū)域法治協(xié)作機(jī)制，區(qū)域行政協(xié)議所發(fā)揮的功能類(lèi)似于美國(guó)的州際協(xié)議和西班牙《公共行政機(jī)關(guān)及共同的行政程序法》所規(guī)定的行政協(xié)議，是對(duì)政府間關(guān)系進(jìn)行一定調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)公共資源在地區(qū)之間的共享、交換或重新分配組合。

就區(qū)域行政協(xié)議的締結(jié)與履行而言，區(qū)域政府間的競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)調(diào)與合作構(gòu)成了其中行政關(guān)系的主線，如何通過(guò)協(xié)議機(jī)制有效激勵(lì)和約束政府協(xié)同行政是當(dāng)前行政法學(xué)研究不可回避的問(wèn)題。目前，區(qū)域行政協(xié)議締結(jié)仍缺乏明確的實(shí)定法依據(jù)，加之其內(nèi)容未以權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的規(guī)約形式呈現(xiàn)，通常依靠地方領(lǐng)導(dǎo)人承諾來(lái)保障其實(shí)施，由此造成此類(lèi)協(xié)議法律效力的模糊不清及違約的低成本，導(dǎo)致協(xié)議履行遭遇困境，最終影響區(qū)域合作的穩(wěn)定性。為此，本文重點(diǎn)圍繞區(qū)域行政協(xié)議對(duì)締約主體及行政相對(duì)人的拘束力、區(qū)域行政協(xié)議的效力層次、如何增強(qiáng)區(qū)域協(xié)議的實(shí)效等問(wèn)題開(kāi)展研究，以期對(duì)政府間協(xié)議治理走向法治化和規(guī)范化有所裨益。

一、區(qū)域行政協(xié)議對(duì)締約主體的拘束力

理論上講，對(duì)締約主體具有拘束力是區(qū)域行政協(xié)議本身的應(yīng)有之義，因?yàn)楹炗唴f(xié)議的目的是為引導(dǎo)各方按照約定的規(guī)則相互配合，共同推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展。但對(duì)于這種拘束力的來(lái)源以及它是如何體現(xiàn)的，仍有待進(jìn)一步明確。這需要在現(xiàn)有法律規(guī)范中尋找有關(guān)區(qū)域行政協(xié)議拘束力問(wèn)題的規(guī)定，若無(wú)相關(guān)規(guī)定，則可就區(qū)域行政協(xié)議的性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定，結(jié)合這種性質(zhì)來(lái)認(rèn)識(shí)其對(duì)締約主體所具有的拘束力。

(一)區(qū)域行政協(xié)議對(duì)締約主體的拘束力尚未得到現(xiàn)行法律的認(rèn)可

目前，已有一些國(guó)家在實(shí)定法上承認(rèn)跨區(qū)域政府間正式的合作協(xié)議對(duì)締約主體具有拘束力。在美國(guó)，州際協(xié)議(interstate concordats)一旦得到各成員州的立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)和國(guó)會(huì)同意，就兼具州法和合同性質(zhì)的效力，參與州際協(xié)議的各州都不能單方面放棄契約或拒不履行相關(guān)義務(wù)(1)ZIMMERMAN F L,WENDELL M.The law and use of interstate compacts[M] Chicago：The Council of State Governments，1975：12.。在西班牙，《公共行政機(jī)關(guān)及其共同的行政程序法》(1992)第8條第2款明文規(guī)定：“部門(mén)會(huì)議和協(xié)作協(xié)議自簽署后即對(duì)參與的行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生約束力，除非協(xié)議中另有規(guī)定”(2)應(yīng)松年.外國(guó)行政程序法匯編[G].北京：中國(guó)法制出版社，1999：278.。

在我國(guó)現(xiàn)行法律中，則很難找到與區(qū)域行政協(xié)議締結(jié)有直接關(guān)聯(lián)的條款，更談不上對(duì)區(qū)域行政協(xié)議的拘束力問(wèn)題加以明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第107條第1款，第115條、第116條、第117條、第118條、第119條，以及《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》)第59條和《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)第73條，雖賦予地方政府以行政規(guī)章制定權(quán)、行政管理權(quán)等各項(xiàng)職權(quán)，但均未提及跨區(qū)域的地方政府間有權(quán)締結(jié)行政協(xié)議。僅能從《憲法》第3條第1款和第4款第107條中對(duì)地方政府職權(quán)的原則性規(guī)定推斷，地方政府間通過(guò)締結(jié)協(xié)議的方式處理涉及本行政區(qū)域利益的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)是一種協(xié)商民主形式，符合憲法規(guī)定。但考慮到區(qū)域行政協(xié)議所約定的權(quán)利義務(wù)可能涉及跨行政區(qū)域治理的事務(wù)，而上述條款只是針對(duì)地方政府在本行政區(qū)域內(nèi)管理公共事務(wù)的職權(quán)作出規(guī)定，不能就此認(rèn)定《憲法》和相關(guān)法律賦予了地方政府間締結(jié)區(qū)域行政協(xié)議的權(quán)力。目前，僅有《湖南省行政程序規(guī)定》《江蘇省行政程序規(guī)定》等極少數(shù)地方政府規(guī)章籠統(tǒng)地規(guī)定了省域內(nèi)政府間可以締結(jié)區(qū)域行政協(xié)議，但其效力層次較低且未涉及此類(lèi)協(xié)議對(duì)締約主體的拘束力問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行立法在個(gè)別領(lǐng)域中承認(rèn)了區(qū)域行政協(xié)議對(duì)締約主體的拘束力。如《行政區(qū)域邊界爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》第14條第1款和第17條規(guī)定：“爭(zhēng)議雙方人民政府達(dá)成的邊界協(xié)議，……凡不涉及自然村隸屬關(guān)系變更的，自邊界協(xié)調(diào)簽字或者上級(jí)人民政府解決邊界爭(zhēng)議的決定下達(dá)之日起生效。邊界爭(zhēng)議解決后，爭(zhēng)議雙方人民政府必須認(rèn)真執(zhí)行邊界協(xié)議或者上級(jí)人民政府解決邊界爭(zhēng)議的決定……”(3)葉必豐.區(qū)域合作協(xié)議的法律效力[J].法學(xué)家，2014(6)：1-12.但該條例規(guī)范的主要是地方政府間解決邊界糾紛的方式，未涉及區(qū)域合作中各方簽訂協(xié)議處理公共事務(wù)的問(wèn)題，因此不能依據(jù)這一規(guī)定來(lái)認(rèn)定區(qū)域行政協(xié)議對(duì)締約主體具有拘束力。

(二)區(qū)域行政協(xié)議作為一種對(duì)等性的行政契約對(duì)締約主體應(yīng)具有拘束力

就區(qū)域行政協(xié)議的性質(zhì)定位而言，目前理論界主要有抽象行政行為說(shuō)和契約說(shuō)兩種觀點(diǎn)。前一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府間訂立的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議是抽象行政行為，各方為實(shí)現(xiàn)協(xié)議內(nèi)容而制定的經(jīng)濟(jì)政策可以反復(fù)適用于與本地的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，以及合作伙伴來(lái)本地發(fā)展的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，因而具備適用對(duì)象不特定性和反復(fù)適用性兩大抽象行政行為的典型特征(4)朱穎俐.區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議性質(zhì)的法理分析[J].暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2007(2)：86-90.。有學(xué)者在此種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)區(qū)域行政協(xié)議的性質(zhì)定位作出進(jìn)一步探討，將區(qū)域行政協(xié)議歸入軟法范疇(5)楊治坤.區(qū)域治理的基本法律規(guī)制：區(qū)域合作法[J].東方法學(xué)，2019(5)：93-100.。后一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，“區(qū)域性行政協(xié)議本質(zhì)上是一種契約，如同民事合同一樣，強(qiáng)調(diào)的也是建立在平等互利和誠(chéng)實(shí)信用基礎(chǔ)上的相對(duì)性，即一般只對(duì)締約機(jī)關(guān)具有拘束力”(6)何淵.區(qū)域性行政協(xié)議研究[M].北京：法律出版社，2009：84.。

對(duì)于第一種觀點(diǎn)，本文并不贊同。首先，區(qū)域行政協(xié)議一般不直接針對(duì)締約各方以外的主體設(shè)定權(quán)利義務(wù)，并且不少協(xié)議在締結(jié)之后未向社會(huì)公布，其內(nèi)容的知曉范圍僅限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，因而不像抽象行政行為那樣具有對(duì)不特定對(duì)象的直接適用的特征。其次，行政機(jī)關(guān)制訂立法文件或其他規(guī)范性文件只能就某一事項(xiàng)進(jìn)行商討尋求最為公平的解決方案；而區(qū)域行政協(xié)議的締結(jié)過(guò)程中則存在較大的利益交換空間。再次，行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件通常表現(xiàn)為要素齊整、樣式標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)范，即便是軟法規(guī)范，在文本形式上也與國(guó)家制定法具有相似性；而從現(xiàn)有的區(qū)域行政協(xié)議文本來(lái)看，協(xié)議條款中往往缺乏法律規(guī)則的基本要素，也不拘泥于法律文本的基本格式(7)崔卓蘭，黃嘉偉.區(qū)際行政協(xié)議試論[J].當(dāng)代法學(xué)，2011(6)：19-26.?？梢?jiàn)，區(qū)域行政協(xié)議應(yīng)屬于一種獨(dú)立于硬法和軟法的規(guī)范形式，其對(duì)締約主體的拘束力不能從抽象行政行為的法律效力中推導(dǎo)出來(lái)。

基于上述分析，可以認(rèn)為區(qū)域行政協(xié)議作為一種對(duì)等性的行政契約，對(duì)締約主體應(yīng)具有拘束力，這種拘束力來(lái)源于締約各方的自由同意、誠(chéng)實(shí)信用原則以及重復(fù)博弈的合作壓力而非國(guó)家強(qiáng)制力。正如某學(xué)者所言，區(qū)域行政協(xié)議表現(xiàn)為地方政府間“強(qiáng)意愿”下采用的“弱聯(lián)合”形式(8)汪建昌.區(qū)域行政協(xié)議：概念、類(lèi)型及其性質(zhì)定位[J].華東經(jīng)濟(jì)管理，2012(6)：127-130.。所謂弱聯(lián)合是指締約各方受協(xié)議強(qiáng)制性約束較小，其實(shí)施主要是依靠各方在利益誘導(dǎo)下的自愿服從。需要注意的是，區(qū)域行政協(xié)議對(duì)締約主體的拘束力并非都由其本身的利導(dǎo)機(jī)制產(chǎn)生，也有部分來(lái)自外在的強(qiáng)制力。在實(shí)踐中，若一方主體違約，其他締約方可通過(guò)自我救濟(jì)的方式采取共同行動(dòng)對(duì)違約方施加壓力，如停止某項(xiàng)合作或取消某種優(yōu)惠，迫使違約方遵從協(xié)議約定或采取補(bǔ)救措施，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)違約方的制約。一般情況下，地方政府在締結(jié)和履行區(qū)域行政協(xié)議的過(guò)程中，也會(huì)受到上級(jí)政府的約束和社會(huì)力量的干預(yù)，這是由區(qū)域行政活動(dòng)在某種程度上所具有的外部效應(yīng)決定的。只是囿于協(xié)議內(nèi)容較為抽象，缺乏相應(yīng)的責(zé)任條款和追究責(zé)任機(jī)制等因素，區(qū)域行政協(xié)議對(duì)締約主體的強(qiáng)制約束作用有時(shí)未能充分發(fā)揮出來(lái)。對(duì)此，我們應(yīng)注意區(qū)分應(yīng)然效力和實(shí)然效力，不能因協(xié)議的實(shí)際拘束效果未得到彰顯而否認(rèn)其拘束力的存在。

二、區(qū)域行政協(xié)議對(duì)行政相對(duì)人的拘束力

區(qū)域行政協(xié)議的效力是否會(huì)擴(kuò)展至締約主體以外的行政相對(duì)人，這一問(wèn)題關(guān)乎私人權(quán)益保障與區(qū)域合作目的的達(dá)成。在美國(guó)，經(jīng)各成員州批準(zhǔn)和國(guó)會(huì)同意的州際協(xié)議屬于州的法律法規(guī)，對(duì)各成員州的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和所有公民都具有法律拘束力，州政府及公民都須嚴(yán)格遵守(9)呂志奎.區(qū)域治理中政府間協(xié)作的法律制度：美國(guó)州際協(xié)議研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015：13.。在現(xiàn)階段，我國(guó)地方政府間締結(jié)的區(qū)域行政協(xié)議不屬于法的淵源，所以不能以抽象行政行為的性質(zhì)來(lái)推導(dǎo)其對(duì)相對(duì)人同樣具有拘束力?？紤]到將區(qū)域行政協(xié)議定位為一種對(duì)等性行政契約相對(duì)合理，可從合同相對(duì)性原則適用及突破的理論入手來(lái)探討其對(duì)相對(duì)人的拘束力問(wèn)題。

(一)區(qū)域行政協(xié)議中適用合同相對(duì)性原則所面臨的挑戰(zhàn)

無(wú)論是大陸法系還是英美法系，都以合同相對(duì)性作為私法領(lǐng)域合同制度賴以建立的基礎(chǔ)，其內(nèi)涵表現(xiàn)為合同權(quán)利義務(wù)分配和責(zé)任承擔(dān)僅及于訂立合同的當(dāng)事人。這項(xiàng)重要原則被我國(guó)合同立法和司法吸收。若在區(qū)域行政協(xié)議中適用合同相對(duì)性原則，就意味著協(xié)議只能約束締約方，對(duì)締約主體以外的相對(duì)人不產(chǎn)生拘束力。

實(shí)際上，除一部分純粹涉及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的協(xié)議外(10)此類(lèi)區(qū)域行政協(xié)議一般屬于促進(jìn)區(qū)域合作的制度性或組織性協(xié)議，如《“長(zhǎng)三角”信息合作聯(lián)席會(huì)議合作章程》《泛珠三角區(qū)域合作行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度》《環(huán)渤海區(qū)域合作市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議章程》等。因?yàn)檫@些協(xié)議締結(jié)的目的只是為了構(gòu)建區(qū)域合作的平臺(tái)或機(jī)制，約束的對(duì)象也僅限于締約各方，所以其類(lèi)似于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為，不會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。，區(qū)域行政協(xié)議締結(jié)與實(shí)施的影響范圍并不局限于締約各方，眾多社會(huì)組織、企業(yè)、公民也會(huì)有意或無(wú)意加入這一區(qū)域行政活動(dòng)中。按區(qū)域行政協(xié)議的文本內(nèi)容能否在締約各方轄區(qū)內(nèi)直接適用，可將其分為直接適用型協(xié)議和轉(zhuǎn)化適用型協(xié)議。前者條款內(nèi)容較為具體、明確，能直接在締約主體的轄區(qū)內(nèi)實(shí)施。若此類(lèi)協(xié)議的條款涉及區(qū)域行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)分配，協(xié)議本身就會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生直接影響，如《關(guān)于長(zhǎng)三角食用農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化互認(rèn)(合作)的協(xié)議》第2條對(duì)需認(rèn)證(定)食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)規(guī)定了所應(yīng)符合的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。后者在內(nèi)容上過(guò)于抽象，其在締約主體轄區(qū)內(nèi)適用有賴于締約各方出臺(tái)相應(yīng)的以實(shí)施細(xì)則為形式的規(guī)章、行政規(guī)范性文件加以轉(zhuǎn)化。實(shí)踐中，大部分區(qū)域行政協(xié)議都屬于轉(zhuǎn)化適用型協(xié)議，如《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城市合作協(xié)議》《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》《推進(jìn)環(huán)渤海區(qū)域合作的天津倡議》等。雖然轉(zhuǎn)化適用型協(xié)議本身不能直接影響締約主體轄區(qū)內(nèi)的公眾權(quán)益，更談不上產(chǎn)生跨區(qū)域效力(11)何淵.論區(qū)域法律治理中的地方自主權(quán)——以區(qū)域合作協(xié)議為例[J].現(xiàn)代法學(xué)，2016(1)：49-62.，但在締約主體出臺(tái)解釋性或補(bǔ)充性規(guī)章、行政規(guī)范性文件對(duì)某一領(lǐng)域的公共事務(wù)予以細(xì)化規(guī)定后，會(huì)間接影響締約各方轄區(qū)內(nèi)的行政相對(duì)人權(quán)益。

由此可見(jiàn)，凡是針對(duì)具體區(qū)域公共事務(wù)簽訂的區(qū)域行政協(xié)議，只要在締約主體轄區(qū)內(nèi)實(shí)施都會(huì)影響相對(duì)人的權(quán)益，這無(wú)疑給合同相對(duì)性原則的適用帶來(lái)挑戰(zhàn)。但對(duì)可歸于行政契約范疇的區(qū)域行政協(xié)議來(lái)說(shuō)，其與私法領(lǐng)域的合同一樣，也應(yīng)受合同相對(duì)性原則的規(guī)制，不能因自身的特殊性而否定該原則的適用性。同時(shí)，在區(qū)域行政協(xié)議對(duì)外效力的問(wèn)題上，也不能固守合同相對(duì)性原則，應(yīng)充分考慮私人權(quán)益保障和公共利益維護(hù)、個(gè)人本位與社會(huì)本位之間的平衡。

(二)合同相對(duì)性原則突破在區(qū)域行政協(xié)議中的適用

在私法領(lǐng)域，隨著第三人介入契約的情形日益增多，古典契約法賴以生存的合同相對(duì)性原則已不能適應(yīng)現(xiàn)有社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。各國(guó)立法及司法不同程度突破該原則，使受合同拘束的對(duì)象不再局限于簽訂合同的當(dāng)事人。私法領(lǐng)域合同相對(duì)性突破的法理依據(jù)主要為誠(chéng)實(shí)信用原則。其要求合同當(dāng)事人在訂立、履行、終止合同的過(guò)程須持有真實(shí)、善意的意圖，在追求自身利益的同時(shí)，以應(yīng)有的注意程度防止損害他人利益、社會(huì)公共利益，這使個(gè)人行為不受他人和社會(huì)約束的理念得到修正。居于下位的合同相對(duì)性原則不得不對(duì)處于上位的誠(chéng)實(shí)信用原則作出一定程度讓步。

至于私法領(lǐng)域合同相對(duì)性突破的理由能否用于解釋區(qū)域行政協(xié)議對(duì)相對(duì)人的拘束力問(wèn)題仍需進(jìn)一步分析。就私法領(lǐng)域涉及第三人的合同而言，不損害他人利益、社會(huì)公共利益乃是合同相對(duì)性突破的前提。若區(qū)域行政協(xié)議明確賦予相對(duì)人某種利益或資格，則可參照為第三人利益的私法合同效力來(lái)解釋。根據(jù)誠(chéng)實(shí)信用原則，當(dāng)相對(duì)人知曉協(xié)議的具體內(nèi)容，并基于對(duì)締約主體履行協(xié)議的信任來(lái)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)交易、安排生活時(shí)，有必要對(duì)其合法預(yù)期予以保護(hù)，此時(shí)宜肯定該協(xié)議效力的擴(kuò)展?？紤]到相對(duì)人在協(xié)議締結(jié)的過(guò)程中是純獲益的，締約各方達(dá)成協(xié)議時(shí)無(wú)須事先征得相對(duì)人的同意。但實(shí)踐中，也存在直接規(guī)定相對(duì)人義務(wù)的區(qū)域行政協(xié)議，其是否像為第三人設(shè)定義務(wù)的私法合同那樣，須事先征得相對(duì)人的同意才能生效呢？從實(shí)際情況來(lái)看，第三人同意與否都不會(huì)對(duì)協(xié)議生效乃至履行造成實(shí)質(zhì)影響。可以說(shuō)，僅憑私法領(lǐng)域中合同相對(duì)性突破的理由尚不足以充分解釋區(qū)域行政協(xié)議對(duì)外效力的問(wèn)題，還需要在公法上尋找相關(guān)的依據(jù)?；趨^(qū)域行政協(xié)議與公共利益配置密切相關(guān)，而相對(duì)人所擁有的利益則屬于個(gè)人利益，所以用公共利益和個(gè)人利益關(guān)系的理論來(lái)解釋區(qū)域行政協(xié)議中合同相對(duì)性原則突破的問(wèn)題是可行的。

車(chē)輛段在回填施工高峰期，各類(lèi)施工機(jī)械及運(yùn)輸車(chē)輛非常多。根據(jù)周邊交通情況以及場(chǎng)地內(nèi)施工特點(diǎn)，需合理布置出入口、施工通道及行走線路，確保場(chǎng)內(nèi)運(yùn)輸車(chē)輛安全流暢。

德國(guó)學(xué)者毛雷爾指出，“公共利益和個(gè)人利益是有時(shí)相互一致，有時(shí)相互沖突的?！?12)哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].高家偉，譯.北京：法律出版社，2000：40.無(wú)論是強(qiáng)調(diào)兩者的一致性還是沖突性，在對(duì)公共利益進(jìn)行調(diào)整和分配時(shí)，都不可避免地會(huì)影響到個(gè)人利益。在區(qū)域合作治理中，單憑地方政府間的協(xié)同行動(dòng)并不足以達(dá)成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目的，還有賴于通過(guò)區(qū)域行政協(xié)議為非政府主體設(shè)定權(quán)利義務(wù)，使其給予相應(yīng)的協(xié)助與配合。當(dāng)公共利益與個(gè)人利益相一致時(shí)，兩者間主要表現(xiàn)為相互轉(zhuǎn)化、轉(zhuǎn)換與包含的關(guān)系，增進(jìn)公共利益也從根本上保護(hù)了個(gè)人利益。但在某些特定情形下，公共利益與個(gè)人利益之間難免產(chǎn)生沖突，個(gè)人利益也會(huì)因公共利益的維護(hù)而遭受損害，如在有關(guān)跨區(qū)域公共服務(wù)項(xiàng)目的行政協(xié)議中，可能會(huì)涉及征地、房屋拆遷等，此種協(xié)議會(huì)對(duì)特定人的權(quán)益產(chǎn)生減損效果，這就需要賦予利害關(guān)系人正當(dāng)程序下的防御性權(quán)利。因此，在一定范圍內(nèi)承認(rèn)區(qū)域行政協(xié)議對(duì)行政相對(duì)人的拘束力，有助于保障其通過(guò)各種形式參與協(xié)議的形成，當(dāng)自身合法權(quán)益受到不利影響時(shí)，能夠及時(shí)申請(qǐng)救濟(jì)，促進(jìn)公益與私益的平衡。

就現(xiàn)有區(qū)域行政協(xié)議而言，其內(nèi)容具有多樣性，少部分直接涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)分配，大部分因涉及政府間合作安排的具體公共事務(wù)而間接影響特定公眾的權(quán)益，還有一部分因僅規(guī)范締約機(jī)關(guān)的內(nèi)部事項(xiàng)而不具有通常意義上的利害關(guān)系人，并非所有協(xié)議都存在適用合同相對(duì)性突破的情形。只有當(dāng)協(xié)議內(nèi)容及其實(shí)施已經(jīng)影響或?qū)?lái)很可能影響相對(duì)人的權(quán)益，且其權(quán)益值得法律保護(hù)時(shí)，才宜肯定協(xié)議效力的擴(kuò)展。比如，涉及區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的協(xié)議，往往具有對(duì)公眾現(xiàn)實(shí)或未來(lái)生活的形成功能，故應(yīng)設(shè)置必要的公眾參與程序?qū)f(xié)議予以正當(dāng)化。

三、區(qū)域行政協(xié)議的效力層次

區(qū)域政府間合作是一個(gè)不斷深化和調(diào)整的過(guò)程，締約主體可能會(huì)就同一事項(xiàng)先后締結(jié)兩份內(nèi)容相沖突的區(qū)域行政協(xié)議，因彼此間不存在明顯位階之分，如何適用上述兩份協(xié)議就需要明確其效力關(guān)系。同時(shí)，考慮到區(qū)域行政協(xié)議的實(shí)施大多有賴于締約方在各自轄區(qū)內(nèi)制訂相應(yīng)的規(guī)章、行政規(guī)范性文件，為避免區(qū)域合作政策在落實(shí)中出現(xiàn)走樣的現(xiàn)象，也有必要厘定區(qū)域行政協(xié)議與締約主體在各自轄區(qū)內(nèi)制定的規(guī)范間的效力等級(jí)，使其成為對(duì)締約方具有實(shí)際約束效果的行為規(guī)則。

(一)先后締結(jié)的區(qū)域行政協(xié)議之間的效力關(guān)系

當(dāng)對(duì)同一事項(xiàng)，先后訂立的兩份區(qū)域行政協(xié)議作出相沖突的約定時(shí)，確定這兩份協(xié)議的效力關(guān)系，需分相同的締約主體和不完全相同的締約主體兩種情形來(lái)討論。

當(dāng)兩份協(xié)議締約主體完全相同時(shí)，可參照 “新法優(yōu)于舊法”原則，對(duì)前后協(xié)議約定相沖突的同一事項(xiàng)，適用后締結(jié)的協(xié)議。前協(xié)議與后協(xié)議沒(méi)有沖突的部分效力如何，需根據(jù)具體情況來(lái)判斷。若后協(xié)議旨在廢止前協(xié)議，則前協(xié)議應(yīng)當(dāng)停止實(shí)施；若后協(xié)議旨在補(bǔ)充前協(xié)議，那么前后協(xié)議間沒(méi)有沖突的部分均有效力；若后協(xié)議旨在變更先協(xié)議，則前協(xié)議只有變更部分不產(chǎn)生效力，其他部分依然有效(13)葉必豐，何淵，李煜興，等.行政協(xié)議：區(qū)域政府間合作機(jī)制研究[M].北京：法律出版社，2010：198.。

多邊區(qū)域行政協(xié)議中，可能會(huì)出現(xiàn)前后兩份協(xié)議締結(jié)主體不完全相同的情形。比如，甲乙丙丁就某一事項(xiàng)締結(jié)了A協(xié)議后，甲乙又與戊己就同一事項(xiàng)達(dá)成了B協(xié)議。當(dāng)AB存在沖突時(shí)，對(duì)同時(shí)參加兩個(gè)協(xié)議的甲乙來(lái)說(shuō)，在理論上也可參照 “新法優(yōu)于舊法”原則，即按照B協(xié)議履行其義務(wù)；而對(duì)只參加一個(gè)協(xié)議的丙丁戊己來(lái)說(shuō)，各自簽訂的協(xié)議均有效力。但若同時(shí)參加兩個(gè)協(xié)議的甲乙只履行B協(xié)議，則會(huì)給A協(xié)議中其他締約主體的權(quán)益造成損害，由此產(chǎn)生違約責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題。更為妥當(dāng)?shù)奶幚矸绞綖榧滓遗c丙丁通過(guò)協(xié)商對(duì)A協(xié)議進(jìn)行修改，確保其得到有效履行，或者是甲乙待A協(xié)議履行完畢后再與戊己締結(jié)新的協(xié)議，或者是甲乙在與戊己締結(jié)B協(xié)議時(shí)，將A協(xié)議的內(nèi)容告知戊己，盡力避免兩份協(xié)議內(nèi)容沖突(14)王菁.區(qū)域政府合作協(xié)議研究[M].北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2017：176.。

(二)區(qū)域行政協(xié)議與締約主體轄區(qū)內(nèi)規(guī)范之間的效力等級(jí)

對(duì)于區(qū)域行政協(xié)議與締約主體轄區(qū)內(nèi)的規(guī)范之間效力等級(jí)，理論界存在三種觀點(diǎn)，即轄區(qū)規(guī)范優(yōu)先說(shuō)、對(duì)等說(shuō)和區(qū)域行政協(xié)議優(yōu)先說(shuō)。轄區(qū)規(guī)范優(yōu)先說(shuō)認(rèn)為，締約主體轄區(qū)內(nèi)的規(guī)章、行政規(guī)范性文件的效力均高于區(qū)域行政協(xié)議，當(dāng)兩者內(nèi)容發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)適用前者的規(guī)定。對(duì)等說(shuō)認(rèn)為，區(qū)域行政協(xié)議與締約主體轄區(qū)的規(guī)章、行政規(guī)范性文件的效力等級(jí)相同，若兩者發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)參照 “新法優(yōu)于舊法”原則。區(qū)域行政協(xié)議優(yōu)先說(shuō)認(rèn)為，區(qū)域行政協(xié)議的效力比締約主體轄區(qū)內(nèi)的規(guī)章、行政規(guī)范性文件都高，當(dāng)兩者發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)適用區(qū)域行政協(xié)議的規(guī)定。

通過(guò)對(duì)上述觀點(diǎn)的比較，并考慮我國(guó)區(qū)域合作實(shí)情和國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，本文認(rèn)為宜采用區(qū)域行政協(xié)議優(yōu)先說(shuō)。理由在于，在簽訂區(qū)域行政協(xié)議前各方均享有選擇是否接受及如何接受協(xié)議約束的自由，而一旦簽訂協(xié)議，就意味著對(duì)自身權(quán)力作出限制，不能隨意撤回或改變這種“自限”的意思表示。此外，考慮到我國(guó)是單一制國(guó)家，中央利益高于地方利益，區(qū)際利益高于單個(gè)行政區(qū)域的局部利益，而區(qū)域行政協(xié)議和締約機(jī)關(guān)轄區(qū)內(nèi)的規(guī)范都不涉及主權(quán)問(wèn)題，所以何者優(yōu)先適用只能以最有利于增進(jìn)區(qū)際利益為標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f(shuō)，區(qū)域行政協(xié)議最為關(guān)鍵的作用就是推動(dòng)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展及解決區(qū)域糾紛，當(dāng)協(xié)議與締約主體轄區(qū)內(nèi)的規(guī)范發(fā)生沖突時(shí)，只有優(yōu)先適用區(qū)域行政協(xié)議，才能保障協(xié)議的履行和實(shí)現(xiàn)區(qū)際利益最大化。

綜上，可得出如下結(jié)論：任何一個(gè)締約主體簽訂的區(qū)域行政協(xié)議效力都比其單獨(dú)制定的規(guī)章或行政規(guī)范性文件高。具體而言，省級(jí)政府簽訂的區(qū)域行政協(xié)議效力高于其單獨(dú)制定的規(guī)章的效力；有立法權(quán)的市級(jí)政府簽訂的區(qū)域行政協(xié)議效力高于其發(fā)布的規(guī)章，但低于同級(jí)和上級(jí)人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，也低于省級(jí)政府制定的規(guī)章；不具有立法權(quán)的地方政府及政府職能部門(mén)簽訂的區(qū)域行政協(xié)議效力僅高于其制定的行政規(guī)范性文件。

四、增強(qiáng)區(qū)域行政協(xié)議實(shí)效的對(duì)策思路

正如英國(guó)哲學(xué)家霍布斯所言，“不以強(qiáng)力防衛(wèi)的信約永遠(yuǎn)是無(wú)效的”(15)霍布斯.利維坦[M].黎思復(fù)，黎廷弼，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1985：106.，單憑締約主體對(duì)其所享有的行政權(quán)力的自我約束不足以保證區(qū)域行政協(xié)議效力的實(shí)現(xiàn)。因此，為保持締約各方合作的穩(wěn)定性，還需要完善外在約束機(jī)制，減少區(qū)域行政協(xié)議運(yùn)行的不確定性，淡化其強(qiáng)制性不足的特征。

(一)賦予區(qū)域行政協(xié)議以合法地位并確認(rèn)其法律效力

目前，區(qū)域行政協(xié)議的締結(jié)與運(yùn)行已孕育出一種以平等協(xié)商、互信互利、自愿遵從為基礎(chǔ)的新型公法治理模式，在一定程度上彌補(bǔ)了硬法滯后性、剛性引起的制度缺位與失靈，但因缺乏國(guó)家法依據(jù)和確定的效力實(shí)現(xiàn)機(jī)制，這種柔性治理模式的效用尚未得到充分發(fā)揮。綜觀域外區(qū)域合作法制，無(wú)論是美國(guó)《聯(lián)邦憲法》、西班牙《公共行政機(jī)關(guān)及共同的行政程序法》，還是日本《地方自治法》都賦予地方政府間締結(jié)合作協(xié)議的權(quán)能，明確了政府合作協(xié)議的效力，對(duì)協(xié)議具體內(nèi)容也作出了相應(yīng)的規(guī)定?？梢哉f(shuō)，區(qū)域行政協(xié)議的締結(jié)與實(shí)施離不開(kāi)硬法的效力保障，對(duì)此我們應(yīng)借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，從實(shí)際國(guó)情出發(fā)，賦予區(qū)域行政協(xié)議以合法地位并確認(rèn)其法律效力，為協(xié)議締結(jié)、實(shí)施及責(zé)任承擔(dān)提供明確的法律依據(jù)。對(duì)于是否需要就行政協(xié)議進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)立法來(lái)解決區(qū)域行政協(xié)議的法律依據(jù)問(wèn)題，本文持否定觀點(diǎn)，考慮到單獨(dú)立法的成本及與其他法律法規(guī)銜接的困難，當(dāng)前制定專(zhuān)門(mén)的行政協(xié)議法并非最優(yōu)的選擇。相比而言，通過(guò)修改《地方組織法》，在劃分中央與地方及地方政府之間權(quán)限的基礎(chǔ)上，專(zhuān)辟一章明確協(xié)議的簽訂程序、生效條件、備案審查等方面的內(nèi)容，更具有可行性(16)周佑勇.區(qū)域政府間合作的法治原理與機(jī)制[C]//朱最新.論珠江三角經(jīng)濟(jì)一體化中的行政協(xié)議.北京：法律出版社，2016：218-233.。在該法中，可以加入“除了與憲法、法律和行政法規(guī)相沖突，或者可能侵犯中央政府權(quán)力和損害國(guó)家利益等影響國(guó)家政治平衡的情形下，地方政府有權(quán)締結(jié)區(qū)域行政協(xié)議”“締約各方應(yīng)當(dāng)履行已生效的區(qū)域行政協(xié)議”等條文。這樣，在很大程度上可以避免協(xié)議的內(nèi)容與程序違法及拘束力欠缺。

(二)完善區(qū)域行政協(xié)議締結(jié)中的公眾參與程序和上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督程序

區(qū)域行政協(xié)議的締結(jié)是由合作意向的達(dá)成、磋商、起草、簽署等多個(gè)行為環(huán)節(jié)構(gòu)成動(dòng)態(tài)行政過(guò)程，在現(xiàn)代行政法平衡理論模式下，強(qiáng)調(diào)以行政相對(duì)人參與、行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的方式對(duì)區(qū)域行政行為進(jìn)行事中控制。目前，區(qū)域行政協(xié)議主要是通過(guò)行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議這一程序平臺(tái)制定的，協(xié)議締結(jié)的進(jìn)展取決于首長(zhǎng)間是否能達(dá)成一致。這種以行政首長(zhǎng)強(qiáng)力推進(jìn)為特征的協(xié)議締結(jié)程序是比較適合我國(guó)國(guó)情的，但也存在缺乏公眾參與、上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督不足等缺陷，需要從制度上予以完善。

鑒于區(qū)域行政協(xié)議的內(nèi)容往往事關(guān)公共利益配置的優(yōu)化，在其締結(jié)過(guò)程中設(shè)計(jì)公眾參與程序的重要性不言而喻。但公眾參與的適用范圍并非越廣越好，應(yīng)以區(qū)域行政協(xié)議是否與公眾存在利害關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)存在法律上值得保護(hù)的利益時(shí)，締約主體應(yīng)當(dāng)征求其轄區(qū)內(nèi)權(quán)益受到協(xié)議影響的公眾的意見(jiàn)；若存在的是事實(shí)利益，締約主體則可以征求區(qū)域公眾的意見(jiàn)。而對(duì)公共利益及私人利益不產(chǎn)生實(shí)際影響的協(xié)議或者涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私的不宜由公眾參與的協(xié)議，其締結(jié)就不需要經(jīng)過(guò)公眾參與程序。在實(shí)踐中，區(qū)域協(xié)議締結(jié)的過(guò)程大多是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作，社會(huì)公眾缺乏相應(yīng)的參與機(jī)會(huì)和渠道。對(duì)此，需要在法律上明確適用公眾參與程序的區(qū)域行政協(xié)議締結(jié)過(guò)程中所應(yīng)遵循的步驟，即締約各方通過(guò)溝通達(dá)成合作意向——形成協(xié)議草案——征求轄區(qū)內(nèi)利害關(guān)系人和專(zhuān)家的意見(jiàn)——簽署協(xié)議——向社會(huì)公示。對(duì)于公眾參與協(xié)議締結(jié)的形式，應(yīng)根據(jù)具體情形作出最適宜的選擇。當(dāng)協(xié)議內(nèi)容與該區(qū)域公共利益間存在普遍、密切的聯(lián)系時(shí)，可采用網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)查的方式征求意見(jiàn)；當(dāng)協(xié)議內(nèi)容涉及締約方轄區(qū)內(nèi)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，且相對(duì)人數(shù)量相對(duì)有限和明確時(shí)，可選擇聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等方式征求意見(jiàn)。

如何通過(guò)協(xié)議的批準(zhǔn)與備案程序?qū)崿F(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)部的有力監(jiān)督，確保締約各方在其法定權(quán)限內(nèi)履行職責(zé)是區(qū)域一體化發(fā)展背景下備受關(guān)注的問(wèn)題。在現(xiàn)有區(qū)域行政協(xié)議文本中，只有少數(shù)協(xié)議在最后附上批準(zhǔn)或備案的條款。同時(shí)，對(duì)于哪些協(xié)議需要上級(jí)政府批準(zhǔn)或上報(bào)備案，在法律上也未得以明確。為此，應(yīng)根據(jù)區(qū)域行政協(xié)議締結(jié)的實(shí)際情況，結(jié)合《憲法》《地方組織法》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》的相關(guān)規(guī)定，及時(shí)建立審批備案相結(jié)合的監(jiān)督制度。對(duì)于可能改變地方與上級(jí)政府的權(quán)力平衡或侵害上級(jí)政府利益的協(xié)議，以及法律有特別規(guī)定的協(xié)議，應(yīng)由締約方遞交共同上一級(jí)政府，由其作出批準(zhǔn)與否的決定(17)就省際行政協(xié)議而言，需要由中央政府批準(zhǔn)的主要包括以下三類(lèi)：一是可能觸及中央政府權(quán)限的行政協(xié)議。這類(lèi)協(xié)議要么關(guān)涉國(guó)計(jì)民生的全國(guó)性事務(wù)或政治、軍事、外交的內(nèi)容，要么涉及全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理，這些事項(xiàng)的最終決定權(quán)屬于中央政府，地方政府不能自主處置。二是可能影響中央政府控制力的行政協(xié)議。這類(lèi)協(xié)議主要表現(xiàn)為類(lèi)似盟約的框架性協(xié)議，事實(shí)上有可能增加締約方的權(quán)益或免除其承擔(dān)的義務(wù)，如長(zhǎng)三角地區(qū)的《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城市合作協(xié)議》、泛珠三角地區(qū)的《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》以及環(huán)渤海地區(qū)的《環(huán)渤海區(qū)域合作框架協(xié)議》。三是法律有特別規(guī)定須經(jīng)審批的行政協(xié)議，如協(xié)議內(nèi)容涉及《憲法》《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》等法律規(guī)定的應(yīng)由國(guó)務(wù)院及其各部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)行使的職權(quán)內(nèi)容，需要根據(jù)具體的法律規(guī)定來(lái)處理。而對(duì)于可能影響省級(jí)政府權(quán)力行使的市際行政協(xié)議，上述審批規(guī)則可以類(lèi)推適用。。若該協(xié)議未被批準(zhǔn)，則不產(chǎn)生效力。對(duì)于涉及本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)的協(xié)議，締約各方應(yīng)分別報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)討論決定。對(duì)于不屬于必須經(jīng)由上級(jí)政府批準(zhǔn)或本級(jí)人大常委會(huì)討論決定的協(xié)議，締約方應(yīng)在協(xié)議生效后30日內(nèi)分別報(bào)上一級(jí)政府和本級(jí)人大常委會(huì)備案(18)周佑勇.區(qū)域政府間合作的法治原理與機(jī)制[C]//朱最新.論珠江三角經(jīng)濟(jì)一體化中的行政協(xié)議.北京：法律出版社，2016：218-233.。

(三)規(guī)范區(qū)域行政協(xié)議的條款設(shè)計(jì)

區(qū)域行政協(xié)議應(yīng)具備哪些條款，現(xiàn)行法律對(duì)此未作出明確規(guī)定。理論界的普遍觀點(diǎn)認(rèn)為，協(xié)議中應(yīng)當(dāng)包括標(biāo)題性條款、介紹性條款、權(quán)利義務(wù)條款、履行方式條款、成本與收益條款、違約責(zé)任條款、糾紛解決條款等。但現(xiàn)有區(qū)域行政協(xié)議文本大多由涉及合作目的、合作原則、合作領(lǐng)域、合作機(jī)制等方面的宣示性條款構(gòu)成，在權(quán)利義務(wù)分配、責(zé)任承擔(dān)、糾紛解決等重要環(huán)節(jié)往往缺少可操作性的條款，難以對(duì)逃避履行協(xié)議的行為起到制約作用。至于如何規(guī)范協(xié)議條款設(shè)計(jì)，可先由國(guó)務(wù)院制訂相關(guān)指導(dǎo)性范本，再將各類(lèi)區(qū)域行政協(xié)議中的統(tǒng)一條款予以法律化。具體而言，需要重視以下幾個(gè)方面的協(xié)議條款設(shè)計(jì)：一是應(yīng)保證各方權(quán)利義務(wù)的明晰化，這要求在協(xié)議中加入涉及利益分配、表達(dá)、協(xié)調(diào)和補(bǔ)償?shù)臈l款；二是要強(qiáng)化協(xié)議的拘束力，這需要在協(xié)議中增加履行方式條款、違約責(zé)任條款、糾紛解決機(jī)制條款。此外，考慮到區(qū)域合作是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，合作的相關(guān)領(lǐng)域和重點(diǎn)事項(xiàng)都會(huì)隨著區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而發(fā)生變化，如要在實(shí)際履行的過(guò)程中對(duì)協(xié)議進(jìn)行修改或補(bǔ)充，就應(yīng)借鑒合同法的方式，通過(guò)各方協(xié)商訂立有關(guān)修改或補(bǔ)充條款來(lái)實(shí)現(xiàn)協(xié)議內(nèi)容的更新。

(四)明晰區(qū)域行政協(xié)議糾紛解決方式

在現(xiàn)有文本中，很難找到糾紛解決的內(nèi)容，加之相關(guān)法律規(guī)定的缺失，難以有效保障區(qū)域合作取得預(yù)期成果。為此，明晰區(qū)域行政協(xié)議糾紛的解決方式勢(shì)在必行。

鑒于區(qū)域行政協(xié)議是締約各方在平等協(xié)商基礎(chǔ)上簽訂的，各方通過(guò)自主協(xié)商的方式解決糾紛符合協(xié)議之本義，也有利于維護(hù)各方關(guān)系的和諧，一般可將其作為糾紛解決的首選方案。若當(dāng)事方間無(wú)法自行達(dá)成解決糾紛的方案，則可以引入各締約方都認(rèn)可、與該糾紛無(wú)利益沖突的主體作為第三方進(jìn)行調(diào)解，更加公正、中立地協(xié)調(diào)和處理糾紛。考慮到協(xié)商與調(diào)解均有強(qiáng)制力不足的缺陷，還需以較為剛性且具有權(quán)威性的方式，即行政解決方式作為補(bǔ)充。在我國(guó)行政管理體制下，上下級(jí)機(jī)關(guān)之間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，其主導(dǎo)理念就是命令與服從，因此上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)區(qū)域行政協(xié)議糾紛作出的處理方案比較容易得到作為締約方的下級(jí)機(jī)關(guān)的尊重和切實(shí)履行(19)葉必豐，何淵，李煜興，等.行政協(xié)議：區(qū)域政府間合作機(jī)制研究[M].北京：法律出版社，2010：241.。在具體處理機(jī)關(guān)的選擇上，宜采取逐級(jí)處理的方式，即由各當(dāng)事方請(qǐng)求其共同的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)作出處理決定，若對(duì)這一處理決定不服，則可以向該處理機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴，但若是國(guó)務(wù)院作出的處理決定則為終局決定。

至于是否可以通過(guò)仲裁、司法途徑解決區(qū)域行政協(xié)議糾紛，目前在國(guó)內(nèi)學(xué)界尚存在一定的爭(zhēng)議。本文認(rèn)為，無(wú)論是采用仲裁還是司法途徑來(lái)解決區(qū)域行政協(xié)議締約主體間的糾紛，均面臨短期內(nèi)難以克服的體制機(jī)制障礙。就仲裁而言，由現(xiàn)有的仲裁機(jī)構(gòu)來(lái)審理涉及不同地區(qū)公益協(xié)調(diào)和地方政府間關(guān)系的區(qū)域行政協(xié)議糾紛并不適宜。而將區(qū)域行政協(xié)議締約主體間的糾紛交由法院來(lái)審理，不僅與司法權(quán)不宜過(guò)多干涉行政主體內(nèi)部事務(wù)的行政法基本原理不相符，還會(huì)破壞我國(guó)現(xiàn)有司法權(quán)、行政權(quán)的配置框架，并帶來(lái)跨區(qū)法院設(shè)置的難題。但當(dāng)區(qū)域行政協(xié)議損害到行政相對(duì)人的權(quán)益時(shí)，仍有適用司法救濟(jì)的空間。在實(shí)踐中，區(qū)域行政協(xié)議的內(nèi)容通常涉及行政許可、行政確認(rèn)、征收征用等多種行政行為類(lèi)型，協(xié)議的締結(jié)與履行往往可以與其他行政活動(dòng)形式結(jié)合起來(lái)、連續(xù)作出，成為外部行政行為的重要一環(huán)，從而對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，所以有必要建立區(qū)域行政協(xié)議的司法審查機(jī)制，允許相對(duì)人對(duì)能夠納入行政訴訟受案范圍的行政行為提起行政訴訟(20)劉云甫.區(qū)域行政行為的內(nèi)涵及其法律規(guī)制初探[J].南京社會(huì)科學(xué)，2019(4)：87-93.。

綜上，區(qū)域行政協(xié)議糾紛解決方式的采用宜遵循如下次序：先由當(dāng)事雙方就爭(zhēng)議事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商，如無(wú)法達(dá)成一致，再引入其他區(qū)域的同一級(jí)別行政機(jī)關(guān)或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)和組織來(lái)居間調(diào)解。若當(dāng)事雙方能達(dá)成解決糾紛方案，就應(yīng)訂立書(shū)面調(diào)解協(xié)議，作為對(duì)原行政協(xié)議的修改和補(bǔ)充。若經(jīng)過(guò)調(diào)解雙方未能達(dá)成協(xié)調(diào)方案，或因一方違反調(diào)解協(xié)議而引發(fā)新的糾紛，則應(yīng)上報(bào)共同的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)加以處理。