張 娜

北京財(cái)貿(mào)職業(yè)學(xué)院，北京 100025

2021年12月17日，公安部面向社會(huì)公布第163號(hào)令即《道路交通安全違法行為記分管理辦法》。該辦法將于2022年4月1日起正式實(shí)施，其立法主旨在于通過(guò)發(fā)揮管理、教育、引導(dǎo)的功能，提升駕駛員交通安全意識(shí)，減少道路交通違法行為。

違法記分作為交通違法處理的方式，在我國(guó)交通行政管理領(lǐng)域中由來(lái)已久，其得以適用的法律依據(jù)散見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》《中華人民共和國(guó)道路交通安全法實(shí)施條例》《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》，以及前述的公安部單獨(dú)新制的部門(mén)法規(guī)《道路交通安全違法行為記分管理辦法》中。依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范，違法記分對(duì)交通違法者將可能引發(fā)嚴(yán)重的法律后果，包括駕駛資格的剝奪以及駕駛證審驗(yàn)期的延長(zhǎng)等。正因?yàn)榇耍瑢?shí)踐中被予以違法記分的駕駛?cè)似惹嘘P(guān)注的問(wèn)題，毫無(wú)疑問(wèn)地始終聚焦在記分是否符合實(shí)體法和程序法的規(guī)定，以及認(rèn)為違法記分使用存在違法情形時(shí)的救濟(jì)途徑。

一、交通違法記分的法律規(guī)定

依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范，違法記分是交通行政管理部門(mén)對(duì)發(fā)生交通違法行為的駕駛?cè)私o予行政處罰的同時(shí)，另依據(jù)其違法行為的程度在一個(gè)記分周期內(nèi)作出的分值記錄。

（一）違法記分分值相關(guān)法律規(guī)定

駕駛?cè)私煌ㄟ`法行為的嚴(yán)重程度決定違法記分的分值等級(jí)。對(duì)于嚴(yán)重妨礙交通安全的違法行為，如：酒后駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)，使用偽造、變?cè)斓臋C(jī)動(dòng)車(chē)號(hào)牌，或代替實(shí)際機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)私邮芙煌ㄟ`法行為處罰和記分牟取經(jīng)濟(jì)利益等行為，一次記12分。對(duì)于性質(zhì)較為惡劣的，如：駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)在高速公路上違法停車(chē)，駕駛故意遮擋機(jī)動(dòng)車(chē)號(hào)牌的機(jī)動(dòng)車(chē)上路行駛，駕駛與準(zhǔn)駕車(chē)型不符機(jī)動(dòng)車(chē)的等，一次記9分；對(duì)于駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)不按規(guī)定使用燈光、不按規(guī)定系安全帶的行為等記1分。而對(duì)于情節(jié)輕微的交通違法行為，僅給予警告處罰的，免予記分。

違法記分實(shí)行固定周期內(nèi)累積制度，也即機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)巳缬卸嗥鸾煌ㄟ`法行為的，將分別給予記分且全部記分在一個(gè)記分周期內(nèi)累積計(jì)算。在一個(gè)記分周期期限屆滿(mǎn)時(shí)，如駕駛?cè)死鄯e記分不滿(mǎn)12分的，該記分周期內(nèi)的記分將予以全部清除。但記分清除須以違法記分所依附之行政處罰的罰款已由駕駛?cè)死U納完畢為前提條件。也即：如在一個(gè)記分周期內(nèi)，雖然累積記分未滿(mǎn)12分，但駕駛?cè)擞辛P款逾期未繳納的，則記分周期內(nèi)未繳納罰款的交通違法行為對(duì)應(yīng)記錄的違法記分將自動(dòng)轉(zhuǎn)入下一記分周期。

（二）違法記分執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)定

違法記分依附于駕駛?cè)艘蚪煌ㄟ`法所受到的行政處罰而存在。具體表現(xiàn)在，行政機(jī)關(guān)在告知擬作出行政處罰決定的同時(shí)應(yīng)一并告知違法記分的分值，并在實(shí)際做出行政處罰決定的同時(shí)一并記錄違法記分分值。除此之外，在行政處罰決定被依法變更或撤銷(xiāo)的同時(shí)，違法記分也應(yīng)一并變更或撤銷(xiāo)。

（三）違法記分減免相關(guān)法律規(guī)定

為了加強(qiáng)違法記分的教育與引導(dǎo)作用，現(xiàn)行法規(guī)在優(yōu)化調(diào)整記分分值的基礎(chǔ)上，設(shè)置了學(xué)法減分的規(guī)定，即：駕駛?cè)嗽谶`法記分累積不滿(mǎn)12分的情況下，可通過(guò)參加交通行政管理部門(mén)組織的道路交通安全法律、法規(guī)及相關(guān)知識(shí)學(xué)習(xí)或參與交通行政管理部門(mén)組織的交通安全公益活動(dòng)，來(lái)實(shí)現(xiàn)違法記分的扣減。其中，參加網(wǎng)上學(xué)習(xí)的，在3日內(nèi)累計(jì)滿(mǎn)30分鐘且考試合格的，一次可扣減違法記分1分；參加現(xiàn)場(chǎng)學(xué)習(xí)的，滿(mǎn)60分鐘且考試合格的，一次扣減違法記分2分；參加公益活動(dòng)的，滿(mǎn)1小時(shí)為一次，一次扣減1分。但駕駛?cè)嗽谝粋€(gè)記分周期內(nèi)累計(jì)扣減分?jǐn)?shù)以6分為限。

學(xué)法減分旨在通過(guò)懲罰與教育并舉的措施，引導(dǎo)駕駛?cè)俗园l(fā)提升交通安全意識(shí)、自覺(jué)遵守交通法律法規(guī)。一般而言，駕駛?cè)送ㄟ^(guò)接受交通安全教育等形式申請(qǐng)扣減交通違法行為記分的，交通行政管理部門(mén)均應(yīng)依法受理。但倘若駕駛?cè)舜嬖谝恍┓ǘㄇ樾?，則將依法喪失申請(qǐng)扣減違法記分的資格。包括：1.在當(dāng)前記分周期內(nèi)或者上一個(gè)記分周期內(nèi)，已有兩次以上參加滿(mǎn)分教育記錄的；2.在最近三個(gè)記分周期內(nèi)，駕駛?cè)嗽霈F(xiàn)過(guò)交通事故后逃逸，或者飲酒后駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)，或者使用偽造、變?cè)斓臋C(jī)動(dòng)車(chē)號(hào)牌、行駛證、駕駛證、校車(chē)標(biāo)牌，或者使用其他機(jī)動(dòng)車(chē)號(hào)牌、行駛證，或者買(mǎi)賣(mài)違法記分行為且受到過(guò)行政處罰的；3.機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證尚處實(shí)習(xí)期內(nèi)，或者機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證已逾期但未審驗(yàn)，或者機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證被扣留、暫扣期間的；4.駕駛?cè)嗣碌怯浻邪踩夹g(shù)檢驗(yàn)超過(guò)有效期或者未按規(guī)定辦理注銷(xiāo)登記的機(jī)動(dòng)車(chē)的；5.在最近三個(gè)記分周期內(nèi)，駕駛?cè)嗽趨⒓咏煌ò踩逃蹨p交通違法行為記分或者機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)藵M(mǎn)分教育、審驗(yàn)教育時(shí)，存在有弄虛作假、冒名頂替記錄的。

二、交通違法記分的法律性質(zhì)

交通違法記分制度是行政機(jī)關(guān)即交通行政管理部門(mén)行使的行政職權(quán)，針對(duì)行政相對(duì)人即駕駛?cè)?，就特定事?xiàng)即交通違法行為，作出的有關(guān)其權(quán)利和義務(wù)的單方行為。違法記分毋庸置疑可定性為行政行為。但具體而言，違法記分到底屬于何種行政行為？學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界一直存在較大爭(zhēng)議。目前，主要包括以下觀點(diǎn)：

（一）交通違法記分屬于行政處罰

持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，每一次違法記分都是對(duì)駕駛?cè)笋{駛資格的一次量化，當(dāng)記分達(dá)到一定數(shù)值時(shí)，將導(dǎo)致駕駛?cè)笋{駛證被吊銷(xiāo)的法律后果［1］。從實(shí)體上看，是行政主體對(duì)行政相對(duì)人某種資格的限制與剝奪；從程序上看，是基于行政相對(duì)人違法行為而產(chǎn)生的處理結(jié)果［2］，兼具懲罰性與處分性，符合行政處罰的本質(zhì)，因而應(yīng)將違法記分定性為一種行政處罰，且是交通行政處罰的并列處罰［3］。

司法實(shí)踐中，該觀點(diǎn)已在個(gè)案中被采納。在上訴人班某明訴被上訴人某縣公安局交通警察大隊(duì)行政訴訟二審案件（案號(hào)：（2017）黔27行終6號(hào)）中，上訴人認(rèn)為正是由于其被上訴人一次記12分的行為，導(dǎo)致了上訴人駕駛證被扣留、駕駛許可被直接剝奪、合法權(quán)益受到實(shí)質(zhì)影響，因而主張二審法院在審查案涉其他行政處罰行為的同時(shí)一并審查違法記分這一行政行為。二審法院雖然最終做出了“駁回上訴、維持原判”的終審判決，但卻對(duì)案涉違法記分的法律性質(zhì)旗幟鮮明地給予了定論，即：違法記分并不是交通行政管理部門(mén)對(duì)其行政行為許可的一種監(jiān)督檢查，而是一種行政處罰行為，因此上訴人在二審中要求將違法記分與其他行政處罰行為一并處理于法有據(jù)。

（二）交通違法記分屬于行政許可

持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，違法記分關(guān)聯(lián)的是行政相對(duì)人即駕駛?cè)说鸟{駛資格，而駕駛資格的取得毫無(wú)疑問(wèn)源于交通行政管理部門(mén)的行政許可行為。依據(jù)我國(guó)《行政許可法》第十條之規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)公民、法人或者其他組織從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)實(shí)施有效監(jiān)督。駕駛?cè)藢?duì)駕駛資格的取得、持有、喪失并非一成不變，其往往會(huì)因駕駛?cè)诉`法行為的發(fā)生而處于動(dòng)態(tài)的變化過(guò)程中。也即交通行政管理部門(mén)對(duì)于駕駛資格的行政許可行為不僅包括行政許可的做出，還自然而然地應(yīng)體現(xiàn)在對(duì)行政許可的監(jiān)督上，而違法記分登記以及因違法記分所產(chǎn)生的后續(xù)法律責(zé)任正是行政許可監(jiān)督的應(yīng)有之義。

從立法角度看，依據(jù)我國(guó)《行政處罰法》第八條關(guān)于行政處罰種類(lèi)的規(guī)定，違法記分既不屬于羅列的六項(xiàng)行政處罰種類(lèi)之一，也不屬于兜底條款所述的法律行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。反倒是違法記分所顯現(xiàn)的過(guò)程附屬性、單次記分效果隱性以及累計(jì)記分懲戒效果疊加性等特點(diǎn)［4］，使得其作為行政許可的后續(xù)監(jiān)督環(huán)節(jié)，與行政處罰行為存在明顯的區(qū)別。

司法實(shí)踐中，也有個(gè)案在裁判中采納了這一觀點(diǎn)。在再審申請(qǐng)人松原市某交警大隊(duì)訴被申請(qǐng)人于某林行政訴訟再審案件（案號(hào)：（2020）吉行再24號(hào)）中，再審申請(qǐng)人主張一、二審法院將違法記12分認(rèn)定為行政處罰，進(jìn)而又以該行政處罰對(duì)被申請(qǐng)人權(quán)益影響重大應(yīng)適用一般程序而非簡(jiǎn)易程序?yàn)橛?，最終判決撤銷(xiāo)案涉行政處罰決定，乃系適用法律錯(cuò)誤。再審法院經(jīng)審理查明：除認(rèn)定違法記分依法不屬于法定行政處罰種類(lèi)外，還根據(jù)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)斯芾淼南嚓P(guān)記分、審驗(yàn)及監(jiān)督管理的規(guī)定認(rèn)定，違法記分雖然根據(jù)不同情形可能導(dǎo)致駕駛?cè)藚⒓訉W(xué)習(xí)、考試以及降低準(zhǔn)駕車(chē)型等后果的發(fā)生，但其實(shí)質(zhì)上仍系交通行政管理部門(mén)對(duì)駕駛?cè)巳〉民{駛資格后所實(shí)施的行政監(jiān)督管理措施，其性質(zhì)屬于許可駕駛后的監(jiān)管行為。違法記分依法依附于相關(guān)的行政處罰，違法記分的后果并不能改變其所依附的行政處罰的處理程序。最終，再審法院基于此觀點(diǎn)，撤銷(xiāo)了原一、二審判決，駁回了被申請(qǐng)人的訴訟請(qǐng)求。

（三）交通違法記分屬于行政確認(rèn)

持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，違法記分完全符合行政確認(rèn)的法律特征，即：是一種“判斷”或者說(shuō)是一種客觀認(rèn)識(shí)活動(dòng)，其并不需要行政機(jī)關(guān)主觀意志發(fā)揮作用，行政機(jī)關(guān)只有依法作出或不作出的義務(wù)，而不具有任何自由裁量的余地［5］。依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，違法記分僅僅是交通行政管理部門(mén)對(duì)于駕駛?cè)私煌ㄟ`法行為對(duì)應(yīng)記分分值的確認(rèn)，是一種行政主體基于行政職權(quán)實(shí)施的以影響和改變事實(shí)狀態(tài)為目的的對(duì)行政相對(duì)人的提醒［6］，其并沒(méi)有直接剝奪行政相對(duì)人的權(quán)利，也不具有實(shí)質(zhì)制裁性。即使是在一個(gè)駕駛周期內(nèi)，違法記分達(dá)到或累計(jì)達(dá)到12分，也并非直接實(shí)現(xiàn)對(duì)駕駛?cè)笋{駛資格的剝奪，而是需要交通行政管理部門(mén)依據(jù)“違法記分已達(dá)12分”的事實(shí)另行作出一個(gè)“扣留機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證”的行政處罰決定才能完成。由此可見(jiàn)，違法記分實(shí)質(zhì)上是且僅是一種行政確認(rèn)行為，旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)違法行為在性質(zhì)和數(shù)量?jī)蓚€(gè)維度上的數(shù)字化管理。在后續(xù)行政處罰行為作出前，違法記分作為獨(dú)立的行政確認(rèn)行為而存在；在后續(xù)行政處罰行為作出后，違法記分便作為行政處罰行為的必要前提，被后續(xù)行為所吸收，成為行政處罰行為的組成部分［7］。

三、交通違法記分的救濟(jì)途徑

實(shí)踐中，違法記分均因駕駛?cè)私煌ㄟ`法行為所引發(fā)，但依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范，并非所有的交通違法行為都會(huì)產(chǎn)生違法記分。有些交通違法行為既不產(chǎn)生行政處罰，也不產(chǎn)生違法記分，如“違法行為輕微并及時(shí)改正、沒(méi)有造成危害后果的或初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正”的行為；有些交通違法行為僅產(chǎn)生行政處罰，而不產(chǎn)生違法記分，如違法行為屬于應(yīng)記分行為范圍之外的；有些交通違法行為既產(chǎn)生行政處罰同時(shí)也產(chǎn)生違法記分。

對(duì)于既無(wú)行政處罰也無(wú)違法記分的，因交通行政管理部門(mén)并未做出任何影響到駕駛?cè)藢?shí)際利益的行為，也就不存在所謂的救濟(jì)。對(duì)于僅有行政處罰而無(wú)違法記分的，駕駛?cè)丝梢婪ㄔ诜ǘㄆ谙迌?nèi)向作出行政處罰的行政機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或上級(jí)交通行政管理部門(mén)提起行政復(fù)議，或者向作出行政處罰的行政機(jī)關(guān)所在地區(qū)人民法院提起行政訴訟。而對(duì)于既有行政處罰也有違法記分的，依據(jù)公安部最新發(fā)布的《道路交通安全違法行為記分管理規(guī)定》第十六條之規(guī)定，違法記分僅隨其所依附的行政處罰之變更、撤銷(xiāo)而變更、撤銷(xiāo)。因而，在救濟(jì)途徑上，如僅針對(duì)違法記分直接提起復(fù)議或訴訟，往往會(huì)因司法實(shí)踐中個(gè)案裁判對(duì)于違法記分法律性質(zhì)的認(rèn)定差異而被駁回①《李光明訴鐵嶺縣交通警察大隊(duì)交通行政處罰一案的裁定書(shū)》案號(hào)：（2017）遼12行終24號(hào) 裁判日期：2017年4月21日。。更為適當(dāng)?shù)?，是駕駛?cè)耸紫纫赃`法記分所依附的行政處罰行為為客體，通過(guò)復(fù)議或訴訟的方式先行獲得復(fù)議機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰行為的變更或撤銷(xiāo)，進(jìn)而引發(fā)對(duì)違法記分的連動(dòng)變更或撤銷(xiāo)，以最終實(shí)現(xiàn)對(duì)違法記分的救濟(jì)。