【摘 要】20世紀80年代后期，安徽省五河縣面臨農民收入增長緩慢、農業(yè)稅費征管混亂和農業(yè)發(fā)展環(huán)境艱難的挑戰(zhàn)，農民負擔開始加重。1995年，五河縣借鑒各地的經驗，改革現(xiàn)行的農業(yè)稅費征收方式，取得一定成效。然而，五河縣第一輪農業(yè)稅費征收方式改革并未觸及根源，僅停留于表面，深層次問題依然存在。五河縣再次進行改革，從改革農業(yè)稅費征收方式轉向農村稅費制度層面，從而保證了改革的連續(xù)性和效果。2000年以后，五河縣又實施了綜合配套改革，為安徽省級農村稅費改革試點乃至全國范圍的農村稅費改革提供了實踐經驗，農村稅費改革從此進入新階段。

【關鍵詞】農業(yè)稅費；農村稅費制度；綜合改革；五河縣

【中圖分類號】K27；D232【文獻標志碼】A【文章編號】2096-6644（2022）05-0051-10

20世紀80年代后期至90年代，農民負擔日益加重，嚴重影響農村社會安定和農業(yè)經濟發(fā)展。1993年，安徽省渦陽縣新興鎮(zhèn)率先改革農業(yè)稅費征收方式，試圖解決農民負擔過重問題。1994年，安徽省太和縣借鑒了新興鎮(zhèn)的經驗，推行定量征實、統(tǒng)收分管的辦法。但由于種種原因，新興鎮(zhèn)和太和縣的農業(yè)稅費改革最終未能持續(xù)下去。1995—2000年五河縣進行了三輪改革，從改革農業(yè)稅費征收方式到變革農村稅費制度，保證了改革的持續(xù)性并取得良好效果，為后續(xù)的農村稅費制度改革提供了經驗借鑒。

關于五河縣農村稅費改革，學界已從經濟、財政等層面予以探討。有學者探析五河縣“費改稅”后的成效與問題，論證綜合配套改革措施對于深化農村改革的意義；有學者對比五河縣與太和縣稅費改革方案的異同，闡述五河縣稅費改革的特點和稅費合并征收存在的問題；有學者分析五河縣農村經濟效益的構成情況，探討農民收入與產業(yè)發(fā)展水平的關系并提出優(yōu)化農村經濟結構以提高農民收入的建議；有學者通過對資金的審計，揭示了五河縣農業(yè)稅費征收以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金管理的混亂狀態(tài)。上述研究分析了五河縣農村稅費改革的基本情況，但缺乏對五河縣農村稅費改革由試點走向成熟的實踐深描，且較少關注五河縣農村稅費改革從征收方式到變革制度的重要意義。五河縣為什么要改革農業(yè)稅費征收方式？為什么第一輪改革結束后又將改革重點從征收方式轉向農村稅費制度？五河縣又是如何實現(xiàn)這種轉變的？為什么五河縣的改革可以持續(xù)下去？在這個過程中獲得了哪些經驗？這是本文擬探討的問題。

一、五河縣農業(yè)發(fā)展的困境

1978年安徽省鳳陽縣小崗村較早實行大包干，小崗村的大包干部分改變了農村的生產關系，提高了廣大農民的生產主動性和積極性，在當時的條件下提高了農村的生產效益。1979年秋，小崗村糧食總產量6.62萬公斤，比上年增產5倍多，油料產量1.76萬公斤，是過去20年產量的總和。安徽省把小崗村包產到戶的經驗在全省推廣，結果糧食產量迅速增加，基本解決了全省農民的溫飽問題。農業(yè)生產的增長不僅改變了過去幾十年農民缺乏基本生活資料的狀況，還增加了農業(yè)積累，但這種突促發(fā)展是短暫的。1984年，中國經濟體制改革的重心轉移到城市后，政府減少了對農業(yè)和農村的投入，在包產到戶農業(yè)生產責任制潛力漸顯不足的情況下，安徽省農業(yè)發(fā)展深層次的問題逐漸涌現(xiàn)出來。

五河縣是蚌埠市下屬的行政縣，位于安徽省的東北部，地處淮北平原，因淮河、潼河、沱河、澮河、淙河五水于縣境內匯聚而得名。1992年全縣68萬人口中，農村人口59.6萬人，占87.6%。全縣耕地109.6萬畝，是傳統(tǒng)的農業(yè)大縣，農民的主要收入來源是土地物產。然而，從20世紀80年代后期開始，農業(yè)發(fā)展的前景不容樂觀，五河縣的農業(yè)面臨許多挑戰(zhàn)。

首先，農民收入增長緩慢，農業(yè)稅費負擔沉重，農民生活日趨困難。農民收入增長緩慢的成因需要從兩方面討論。一方面，從國家整體層面看，以包產到戶為代表的農業(yè)生產責任制僅解決了農民的生產動力問題，但涉及農民收入增長關鍵的農產品流通和交換問題以及農業(yè)科技進步問題依然沒有得到妥善處理。20世紀80年代中期，市場上農產品流通仍舊困難。雖然政府已稍微放開了對商品經濟的管制，減少對農副產品統(tǒng)購統(tǒng)銷的種類和數量，但商品的流通也僅是相較計劃經濟時期而言的放寬。農業(yè)生產力的整體提高和農村地區(qū)的交通不便使各地區(qū)狹小的農產品市場逐漸飽和，商品價值規(guī)律開始發(fā)揮作用。1985年，全國各地普遍出現(xiàn)農民賣糧困難的情況，大部分的農產品滯銷，農民增收困難。同時地方政府的利益保護主義阻斷了地域間農副產品貿易的發(fā)展，致使農產品的流通和交換難以進行。然而這時候中央政府對農業(yè)支持力度下降，農業(yè)投資占國家基建投資比例從1983年的9%下降到1993年的4.2%，減少了一半左右。再加上通貨膨脹嚴重的現(xiàn)實狀況，造成農民收入增長緩慢。另一方面，從安徽省看，農業(yè)是重要產業(yè)，農民收入來源主要是土地物產，尤其是糧食作物。農業(yè)發(fā)展的大環(huán)境差，安徽省也避免不了這種負面影響。農民收入增長取決于收入和支出兩個方面，但這兩方面都不容樂觀。安徽省農民收入增長緩慢，相反支出卻增加。從1983年冬季開始，安徽省農業(yè)生產成本大幅度提高，化肥普遍提價30%，尿素肥料的市場價格有時甚至超出國家牌價的1倍。另外，水費、電力、柴油等農民常用的農業(yè)生產資料價格也不斷上漲，農具和木材價格甚至翻番。1985年，物價上漲幅度達到8.8%。農業(yè)生產成本驟漲，農民種糧的積極性下降，有些地方甚至出現(xiàn)大面積拋荒。此外，農產品價格下跌也是農民收入減少的重要原因。1987年，安徽省定遠縣賣糧數量與1986年一樣，但是人均減收30元。僅僅因為糧食收購以三七比例計價，安徽省農民一年收入就減少超過5000萬元，再加上定購任務下降，糧食部門壓級壓價等因素，農民收入減少更多。另外，農民負擔逐漸加重。工業(yè)品價格一直居高不下，甚至連年提高。1984—1994年，工業(yè)品價格平均每年以15%的速度上漲，其漲幅遠遠高于農產品。相反的是農產品價格下降，工農業(yè)產品價格剪刀差再次拉大，農民的支出持續(xù)增加。此外，由于分配制度的缺陷，農民處于利益分配的弱勢地位。1983—1988年，農民人均純收入平均每年實際增長12%，同期農民負擔水平增長9.7%，農民收入增長的幅度尚高于負擔增長。在此期間農民的負擔處于隱蔽的狀態(tài)，農民自身也沒有感覺。1989年以后，農民負擔暴露出來，農民人均各項負擔支出年均增長17%，高于人均純收入8.5個百分點。農民生產生活逐漸入不敷出，農村經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定受到影響。在此情形下，基層組織和農民主動探尋新的出路。

五河縣和安徽省的情況大致相似，從表1可以看出，1987年之后直至1992年，五河縣農民人均純收入連續(xù)幾年徘徊不前，基本沒有大的增加，有時甚至減少。而且農民人均年收入一直在500元上下，但同期五河縣城鎮(zhèn)居民收入超過千元，是農民收入的兩倍以上。1990年，五河縣農民人均純收入為501元，1991年縮減到273元，下降了45.5%，這是五河縣實行農業(yè)生產責任制以來出現(xiàn)的最大負增長。即使1995年五河縣開始進行農業(yè)稅費改革，農民人均純收入也只有898元，是蚌埠市下屬的三個縣中最少的一個，遠低于蚌埠市農民人均1462.95元的純收入。農民收入微薄的同時，衣食住行等必要支出又占據了大部分。1989年、1990年、1991年和1994年4個年份除去開支后，五河縣農民的收入變成負數。即使是這樣，五河縣農民依舊要承擔農業(yè)稅和農業(yè)特產稅2項正稅，還有村組織的公積金、公益金和管理費3項村提留費用，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的義務教育、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練、鄉(xiāng)村道路修建5項鄉(xiāng)統(tǒng)籌費用（即“三提五統(tǒng)”），還有政府下達的各種達標升級活動。單是中央政府指派的教育達標一項，五河縣農民每人就需要承擔100多元甚至200元，而當時五河縣農民的人均純收入才500元左右，僅僅這一項負擔就占據農民收入的大部分，嚴重超過國家規(guī)定的農民的農業(yè)稅外負擔不得超過農民人均純收入5%的硬性標準。除此之外，還有數不清的亂集資、亂收費和亂攤派，農民負擔極其沉重。另外，城鄉(xiāng)居民收入差距增大。自20世紀50年代起，中國一直實行城鄉(xiāng)分治的政策，國家的資源大部分傾向城市。糧食優(yōu)先供應城市，農產品以較低價格賣給城市居民，工業(yè)品卻以較高價格賣給農民。城市居民工作時可以享受到醫(yī)療、教育、住房等社會福利，退休后可以繼續(xù)享受退休金。農民不僅要承擔各種稅收，還要自籌資金投入農村公益事業(yè)，農村“三項提留”和“五項統(tǒng)籌”費用就是其中的兩種。農民籌資支撐鄉(xiāng)村教育需要的開支，甚至包括教師工資、修建校舍、學習用具等。表1數據顯示：除1991年受自然災害因素影響較大，其他年份中五河縣城鄉(xiāng)居民收入比值呈現(xiàn)整體增加的趨勢，這說明五河縣城鄉(xiāng)居民收入差距愈來愈大，農民的處境愈發(fā)困難。農民收入降低而稅費負擔過重是促使五河縣進行農業(yè)稅費改革的主要原因。

其次，農業(yè)稅費征管混亂。先看征收方面，在五河縣進行農業(yè)稅費改革前，農民負擔呈現(xiàn)出“多、重、亂”三大特點?！岸唷敝饕憩F(xiàn)為收費的文件多、項目多、資金多、部門多、人員多。1990年，僅中央有關部門清理的涉及農民負擔的文件合計8大類，共148個項目。1993年6月，中央宣布取消43項達標升級活動和37個中央國家機關涉及的集資、攤派、收費項目。1993年8月，安徽省宣布取消87個涉及農民的達標升級項目。農民負擔除了來自上級政府外，還來自當地政府。1990年，五河縣出臺的收費項目達269項之多，其中僅達標升級活動就有70多項。不僅如此，亂收費的部門多，許多部門不守法紀向農民要錢，甚至某些基層干部違反規(guī)定，巧立名目，任意加重農民負擔。五河縣一些基層干部不注意工作方式方法，和群眾起了沖突，導致基層干群、黨群關系緊張，農村工作難以進行。農民承擔的收費項目繁多，負擔沉重。 在大多數農民的潛意識里，不能拒絕政府的稅收規(guī)定，但是稅費負擔又遠遠超出自身的能力范圍，農民自然積怨很重。再看管理方面，五河縣的收費管理同樣混亂。五河縣下屬的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有的部門使用多種票據收費。例如，計劃生育辦公室有4種收費憑證，派出所、土地管理所各有2種，其來源也不一致，有借來的，有買來的。同部門的任何人都可以開票收費，既破壞了計劃生育和土地政策，又損害了黨和政府的形象。1995年，五河縣審計鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金時，發(fā)現(xiàn)下屬的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在白條報銷、批復手續(xù)不健全、財政收入不入賬等違規(guī)現(xiàn)象。另外，基層隱瞞、截留財政收入，違規(guī)使用資金等問題層出不窮。五河縣的20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留上交的財政收入合計250萬元，其中，6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的12個部門私設“小金庫”，隱瞞20.7萬元，違規(guī)使用26萬元，基層財務到了混亂不堪的地步。資金管理既沒有責任主體，也沒有規(guī)范完善的程序，各部門可以隨意收支資金。農業(yè)稅費征管程序混亂，缺乏透明度，這是農業(yè)稅費制度的缺陷，也是五河縣自發(fā)進行農業(yè)稅費征收方式改革的重要緣由。

最后，農業(yè)發(fā)展的大環(huán)境艱難。20世紀80年代中期以后，政府實行商品流通體制改革，將農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷改為合同定購，完成合同定購任務后的農產品可以到市場上自由買賣，希冀向市場化方向轉變。由于實行政府定購價和市場價格并行，造成了農產品價格雙軌制。由于市場價格超過合同定購價，農產品在市場上的收益大于定購的收益，農民不愿意兌現(xiàn)合同，導致合同定購不能維持下去。政府為了完成糧食收購任務、解決通貨膨脹和經濟嚴重失調等問題，將合同定購改為國家定購，實質上又實行了指令性的計劃經濟。而且，政府對經濟的行政干預再次加強，1989年，大米和棉花由政府專營，同年又規(guī)定農用工業(yè)生產資料專營，阻礙農業(yè)向市場接軌。此外，政策對農業(yè)扶持的力度也在減弱。1980年以前，國家對農業(yè)建設的投資占國家總投資10%以上，之后農業(yè)投入連續(xù)下降，到20世紀80年代末，這個比例不到4%。國家經濟體制改革的重心轉移后，政府支持力度下降，農業(yè)發(fā)展環(huán)境愈顯艱難。

20世紀80年代后期，農民種糧收益降低。1990年，安徽省每個農民出售糧食得到的純收入比1989年減少了22.27元，占全年純收入的4%，農業(yè)生產資料價格大幅度上漲，各種集資攤派名目繁多，農民種糧積極性下降。1990年，安徽省各地上報的糧食種植面積比1989年減少100萬畝，實際減少了近300萬畝。20世紀90年代初，第一輪土地承包期限即將結束，廣大農民群眾顧慮重重，對土地的投入下降，農業(yè)生產效益減少，大量土地被拋荒。同時，由于各種征地行為、利益集團的圈地活動以及基層干部為了招商引資而賣地，使得農民對土地的承包權和使用權日益喪失，破壞了農村土地承包制度，動搖了農民承包土地的信心。這說明，不僅五河縣，整個安徽省農業(yè)發(fā)展都逐步陷入了困境。

20世紀80年代后期，政府經濟制度改革的重心轉移到城市后，農村經濟體制難以維持農民收入的持續(xù)增長，不合理的農業(yè)稅費制度使農民一直處于利益分配的弱勢地位，導致體制轉軌的負擔過多地轉移到了農民的身上。

二、五河縣農業(yè)稅費征收方式改革

1994年，五河縣開始醞釀改革，縣委政策研究室組織考察了本省太和縣的稅費征收改革和河北省正定縣的公糧制改革，論證農業(yè)稅費改革減輕農民負擔的可行性，試圖改變五河縣農民負擔過重以及稅費征管混亂的現(xiàn)狀。1994年末，太和縣實行折實并征改革第一年初見成效。改革前，太和縣平均每人負擔“三提五統(tǒng)”費46.6元，占純收入的12.06%；改革后，每人負擔費用為37.3元，比之前少9.3元。若以實物計算，改革后，農民每人少負擔實物34.7公斤，負擔減輕了48%。但是，太和縣稅費折實并征的方式有悖于當時農業(yè)稅制度的規(guī)定，五河縣在安徽省財政廳的指導下，針對稅費征管混亂的現(xiàn)象，借鑒太和縣的改革經驗，探索了一條在農業(yè)稅制度允許范圍內減輕農民負擔的路徑，在不觸動農業(yè)稅制的前提下改革稅費征收方式。

具體改革措施有：（一）確定稅收主體。財政部門是征收農業(yè)稅費的唯一合法機關，負責稅費征管的具體工作，嚴禁鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他部門和村組干部插手。在稅費征管上，縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農民實行單線管理。（二）先交納實物、后結算金額。將糧食定購任務與農業(yè)稅費結合，農戶交糧，鄉(xiāng)鎮(zhèn)結算資金，農民按國家定購價將糧食賣給糧食部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所和經管站共同從糧站結算糧款，農民完成稅費任務后方可得到賣糧款，如果糧款小于稅費金額，農民需補交差額。（三）稅費合一、統(tǒng)收分管。將農業(yè)稅、生產環(huán)節(jié)的農業(yè)特產稅、排澇水費（沿淮市縣特殊的收費項目，用于雨季和大災年份排澇）、“三提五統(tǒng)”費等農民負擔的稅費合并，統(tǒng)一征收代金，按照午季六成、秋季四成的比例收取。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門負責與農民結算，控制稅費的總額，實行一年一定的辦法。根據資金的性質分開管理稅費，農業(yè)兩稅上交國庫，“三提五統(tǒng)”費上交農業(yè)經管部門，排水費上交水利部門、財政部門統(tǒng)一核算管理，通過銀行將資金劃歸有關部門的賬戶。（四）建立監(jiān)督制約機制。農民交納稅費前，政府將負擔測算到戶，發(fā)放稅費征收通知單并填寫收據，注明征收的金額、項目。交納稅費后，實行農業(yè)稅費公示制，農業(yè)稅費的金額、管理、使用全部張榜公示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置公示牌，村組建負擔榜，農民持有監(jiān)督卡，結合村民自治制度，保證群眾的知情權、參與權和監(jiān)督權。

五河縣稅費改革實現(xiàn)了初期目標：其一，農民負擔減輕。從村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費用來看，改革后，五河縣農民人均提留統(tǒng)籌費用40.16元，占上年農民人均純收入的4.8%，符合農民的稅外負擔不得超過上年純收入5%的規(guī)定。僅村提留一項，五河縣改革后的兩年時間比改革前少收村提留費用500多萬元。改革前，安徽省規(guī)定五河縣的稅費任務是4697.56萬元。改革后，五河縣收取農業(yè)稅1135.3萬元、農業(yè)特產稅794.6萬元，完成農業(yè)兩稅任務。五河縣征收的提留統(tǒng)籌費用2248.7萬元，占規(guī)定任務的97.7%，收取懷洪新河工程集資款432.5萬元，占任務的95.1%。農民人均負擔84.04元，畝均負擔為42.86元。五河縣不僅基本完成了農業(yè)稅費征收任務，農民負擔也比改革前減少了很多。其二，稅費征收規(guī)范。五河縣改革征收方式，合并稅費統(tǒng)一收取，并控制總量，明確征管稅費的責任主體，減少利益牽連的部門，在實質上規(guī)范了稅費征管的程序，很大程度上解決了農村亂集資、亂攤派、亂罰款的問題。此外，一系列的監(jiān)督制約方式也提高了征收透明度。其三，工作效率提高。農民積極地交納農業(yè)稅費，不需要鄉(xiāng)村干部催糧要款，僅僅幾天就完成了征收任務。如頭鋪鄉(xiāng)，農民一個星期完成農業(yè)稅交納任務，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個夏季完成全年的稅費任務額度。干部也從稅費任務中解放出來，可以集中精力投身于發(fā)展農村經濟工作。此外，銀行通過轉賬和支票的手段支付，不再需要大量的現(xiàn)金，提高了資金的使用效率。完稅的糧食及時地完成國家定購任務，保證糧食收購的進度，同時還減少了征收的成本。

不過，五河縣第一輪農業(yè)稅費征收方式改革沒有徹底解決農民負擔沉重的問題。農業(yè)稅費合并征收沒有涵蓋農民負擔的所有收費項目。農民按照規(guī)定完成稅費任務后，還要交納修建懷洪新河工程集資款、按人頭攤派的屠宰稅等。由于農業(yè)稅制度的缺陷，給各級政府亂收費開了“口子”。1995年，五河縣為了完成教育達標活動，在稅費任務外又在12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)加收了人均20元的集資款。而且，五河縣農業(yè)稅費改革方案本身存在一些問題，例如農業(yè)特產稅的征收方式并沒有實質性的改變，仍像以前一樣平均攤派，這不符合政府頒布的農民有特產才可征稅、農業(yè)特產稅不得在農民之間平均攤派的規(guī)定。 因此，五河縣的農村稅費改革試點工作依然任重道遠。

三、從征收方式到制度改革的探索

五河縣第一輪改革僅僅停留在農業(yè)稅費征收方式上，隨著改革的深入，農業(yè)稅費制度層面的深層次問題逐漸顯露，而這些問題出現(xiàn)的主要原因是1958年頒布的《中華人民共和國農業(yè)稅條例》（以下簡稱《條例》）已不符合實際情況，農業(yè)稅中的計稅稅率、常年產量和計稅面積三項基本要素發(fā)生了很大改變。在計稅稅率方面，《條例》規(guī)定，1958年全國平均農業(yè)稅率是15.5%，安徽省是農業(yè)大省，經濟落后，因而稅率稍低，為15%。1960年，農業(yè)稅率因自然災害下降到11%，以后有所增加，正稅之外征收了地方附加稅，為13%左右。1978年以后，各種生產責任制的實施使得糧食單位產量大幅度提高，到1995年五河縣開始改革農業(yè)稅費之前，安徽省的農業(yè)稅實際稅率只有3.09%，以制度規(guī)定的農業(yè)稅收入不能彌補政府在農業(yè)方面的財政投入，所以基層政府不得不在農業(yè)稅以外加收其他費用。人民公社解體后，基層重建大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，行政隊伍日漸龐大，亟待大量資金的投入，上級政府又時常下達各種達標升級活動，基層政府只能轉而從制度外獲取額外的收入。再加上某些基層干部借其他的名目，搭車收費，層層加碼，導致這部分違規(guī)收入更大。在計稅常年產量方面，1977年，安徽省規(guī)定計稅常產量為157.5公斤，各市縣在此基礎上根據農業(yè)的現(xiàn)實情況調整，五河縣的常年產量規(guī)定為120公斤左右。到了1994年，計稅常產量仍未改變，相反實際產量已經達到310公斤。農業(yè)稅率和常年產量已經嚴重脫離實際情況。除此之外，計稅面積變化也很大。因交通建設用地、興修水利用地、發(fā)展經濟用地等因素，耕地面積有所減少。相反，改善水利條件，開墾梯田、灌溉荒地則使耕地面積增加。耕地面積有增有減，自然會導致計稅面積的變化。但這些計稅面積的變化，有些沒有在征收農業(yè)稅時計算進去，造成實際面積與計稅面積存在一定的差別。在五河縣第一輪改革措施中，并沒有涉及農業(yè)稅制度，以至于這些制度問題沒有得到妥善解決。但是，五河縣也逐漸意識到了這些問題的存在。

農業(yè)特產稅作為農業(yè)稅的一個組成部分，是從農業(yè)稅中分離出來的，當然也受農業(yè)稅制度制約。由于農業(yè)稅制度早已不符合實際情況，因此特產稅征收工作困難重重。農業(yè)特產品種多，僅五河縣就有水產品、畜產品、林木、瓜果、藥材等多個品種，涉及種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、水產業(yè)、林業(yè)等產業(yè)。農業(yè)特產稅又分生產環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)、生產和流通環(huán)節(jié)三個環(huán)節(jié)征收，各自適用不同的稅率，僅國家規(guī)定的就有34個項目、7種稅率、5種收取方法，再加上安徽省自行規(guī)定的政策，農業(yè)特產稅工作極其復雜。而且農業(yè)特產分布千家萬戶，據實征收難度大，有時甚至入不敷出。渦陽縣曾經在耿皇鄉(xiāng)進行試點，鄉(xiāng)政府組織19人進村入戶，嚴格按照規(guī)定跟蹤農民特產品的生產和銷售過程，歷時兩個多月，認真核算農民特產收入和成本，據實征收農業(yè)特產稅4萬多元。但是這些工作人員的日常用品、工資以及餐費和補助等支出合計也是4萬多元，政府據實征收農業(yè)特產稅的成本和收入基本抵消。這說明農業(yè)特產稅政策和現(xiàn)實情況有沖突，在實際中難以執(zhí)行。但政府依然分配農業(yè)特產稅任務，基層干部為了完成任務，只能按人頭或者田畝平均攤派，這樣做顯然與當時農業(yè)稅法有悖。在農業(yè)稅有嚴格規(guī)定標準的前提下，農業(yè)特產的收益由地方政府決定，成為基層隨心所欲自行控制的稅種。

從事的產業(yè)不同，收入有高低之別。有學者曾經對五河縣的農村進行抽樣調查，在人均純收入超千元的38個村抽取8個村作為高收入組，從人均純收入在500～800元之間的村中抽取6個村作為低收入組（人均純收入低于500元6個村，都有其特殊的致貧原因，不具有代表性，故未參加低收入組調查），根據高收入組和低收入組的經濟效益構成情況（如表2所示），高低收入人群在經濟收益構成上呈現(xiàn)出明顯的差異。

表2中，第二、第三產業(yè)收入額在五河縣農村高收入組中占總收入的85.1%，在低收入組中僅占12.8%，在高收入組中的比例是低收入組中的近7倍。第一產業(yè)收入額在高收入組中占14.9%，在低收入組為87.2%，這個比例與第二、第三產業(yè)剛好相反。在第一產業(yè)中，高收入組中林、牧、漁業(yè)的收入比重明顯高于低收入組，前者為39.1%，后者為14.8%。即使在種植業(yè)內部，種糧收入在高低收入組中的比例相差近10個百分點，說明五河縣高收入的農民大多是因為種植經濟作物而富裕，種植糧食獲得收入少。這表明在五河縣，大部分高收入者從事第二、第三產業(yè)，只有少部分從事第一產業(yè)。在農業(yè)內部中因種糧致富的人則更少。第二、第三產業(yè)比第一產業(yè)經濟效益高，第一產業(yè)內部種植經濟作物又比種糧效益高。這樣就出現(xiàn)了矛盾，從事第二、第三產業(yè)的農民相對富裕，從事第一產業(yè)的農民比較貧窮。種植經濟作物收益高，種糧收益低，在相同的土地和稅率的前提下，政府將農業(yè)特產稅在所有的農戶之間平攤，加重了第一產業(yè)農民的負擔，尤其是種植糧食的農民負擔更重，違背了農業(yè)特產稅調整農村產業(yè)結構、調節(jié)農民收入差距的初衷。

農業(yè)稅的制度缺陷導致農業(yè)特產稅政策缺乏公平性及合理性，因人均占有耕地的懸殊差別，造成多收入少負擔、少收入多負擔的情況，農戶之間出現(xiàn)負擔畸輕畸重的現(xiàn)象。農業(yè)稅制度一定程度上形成了“劫貧濟富”的事實，稅負不公，農民也苦樂不均。對此，農民頗多怨言。不僅如此，1994年，分稅制改革將農業(yè)特產稅作為地方性收入，農民農業(yè)特產稅的繳付壓力增大。五河縣農業(yè)特產稅增長極其迅速，甚至出現(xiàn)了成倍增加的現(xiàn)象。1992年，蚌埠市給五河縣下達的農業(yè)特產稅任務是80萬元，實際上五河縣收取了145.3萬元，超過規(guī)定標準的81.6%。1994年，五河縣實收農業(yè)特產稅224.6萬元，比1993年增長285%；1995年實收農業(yè)特產稅857.3萬元，比1994年增長382%；1996年農業(yè)特產稅金額為1243萬元，比1995年又增長了145%。五河縣農業(yè)特產稅收入增長已經超過了正常情況。五河縣農民收入增長緩慢，實行改革又控制了農業(yè)稅費總額，農業(yè)特產稅增長過快極有可能出現(xiàn)特產稅擠占提留統(tǒng)籌費用的情形。提留統(tǒng)籌費作為集體資金，是農村公益事業(yè)資金的主要來源，這部分收入一旦減少，農村集體經濟和公益事業(yè)必然受到沖擊，對于基層事業(yè)產生不利的影響。農業(yè)特產稅的政策違背現(xiàn)實情況，已到了必須改革的地步。

1997年，五河縣第一輪稅費征收方式改革取得成效后，針對農業(yè)稅費制度的罅隙，再次設計了改革方案。然而改革卻異常艱難，取消農業(yè)特產稅使五河縣失去近2000萬元的財政收入，基層組織的運行必然受到影響，而調整農業(yè)稅的基本要素就會觸動農業(yè)稅制，況且上級政府明文規(guī)定不允許改變農業(yè)稅計稅面積和計稅稅率，改革農業(yè)稅費制度這種做法在當時是不被認可的，五河縣進退維谷。在這種情況下，五河縣在不改變農業(yè)稅率和計稅面積的前提下，調整農業(yè)稅計稅的常年產量。五河縣考慮到糧食產量的豐歉因素和虛報、水分等問題，以1992—1996年5年的糧食產量平均值的85%作為計稅常產，數量由120.68公斤增加到386.18公斤，將“三提五統(tǒng)”費由5242.74萬元下調到4177.74萬元，減少了1065萬元，以此抵消計稅常產增加帶給農民的負擔；取消花生稅，暫緩征收農業(yè)特產稅；制定獎懲的具體標準，對農業(yè)稅費改革工作做出顯著成績和突出貢獻的單位和個人，給予表彰獎勵，凡違反紀律和規(guī)定，一律依法依規(guī)給予懲罰。

五河縣第二輪改革初步觸動了農村稅費制度，改變了農業(yè)稅基本要素中不合理的農作物常年產量，并且在實質上取消了農業(yè)特產稅，一定程度上減少了農業(yè)稅制度的弊端。改革后，人均稅外收費76.31元，占上年農民人均純收入的4.37%，農民的負擔有所減輕。然而，五河縣這一次改革沒有改變農業(yè)稅費中各種費用的性質，收費依然游離于農業(yè)稅制度之外，管理方式依然采用政府預算外管理，五河縣政府對各種收費的監(jiān)管制約力度小，避免不了資金在制度方面的漏洞。1995年，五河縣出現(xiàn)資金被大規(guī)模挪用擠占的問題，全縣20多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合計涉案資金1億多元，違規(guī)收取和使用金額達1172萬元，農業(yè)專項資金和國家建設資金更是被擠占挪用1468萬元。其中，懷洪新河補償款是用于11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、67個村、15667戶的專項補貼，也被挪用518萬元，致使被征用土地群眾的生產和生活無法保障，群眾意見極大。鄉(xiāng)村假借統(tǒng)籌的名義巧立名目，搭車收費，而政府難以控制收費的總量，必然會加重農民的負擔。1995年，五河縣農業(yè)稅和農業(yè)特產稅為897.1萬元，“三提五統(tǒng)”費是2100.38萬元，后者是前者的2.34倍。農業(yè)稅過低，而“三提五統(tǒng)”資金總額數倍于農業(yè)稅，是農民負擔長期過重的主要原因。稅費征收結構不合理使地方財政收入減少，而收費漸多，以費擠稅現(xiàn)象日益突出。以1996—1998年蚌埠市的五河縣、懷遠縣、固鎮(zhèn)縣三年平均數為例，三個縣農業(yè)四稅收入（農業(yè)四稅包含農業(yè)稅、農業(yè)特產稅、耕地占用稅、契稅）為10753.1萬元，“三提五統(tǒng)”費用18113.8萬元，后者比前者高68.45%。1996年以后，農業(yè)四稅總收入年均下降2.01%，“三提五統(tǒng)”費征收總量逐年增加，三項提留費用年平均增長3.32%，五項統(tǒng)籌費用年均增長高達15.23%。稅收收入是財政收入的基礎，作為基層財政收入的農業(yè)稅收入比重小致使五河縣縣級財政更捉襟見肘。農業(yè)稅收入增長乏力，“三提五統(tǒng)”卻逐年大幅度的增長，加重了農民的負擔，影響農村穩(wěn)定和發(fā)展。尤其是“三提五統(tǒng)”資金作為集體資金，沒有硬性的規(guī)定，容易產生腐敗。大量資金在財政體制外循環(huán)，缺乏財政部門的管理和監(jiān)督，極易產生擠占、挪用資金等違規(guī)現(xiàn)象，導致農業(yè)稅費不僅使用效率低，而且收益少。

1998年，為了應對“三提五統(tǒng)”費用征收管理的缺陷，五河縣將五項鄉(xiāng)統(tǒng)籌費用改為農村公益事業(yè)建設稅，以稅收的形式征收并納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理，保證資金的分配比例和用途不變。根據鄉(xiāng)村之間的差異，采取地區(qū)差別稅率，全縣綜合稅率為1.61%，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)適用稅率必須報縣政府批準，最高不得超過2%。對于困難地區(qū)和重災區(qū)實行減免政策，減免比例控制在資金總額的3%以內。改革征管程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所、經管站分別編制農業(yè)稅、農村公益事業(yè)建設稅和村提留入戶清冊，經管站填寫農民負擔監(jiān)督卡，農民憑卡交稅，農業(yè)稅和農村公益事業(yè)建設稅采用政府出具的稅票，村提留使用農經部門監(jiān)制的票證，加強了對資金征收管理的制約與監(jiān)督。

五河縣20多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費用平均近百萬元，這些資金在農業(yè)稅費改革前長期游離于財政體制之外，缺乏監(jiān)督管理。五河縣實行“費改稅”后，資金的性質發(fā)生了變化，鄉(xiāng)統(tǒng)籌費用由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資金變?yōu)閲邑斦杖耄瑢崿F(xiàn)了還財權于政府。同時，財政部門負責征收管理，將以前資金重收輕管的方式改為收支并重，提高了資金的管理水平，充實了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力，鞏固財政作為政府分配方式的作用。而且，五河縣“費改稅”措施將不規(guī)范的收費方式變成了規(guī)范的稅收行為，從稅費制度上減輕了農民的負擔，從源頭上止住了鄉(xiāng)村亂收費、亂攤派、亂集資的行為。

1998年9月，中共中央、國務院召開農村工作會議，研究農村稅費改革。在中央的指示下，安徽省來安、望江、懷遠、濉溪四縣借鑒五河縣的改革經驗，采取了五河縣改革農村稅費制度的方式，取消五項鄉(xiāng)統(tǒng)籌費用，改革村提留征收管理和使用辦法，同時以調整農業(yè)稅計稅面積、核定計稅常產、提高計稅稅率的方式完善農業(yè)稅制度，規(guī)范農村中農業(yè)稅費的征管，正式啟動了全國農村稅費改革試點工作。

四、結語

20世紀80年代后期至90年代，安徽農業(yè)發(fā)展面臨諸多困境，農民負擔沉重、生活艱難。安徽省渦陽縣新興鎮(zhèn)、太和縣改革農業(yè)稅費征收方式的辦法或因上級政府干涉，或囿于改革方式有悖于市場經濟的趨向，皆難以維持下去，安徽省農村稅費改革的前途并不明朗。1995年，五河縣仿效太和縣改革農業(yè)稅費征收方式的辦法暫時消除了農業(yè)稅費征收方面存在的弊端，之后又及時將改革重心轉向農村稅費制度層面，保證了農村稅費改革的連續(xù)性和效果。五河縣的改革實踐給安徽省減輕農民負擔工作服下一顆“定心丸”，堅定了安徽省委、省政府以改革求發(fā)展、以改革減負擔的決心，為全省乃至全國范圍內的農村稅費改革提供了成功的經驗。另外，中國改革推進的邏輯是按照試點—成功—擴大試點—全國推廣的模式進行的，五河縣農村稅費改革試點作為農村改革工作中重要的一項，其重要性不言而喻。它總結了安徽省其他試點的經驗和教訓，作為全國范圍內的農村稅費改革試點，為安徽省推行農村稅費改革工作提供了重要借鑒。1999年，安徽省農村稅費改革四縣試點以五河縣為藍本，在制度層面又做出新的探索，調整農業(yè)稅率并取消提留統(tǒng)籌費，以農業(yè)稅附加的形式規(guī)范各種收費，直接延續(xù)五河縣稅費改革的基本內涵，為2000年以后安徽農村稅費改革省級試點提供了經驗。毋庸諱言，五河縣的農業(yè)稅費改革并非盡善盡美，農民負擔的減輕意味著鄉(xiāng)村財政收入的減少。農村稅費改革是一項系統(tǒng)工程，單一方面的改革不會取得一蹴而就的效果，為保證試點的成功，必須有一系列配套改革措施，以適應新環(huán)境的要求。2000年以后，五河縣采取配套措施，實行公共財政支出改革應對可用財力的減少，同時發(fā)展農村經濟以實現(xiàn)農民收入的持續(xù)增長，以改革促改革，以改革求發(fā)展，確保農村稅費改革試點順利向前推進，取得了良好效果。安徽省在全省范圍內推廣稅費改革試點時，汲取了五河縣的成功經驗，從農村稅費制度改革入手，并輔以綜合配套改革以保證改革效果，從而開啟了農村綜合改革的序幕。

［余文庭，安徽大學歷史學院碩士研究生］