施志源

(福建師范大學(xué) 法學(xué)院，福建福州 350117)

2020年5月28日，《中華人民共和國民法典》在十二屆全國人大五次會議上獲得高票通過，標(biāo)志著我國正式邁向民法典時代?！睹穹ǖ洹费永m(xù)了《物權(quán)法》規(guī)定的自然資源國家所有權(quán)制度，進(jìn)一步完善了我國自然資源所有權(quán)制度體系。但立法不應(yīng)止步于確認(rèn)自然資源的權(quán)利歸屬，而應(yīng)形成從“歸屬”到“利用”有效銜接的自然資源使用權(quán)法律制度體系，讓更多的主體有機(jī)會參與自然資源的開發(fā)利用，共享自然資源的成果，使自然資源得到最合理、充分和有效的利用。建立健全國家所有自然資源的使用權(quán)(以下簡稱“國有自然資源使用權(quán)”)制度，從而實現(xiàn)從“定分止?fàn)帯钡健拔锉M其用”的價值傳遞，既是推進(jìn)民法典自然資源權(quán)利制度有效實施的客觀需要，也是細(xì)化充實民法典中自然資源權(quán)利規(guī)則體系的內(nèi)在要求。

一、問題的提出

《民法典》物權(quán)編并未就《物權(quán)法》的自然資源物權(quán)制度規(guī)范作出實質(zhì)性修改，土地以外自然資源用益物權(quán)的取得、權(quán)利行使、權(quán)利救濟(jì)等相關(guān)規(guī)則主要體現(xiàn)在《水法》《礦產(chǎn)資源法》《漁業(yè)法》等自然資源單行法，以及《取水許可和水資源費征收管理條例》《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》《漁業(yè)法實施細(xì)則》等行政法規(guī)規(guī)章之中。這種碎片化的分散立法，導(dǎo)致自然資源開發(fā)利用權(quán)利的稱謂未統(tǒng)一、自然資源開發(fā)利用權(quán)利的性質(zhì)存在爭議、自然資源開發(fā)利用權(quán)利的類型劃分不明確、自然資源開發(fā)利用權(quán)利的取得滅失制度不健全。

(一)自然資源開發(fā)利用權(quán)利的稱謂未統(tǒng)一

2007年《物權(quán)法》使用了“用益物權(quán)”作為第三編的編名，在這一章之下則出現(xiàn)了“海域使用權(quán)”“探礦權(quán)”“采礦權(quán)”“取水權(quán)”“使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利”“土地承包經(jīng)營權(quán)”“建設(shè)用地使用權(quán)”等術(shù)語表述具體的開發(fā)利用自然資源權(quán)利；2016年修訂的《水法》僅僅出現(xiàn)了“取水權(quán)”，對于其他開發(fā)利用水資源的行為并未明確賦予其主體物權(quán)性權(quán)利；2018年《土壤污染防治法》采用了“土地使用權(quán)”的表述；2019年修訂的《森林法》采用了“林地和林地上的森林、林木的使用權(quán)”；2009年修正的《礦產(chǎn)資源法》采用了“探礦權(quán)”“采礦權(quán)”的表述，2019年《礦產(chǎn)資源法(征求意見稿)》進(jìn)一步將二者統(tǒng)稱為“礦業(yè)權(quán)”；在自然資源開發(fā)利用權(quán)利這一部分，2020年《民法典》較之2007年《物權(quán)法》主要新增了“土地經(jīng)營權(quán)”的規(guī)則，但土地經(jīng)營權(quán)主要是針對集體土地所有權(quán)而設(shè)置的權(quán)利，《民法典》關(guān)于國有自然資源開發(fā)利用權(quán)利的規(guī)定并無表述上的實質(zhì)性變化。由此可見，由于自然資源開發(fā)利用權(quán)利的相關(guān)規(guī)定分散在不同的法律之中，權(quán)利稱謂不統(tǒng)一問題是客觀存在的。2018年《土壤污染防治法》和2019年《森林法》都采用了“使用權(quán)”的表述，最新的立法用語是否預(yù)示著“使用權(quán)”這一表述將在未來的立法中得到進(jìn)一步的運用？這一問題理應(yīng)在未來自然資源立法完善時給予回應(yīng)。

(二)自然資源開發(fā)利用權(quán)利的性質(zhì)存在爭議

在自然資源開發(fā)利用權(quán)利體系中，是否有必要區(qū)分為準(zhǔn)物權(quán)和用益物權(quán)這兩種類型？無論是2007年《物權(quán)法》還是2020年《民法典》，都沒有明文使用“準(zhǔn)物權(quán)”這一概念。但不少學(xué)者認(rèn)為，自然資源開發(fā)利用權(quán)利包括了自然資源用益物權(quán)和自然資源準(zhǔn)物權(quán)這兩種類型的權(quán)利。以礦業(yè)權(quán)為例，崔建遠(yuǎn)、王利明等學(xué)者認(rèn)為該權(quán)利屬于準(zhǔn)用益物權(quán)，(1)例如， 崔建遠(yuǎn)教授在《準(zhǔn)物權(quán)研究》(法律出版社2013年版)一書中充分論述了礦業(yè)權(quán)屬于準(zhǔn)物權(quán)的理論；王利明教授的《物權(quán)法研究(修訂版)下卷》(中國人民大學(xué)出版社2007年版)第十九章的章名為“準(zhǔn)用益物權(quán)”，探礦權(quán)、采礦權(quán)屬于該章第三節(jié)的內(nèi)容。房紹坤等學(xué)者將其定性為用益物權(quán)，陳華彬等學(xué)者則提出了特別物權(quán)說。(2)參見王建剛：《我國礦業(yè)權(quán)法律性質(zhì)研究綜述》，載《昆明理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年第3期。有學(xué)者指出，把客體的不特定性作為構(gòu)成準(zhǔn)物權(quán)的惟一標(biāo)準(zhǔn)是不可取的，養(yǎng)殖權(quán)、航運水權(quán)、狩獵權(quán)等權(quán)利客體都具有特定性，但通說仍然認(rèn)為它們是準(zhǔn)物權(quán)。(3)參見崔建遠(yuǎn)：《物權(quán)：生長與成型》，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第215頁。還有學(xué)者認(rèn)為，典型物權(quán)與準(zhǔn)物權(quán)的重要區(qū)別在于各自權(quán)利的取得方式不同，準(zhǔn)物權(quán)是準(zhǔn)用物權(quán)法有關(guān)規(guī)定的以權(quán)利為客體的權(quán)利。(4)參見江平：《礦產(chǎn)資源與土地資源之權(quán)利辨析》，載《中國國土資源經(jīng)濟(jì)》2018年第1期。也有學(xué)者將他物權(quán)區(qū)分為用益物權(quán)、取得物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)這三種類型，從而將采礦權(quán)、取水權(quán)、捕撈權(quán)等歸入取得物權(quán)。(5)參見王洪亮等：《自然資源物權(quán)法律制度研究》，清華大學(xué)出版社2017年版，第51頁。有學(xué)者指出，實踐中的水權(quán)屬于用益物權(quán),包括取水權(quán)、用水權(quán)、排放污水權(quán)等具體權(quán)能。(6)參見陳廣華，黃野：《民法典編纂背景下的水權(quán)辨析》，載《行政與法》2018年第3期。還有學(xué)者認(rèn)為，我國用益物權(quán)的基本體系就是以土地為核心的用益物權(quán)加上以土地外的自然資源使用權(quán)為內(nèi)容的準(zhǔn)用益物權(quán)。(7)參見申衛(wèi)星：《物權(quán)法原理(第二版)》，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第248頁。按照此種劃分標(biāo)準(zhǔn)，非所有人使用土地以外的自然資源的權(quán)利都被納入了準(zhǔn)用益物權(quán)的范疇。由于《民法典》并未明確規(guī)定準(zhǔn)物權(quán)，而學(xué)界對自然資源準(zhǔn)用益物權(quán)的界定又眾說紛紜，這給自然資源開發(fā)利用權(quán)利體系的構(gòu)建徒增困難。

(三)自然資源開發(fā)利用權(quán)利的類型劃分不明確

在《物權(quán)法》中，雖然規(guī)定了自然資源用益物權(quán)的內(nèi)容，但相關(guān)的規(guī)定非常單薄，只是在用益物權(quán)編的一般規(guī)定中設(shè)計了5個相關(guān)的條文。這一立法模式在《民法典》中并未出現(xiàn)實質(zhì)性的變化，自然資源權(quán)利類型掛一漏萬的問題仍然存在。以水資源開發(fā)利用權(quán)利體系為例，在其他不少國家的立法上，水權(quán)包括了取水權(quán)、水力水權(quán)、航運水權(quán)以及排水權(quán)等；而在我國立法上，只規(guī)定了取水權(quán)這一種水權(quán)，水力水權(quán)、航運水權(quán)以及排水權(quán)被納入取水權(quán)之中。(8)參見尹田：《物權(quán)法》，北京大學(xué)出版社2013年版，第382-383頁。此外，取水權(quán)的籠統(tǒng)規(guī)定忽略了地表水和地下水的區(qū)別。的確，地表水和地下水之間存在著緊密的聯(lián)系，二者可能存在于同一流域或者同一水文循環(huán)之中，但并不能因此而忽視了二者開發(fā)利用中存在的顯著差異。對地下水的過度利用可能出現(xiàn)區(qū)域地下水位下降、海水入侵、地面沉降、地面裂縫和坍陷等問題。(9)參見黃民生、何巖、方如康主編：《中國自然資源的開發(fā)、利用和保護(hù)》，科學(xué)出版社2011年版，第59頁。由此可見，地下水取水權(quán)和地表水取水權(quán)的權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利行使方式均有著顯著的差別，不應(yīng)簡單籠統(tǒng)規(guī)定取水權(quán)了事。不少國外的民法典已經(jīng)充分注意到了這一問題，比如，《西班牙民法典》在第四集《特殊物的所有權(quán)》第一章第四節(jié)就“關(guān)于地下水的利用”作出專節(jié)的規(guī)定。(10)《西班牙民法典》，潘燈、馬琴譯，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第146頁?？梢姡谠O(shè)置水資源開發(fā)利用權(quán)利體系時，區(qū)分地表水和地下水的利用規(guī)則已經(jīng)有了成功的國外立法經(jīng)驗。核心問題在于，我國的自然資源用益物權(quán)包括了哪些具體的權(quán)利類型？從當(dāng)前的制度現(xiàn)狀看，立法機(jī)關(guān)在考慮自然資源權(quán)利類型設(shè)置時，往往是迫于實踐的需要而被動立法的，部門立法、應(yīng)急立法、交叉立法的現(xiàn)象普遍存在，公法私法交錯立法導(dǎo)致權(quán)利的法律屬性爭議大，多頭立法忽視了權(quán)利類型的科學(xué)設(shè)置，零散立法導(dǎo)致自然資源權(quán)利缺乏體系性。從我國目前的法律規(guī)定看，可以分為三類，即：自然資源國家所有權(quán)派生的自然資源用益物權(quán)、自然資源集體所有權(quán)派生的自然資源用益物權(quán)和法律作出特別規(guī)定的自然資源用益物權(quán)。但這種分類顯然缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性，法律條文所特別規(guī)定的六種用益物權(quán)，(11)指的是《中華人民共和國民法典》第328條和第329條規(guī)定的自然資源用益物權(quán)。不純粹是沒有母權(quán)的自然資源開發(fā)利用權(quán)利，與前兩種權(quán)利類型存在著交叉重疊的情形?？梢?，自然資源開發(fā)利用權(quán)利制度體系不完善的問題亟待立法的回應(yīng)。

(四)自然資源開發(fā)利用權(quán)利的取得滅失制度不健全

在《民法典》第328條和第329條的條款表述中，均強調(diào)自然資源用益物權(quán)應(yīng)當(dāng)依法取得。然而，完整的自然資源用益物權(quán)制度體系，除了應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定用益物權(quán)如何取得之外，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定權(quán)利如何行使，權(quán)利的存續(xù)期限以及權(quán)利可否繼承等問題。這些問題在《物權(quán)法》中沒有得到明確的回應(yīng)，在《民法典》中也未得到明確的回應(yīng)，成為中國自然資源開發(fā)利用權(quán)利制度的一大缺憾。通過梳理中國的現(xiàn)行立法，就不難發(fā)現(xiàn)其中的問題。一方面，自然資源開發(fā)利用權(quán)利的有效期限大多依賴于自然資源單行法或相關(guān)的行政法規(guī)作出規(guī)定，始終帶著濃厚的行政色彩。在目前的立法中，基本上是采取規(guī)定自然資源開發(fā)利用許可證的期限來間接規(guī)定自然資源開發(fā)利用權(quán)利的存續(xù)期間。比如，《水法》在“水資源開發(fā)利用”一章里并沒有對取水權(quán)的存續(xù)期限作出明確的規(guī)定，只在《取水許可和水資源費征收管理條例》中規(guī)定了取水許可證的有效期限，(12)參見《取水許可和水資源費征收管理條例》第25條。并規(guī)定連續(xù)停止取水滿2年可注銷取水許可證(13)參見《取水許可和水資源費征收管理條例》第44條。；《礦產(chǎn)資源法》也沒有對采礦權(quán)的期限作出明確的規(guī)定，只是在《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》中對采礦許可證的有效期限作出規(guī)定。(14)參見《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第7條。從這些規(guī)定可以看出，取水權(quán)或者采礦權(quán)的取得或喪失，其主動權(quán)始終掌握在資源管理部門手中，是否續(xù)期也是由行政許可主管部門來決定。另一方面，在自然資源開發(fā)利用權(quán)利可否轉(zhuǎn)讓上規(guī)定了諸多禁止性規(guī)定，給自然資源開發(fā)利用權(quán)利的繼受取得設(shè)置了不合理的法律障礙。比如，《礦產(chǎn)資源法》對探礦權(quán)、采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓作出了嚴(yán)格的限制，并嚴(yán)禁以牟利為目的轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)。(15)參見《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第6條。但這一限制性規(guī)定已經(jīng)不符合新時代生態(tài)文明體制改革的新要求。2017年1月，國務(wù)院相關(guān)文件明確提出“進(jìn)一步擴(kuò)大礦業(yè)權(quán)競爭性出讓范圍”“完善礦業(yè)權(quán)分級分類出讓制度”等要求，(16)參見《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償用制度改革的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016〕82號)。這些改革部署應(yīng)當(dāng)?shù)玫轿磥碜匀毁Y源使用權(quán)立法的積極回應(yīng)。

二、民法典時代國有自然資源使用權(quán)的立法策略

面對中國現(xiàn)有的自然資源開發(fā)利用權(quán)利體系之困境，自然資源使用權(quán)立法應(yīng)給予充分的關(guān)注，并通過科學(xué)立法作出積極的回應(yīng)。應(yīng)當(dāng)堅持以人民為中心的立法理念，既要注重維護(hù)好自然資源所有者的正當(dāng)權(quán)益，也要注重建構(gòu)公平合理的自然資源開發(fā)利用秩序；既要注重自然資源開發(fā)利用的公平性，也要注重自然資源開發(fā)利用的效率性；既要注重發(fā)揮好自然資源的經(jīng)濟(jì)價值，也要注重保護(hù)好自然資源的生態(tài)價值；既要體現(xiàn)體系性、科學(xué)性和完整性，也要充分學(xué)習(xí)借鑒其他國家的立法經(jīng)驗，體現(xiàn)前瞻性和開放性。

(一)處理好民法典與自然資源單行法的分工與銜接

2013年11月12日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)”的戰(zhàn)略部署。(17)參見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。落實這一改革要求，民法典與自然資源單行法應(yīng)當(dāng)有一個合理的分工，民法典應(yīng)當(dāng)側(cè)重于建構(gòu)自然資源所有權(quán)與用益物權(quán)規(guī)則，自然資源單行法應(yīng)當(dāng)側(cè)重于建構(gòu)一個體系完備的自然資源使用權(quán)法律體系。在立法中，既要避免不必要的重復(fù)立法，也要注重法與法的銜接問題。在中國目前的法律體系中，《民法典》關(guān)于自然資源用益物權(quán)的規(guī)定籠統(tǒng)簡要，需要自然資源單行法去落實《民法典》的原則性規(guī)定；而自然資源單行法在內(nèi)容上則普遍存在著重行政規(guī)范輕民事規(guī)范的問題。盡管部分自然資源單行法規(guī)定了民法規(guī)則，但總體而言，落實自然資源行政管理權(quán)占據(jù)了絕大多數(shù)條款，以至于部分學(xué)者將管理權(quán)作為自然資源權(quán)利的權(quán)能之一。有學(xué)者認(rèn)為，可以通過拓展權(quán)能種類、體系化構(gòu)建管理權(quán)能來完善自然資源國家所有權(quán)制度；(18)參見劉超：《自然資源國家所有權(quán)的制度省思與權(quán)能重構(gòu)》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2014年第2期。有學(xué)者提出，自然資源國家所有權(quán)在內(nèi)容和效力上表現(xiàn)出雙重性的權(quán)能結(jié)構(gòu),既具有私法性的權(quán)能,又具有公法性的權(quán)能；(19)參見葉榅平：《自然資源國家所有權(quán)的雙重權(quán)能結(jié)構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2016年第3期。有學(xué)者認(rèn)為，自然資源國家所有權(quán)的權(quán)能由資源產(chǎn)權(quán)的設(shè)定、分配與保護(hù)，資源開發(fā)利用的標(biāo)準(zhǔn)管制,資源稅費的征收，資源保護(hù)與開發(fā)利用監(jiān)管，生態(tài)修復(fù)與環(huán)境治理等內(nèi)容構(gòu)成。(20)參見王克穩(wěn)：《論自然資源國家所有權(quán)權(quán)能》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第1期。這些觀點的提出，可以說是當(dāng)下中國自然資源單行立法特點的生動寫照。但需要慎思的是，自然資源所有權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)可以脫離所有權(quán)的基本原理而重構(gòu)或者拓展嗎？如果可以的話，自然資源所有權(quán)與自然資源管理權(quán)的界定線無法得到清晰的界定。事實上，“所有權(quán)的權(quán)能”和“所有權(quán)的限制”是兩個不同的概念，公法對所有權(quán)的限制，則屬于“所有權(quán)的限制”。(21)王澤鑒：《民法概要(第二版)》，北京大學(xué)出版社2011年版，第390-391頁。依公法設(shè)立并不意味著所設(shè)立的權(quán)利本身具有公法色彩。(22)參見王洪亮等著：《自然資源物權(quán)法律制度研究》，清華大學(xué)出版社2017年版，第52頁。管理權(quán)只是所有權(quán)的一種行使方式，而并不是所有權(quán)的一項權(quán)能。(23)參見王利明：《物權(quán)法論(修訂本)》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第265頁。針對自然資源的管理，屬于自然資源國家所有權(quán)的權(quán)利運行模式，而不屬于自然資源國家所有權(quán)本身的權(quán)能。(24)參見施志源：《生態(tài)文明背景下的自然資源國家所有權(quán)研究》，法律出版社2015年版，第136頁?？梢?，對于所有權(quán)權(quán)能以及自然資源所有權(quán)權(quán)能的界定，在自然資源使用權(quán)立法時應(yīng)當(dāng)有一個清晰的認(rèn)識。

由于《民法典》關(guān)于自然資源權(quán)利的立法較為籠統(tǒng)，而自然資源單行法中關(guān)于自然資源權(quán)利行使的民法性規(guī)范又與行政性規(guī)范雜糅在一起，導(dǎo)致了自然資源權(quán)利不成體系的問題較為凸顯。正如學(xué)者所言，將大量的自然資源所有權(quán)規(guī)定在行政性的法律中，會引起理論和立法上的混亂。(25)參見黃錫生：《自然資源物權(quán)法律制度研究》，重慶大學(xué)出版社2012年版，第116頁。比如，我國《水法》在第3條規(guī)定水資源所有權(quán)歸屬之后，基本是關(guān)于水資源規(guī)劃、管理、保護(hù)的行政性法律規(guī)范，并沒有規(guī)定類似《民法典》中土地承包經(jīng)營權(quán)的民事法律規(guī)范，關(guān)于水資源權(quán)利的轉(zhuǎn)讓、權(quán)利存續(xù)期間等內(nèi)容均沒有在該法中得到體現(xiàn)。又如，《礦產(chǎn)資源法》的立法體例與《水法》又不相同，其明確規(guī)定了探礦權(quán)、采礦權(quán)可轉(zhuǎn)讓及不可轉(zhuǎn)讓的情形，并設(shè)立“礦產(chǎn)資源的開采”專章，對行使采礦權(quán)作了較為明確的規(guī)定，但對于探礦權(quán)、采礦權(quán)的存續(xù)期間仍然沒有作出明確的規(guī)定。2019年新修改的《森林法》設(shè)立了“森林權(quán)屬”“發(fā)展規(guī)劃”“森林保護(hù)”“經(jīng)營管理”等專章，對森林和林木的開發(fā)利用作出了較為具體的規(guī)定。由此可見，分散立法導(dǎo)致了各種自然資源的權(quán)利規(guī)則存在著明顯的差異，將自然資源單行法關(guān)于自然資源權(quán)利行使的規(guī)則提取公約數(shù)，是自然資源使用權(quán)立法必須完成的課題。

(二)清晰界定各主體的權(quán)利義務(wù)邊界

自然資源開發(fā)利用權(quán)利的行使，應(yīng)當(dāng)明確權(quán)利不得濫用的要求。在行使自然資源開發(fā)利用權(quán)利的過程中，當(dāng)出現(xiàn)開發(fā)利用障礙時，哪些情形應(yīng)當(dāng)由所有權(quán)人來排除障礙，哪些情形應(yīng)當(dāng)由他物權(quán)人來排除障礙？這是界分各方權(quán)利義務(wù)的關(guān)鍵問題。當(dāng)自然資源所有權(quán)人發(fā)現(xiàn)他物權(quán)人存在著掠奪性開發(fā)、破壞性開發(fā)等濫用權(quán)利情形時，有權(quán)利中止開發(fā)利用人的用益物權(quán)，或者要求自然資源開發(fā)利用人提供擔(dān)保，直至該不利情形消失為止。如果有證據(jù)證明他物權(quán)人已經(jīng)不合適繼續(xù)開發(fā)利用該自然資源，則自然資源所有權(quán)人有權(quán)終止他物權(quán)人繼續(xù)開發(fā)利用自然資源的權(quán)利。這在許多國家的民法典中已有明確的規(guī)定。例如，《西班牙民法典》第520條規(guī)定：“用益物人濫用其用益物時，用益物消滅。濫用造成所有權(quán)人嚴(yán)重?fù)p失的，所有權(quán)人有權(quán)要求用益物人交還用益物客體，但有義務(wù)每年在用益物之所得中扣除有關(guān)開支及因管理用益物而應(yīng)收取的報酬后，將剩余所得支付用益物人?！?26)《西班牙民法典》，潘燈、馬琴譯，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第166-167頁?！栋Ｈ肀葋喢穹ǖ洹返?324條第1款規(guī)定：“可證明其權(quán)利處于危險中的所有權(quán)人，可要求用益權(quán)人提出保證人?！?27)《埃塞俄比亞民法典》，薛軍譯，廈門大學(xué)出版社2013年版，第188頁?？梢?，建立防止權(quán)利濫用規(guī)則，并明晰自然資源開發(fā)利用中需要提供擔(dān)保的情形，是明確各方權(quán)利義務(wù)的良方。尤其是，對于所有權(quán)人在何種情形之下可以回收開發(fā)利用自然資源的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)制定具體明確的法律規(guī)則。

自然資源開發(fā)利用權(quán)利的行使，應(yīng)當(dāng)清晰界定各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)邊界。其中，明確界定開發(fā)利用自然資源過程中因自然條件發(fā)生變化而引發(fā)的權(quán)利義務(wù)變化，是完善我國自然資源使用權(quán)立法應(yīng)當(dāng)予以重點關(guān)注的領(lǐng)域。這在不少國家的民法典中有著明確的規(guī)定?！段靼嘌烂穹ǖ洹返?19條規(guī)定：“如果地下水的發(fā)現(xiàn)者將其棄置自流，視同收歸公有。”(28)《西班牙民法典》，潘燈、馬琴譯，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第146頁?！秺W地利普通民法典》第407條規(guī)定：“如果島嶼存在于水域之中心，則僅僅是沿著島嶼的長度而位于其兩岸的土地的所有人，有權(quán)各先占該島嶼的一半，并按照其土地的長度分割成兩等份。如果島嶼位于水域一半的位置，則距離島嶼較近的岸邊土地的所有人單獨享有權(quán)利。位于可通航的河流中的島嶼歸屬于國家。”(29)《奧地利普通民法典(2012年7月25日修改)》，周友軍、楊垠紅譯，清華大學(xué)出版社2013年版，第66頁。在我國未來的自然資源使用權(quán)立法中，應(yīng)當(dāng)將自然因素引起的權(quán)利義務(wù)變化的相關(guān)規(guī)則具體化。具體而言，由于自然客觀規(guī)律導(dǎo)致自然資源所有權(quán)發(fā)生變動的，自然資源開發(fā)利用權(quán)也應(yīng)當(dāng)隨之發(fā)生變動，相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)隨之自動調(diào)整。即，當(dāng)這種自然資源的變動是由自然客觀規(guī)律引起的，無論是自然資源所有權(quán)人，還是自然資源使用權(quán)人，都應(yīng)當(dāng)充分尊重這一變化，而不得提出增減對方權(quán)利義務(wù)的要求。此外，動物的季節(jié)性遷徙、水流的正常流動，這些變化是自然界自身周而復(fù)始的變化，不能單純依據(jù)該資源絕對數(shù)量的增減來計算自然資源資產(chǎn)的增減。判斷某一具有季節(jié)性遷徙特性的野生動物資源是否減少，不能因其冬天的資源數(shù)量比夏天少而得出該野生動物資源存在資產(chǎn)流失現(xiàn)象，而應(yīng)當(dāng)比較每年之中的同一季節(jié)該野生動物數(shù)量是否保持相當(dāng)。尊重自然界的客觀規(guī)律，還應(yīng)當(dāng)正確看待由自然災(zāi)害引起的他人財產(chǎn)損失，而不能一概將損害責(zé)任歸咎于自然資源的所有者。比如，《瑞士民法典》第689條第1項規(guī)定：“對于高地自然流至其土地上的水，特別是對雨水、冰雪融水或未設(shè)圍堰的水源，土地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)承受。”(30)《瑞士民法典》，于海涌、趙希璇譯，法律出版社2016年版，第245頁。這表明，對于因自然因素引起的損害，不能簡單地歸咎于造成這一損害之自然資源載體的所有者。有的學(xué)者曾擔(dān)憂，在水資源歸屬于國家所有之后，長江之水滾滾入海就是國有資產(chǎn)流失，而由洪水引發(fā)的自然災(zāi)害也應(yīng)當(dāng)由國家來賠償。(31)參見《物權(quán)法草案(第二次審議稿)釋評(下)――在四川省高級法院的講課記錄稿》，法幫網(wǎng)，http://www.fabang.com/a/20111024/452564_12.html，發(fā)布時間：2011年10月24日，訪問時間：2019年8月25日。如果我們在自然資源立法中明確規(guī)定了類似于《瑞士民法典》第689條第1項的條款，這種擔(dān)憂就完全可以消除。

自然資源開發(fā)利用權(quán)利的行使，應(yīng)當(dāng)貫徹綠色發(fā)展理念，盡量避免開發(fā)利用自然資源給生態(tài)環(huán)境帶來次生災(zāi)害。因開發(fā)利用資源引發(fā)的次生災(zāi)害可能由兩個方面的情形引起，一種可能是，開發(fā)利用自然資源過程中產(chǎn)生了自然界本不存在的污染物質(zhì)，造成了生態(tài)環(huán)境的污染；另一種可能是，由于過度地開發(fā)利用自然資源，破壞了自然界原先的生態(tài)平衡，造成了生態(tài)環(huán)境的失衡。無論是添堵式的污染，還是掏空式的破壞，都是自然資源開發(fā)利用過程中應(yīng)當(dāng)著力去避免的，也是在設(shè)計自然資源權(quán)利行使規(guī)則時應(yīng)當(dāng)給予充分關(guān)注的。2009年《侵權(quán)責(zé)任法》在特殊侵權(quán)部分只規(guī)定了環(huán)境污染的侵權(quán)救濟(jì)，沒有把過度利用資源導(dǎo)致生態(tài)破壞的侵權(quán)視為特殊侵權(quán)。都是對生態(tài)環(huán)境造成的破壞，添堵式的污染屬于特殊侵權(quán)，掏空式的破壞屬于一般侵權(quán)，這在邏輯上顯然是不自恰的。在2020年《民法典》的第1229條和第1230條中，已經(jīng)統(tǒng)一了“污染環(huán)境”和“破壞生態(tài)”的侵權(quán)責(zé)任歸責(zé)原則，這是我國立法的一大進(jìn)步，未來的自然資源立法需要在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)的法律規(guī)則。

自然資源開發(fā)利用權(quán)利的行使，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的容忍義務(wù)。國外民法典的立法經(jīng)驗可供參考?！秺W地利普通民法典》第364條第一款規(guī)定：“一般來說，僅在不損害第三人權(quán)利或法律關(guān)于維護(hù)和改善公眾福祉不被侵犯所設(shè)置的限制之范圍內(nèi)，允許所有權(quán)人行使其權(quán)利。尤其是，相鄰?fù)恋氐乃腥嗽谛惺蛊錂?quán)利時應(yīng)當(dāng)相互顧及?！?32)《奧地利普通民法典(2012年7月25日修改)》，周友軍、楊垠紅譯，清華大學(xué)出版社2013年版，第59頁?！栋臀餍旅穹ǖ洹返?228條第1款至第3款規(guī)定：“所有權(quán)的行使應(yīng)符合其經(jīng)濟(jì)和社會目的，并且應(yīng)根據(jù)特別法的規(guī)定以保存動植物群、自然美、生態(tài)平衡以及歷史和藝術(shù)遺產(chǎn)的方式行使，同時應(yīng)避免污染空氣和水。不能給所有人帶來任何舒適或便利，而是由傷害他人的意圖驅(qū)使的行為，禁止之。為了公共需要、公共利益或社會利益為征收的情形，可剝奪所有人的物，而在緊急的公共危險的情形，亦可征用之?！?33)《巴西新民法典》，齊云譯，中國法制出版社2009年版，第183-184頁。這些國外立法經(jīng)驗對于我國自然資源使用權(quán)的規(guī)則完善具有啟發(fā)意義。

三、民法典時代國有自然資源使用權(quán)的體系設(shè)計

自然資源作為特殊的“物”，其與民法存在著天然的密切的關(guān)聯(lián)性。自然資源之上權(quán)利關(guān)系縱橫交錯，既有公法上的管理權(quán)力，又有私法上的權(quán)利與利益。自然資源權(quán)利客體的復(fù)雜性導(dǎo)致其權(quán)利行使的復(fù)雜性，因而，處理好權(quán)利行使上的沖突與協(xié)調(diào)是自然資源使用權(quán)制度完善的突破口。自然資源使用權(quán)是我國民法和環(huán)境資源法規(guī)定的規(guī)范自然資源使用的制度性解決方案，但它存在著邏輯矛盾、名稱模糊、錯位等缺陷。(34)參見Haitong Jin,The Usufruct of Natural Resource:A Critical Investigation,Science of Law(Journal of Northwest University of Political Science and Law),2009.就自然資源使用權(quán)的體系安排而言，首先應(yīng)當(dāng)將其分為收益類自然資源使用權(quán)和非收益類自然資源使用權(quán)，收益類自然資源使用權(quán)包含了使用和收益的權(quán)利內(nèi)容，強調(diào)了通過利用自然資源獲得收益的過程；而非收益類自然資源使用權(quán)則不以收益為目的，是為了自身的生存需要或者為了社會的公共利益而開發(fā)利用自然資源。這就決定了這兩類自然資源在自然資源立法的位置應(yīng)當(dāng)有所不同。立法在設(shè)計自然資源使用權(quán)權(quán)利體系時的具體立法建議如表1。

表1 中國自然資源使用權(quán)體系的立法建議表

在體例安排上，自然資源基礎(chǔ)權(quán)可在自然資源使用權(quán)立法的一般規(guī)定章節(jié)中作出總體性規(guī)定，以確保自然資源的生存性利用或者公益性使用。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)重點完善自然資源用益權(quán)的法律規(guī)則。有爭議的是，自然資源經(jīng)營權(quán)是屬于物權(quán)，還是債權(quán)呢？目前，這一爭論聚焦到了關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)之爭，而土地經(jīng)營權(quán)的定性，必將決定著其它自然資源經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)。有的學(xué)者認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)得以建立源自“用益物權(quán)--次級用益物權(quán)”的權(quán)利架構(gòu)，(35)參見蔡立東：《土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)闡釋》，載《交大法學(xué)》2018年第4期。將土地經(jīng)營權(quán)定位為用益物權(quán)是妥當(dāng)?shù)?36)參見陳小君：《土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)及其法制實現(xiàn)路徑》，載《政治與法律》2018年第8期。；有的學(xué)者認(rèn)為，明確土地經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，才能解決土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實踐的疑難問題；(37)參見肖鵬：《土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)研究——基于土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款規(guī)范性文件的分析》，載《中國土地科學(xué)》2016年第9期。等等。有的學(xué)者則認(rèn)為，應(yīng)將土地經(jīng)營權(quán)納入債權(quán)范疇,采取“農(nóng)村土地集體所有權(quán)(自物權(quán))—土地承包經(jīng)營權(quán)(用益物權(quán))—土地經(jīng)營權(quán)(債權(quán))”的權(quán)利結(jié)構(gòu)；(38)參見單平基：《“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)定性的證成》，載《法學(xué)》2018年第10期。有的學(xué)者提出，應(yīng)在確認(rèn)土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)的基礎(chǔ)上提倡該債權(quán)的物權(quán)化。(39)參見李偉偉：《“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)及權(quán)能》，載《中國黨政干部論壇》2016年第5期。無論是土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說，還是土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)說，抑或是土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)物權(quán)化說，在特定的情境之下都具有其合理性。但具體到自然資源使用權(quán)的立法中，則不能模棱兩可。2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議修改通過的《農(nóng)村土地承包法》，對“土地經(jīng)營權(quán)”作出了專節(jié)規(guī)定，民法典分則“三權(quán)分置”的立法安排奠定了基調(diào)。從《農(nóng)村土地承包法》的最新立法內(nèi)容上看，土地經(jīng)營權(quán)是在承包方和受讓方之間依法、自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)，(40)參見《農(nóng)村土地承包法》第36條和第38條。流轉(zhuǎn)期限和起止日期、雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、土地被依法征收、征用、占用時有關(guān)補償費的歸屬等事項均需由土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同來確定，(41)參見《農(nóng)村土地承包法》第40條。受讓方在符合法定程序的前提下可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。(42)參見《農(nóng)村土地承包法》第46條。由此可見，新修改的《農(nóng)村土地承包法》已然將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)。當(dāng)然，“土地經(jīng)營權(quán)”這一債權(quán)具有物權(quán)化的特征，《農(nóng)村土地承包法》明確賦予了土地經(jīng)營權(quán)人在合同約定的期限內(nèi)占有土地、通過經(jīng)營土地取得收益的權(quán)利，(43)參見《農(nóng)村土地承包法》第37條。受讓方經(jīng)承包方同意并向發(fā)包方備案可以進(jìn)行融資擔(dān)保。(44)參見《農(nóng)村土地承包法》第47條。土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)物權(quán)化的這一立法價值取向，將決定著自然資源經(jīng)營權(quán)的立法選擇?？梢姡日铡掇r(nóng)村土地承包法》的法律規(guī)則，對自然資源經(jīng)營權(quán)作出相應(yīng)的規(guī)定，是一個明智的立法選擇。

需要進(jìn)一步討論的是，自然資源物權(quán)性利用的權(quán)利體系安排。即，立法中是否有必要將自然資源使用權(quán)區(qū)分為自然資源用益物權(quán)和自然資源準(zhǔn)用益物權(quán)？關(guān)于這一問題的探討，自制定《物權(quán)法》以來就從未間斷過。有學(xué)者認(rèn)為，通過行政許可取得并負(fù)有較多公法上義務(wù)的、客體具有不確定性的自然資源開發(fā)利用權(quán)利，屬于準(zhǔn)用益物權(quán)，對準(zhǔn)用益物權(quán)民法典只做原則性規(guī)定，具體的由各自的特別法分別規(guī)定。(45)參見胡田野：《準(zhǔn)物權(quán)與用益物權(quán)的區(qū)別及其立法模式選擇》，載《學(xué)術(shù)論壇》2005年第3期。有學(xué)者認(rèn)為，將自然資源界定為準(zhǔn)物權(quán)的客體，只有將權(quán)利抵押權(quán)和權(quán)利質(zhì)權(quán)排除于準(zhǔn)物權(quán)的體系才可成立，且需要進(jìn)一步類型化。(46)參見崔建遠(yuǎn)：《再論界定準(zhǔn)物權(quán)客體的思維模式及方法》，載《法學(xué)研究》2011年第5期。有學(xué)者進(jìn)一步指出，“準(zhǔn)用益物權(quán)”完全可以詮釋自然資源使用中的非典型物權(quán)特征，未來統(tǒng)一物權(quán)登記應(yīng)將準(zhǔn)用益物權(quán)列為獨立的類型。(47)參見李顯冬、牟彤：《完善準(zhǔn)物權(quán)理論以健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度》，載《中國國土資源經(jīng)濟(jì)》2014年第2期。有學(xué)者用“特許物權(quán)”的概念來討論這一問題，認(rèn)為《物權(quán)法》第122條、第123條規(guī)定的權(quán)利屬于自然資源特許使用權(quán)，認(rèn)為其不具備私法物權(quán)的一般特征，應(yīng)當(dāng)將其界定為公法上的物權(quán)。(48)參見王克穩(wěn)：《自然資源特許使用權(quán)之論》，載《公法研究》2012年第1期。盡管爭論還在繼續(xù)，但自然資源權(quán)利體系的科學(xué)安排仍然需要立法作出積極的回應(yīng)?！皽?zhǔn)物權(quán)”在《物權(quán)法》的各個草案中進(jìn)進(jìn)出出，海域使用權(quán)的規(guī)定從略到詳、從詳?shù)铰?，但最終立法者選擇了只規(guī)定“用益物權(quán)”，表明了海域使用權(quán)不屬于準(zhǔn)物權(quán)之一種，而是典型的用益物權(quán)。(49)參見尹田：《論海域使用權(quán)與準(zhǔn)物權(quán)的立法分界——海域使用權(quán)與準(zhǔn)物權(quán)在〈物權(quán)法〉上并列規(guī)定的意義》，載《海洋開發(fā)與管理》2008年第1期。在制定《物權(quán)法》和編撰《民法典》過程中已經(jīng)反復(fù)論證并被否決的“準(zhǔn)物權(quán)入法”的方案，在后續(xù)的自然資源使用權(quán)立法中應(yīng)當(dāng)秉承這一立法傳統(tǒng)，而無需重復(fù)地去論證準(zhǔn)用益物權(quán)的入法問題。

當(dāng)前，立法者需要思考的是，在《民法典》的制度框架之下，如何進(jìn)一步完善自然資源用益物權(quán)體系。就自然資源用益物權(quán)的體系安排而言，最為關(guān)鍵的是要對自然資源“物”之類型進(jìn)行科學(xué)的劃分，并以此為基礎(chǔ)設(shè)置自然資源使用權(quán)的法律規(guī)則。財產(chǎn)分類是非常重要的，并且需要了解每種財產(chǎn)的法律性質(zhì)和適用制度。(50)參見Tudoracu Miruna, Ienciu Ioan,Oprea, Luciana, The Institution of Property in the New Romanian Civil Code, Proceedings of the International Multidisciplinary Scientific Geo Conference SGEM, Vol.2,2014.當(dāng)然，區(qū)分財產(chǎn)類型不應(yīng)當(dāng)止步于區(qū)分公共財產(chǎn)與私人財產(chǎn)。不同類型的自然資源，其物之屬性不同，與民法上物的關(guān)聯(lián)度不同，其財產(chǎn)性特征也就不盡相同。當(dāng)前的立法重點是在區(qū)分恒定自然資源、可更新自然資源、(可替代)消耗性自然資源與(不可替代)消耗性自然資源。(詳見表2)

表2 中國自然資源使用權(quán)類型劃分建議表

四、民法典時代國有自然資源使用權(quán)的規(guī)則完善

自然資源使用權(quán)立法需要整合各個自然資源單行法的零散規(guī)定，就自然資源開發(fā)利用權(quán)利的稱謂、性質(zhì)、類型等問題作出明確的回應(yīng)。完善自然資源使用權(quán)的法律規(guī)則，不僅僅是一個立法技術(shù)問題，更是一次對自然資源開發(fā)利用權(quán)利行使規(guī)則的重新檢視。自然資源功能的多樣性及其權(quán)利客體的復(fù)雜性，凸顯了制定自然資源使用權(quán)法律規(guī)則的難度系數(shù)。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)盡快明確相關(guān)權(quán)利術(shù)語的規(guī)范表達(dá)，明確自然資源使用權(quán)的權(quán)利義務(wù)邊界，并在此基礎(chǔ)上完善權(quán)利的存續(xù)期限規(guī)則、繼承規(guī)則與新型權(quán)利的創(chuàng)設(shè)規(guī)則。

(一)關(guān)于自然資源開發(fā)利用權(quán)利術(shù)語的規(guī)范表達(dá)

立法該如何規(guī)范表達(dá)開發(fā)利用自然資源的各種權(quán)利名稱呢？這是自然資源權(quán)利立法中應(yīng)當(dāng)正面回應(yīng)的問題。在規(guī)范權(quán)利術(shù)語表達(dá)方面，立法首先應(yīng)當(dāng)明晰“使用權(quán)”“用益權(quán)”和“用益物權(quán)”這三個概念之間的關(guān)系。在目前國外民法典的中文譯著中，“使用權(quán)”一詞的含義相當(dāng)于“無收益的用益權(quán)”，“使用權(quán)”是“用益權(quán)”的下位概念。然而，中國法律條文中的“使用權(quán)”與國外民法典譯著中普遍使用的“使用權(quán)”，其內(nèi)涵和外延并不相同。(以表3為例)。

表3 中國法律條文中“使用權(quán)”一詞立法例舉表

從上表可以看出，“使用權(quán)”一詞在中國現(xiàn)行法律條款中得到了廣泛的運用，成為開發(fā)利用自然資源權(quán)利條款的規(guī)范表述。“自然資源利用權(quán)”只是開發(fā)利用自然資源權(quán)利的簡稱，但其本身并未正式出現(xiàn)在法律條款的表述中，并不是一個規(guī)范的立法語言。因此，在統(tǒng)一自然資源開發(fā)利用權(quán)利的法律條文表述時，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換成規(guī)范的立法語言，即“自然資源使用權(quán)”。通過分析中國的法律文本，可以看出“自然資源使用權(quán)”是一個內(nèi)容豐富、外延寬泛的法律術(shù)語，“自然資源用益物權(quán)”或者“自然資源用益權(quán)”則是“自然資源使用權(quán)”的下位概念。這就需要在自然資源立法中充分尊重立法語言的使用習(xí)慣，并以此為基礎(chǔ)科學(xué)設(shè)計自然資源使用權(quán)的體系。

(二)關(guān)于自然資源使用權(quán)的權(quán)利義務(wù)邊界規(guī)則設(shè)計

對于自然資源使用權(quán)的行使，我國《物權(quán)法》和《民法典》均就自然資源有償使用作出了原則性規(guī)定，(51)參見《中華人民共和國物權(quán)法》第118條、《中華人民共和國民法典》第325條。強調(diào)用益物權(quán)人行使自然資源權(quán)利應(yīng)當(dāng)遵守法律有關(guān)保護(hù)和合理開發(fā)利用資源的規(guī)定，并要求所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利。(52)參見《中華人民共和國物權(quán)法》第120條、《中華人民共和國民法典》第326條。但現(xiàn)有的民事法律并沒有細(xì)化規(guī)定自然資源使用權(quán)的行使規(guī)則。因此，立法還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明晰自然資源使用權(quán)的權(quán)利義務(wù)邊界，尤其是要充分保障自然資源使用權(quán)人的合法權(quán)益不受侵害，保障開發(fā)利用自然資源的權(quán)利不被隨意剝奪或征用。只要自然資源使用權(quán)人合法行使權(quán)利，包括轉(zhuǎn)讓自然資源使用權(quán)的權(quán)利，任何組織或者個人不得以任何理由進(jìn)行干涉。此外，政府禁止權(quán)利轉(zhuǎn)讓的規(guī)則應(yīng)該是公開的。(53)參見Etienne Bienvenu Akono, Natural Resource Use with Vague-Transferability in Property Right, Environ Model Assess,Vol.23, 2018.如果一項自然資源使用權(quán)是不允許通過流轉(zhuǎn)的，則應(yīng)當(dāng)由法律作出明確的規(guī)定。總之，要通過制定自然資源使用權(quán)的行使規(guī)則，使自然資源使用權(quán)人在取得開發(fā)利用自然資源權(quán)利之后，正確、合理、有效地行使權(quán)利。

立法應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確規(guī)定自然資源使用權(quán)人的權(quán)利行使限度。自然資源使用權(quán)本身是一種“不完全物權(quán)”，是在所有權(quán)基礎(chǔ)上派生出來的權(quán)利。自然資源使用權(quán)人的權(quán)利行使不可超越所有權(quán)人享有的權(quán)能范圍，并應(yīng)當(dāng)善意、謹(jǐn)慎地行使權(quán)利，盡量避免或者減少自然資源的耗損，通過提高自然資源的利用效率、促進(jìn)自然資源的循環(huán)利用等方式，盡量延長自然資源的使用壽命。在制定自然資源使用權(quán)的權(quán)利限度規(guī)則時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確消耗性資源的開發(fā)利用規(guī)則。對于消耗性自然資源而言，自然資源使用權(quán)人行使權(quán)利的過程就是自然資源數(shù)量減損的過程，但是這一過程不可以視為“改造或者顯著變更物”，而應(yīng)當(dāng)視為在“經(jīng)營上用法”的允許范圍內(nèi)正當(dāng)行使用益權(quán)的表現(xiàn)。比如，礦山的用益權(quán)在取得采礦權(quán)之后，其采掘礦產(chǎn)資源并制作成礦產(chǎn)品，這是一個正當(dāng)行使權(quán)利的表現(xiàn)，而不能將其視為“顯著變更物”的行為。相反，如果權(quán)利人在取得采礦權(quán)之后，將礦山改造成跑馬場或者高爾夫球場，則是改變了經(jīng)營上的用法，超過了權(quán)利行使的限度，屬于不當(dāng)行使權(quán)利的表現(xiàn)。

立法還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定自然資源使用權(quán)的社會義務(wù)規(guī)則。一旦在自然資源所有權(quán)之上設(shè)置自然資源使用權(quán)時，對自然資源所有權(quán)行使的限制轉(zhuǎn)變?yōu)閷ψ匀毁Y源使用權(quán)的限制。所有權(quán)是負(fù)有社會義務(wù)的。(54)參見王澤鑒：《民法物權(quán)》，北京大學(xué)出版社2010年版，第13頁。對所有權(quán)限制已經(jīng)被現(xiàn)代社會的法律所接受，而且其發(fā)展趨勢是越來越多的限制被施于所有權(quán)之上。(55)參見程萍：《財產(chǎn)所有權(quán)的保護(hù)與限制》，中國人民公安大學(xué)出版社2006年版，第441頁。所有權(quán)已經(jīng)開始承擔(dān)社會利益分配與協(xié)調(diào)或者形塑社會秩序的功能，出于“人類利益”的需要，所有權(quán)的行使中必須兼顧公益和社會發(fā)展的要求。(56)參見薛姣：《論所有權(quán)的限制》，中國政法大學(xué)出版社2017年版，第254頁。行使自然資源權(quán)利還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的容忍義務(wù)。對外界不可避免的干擾或者侵入，或者基于公共利益的需要，開發(fā)利用自然資源的主體應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)必要的容忍義務(wù)。需要討論的是，自然資源所有權(quán)人所負(fù)擔(dān)的社會義務(wù)是否全部轉(zhuǎn)由自然資源使用權(quán)人來負(fù)擔(dān)？筆者認(rèn)為不能一概而論。如前所述，自然資源使用權(quán)應(yīng)當(dāng)區(qū)分為自然資源基礎(chǔ)權(quán)和自然資源用益權(quán)。對于自然資源基礎(chǔ)權(quán)人而言，其使用自然資源本身就源于自然資源所有權(quán)人所承擔(dān)的社會義務(wù)，其權(quán)利的限度也僅限于“生存需求”或者“公益需要”，因此，只需要強調(diào)自然資源基礎(chǔ)權(quán)人謹(jǐn)慎合法地使用自然資源，而無需課加其額外的社會義務(wù)。在設(shè)置自然資源用益權(quán)的情形，則應(yīng)當(dāng)將自然資源用益物權(quán)和自然資源經(jīng)營權(quán)分開討論。在設(shè)置自然資源用益物權(quán)的情形下，我國民法已經(jīng)明確規(guī)定了“所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利”(57)參見《中華人民共和國物權(quán)法》第120條、《中華人民共和國民法典》第326條。的法律規(guī)則，根據(jù)權(quán)利義務(wù)對等的基本法理，在用益物權(quán)存續(xù)期間，自然資源所有權(quán)人所需要承擔(dān)的社會義務(wù)，全部移轉(zhuǎn)至自然資源用益物權(quán)人，除非法律另有規(guī)定。在設(shè)置自然資源經(jīng)營權(quán)的情形之下，自然資源所有權(quán)人與自然資源經(jīng)營權(quán)的社會義務(wù)之承擔(dān)，應(yīng)當(dāng)由雙方當(dāng)事人在設(shè)置自然資源經(jīng)營權(quán)時進(jìn)行書面約定。如雙方當(dāng)事人未對該事項進(jìn)行約定的，則視為雙方默認(rèn)該社會義務(wù)隨著自然資源實際控制權(quán)的移轉(zhuǎn)而移轉(zhuǎn)，即，該自然資源在一方當(dāng)事人的控制下，該方當(dāng)事人就應(yīng)當(dāng)實際承擔(dān)相應(yīng)的社會義務(wù)。

(三)關(guān)于自然資源用益權(quán)的存續(xù)期限規(guī)則設(shè)計

在上文的中國自然資源使用權(quán)體系的立法建議表中，筆者建議將自然資源用益權(quán)分為自然資源用益物權(quán)和自然資源經(jīng)營權(quán)，需要進(jìn)一步明確的是這兩項權(quán)利的存續(xù)期限規(guī)則。關(guān)于自然資源經(jīng)營權(quán)的期限，理應(yīng)由雙方當(dāng)事人通過合同來約定；關(guān)于自然資源用益物權(quán)的期限規(guī)則，則應(yīng)當(dāng)通過立法來完善。用益物權(quán)是有期限的權(quán)利，這應(yīng)當(dāng)是用益物權(quán)的必備特征，也是用益物權(quán)區(qū)別于所有權(quán)的典型特征之一。國外民法典普遍規(guī)定了用益權(quán)的權(quán)利存續(xù)期間。比如，《路易斯安娜民法典》第535條明確規(guī)定：“用益權(quán)是在另一人財產(chǎn)之上的有期限的物權(quán)?！?58)《路易斯安娜民法典》，婁愛華譯，廈門大學(xué)出版2010年版，第66頁?！度鹗棵穹ǖ洹返?49條第2項規(guī)定：“法人的用益權(quán)，最長不得超過一百年?！?59)《瑞士民法典》，于海涌、趙希璇譯，法律出版社2016年版，第270頁。《泰王國民商法典》第1418條第1項規(guī)定：“用益權(quán)的設(shè)立，可以規(guī)定期限，也可規(guī)定為權(quán)利人的終生。”(60)《泰王國民商法典》，周喜梅譯，中國法制出版社2013年版，第238頁?！栋Ｈ肀葋喢穹ǖ洹返?317條第2項規(guī)定：“社團(tuán)或財團(tuán)的用益權(quán)，在設(shè)立用益權(quán)之后30年終止，或在可確定的某一更短的期間內(nèi)終止?！?61)《埃塞俄比亞民法典》，薛軍譯，廈門大學(xué)出版社2013年版，第188頁。《物權(quán)法》或者《民法典》關(guān)于自然資源用益物權(quán)的期限并沒有作出明確的規(guī)定，自然資源用益物權(quán)的期限主要由自然資源單行法或者自然資源行政法規(guī)作出規(guī)定?？傮w而言，規(guī)則零散、時長不統(tǒng)一、隨意性大是當(dāng)前的突出問題，不同類型自然資源用益權(quán)的期限不同。如上文所述，取水權(quán)有效期限一般為5年，最長不超過10年；采礦權(quán)有效期根據(jù)礦山規(guī)模不同為10年至30年不等。此外，在同一種資源權(quán)利項下還根據(jù)不同的用途規(guī)定了不同的權(quán)利存續(xù)期限。比如，《海域使用管理法》關(guān)于海域使用權(quán)最高期限按照用途規(guī)定了15年、20年、25年、30年、40年和50年六種情形。(62)參見《中華人民共和國海域使用管理法》第25條。試問，分別規(guī)定旅游用海的海域使用權(quán)最高年限為25年而鹽業(yè)用海最高年限為30年的依據(jù)是什么？二者統(tǒng)一規(guī)定為30年有何不可？顯然，這種細(xì)分不但毫無意義，而且徒增法律實施的成本。

在法律條文中將自然資源用益權(quán)的有效期限進(jìn)行細(xì)分應(yīng)當(dāng)有合理正當(dāng)?shù)睦碛?，而不能毫無根據(jù)地進(jìn)行人為的細(xì)分。比如，《海域使用管理法》的六種情形至少可以整合成三種情形，15年與20年合并為20年，25年和30年合并為30年，40年和50年合并為50年。甚至可以進(jìn)一步地整合，將海域使用權(quán)的有效期限分為25年和50年兩種情形更為妥帖。總之，立法有必要對如何確立自然資源用益物權(quán)的存續(xù)期間作出明確的規(guī)定，既要允許區(qū)分不同類型自然資源用益物權(quán)的權(quán)利存續(xù)期間，也要確立劃分自然資源用益物權(quán)存續(xù)期間的基本標(biāo)準(zhǔn)，以避免確立權(quán)利存續(xù)期間或者最高期限的隨意性。

(四)關(guān)于自然資源用益權(quán)的繼承規(guī)則設(shè)計

在用益權(quán)有效期內(nèi)，如果用益權(quán)人死亡，該用益權(quán)是否可以繼承？這需要立法作出明確的回應(yīng)。由于《物權(quán)法》和《民法典》對自然資源用益權(quán)可否繼承沒有作出統(tǒng)一的規(guī)定，自然資源單行法對自然資源用益權(quán)可否繼承的規(guī)定并不統(tǒng)一?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā访鞔_規(guī)定：“海域使用權(quán)可以依法繼承?！?63)參見《中華人民共和國海域使用管理法》第27條?！稘O業(yè)法》則沒有對養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利是否可以繼承作出規(guī)定，但明確規(guī)定“捕撈許可證不得買賣、出租和以其他形式轉(zhuǎn)讓”(64)參見《中華人民共和國漁業(yè)法》第23條。。《礦產(chǎn)資源法》《水法》等自然資源單行法也都沒有對自然資源用益權(quán)是否可以繼承作出明確的規(guī)定。因此，立法有必要對此作出回應(yīng)，明確規(guī)定在哪些情形之下自然資源用益權(quán)可以繼承，哪些情形之下自然資源用益權(quán)不可以繼承。如若自然資源用益權(quán)的獲取是與用益權(quán)人的能力、資格、條件等的認(rèn)定緊密相關(guān)，取得用益權(quán)是需要一定的門檻或者資質(zhì)要求的，則該用益權(quán)不宜繼承；反之，如若自然資源用益權(quán)的獲取并無資質(zhì)的特殊要求，則該用益權(quán)應(yīng)當(dāng)允許依法繼承。比如，《泰王國民商法典》第1411條規(guī)定：“如果沒有在設(shè)立地上權(quán)的法律行為中做出另外的約定，該權(quán)利可以相互轉(zhuǎn)讓并繼承。”(65)《泰王國民商法典》，周喜梅譯，中國法制出版社2013年版，第237頁。因此，建議在未來的自然資源立法中對自然資源用益權(quán)的繼承問題進(jìn)行明確的規(guī)定(如表4)。

表4 自然資源用益權(quán)繼承規(guī)則的相關(guān)立法建議表

在立法中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確在哪些情形之下可以通過法定繼承的方式取得自然資源用益權(quán)，在哪些情形之下允許通過遺囑繼承的方式取得自然資源用益權(quán)。比如，帶有濃厚身份色彩的土地承包經(jīng)營權(quán)是不可以通過遺囑繼承的方式來設(shè)定該村集體成員之外的土地承包經(jīng)營權(quán)人，但土地經(jīng)營權(quán)則應(yīng)當(dāng)允許通過遺囑繼承的方式來設(shè)定該村集體成員之外的土地經(jīng)營權(quán)人。

值得注意的是，在自然資源用益權(quán)不能被繼承的情形下，不意味著所有權(quán)人可以無償?shù)鼗厥兆匀毁Y源，也不代表著自然資源用益權(quán)人的繼承人無法取得任何權(quán)益。在自然資源用益權(quán)無法被繼承的情形之下，所有權(quán)人取回的是受限制的自然資源所有權(quán)。如果是依合同而設(shè)定的自然資源經(jīng)營權(quán)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)雙方合同的約定分配自然資源所有權(quán)人與自然資源用益權(quán)人的繼承人之間的權(quán)益；如果合同沒有明確的約定，則應(yīng)當(dāng)遵循公平原則，合理分配雙方的權(quán)益。在原自然資源用益權(quán)有效期限內(nèi)，自然資源所有權(quán)人在該自然資源之上再次設(shè)定自然資源用益權(quán)所產(chǎn)生的收益，應(yīng)當(dāng)根據(jù)再次設(shè)定的權(quán)利的時間跨度，在原自然資源用益權(quán)有效期限內(nèi)的對應(yīng)收益歸原自然資源用益權(quán)人的繼承人所有，超過原自然資源用益權(quán)有效期限內(nèi)的對應(yīng)收益歸自然資源所有權(quán)人所有。如果自然資源所有權(quán)人不再設(shè)定自然資源用益權(quán)，也不對該自然資源進(jìn)行開發(fā)利用，所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)將原自然資源用益權(quán)人取得用益權(quán)所支付的對價，按照剩余期限的相應(yīng)比例支付給原自然資源用益權(quán)人的繼承人。但如果自然資源所有權(quán)人選擇自主開發(fā)利用該自然資源，則原自然資源用益權(quán)人的繼承人有權(quán)放棄該取得用益權(quán)的費用，轉(zhuǎn)而主張取得原自然資源用益權(quán)剩余期間內(nèi)開發(fā)利用該自然資源的相應(yīng)權(quán)益。