楊華鋒

【內容提要】 國家安全風險的復雜性與不確定性對治理體系與治理能力提出越來越高的要求。治理理論譜系的協(xié)同理念與安全化理論的“主動發(fā)聲”契合了國家安全事務的實踐性需求，在“安全、安全感和安全化”的概念向度上，形成了審視安全狀態(tài)、安全感知和安全行動的“情境—意識—行動”分析框架，三者交互建構的過程嵌套著國家安全治理體系的對象、觀念和政策行動。其一，在安全治理對象的識別與閾值范圍的討論中，源于安全與風險的差值關系以及政治化與安全化的動態(tài)均衡關系，公共事務進入安全議程的邊界具有“臨界點彈性”特征；其二，在主導型政府范式中，安全治理主體呈現(xiàn)“能力＞狀態(tài)＞感知”的安全觀格局，在安全秩序與安全服務的供給上呈現(xiàn)“序列偏好”；其三，在安全治理的政策過程中，政策環(huán)境、政策意識和政策選擇的倒三角構成治理沙漏的上端，政黨、政府和社會的科層三角構成治理沙漏的下端，前者隨著信息流、資源流和權力流自上而下的滴漏呈現(xiàn)漏斗效應，后者隨著政策執(zhí)行的層層傳導不時出現(xiàn)加碼轉嫁、目標偏移及反應性治理等科層效應，二者形塑治理行動的“沙漏模型”。

一 問題由來

傳統(tǒng)意義上，安全問題是國際關系、國際政治研究的范疇。不過時至今日，世界處于百年未有之大變局，國家安全事務面臨的復雜性、不確定性日益突出，且因中國處于新的歷史方位，安全的內涵和外延也發(fā)生著深刻變化。于是“安全”也越來越多地進入政治學、公共管理學的研究范疇，從有效治理的視角來看，“安全”儼然已成為衡量與判斷公共事務治理績效的價值標尺之一。

《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》指出：“進入新時代，我國面臨更為嚴峻的國家安全形勢，外部壓力前所未有，傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，黑天鵝、灰犀牛事件時有發(fā)生。同形勢任務要求相比，我國維護國家安全能力不足，應對各種重大風險能力不強，維護國家安全的統(tǒng)籌協(xié)調機制不健全?！雹佟吨泄仓醒腙P于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，人民網(wǎng)，2021年11月17日，http://cpc.people.com.cn/n1/2021/1117/c64387-32284363.html。我們面臨的安全形勢、安全態(tài)勢日益嚴峻，國家安全問題日益呈現(xiàn)出“棘手問題”的特征，“國家安全事件凸顯不確定性與復雜性”。②范維澄、翁文國、吳剛等：《國家安全管理中的基礎科學問題》，《中國科學基金》2015年第6 期，第438 頁。由此，國家安全事務呈現(xiàn)出不確定性、復雜性、威脅性與緊迫性等全景式、廣域式的情境特征。不確定性指安全事件的發(fā)生往往難以監(jiān)測，演化過程不明確，無法通過先驗知識進行判斷；③薛瀾、鐘開斌：《突發(fā)公共事件分類、分級與分期：應急體制的管理基礎》，《中國行政管理》2005年第2 期，第102 頁。復雜性指國家安全事件往往涉及錯綜復雜的次生事件和關聯(lián)事件，各事件相互交織，形成復雜鏈式效應；威脅性指國家安全事件嚴重威脅國家的安全和人民的生活，影響廣泛深遠；緊迫性指管理部門在面臨危機時，需在有限時間和資源下，作出合理應對決策以減緩危機。④王施運等：《面向國家安全場景的態(tài)勢感知與分析方法研究》，《情報理論與實踐》2021年第7 期，第179 頁。

因此，當前“國家安全的內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內外因素比歷史上任何時候都要復雜”。⑤《習近平：堅持總體國家安全觀 走中國特色國家安全道路》，人民網(wǎng)，2014年4月15日，http://jhsjk.people.cn/article/24899781。在此情境下，既有治理體系在應對安全風險時，所呈現(xiàn)出的安全能力供給是不充分、不平衡的，治理能力亟待健全完善，其首要任務便是厘清治理的對象、治理的行動者構成以及不同安全事務的治理方式與方法，繼而有的放矢、精準且持續(xù)地推進安全治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

二 模型構建的理論基點

探討國家安全治理體系與治理能力的現(xiàn)代化離不開兩項基本維度的回顧：一是治理理論的發(fā)展與回顧；二是國家安全議題設定的討論，即在安全內涵與外延持續(xù)變化的進程中，回顧與檢視安全化理論的現(xiàn)實性。

（一）治理發(fā)展中的“協(xié)同”

治理理念的濫觴和發(fā)展與20 世紀80年代新自由主義的盛行、經(jīng)濟全球化的發(fā)展、政府失靈的持續(xù)以及公民社會的發(fā)展有極大關系。1989年，世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用“治理危機”（crisis in governance）一詞，自此，“治理”開始廣泛應用于政治學研究中，特別是被用來描述發(fā)展中國家的政治狀況。在治理理念和實踐不斷發(fā)展的過程中，我們看到治理可以彌補國家和市場在調控和協(xié)調公共事務管理中的不足，可以有效補充因政府失靈、市場失靈而出現(xiàn)的秩序真空。但治理也非萬能，其自身也存在諸多局限，受制于公民社會的發(fā)展程度、公共事務的復雜程度以及社會問題的規(guī)模等因素，也存在治理失靈的情況。在反思與追問治理失靈的討論中，各種新概念，如“元治理”“整體性治理”“合作治理”“良好治理”“善治”等不斷問世。其中，“善治”在治理體系中的應用與討論較為廣泛。一般而言，“善治”是指公共利益最大化的社會治理過程，其本質是政府與社會對公共事務的合作治理，也即官民協(xié)同共治。

從良好治理目標來看，善治起源非常悠久，歷史告訴我們，帝國的毀滅、國家的解體、政權的消失都因治理不善，因此，善治是維持國家控制的關鍵能力，善治意味著對大眾有益的決策，使人們感到安全并有參與感。①Razia Musarrat, “National Security and Good Governance: Dynamics and Challenges,” Journal of Public Administration and Governance, Vol.3, No.1, 2013, p.179.可以說，安全與善治具有天然的聯(lián)系。善治作為官民協(xié)同共治的治理形式，存在國家權力向社會權力回歸、政府向民眾放權的價值傾向，理論探究中傾向于和協(xié)同治理研究匯流。協(xié)同治理的興起緣于諸多因素，但有兩個長期存在的且比較典型的源頭。一是“棘手問題”不斷出現(xiàn)，二是隨著公共事務的數(shù)量和復雜性增加，治理環(huán)境變得越來越復雜。此二者正契合國家安全事務治理情境的變化?！凹謫栴}”是動態(tài)的、復雜的，既沒有明確的定義，也鮮有明確的解決方案，往往涉及多個組織中的多個利益相關者，因而單一組織無法單獨解決“棘手問題”，在治理理論發(fā)展與應用過程中，激勵著協(xié)同治理的問世。代表性的定義有二，柯克·愛默生（Kirk Emerson）認為協(xié)同治理是一種公共政策決策、管理的過程和結構，使人們建設性地跨越公共機構、政府等級以及公共、私人與市政領域的邊界，以實現(xiàn)其他方式無法達到的公共目標。①柯克·愛默生等：《協(xié)同治理：一個綜合分析框架》，轉引自王浦劬等編譯：《治理理論與實踐：經(jīng)典議題研究新解》，中央編譯出版社2017年版，第304 頁?？死锼埂ぐ踩麪枺–hris Ansell）認為協(xié)同治理是一種治理安排，指一個或多個公共機構直接與非政府利益攸關方進行正式的、共識導向的和協(xié)商的集體決策，旨在制定或執(zhí)行公共政策，或是管理公共項目或資產(chǎn)。②克里斯·安塞爾等：《協(xié)同治理：理論與實踐》，轉引自王浦劬等編譯《治理理論與實踐：經(jīng)典議題研究新解》，中央編譯出版社2017年版，第332 頁。不論是哪種界定，作為公共行政和管理的理論與實踐框架，協(xié)同治理已成為無數(shù)跨界、多元組織治理的統(tǒng)稱，其不僅是對情境的回應，也刺激著治理實踐巨大的創(chuàng)新。③Kirk Emerson and Tina Nabatchi, Collaborative Governance Regimes, Washington, D.C.,Georgetown University Press, 2015, pp.6-8.通過強調多部門協(xié)作、利益相關者參與以及政策規(guī)劃、談判和實施中的公眾參與，取代自上而下、命令和控制管理的技術官僚模式。由此，協(xié)同治理本質上是治理行動者網(wǎng)絡的協(xié)調行動和合作安排。其致力于創(chuàng)設與促進跨層級、跨領域與跨邊界的政府間合作、部門合作以及公私合作的治理實踐，以協(xié)調與合作水平的提升，實現(xiàn)公共利益最大化。其行動者網(wǎng)絡包括政府部門與非政府部門的“行動協(xié)同”、政府內部不同層級間的“行政協(xié)調”以及同一層級間的“部門合作”。這些行動者通過組織、參與、對話、協(xié)商和信息分享等方式，或主持或參與公共事務治理過程，進而通過行政機制、市場機制與社會機制的綜合，建構出適應不同地域、不同領域和不同時間段里的激勵與約束機制，實現(xiàn)協(xié)同共治目標。

從國家安全的總體性特征出發(fā)，其治理實踐具有“協(xié)同”需求的偏好，將治理理論引入國家安全領域，在理論與實踐的互動發(fā)展中具有必然性。借鑒系統(tǒng)科學控制論中的阿什比定律，即控制系統(tǒng)的“必要多樣性”，治理也適用“必要的多樣性法則”，即，為了確保一個選定的制度在特定時間段內有其具體價值并能抵抗環(huán)境動蕩，管理者或校準者必須能夠制定出多套應對措施，因為環(huán)境的改變會嚴重影響制度的有效性。①鮑勃·杰索普：《治理與元治理：必要的反思性、必要的多樣性和必要的反諷性》，《國外理論動態(tài)》2014年第5 期，第19 頁。國家安全日益嚴峻的復雜性與不確定性需要跨領域、跨部門、跨層級的協(xié)同治理，通過多元化的主體協(xié)同，憑借多樣化的方式方法實現(xiàn)有效治理。隨著新技術革命的發(fā)展、“數(shù)智時代”的到來，“不僅帶來了文明要素、文明結構、文明形態(tài)的大變革，人類自身的性質和演化也將出現(xiàn)前所未有的大轉折”。②王海明：《數(shù)智時代的正義：復雜性及其當代旨歸》，《浙江社會科學》2022年第1 期，第68 頁。同時，“人工智能的進一步升級也可能產(chǎn)生在智力等方面全面凌駕于人類的超級智能，從而使人類平添了被支配、奴役甚至消滅的風險?！雹垌n水法：《人工智能時代的人文主義》，《中國社會科學》2019年第6 期，第25 頁。由此，數(shù)智社會下國家安全議題的復雜性與不確定性成為研究者的共識，對傳統(tǒng)安全治理方式、模式與體系產(chǎn)生極大不信任，越來越多地將良善治理的預期寄望于治理變革與創(chuàng)新，表現(xiàn)為由單一治理主體向多元治理主體轉變、強制治理向綜合治理轉變、行政治理向法治治理轉變以及封閉治理向開放治理轉變。④李文良：《新時代中國國家安全治理模式轉型研究》，《國際安全研究》2019年第3 期，第45 頁。特別是隨著總體國家安全觀的提出，安全事務的整體性、綜合性、系統(tǒng)性以及跨界性與相互轉化對實務部門的綜合領導能力、協(xié)同治理能力以及協(xié)作管理能力均提出越來越高的要求。任何一項安全事務很難僅由一類組織或某個組織控制，不同層級間、不同部門之間，乃至政府與社會之間的協(xié)調與合作已逐漸成為有效治理的必由之路。因此，將“國家安全貫穿到黨和國家工作全局各方面、各環(huán)節(jié)，絕非某一領域、單一部門的職責，強調打總體戰(zhàn)，形成匯聚黨政軍民學各戰(zhàn)線各方面各層級的強大合力，全社會全政府全體系全手段應對重大國家安全風險挑戰(zhàn)”，⑤陳文清：《牢固樹立和踐行總體國家安全觀 譜寫新時代國家安全新篇章》，《中國信息安全》2022年第4 期，第14 頁。國家安全不再只是國家安全機關的職責，而是全體系、全領域、全方位的總體性工作，各領域的工作都要為維護和塑造國家安全提供必要的支持，形成全面動員、綜合協(xié)調、科學統(tǒng)籌的總體性安全治理格局。由此可見，在治理現(xiàn)代化的話語體系中，“協(xié)同”事實上已成為理論界與實務界的行動共識。

（二）安全事務的總體性：安全化的意義

準確地說，安全是一種特殊政治，它具有超越一般政治規(guī)則和程序的特殊性。理論界對“安全”的關注與討論，相當長的歷史時期集中在國際關系與國際政治的研究視野中，安全是其最基本的概念，其與國家權力和利益緊密相連。傳統(tǒng)的安全研究大多關涉政治、軍事、國防與外交。冷戰(zhàn)結束后，傳統(tǒng)安全威脅減小，非傳統(tǒng)安全威脅增多，安全的內涵與外延開始擴展。“安全化”意味著“一個問題作為最高優(yōu)先權被提出來，這樣一來將它貼上安全標簽，一個施動者就可以要求一種權利，以便通過非常措施應對威脅”。①巴瑞·布贊、奧利·維夫：《新安全論》，朱寧譯，浙江人民出版社 2003年版，第36 頁。安全化具有將特定議題優(yōu)先考量并具有議程便利的能力，本質是把公共問題通過政治化途徑上升為國家安全問題。其有助于人們擺脫對安全決策的簡單化認識，并把它放在一個復雜的政治社會背景下進行理解。就其演變過程來說，安全化是公共問題從非政治化到政治化，再從政治化到超政治化的過程。在此過程中，安全議題往往在不同程度上呈現(xiàn)出安全性、安全感和安全化的交互特性。

誠然，在看到“安全化”理論對國家安全治理理論構建的積極意義的同時，也要注意其應用于國家安全領域時的缺憾與不足。一是安全化理論籠統(tǒng)地分析了安全化的基本過程，沒有為具體實踐提供可操作路徑；二是在安全化理論中，安全只是一個消極的符號，而誰來實施安全化和誰能夠達成安全化一直是個問題；三是對安全化“他者”的可能風險缺乏足夠重視等。也有學者從概念梳理角度出發(fā)，對安全化提出質疑，主張安全化與安全一樣，是多義的。一種含義是把原本不在安全議程范圍內的事情納入安全范圍或作為安全問題進行討論，即“安全議程化”；另一種含義是由不安全變得安全的客觀過程，即“安全化”。②劉躍進：《“安全化”還是“安全議程化”》，《山西師大學報（社會科學版）》2019年第5期，第42 頁。在筆者看來，“安全化”在當下的意義，恐怕不在于哥本哈根學派理論觀念正確與否，也不在于到底是“安全化還是安全議程化”的辯論，而在于理解當前國家安全治理時的適用性。特別是在總體國家安全觀的視野下，很多社會問題本身由于其處于“沉默”或“靜默”狀態(tài)，造成安全缺位，安全化推進了沉默安全主動“發(fā)聲”的進程。

（三）國家安全治理中的“安全化”

“安全化”與“去安全化”在國家安全的有效治理上表現(xiàn)為應急治理與常態(tài)治理的區(qū)別。國家安全治理中，國家與政府是當然之主體，安全化的過程也表現(xiàn)為權力的讓渡與增進。安全化的行為對政府而言，是行政干預廣度與深度的擴大，本質上是對自發(fā)社會力量的替代。就社會需求而言，政府本質上是個技術性問題，其核心在于塑造公共生活秩序及其管理的技術路徑。“當公共生活出現(xiàn)困難、沖突和危機時，大眾就會傾向于求助國家（政府）的即刻干預，憑借其巨大無比、不可抗拒的手段直接加以解決?！雹賷W爾特加·加塞特：《大眾的反叛》，劉訓練、佟德志譯，吉林人民出版社2011年版，第102-103 頁。這就是在緊急狀態(tài)下政府行為寬容度高的根本原因，安全化也是借此而行。因為“擁有單一議題的權力是缺乏流動性的，通過這種權力所能換取的是非常有限的，而擁有多種議題的權力則是可以互換的并且也能夠在幾種可供選擇的方式中進行運用”。②史蒂文·盧克斯：《權力：一種激進的觀點》，彭斌譯，江蘇人民出版社2008年版，第68 頁。將非安全問題安全化，是最便捷、最有效而又合法的權力增進渠道。安全化的行動邏輯遵循“非政治化—政治化—安全化”的譜系（參見表1）。由此，安全化往往被視為一種極端政治化，一旦納入“安全化”范疇，也就意味著公共事務議題進入了某種“緊急狀態(tài)”，其政策議程具有“應激性”，即因應某些緊急因素或刺激性因素而作出適時的回應，這種回應在表現(xiàn)上具有應激性，在操作上具有應急性。此時，安全化傾向于催生享有優(yōu)勢權力地位的行動者主導治理過程，即政府在此過程中占據(jù)主導地位，并實施緊急措施。這與協(xié)同治理的序參數(shù)構想，以及協(xié)同發(fā)生的動力機制亦存在一定程度的耦合，即均有賴于政府組織在治理體系中扮演主導型、引導型角色。

表1 “安全化”理論的演化邏輯

回顧國家安全內涵與外延的討論，長期以來存在安全的“客觀狀態(tài)說”“主觀能力說”“主觀感知說”等話語偏好，不同的排列組合形成三種典型觀點：一是安全“狀態(tài)”說?！皣野踩褪菄姨幱跊]有危險的客觀狀態(tài)，也就是國家既沒有外部的威脅和侵害，又沒有內部的混亂和失序的客觀狀態(tài)”。①劉躍進：《論國家安全的基本含義及其產(chǎn)生和發(fā)展》，《華北電力大學學報（社會科學版）》2001年第4 期，第63 頁。二是安全“狀態(tài)—感知”說。國家安全是“由客觀存在的生存狀態(tài)和利益關系與反映這種客觀存在的主觀感受的有機統(tǒng)一體所形成的結構，是國家間、國家與國際社會為謀求自身生存、免受威脅而形成的互動關系，其本質是國家生存利益的調適。它是一個特定國際政治范疇”。②何貽綸：《國家安全觀芻議》，《政治學研究》2004年第3 期，第120-121 頁。此說法呈現(xiàn)“狀態(tài)—感知”說的取向，但又把其限定于國際政治領域。三是安全“狀態(tài)—能力”說。某一行為主體“沒有危險、不受威脅”的狀態(tài)只是單方面的安全，只能稱作“半安全”或“準安全”，必須要加上該行為主體“免除危險、威脅”的能力，即當出現(xiàn)危險或威脅的狀態(tài)時，行為主體可以運用自己免除危險、威脅的能力來維持自身的安全，從而達到安全的狀態(tài)。此觀點主張將國家安全界定為狀態(tài)和能力的結合，即一個國家免受各種干擾、侵蝕、威脅和顛覆的狀態(tài)和能力。③李文良：《國家安全管理學》，吉林大學出版社2014年版，第2 頁。

進一步來說，從治理的實踐性出發(fā)，國家安全內涵與外延注定是動態(tài)發(fā)展的。1993年《中華人民共和國國家安全法》未明文界定“國家安全”是什么，采取“默認”法則，意在規(guī)范與收斂國家安全機關權責內容，是對“狀態(tài)”說與“狀態(tài)—能力”說的行政反饋。2015年《中華人民共和國國家安全法》第二條明確規(guī)定“國家安全是指國家政權、主權、統(tǒng)一和領土完整、人民福祉、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力”，④《中華人民共和國國家安全法》，中國人大網(wǎng)，2015年7月7日， http://www.npc.gov.cn/npc/c10134/201507/5232f27b80084e1e869500b57ecc35d6.shtml。該條款中“相對處于沒有危險和不受內外威脅”既體現(xiàn)了“狀態(tài)”說的價值觀，也嵌入了“感知”的主觀評價體系。其一，“狀態(tài)”的界定本身是一種主觀判斷與評價結果；其二，“相對”的描述指出安全存在主體間、時空間、議題間的差異，不存在絕對的安全，相對性的評價是主觀性之體現(xiàn)；其三，“保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力”亦對“能力”說給予充分關注。是以，新時代下國家安全的概念界定呈現(xiàn)“狀態(tài)—感知—能力”說的整體性偏好。由此出發(fā)，理解與討論國家安全便有三個基本向度，分別是針對狀態(tài)的“安全”、針對感知的“安全感”和針對行動能力的“安全化”（參見表2）。安全即沒有危險、不受威脅的客觀狀態(tài)，安全感即沒有感知到威脅、危險的主觀感受，安全化即在安全的維度下或視角中理解、解釋與解決問題。

表2 國家安全治理體系中的“安全化”表征

由此，國家安全治理經(jīng)歷從安全到安全感、再到安全化的過程。其中，安全感的強度、烈度，決定著安全化的進程。在“安全”向度下，重點關注與討論的是安全的態(tài)勢、情勢，指涉威脅和危險的發(fā)生、發(fā)展與演變，在維度結構上集中表現(xiàn)為總體性、整體性、系統(tǒng)性的情境特征——在國家安全治理體系中，是治理的對象；在“安全感”向度下，其關涉的主要是行動者的主觀感受、感知、評價，涉及對風險、威脅的個體觀感、個體評估、群體評價，以及對安全觀念、安全理念或安全價值的分享與共享等內容——在國家安全治理體系中，集中呈現(xiàn)出“人民至上”的意識維度；在“安全化”向度下，重點關注與討論有效治理的方式、方法，在治理過程中集中于對政策網(wǎng)絡的構建、應急響應機制的建立與完善以及治理協(xié)同性的提升等方面。

另外，安全問題是社會普遍性問題，在政治經(jīng)濟社會生活中，既有個人安全、群體安全，也有組織安全、國家安全，哪些行為主體的安全體驗、安全評價會成為國家安全關切的對象，也就意味著哪些問題具有進入安全政策議程的優(yōu)先次序。誠然，個人、群體、組織或政府/國家，這樣的行為體劃分是一種理想的狀態(tài)，也是一種簡化思維，個人、群體或非政府組織的安全在特定情境與條件下也具備轉變?yōu)閲野踩h題的潛力，也是國家安全治理潛在的治理對象或行為參與者。治理實踐中，突發(fā)事件的風險處置是建構常態(tài)管理的必經(jīng)環(huán)節(jié)，但不能以因應緊急管理與非常態(tài)化管理的權力便利為由，主動推進安全化并長期利用安全化帶來的便捷，而是要審慎地看待安全問題，在安全化的過程中也要逐漸實現(xiàn)“去安全化”的常態(tài)化。為回應新時代安全治理的需要與安全供給能力的塑造，筆者參考哥本哈根學派主張的安全意味著“客觀上無威脅”“主觀上無恐懼”“主體間無沖突”，認為國家安全應囊括“客觀上無威脅”“主觀上無恐懼”“保障上有能力”，由此“客觀狀態(tài)、主觀感知和治理能力”也就漸次呈現(xiàn)“情境—意識—行動”的分析框架。

三 “情境—意識—行動”的框架模型

承上所述，安全、安全感和安全化構成了理解國家安全的基本向度，以此為基礎，國家安全治理的理論體系可基于“情境—意識—行動”的分析框架予以建構（參見圖1）。其中，“情境”主要錨定國家安全的各種生態(tài)要素、政策議題及國際國內治理環(huán)境，構成國家安全治理體系的環(huán)境系統(tǒng)；“意識”主要意指治理主體或曰行動者網(wǎng)絡對安全議題的情境感知、意識自覺，并逐漸交互形成的觀念體系，構成治理體系中的主體意識與價值觀念；“行動”則主要指的是國家治理體系中的具體制度安排、政策行動及其他具體安全治理過程，是對意識的呈現(xiàn)、對情境的反饋。上述三者構成了國家安全治理體系的循環(huán)系統(tǒng)。

圖1 “情境—意識—行動”的理論框架

（一）“情境—意識—行動”三者的交互建構

簡要地說，由安全的客觀狀態(tài)所建構的“情境”生成治理體系中的“意識”觀念、理念，并在該意識引導、驅使下作出具體行動安排、實施行動；作為安全化過程的行動端在受意識誘致與規(guī)約的情況下，也反饋和塑造著安全客觀狀態(tài)的情境，即情境本身也存在一個社會建構的預設情境；與之相對應，情境本身也對可能性的政策方案、治理行為構成制約或支持，也可以說情境是意識形成與行動發(fā)生的生態(tài)系統(tǒng)。當然在該系統(tǒng)內部，意識與情境、行動與意識也均存在反向反饋互動的邏輯鏈條，只是這種反饋往往融進了行動的反饋過程，故而無須重復強調。正如行動對情境具有反饋性建構，其行動過程首先是情境與意識的二者互動，行動者網(wǎng)絡的意識結構、意識體系與意識形態(tài)決定著客觀情境的“認知”狀況。所謂的“客觀”是寄生于“主觀”意識認知體系之下的，由此才會產(chǎn)生對安全情境的“感知”問題，否則，意識體系無法進行有效認知，也就成了“無意識”，交互建構無從談起。因此，在“情境—意識”環(huán)節(jié)，有兩項論斷：一是既有的觀念、理念、意識結構決定著行為體對情境的認知水平、能力和方式；二是在不同的時間、空間和議題之下，由于受前者影響，行動者所感知到的“情境”內容又決定著他們的“意識”內容。

齊格蒙特·鮑曼（Zygmunt Bauman）在闡述當代世界各個國家“從社會國家轉變?yōu)榘踩珖摇睍r說，社會國家是歐洲民主歷史長河的最高成就，社會國家將其合法性和公民效忠國家、服從國家的合理性，建立在以下的承諾上，即保護自己的公民，保護他們不被裁員、不被排斥、不被拒絕，幫助他們對抗命運的沖擊，不因個人不足或不幸而淪為“過剩人口”。然而，令人遺憾的是現(xiàn)在的國家無法兌現(xiàn)社會國家的承諾，政治家也不再熱衷于重復這個承諾。相反，他們的政策預示著一種更不穩(wěn)定的、充滿風險的生活。①齊格蒙特·鮑曼：《工作、消費主義和新窮人》，郭楠譯，上海社會科學院出版社2021年版，第138 頁。于是，“被包圍的城堡”的“情境”就被培養(yǎng)出來，個人身心安全和私人財產(chǎn)無時不處于威脅之中的心態(tài)與不安全感蔓延。無形的不可預測的威脅，就可以作為一個非常事件展現(xiàn)在驚慌失措的公眾面前，當然更重要的是讓他們認識到國家機關擁有應對這些威脅的卓越能力、警惕性和良好意愿。②齊格蒙特·鮑曼：《工作、消費主義和新窮人》，郭楠譯，上海社會科學院出版社2021年版，第139 頁。在這種情境下，社會意識的轉變以及對集權行為的接受度大大提高，于是，政府增加安全支出、應用監(jiān)控設備、擴大監(jiān)控范圍、實施更加頻繁的安全檢查以及采取更多先發(fā)制人行為等策略，就有了名正言順的理由與合法性——盡管它早期可能仍以一種權宜之計呈現(xiàn)在人們面前，以“權宜”塑造情境、獲取支持和服從。

（二）“情境”端的子系統(tǒng)由需求與供給構成

在需求側，治理對象的復雜性、不確定性，需要治理系統(tǒng)給予相應反饋，治理主體對壓力釋放與拆解的需求以及治理客體對治理績效的期待等，都對安全供給提出明確訴求。行為主體的安全訴求和安全需求在一般意義上也符合馬斯洛需求層次理論所框定之內容，但個體需求往往是非線性的，行為主體在安全需求上呈現(xiàn)多元性、多樣化和多層次性的特點，安全需求的內容也隨著“時間—空間—議題”的變化而發(fā)生重大變化，過去可能駐足于傳統(tǒng)安全，如今則是在系統(tǒng)性、整體性與總體性的安全格局下表達訴求。國家安全事件的突發(fā)性、事件演化過程的復雜性和不確定性、影響結果的威脅性和深遠性，要求決策者必須在極短的時間內對其作出快速判斷和處置。傳統(tǒng)的“預測—應對”型管理方案，較多依賴于經(jīng)驗決策和專家咨詢等形式，難以適應高度非常規(guī)、復雜化的國家安全事件的應急管理需求。面向國家安全事件的應急管理，需要實現(xiàn)實時、全面的態(tài)勢感知，構建更有針對性的“情景—應對”型管理模式。①曾大軍、曹志冬：《突發(fā)事件態(tài)勢感知與決策支持的大數(shù)據(jù)解決方案》，《中國應急管理》2013年第11 期，第15 頁。而面向更為復雜的國家安全事件，態(tài)勢信息廣泛分散，數(shù)據(jù)價值密度極為低下，給國家安全事件的應急響應帶來巨大的困難。這就需要基于多源情報，實現(xiàn)對國家安全事件相關態(tài)勢信息的多源協(xié)同感知，進而從多維特征對國家安全事件進行態(tài)勢分析，形成對國家安全事件的綜合態(tài)勢理解。②王施運等：《面向國家安全場景的態(tài)勢感知與分析方法研究》，《情報理論與實踐》2021年第7 期，第179 頁?！邦A測—應對”型與“情景—應對”型，基于信息管理、應急管理的視角，集中關注情境、情景、場景信息的采集與分析，目的在于為決策提供參考服務。但這兩種思維框架，在治理視角下是不完整的。

在供給側，如何滿足多樣性的需求，適度的多樣化是安全供給的應有之義。行政主導下傳統(tǒng)治理方式的供給質量與供給效率在新時代面臨巨大挑戰(zhàn)，亦有其尷尬之處。而市場手段或市場機制在安全供給領域又存在著“市場依附”窘境，表現(xiàn)為政治市場中的人際依附、經(jīng)濟市場中的政商依附，在提升個體或組織所需要的安全產(chǎn)品和服務時，績效難彰。另外，在社會參與及社會治理方面，盡管構建共建共治共享的社會治理格局一直以來都是治理發(fā)展的核心要義，社會組織、社會群體、社區(qū)治理雖有較大發(fā)展，但囿于安全議題的特殊性與安全化傾向的普遍性，社會權力的生長在權力互動與博弈的格局中始終處于滯緩、遲緩與被動的尷尬境地。

一言以蔽之，安全領域需求與供給側的交互建構，供需間的分歧、矛盾、差距及其調適，造成了“情境”向“意識”的演化。

（三）“意識”端的子系統(tǒng)由覺識與驅動構成

覺識與驅動分別構成意識的形成與意識的能動性，包括知覺、理解、預測、構建和驅動等階段，決定著國家安全觀念、理念的形成與演變軌跡。與之相近、相似的有工程心理學研究領域中的“情境意識”（situation awareness），意指特定的時間和空間內對環(huán)境中各種要素的知覺，對其意義的理解及預測它們隨后的狀態(tài)，由知覺、理解和預測構成。誠然，意識不單單是對客觀情勢的簡單反饋，觀念的形成往往也與個體的主觀生存生活條件及其個體體驗密切相關。由此，“人們的安全感、安全觀、安全思想、安全理論和安全研究等，并不僅僅是客觀存在的安全現(xiàn)實的反映，在反映安全現(xiàn)實的同時也反映著安全認識主體即人的主觀精神狀態(tài)，并通過主觀精神狀態(tài)間接反映著認知者本身的社會存在，包括其出生環(huán)境、成長環(huán)境和現(xiàn)實狀態(tài)等?！雹賱④S進：《“安全化”還是“安全議程化”》，《山西師大學報（社會科學版）》2019年第5期，第43 頁。這些意識諸要素在國家安全治理意識的塑造與應用環(huán)節(jié)包括：安全信息的分布分享、安全觀念的自覺自治、公眾議程走勢的引導、政治領導力的塑造、協(xié)同感知與協(xié)同行動的謀劃以及激勵與約束機制的設計等方面。另外，就公眾安全感知而言，盡管總體國家安全觀明確“以人民安全為宗旨”，國家治理體系也明確“堅持以人民為中心”，這些均與公民是國家安全戰(zhàn)略的核心理念毫無二致，但是我們卻不得不承認，公眾對安全的感知和認識，其實知之甚少，公眾個體能夠識別的安全威脅的廣度是與他們的心理狀態(tài)、認知水平以及對威脅的認識和其他政治態(tài)度相關聯(lián)的，②Daniel Stevens and Nick Vaughan-Williams, “ Citizens and Security Threats: Issues, Perceptions and Consequences beyond the National Frame,” British Journal of Political Science, Vol.46, No.1, 2016,pp.149-175.由此印證著“覺識”“驅動”在情境感知與意識形成中的關鍵性角色與中樞位置。

（四）“行動”端由協(xié)同類型與協(xié)同評估構成

協(xié)同治理體系的形成受到系統(tǒng)情境的影響，其背景因素包括公共服務與資源稟賦、政策和法律框架、社會經(jīng)濟與文化特征、網(wǎng)絡特征、政治動態(tài)與權力關系以及沖突歷史等。從這些條件中涌現(xiàn)協(xié)同的四個驅動因素：即不確定性、相互依賴性、前景激勵和倡導型領導力等。③Kirk Emerson and Tina Nabatchi, Collaborative Governance Regimes, Washington, D.C.,Georgetown University Press , 2015, p.45.根據(jù)協(xié)同發(fā)起者的不同，分為自發(fā)型、獨立召集型和外部指導型。其中外部指導型是初始協(xié)同行動能力最高的模式，但參與水平最低，共享動機次之。邏輯上，外部指導型應重點關注如何依靠協(xié)同能力激發(fā)參與水平，特別是催生共享動機，但國內實踐最常強調的依然是政府自身的協(xié)同能力建設，然后是依靠激勵和授權誘發(fā)動機，最后才是參與主體的多元性和互動強度，這顯然不利于取長補短。①李倩：《情境、動力與類型：繪制協(xié)作治理的路線圖——評〈協(xié)作治理體系〉》，《復旦公共行政評論》2019年第2 期，第237 頁。在實踐維度上，綜合協(xié)同性行動的動力模式、運行特質，可將治理行動的“協(xié)同性”歸納為“偶發(fā)型”“任務型”和“常態(tài)型”。其一，偶發(fā)型一定程度上具備自組織、自發(fā)型的特性，但其協(xié)同行動多有偶然性、隨機性；其二，任務型則在偶發(fā)型的基礎上有著明確的問題導向、任務導向，不同行動者可能因為特定任務聚合在一起，又因任務的終結而各自返回原有體系、體制，此時具有任務型組織特性；其三，常態(tài)型是治理體系致力塑造與建構的日常模式，不過常態(tài)型協(xié)同的治理安排在民主效率、緊急適用方面存在先天不足。這就需要進入?yún)f(xié)同評估的層面，在協(xié)同評估的系統(tǒng)中，協(xié)同治理在“時間”“空間”與“議題”三個維度上對其適用性進行評價，以決定在何時、何地、何議題上發(fā)起協(xié)同。不可否認，盡管“協(xié)同性”是回應“總體性”情境、踐行“人民性”意識的最佳載體，但其亦是耗時耗力的過程，政策共識的建立尤其需要時間，統(tǒng)籌協(xié)調安排也不能操之過急。如果說補救性地建立信任至關重要，那么增加信任所必需的時間可能會大大延長進程。因此，在需要迅速地作出或實施決策的情況下，“協(xié)同”未必是一個好策略。盡管協(xié)同大多不適用于應急處置或突發(fā)事件情境，但是我們依然要看到協(xié)同對可持續(xù)性治理的意義，同時，我們對協(xié)同行動的評估評價，也要在長時程里進行綜合分析，辯證地看待其邊際成本與邊際增益。

四 治理假設的敘事邏輯

在“情境—意識—行動”分析框架的基礎上，就國家安全治理體系而言，漸成關于何為國家安全問題、何謂治理主體、有何治理方式方法，并由此呈現(xiàn)治理行動者網(wǎng)絡中的位置、角色及其運行邏輯假設等議題。

（一）治理對象：安全邊界的臨界點彈性

安全與風險是一對辯證統(tǒng)一的概念。安全是相對的，風險因素始終存在，沒有絕對的安全。國家處于安全狀態(tài)，并不意味著該國家沒有受到任何威脅，而是說在面臨危險和威脅的情況下，通過自身抵御、減少暴露等途徑來降低風險程度直至能夠接受的區(qū)間，達到風險與安全相對平衡的均衡狀態(tài)。這種相對均衡也是高效統(tǒng)籌安全與發(fā)展關系的集中體現(xiàn)。就治理實踐而言，首要任務就是明確治理對象、探討國家安全的“定義域”，即“安全過度臨界”與“風險可控臨界”的閾值范圍。一者，安全是相對的，不存在絕對安全。二者，安全是有成本的，任何對安全的追求都不得不考慮其經(jīng)濟社會成本，成本收益的關系建立在“安全—風險”二者差值之中。因而安全需求有彈性，不能不假思索地追求安全的剛性。比如，生物藥品的安全追尋要在政府、企業(yè)、公共衛(wèi)生體系和公眾健康等諸多行動者網(wǎng)絡中覓得相對均衡，要系統(tǒng)分析不同行動者的風險承受力、安全敏感度及安全支付能力，既要避免過度安全帶來的“安全過?！敝萍s醫(yī)藥衛(wèi)生科技的發(fā)展，損害經(jīng)濟社會發(fā)展的效能，也要避免安全風險失控，超越“風險可控”邊界，誘致公共衛(wèi)生治理危機。

在公共治理實踐中，囿于公共事務屬性、權屬關系以及時空差異的存在，安全與發(fā)展的偏好是存在顯著差異的，且二者處于動態(tài)轉化過程中。在國家安全治理體系中，治理策略的選擇與治理方案的執(zhí)行極大程度地受制于安全與風險的有效識別與精準定位。在圖2 的坐標系中，橫軸意指安全治理的投入成本，縱軸意指安全治理的收益。假設P0為橫坐標即安全治理投入坐標軸上任意取值點，P0＝P（P，W）為理性狀態(tài)下的安全與風險均衡點，P1為風險可控邊界點，P2為安全過剩臨界點。當P0＜P1時，風險帶來的安全挑戰(zhàn)與沖擊遠遠大于安全保障所帶來的收益，簡單說即風險遠遠大于安全，此時對治理體系而言，安全風險的不確定性與復雜性處于高位，安全治理的需求具有剛性。安全治理體系的韌性、治理資源的稟賦結構、治理能力的效度均存在不同程度的缺憾，安全治理體系與治理能力現(xiàn)代化舉步維艱。當P0＞P2時，安全收益遠遠大于風險帶來的損失，安全供給存在“過?！碧卣鳌０踩卫砟芰ν癸@，安全供給保障充分，安全治理體系游刃有余，但經(jīng)濟社會存在發(fā)展遲緩、活力減退的趨勢，發(fā)展危機時隱時現(xiàn)。當P1≤P0＜P 或P＜P0≤P2時，安全與風險均具有較高彈性。前者風險大于安全，但風險仍在可控范圍內。增加安全支出所獲得的收益，即降低風險帶來的沖擊與挑戰(zhàn)的收益，高于安全支出的成本，安全治理體系具有持續(xù)投入的積極性與動力。此時，安全威脅與危險因素雖然不時閃現(xiàn)，并呈現(xiàn)動態(tài)性與變異性，但對于治理體系而言，安全風險的沖擊與可能性破壞力，尚在治理體系所能覆蓋與有效應對的范圍之內，由此并不存在持續(xù)攀升的治理危機，且風險治理過程中也孕育著一些發(fā)展機遇。后者安全大于風險，但二者仍處在一個安全成本不斷攀升、風險不斷下降的良性過程中，此時降低風險所帶來的收益已逐漸不能覆蓋所支出的成本——盡管此時仍未達到安全過剩臨界點。以上二者的取值范圍，可謂是安全與風險的動態(tài)均衡區(qū)間，也就是說 [P1，P2]的范圍是安全與風險的動態(tài)自調整區(qū)間，在該區(qū)間國家安全治理體系具備有效治理風險的能力，對潛在風險具有一定程度的容錯率和包容性，只要未持續(xù)沖擊并突破該閾值范圍，可以說安全可期、風險可控。區(qū)別在于前者（P1≤P0＜P）是風險不斷攀升期，后者（P＜P0≤P2）為安全過剩警示期。其各自境遇存有不同理性偏好與治理期待，須因勢利導，時刻警惕風險發(fā)展與安全成本趨勢。即使處于動態(tài)平衡期，治理體系也應時刻警醒、避免懈怠，畢竟這只是動態(tài)演化規(guī)律的模擬，現(xiàn)實安全情境與治理的不確定性與復雜性難以精確錨定。

圖2 安全治理的投入產(chǎn)出示意圖

另外，結合安全化的視角，在安全議題的界定環(huán)節(jié)，還存在安全界分時的政治化與安全化的雙向動態(tài)演化。如圖3 所示，橫坐標X 軸數(shù)值代表公共事務的政治化水平，縱坐標Y 軸數(shù)值代表公共事務的安全化程度。那么，在初始坐標系中，逆時針自第一象限至第四象限的事務領域大體可概括為：第一象限的“政治安全”、第二象限的“安全事務”、第三象限的“事務性治理”和第四象限的“一般政治議題”。當安全治理能力趨強時，安全需求的迫切性趨弱，此時X 軸將上移至X1，安全化門檻提升，公共事務留給彈性治理、靈活治理或社會治理的空間增大。如，改革開放之后，由于社會主要矛盾的調整以及世界和平與發(fā)展趨勢的判斷，社會議題的安全性讓渡于發(fā)展性，發(fā)展生產(chǎn)力成為第一要務，此時安全治理的彈性與靈活性較之過往有極大改善。反之，當治理能力減弱時，安全化門檻就會降低，X 軸將下移至X2，公共議題被納入安全視角審視、治理策略偏好安全化供給的趨勢就越明顯，此時安全事務在處理議程上的優(yōu)先權容易造成治理體系的自治空間與靈活性的收縮。當安全威脅不時挑戰(zhàn)與沖擊市場體系時，經(jīng)濟社會領域將彌漫強烈的不確定預期，交易成本劇增，發(fā)展也就讓位于安全。當權力體系的開放程度越高時，公共事務的政治化傾向便趨弱，那么Y 軸將右移至Y2，事務型治理空間增大；反之，當權力體系趨于封閉時，Y 軸將向左移至Y1，公共事務和治理議題的政治化程度加深，政治統(tǒng)治的屬性趨強。

圖3 政治化與安全化雙向臨界點彈性示意圖

進一步，當國家安全與風險均衡點O 點向ABCD 四點移動時，其要素水平變化及喻義如下：一是當O 點移動到A 點時，意味著國家安全治理能力得到有效提升，安全化的門檻提高，治理體系包容不確定性與復雜性的能力有所提升，但囿于權力開放水平所限，議題的政治化程度也有所提升。二是當O 點移動到B 點時，意味著政治化與安全化的門檻雙雙提升，安全議題的政治性、緊迫性趨于弱化，治理的自由裁量空間增大，治理的靈活性、彈性特征明顯，對治理實踐而言，O 點向B 點的流動過程是開放系統(tǒng)有效治理的理想狀態(tài)。正如改革開放的核心不外乎政治化與安全化的松綁，特別是對權力體系開放性的嘗試，即行政體系內部自上而下的放權搞活與自內而外的向社會還權的過程，即O 點向B 點的運動軌跡。隨著政治格局的寬松化，經(jīng)濟社會的政治化程度開始降低，安全治理的臨界點彈性開始恢復，公共事務管理改革迅速推開，經(jīng)濟社會領域日漸寬松化。20 世紀80年代以來，隨著治理水平的提升和權力系統(tǒng)的開放性，地方放權搞活如火如荼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體經(jīng)營、私人企業(yè)相繼出現(xiàn)，經(jīng)濟迅速恢復并快速發(fā)展，可見一斑。三是當O點移動到C 點時，與A 點相反，安全化門檻降低、政治化門檻提升。事務性治理能力趨弱、安全化趨勢加強，政治化水平有所降低，權力體系的開放性有所提升。四是當O 點移動到D 點時，與B 點相左，意味著治理能力與開放水平都有所降低，公共事務的政治化與安全化特征均顯著提高，安全治理的政治訴求、安全訴求增加，治理策略受到政治權力體系的嚴格規(guī)約，彈性較低，原事務性治理內容大多轉化為政治安全議題，喻示著安全治理能力與權力開放水平式微。如新中國建立之初，國內通脹高企、災害嚴重、一窮二白、百業(yè)待興，國際上政治孤立、經(jīng)濟封鎖、軍事威脅挑戰(zhàn)不斷，對國家而言，內憂外患、戰(zhàn)爭與革命思維充斥其間。潛在的政治安全風險不容低估，政治安全剛性需求強烈，治理彈性較弱。由此，進入安全視野的首要目標是政治秩序的維系與政權穩(wěn)固，優(yōu)先考慮政治安全。

步入新時代以來，國家、政府、社會組織和公民個體對安全的需求發(fā)生了巨大的變化，涵蓋政治、軍事、國土、經(jīng)濟、文化、社會、科技、網(wǎng)絡、生態(tài)、資源、核、海外利益、太空、深海、極地和生物等諸多領域的國家安全體系在治理體系與治理能力現(xiàn)代化的歷史進程中，由于行動者網(wǎng)絡結構的構成及其行動策略偏好差異，呈現(xiàn)基于行政權力體系、市場權力格局以及社會權力培育等不同維度上的供給秩序與供給方式。其中，政治議題、安全事務、經(jīng)濟問題、社會事務等邊界與界限在現(xiàn)實中發(fā)生了動態(tài)性變化，將“安全發(fā)展”納入國家發(fā)展各領域全過程伊始，既是對復雜性社會系統(tǒng)的適應性變革，也是對整體性治理的宏觀規(guī)劃與設計，借此以防范與化解國家治理現(xiàn)代化進程中的重大風險。其積極效用在于集中強化了政治統(tǒng)御能力，極大程度地實現(xiàn)了堅持和發(fā)展黨的全面領導的政治目標；一定程度上也意味著國家安全議題與國家安全問題存在“泛化”與“轉化”的潛在風險。不過，從風險建構與感知的角度來看，這種風險并不是“安全”本身的泛化，而是作為安全治理對象，即風險的擴散化，特別是行動者網(wǎng)絡對風險范圍的理解和感知被放大了。在政治化與安全化的臨界點彈性模型中，表現(xiàn)為O 點不斷向D 點移動的傾向性，弱化治理體系的自適應性與靈活性的同時，強化了政治安全保障。

（二）治理主體：安全秩序供給的序列偏好

新中國成立之初，國家安全的主要特點是維護主權安全。毛澤東同志將保衛(wèi)政權、確保國家獨立、維護國家主權和領土完整作為國家安全工作的首要任務，充分利用當時世界格局的特點和主要矛盾，有效地維護和改善了國家安全環(huán)境。改革開放時期，國家安全的主要特點是維護發(fā)展安全。鄧小平同志提出，和平與發(fā)展是當今世界兩大主題，國家安全要為經(jīng)濟建設保駕護航。江澤民同志針對復雜多變的地區(qū)環(huán)境，提出“互信、互利、平等、協(xié)作”的新安全觀。胡錦濤同志強調用更廣闊視野審視國家安全問題，提出和平發(fā)展理念，推動建設持久和平、共同繁榮的和諧世界。這些安全觀念和治理意識的脈絡譜寫著中國國家安全治理的價值體系，構成了國家安全治理行動的初始邏輯與價值原點，同時也形成了不同歷史時期安全秩序供給的不同次序，特別是如何統(tǒng)籌安全與發(fā)展之間的關系，以及如何統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全、國內與國際的聯(lián)動與演化關系。

2021年11月，中共中央政治局審議《國家安全戰(zhàn)略（2021—2025）》，明確指出，必須堅持把政治安全放在首要位置，統(tǒng)籌做好政治安全、經(jīng)濟安全、社會安全、科技安全、新型領域安全等重點領域、重點地區(qū)、重點方向國家安全工作。①《中共中央政治局召開會議審議〈國家安全戰(zhàn)略（2021—2025）〉》，人民網(wǎng)，2021年11月18日，http://politics.people.com.cn/n1/2021/1118/c1024-32286174.html。結合總體國家安全觀“以政治安全是根本”的規(guī)范性要求，新時期政治安全依然是治理網(wǎng)絡與政策網(wǎng)絡最為關切的核心議題。同時，由于安全化本身所帶來的主導性與權力增進的事實，在國家安全的需求供給中位居優(yōu)先位置、呈現(xiàn)主導性、扮演“序參量”②此處序參量描述源于協(xié)同理論，核心觀點是指在系統(tǒng)中存在慢變量與快變量，慢變量往往扮演序參量角色，快變量扮演參量角色，其中慢變量決定快變量的演變與作用發(fā)揮，決定著系統(tǒng)的宏觀行為表征、系統(tǒng)的有序化程度，是為序參量。在國家安全治理體系中，政府角色、政治行為往往扮演著序參量角色，引導與規(guī)制著治理系統(tǒng)的動態(tài)演化過程。的自然是政治安全的維系與塑造。在政治安全，特別是在政權安全、制度安全和意識形態(tài)安全維系與塑造的過程中，治理行動主要由各級政府組織與實施，作為“根本”的政治安全并無協(xié)商、討論及議價空間，因此社會參與及公眾輿論的聲音比較少見。因而，此時的政府意識與行政范式多呈現(xiàn)為行政主導型。在此觀念影響下，政府行為具有積極性、主動性特征，在統(tǒng)籌安全與發(fā)展議題時往往難舍行政本位，在具體事務的治理過程中存在秩序供給或服務供給的序列偏好。因此，在國家安全治理體系中，安全目標的選擇與追尋是由占主導地位的政府治理網(wǎng)絡所決定的。在“情境—意識—行動”的結構框架中，安全狀態(tài)、安全感知與治理能力的互動結構，既是理解國家安全的價值維度，也是檢視治理體系與治理能力的理性依據(jù)。在行政主導型的政府范式之下，人民安全、政治安全與國家利益的三位一體性存在讓渡或嵌套于政治安全統(tǒng)攝性的可能性。由此，在治理體系中，三者交互比較權衡，基于政治安全的根本性而呈現(xiàn)“安全能力＞安全狀態(tài)”“安全狀態(tài)＞安全感知”和“安全能力＞安全感知”的分布格局。于是在安全治理體系中也就有了“能力＞狀態(tài)＞感知”的安全供給的序列偏好。①詳見楊華鋒：《人民安全視角下政府供給范式的服務轉型》，《國際安全研究》2019年第3期，第33-35 頁。該秩序供給的主體是政府組織，乍看之下，這一序列排序貌似與堅持人民安全為宗旨有所出入，其實不然。在總體國家安全觀的意識體系中，人民安全的宗旨性、政治安全的根本性都遵循著國家利益至上的行為準則，三者是統(tǒng)一的而不是分裂的。對安全秩序與服務供給次序的討論，并非致力于解構三位一體的安全價值體系，意在洞悉具體安全事務治理過程中的行動者理性與行為偏好，以求更有針對性地實現(xiàn)治理觀念的轉變和公眾議程的引導，在特定安全議題的治理中不斷塑造與培育良性的政治引導力，激勵組織化合作，約束個體機會主義的投機行為，提升治理的協(xié)同性，以緩解安全治理情境的總體性壓力。

在此序列假設下，可以預測國家安全治理在未來選擇行動策略時的兩大路徑：一是提升安全治理能力以應對安全狀況的復雜性；二是有意識地引導與塑造安全感知，避免因感知紊亂誘致治理失序。這一偏好假設也是政府意識在供給側的表現(xiàn)。不同的政府意識及其范式結構，對安全事務的理解與秩序的供給存在顯著差異。在主導型政府、服務型政府、放任型政府和掠奪型政府的不同范式結構下，治理體系對秩序與安全的目標追求存在差異，從而形成不同的行動者意識，在治理方式方法、治理模式選擇和政策制度安排等方面，自然也就有著顯著區(qū)別。特別是當前國際政治空間收縮、全球經(jīng)濟下行，此時治理體系對政治化與安全化的預期迥異于常態(tài)時期，國家安全治理中的雙向臨界點彈性存在由O 點向D 點移動的傾向與動力。此時，對于維護國家安全與提升治理能力而言，適時的議程設置與公眾引導就成為有效供給安全秩序的必要手段?！拔鞣秸恢笔褂檬袌鰴C制來規(guī)范大眾的觀點和見解，建立于19 世紀和20 世紀的‘思想市場’有效傳播了上層階級的信仰和觀點，同時顛覆了下層階級的意識形態(tài)和文化獨立性?！雹僦Z姆·喬姆斯基：《必要的幻覺——民主社會中的思想控制》，王燕譯，南京大學出版社2021年版，第17 頁。這種看似自生自發(fā)的市場機制，其本身也是一種強制力。事實上也是通過議程的設置與引導，實現(xiàn)公眾意識的塑造。就政府行政的起源而言，無法回避其社會控制的目的，為管理社會而制造必要的幻覺自古有之。②諾姆·喬姆斯基：《必要的幻覺——民主社會中的思想控制》，王燕譯，南京大學出版社2021年版，第69 頁。

中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告在闡述如何有效維護國家安全時，明確指出：“要完善國家安全戰(zhàn)略和國家安全政策，堅決維護國家政治安全，統(tǒng)籌推進各項安全工作。健全國家安全體系，加強國家安全法治保障，提高防范和抵御安全風險能力。嚴密防范和堅決打擊各種滲透顛覆破壞活動、暴力恐怖活動、民族分裂活動、宗教極端活動。加強國家安全教育，增強全黨全國人民國家安全意識，推動全社會形成維護國家安全的強大合力?！雹哿暯剑骸稕Q勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，中國政府網(wǎng)，2017年10月27日，http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。由此可見，在國家安全能力建設方面，主要分為兩個維度，分別是提高能力和形成合力。其中，完善戰(zhàn)略政策、統(tǒng)籌各項工作、健全體系、法治保障等均系提高能力方面的內容，而加強教育和增強意識則是形成合力之內容，意在對公民施以教育引導，亦體現(xiàn)出安全治理方略的序列偏好傾向。2018年4月《教育部關于加強大中小學國家安全教育的實施意見》即把國家安全教育納入國民教育和精神文明建設體系，積極推動國家安全的公益宣傳、公民教育，積極引導社會輿論和公眾情緒，動員全社會共同努力，以期匯聚維護國家安全的力量、打造國家安全的社會基礎，是為例證。

（三）治理行動：“情境—意識—行動”中的沙漏模型假設

國家安全治理行動發(fā)端于治理對象系統(tǒng)的彈性界定，何種安全情勢、安全議題、安全風險能夠進入治理視野，既源于“情境—意識—行動”三者的交互建構，也源于特定情境下的政治化與安全化條件。在國家安全治理體系中，情境的建構與風險的識別極大程度地決定著治理主體的意識觀念與治理偏好，前文對安全邊界的臨界點彈性假設的討論，目的是在各種繁雜的環(huán)境要素中厘清安全治理的對象，在動態(tài)把握的過程中，以實現(xiàn)治理效益的最大化。治理主體的治理意識、治理觀念一俟形成，哪些事務型議題會進入安全議程，在安全議程體系中又有何優(yōu)先序列，也就成了治理實踐中最為核心的環(huán)節(jié)，同時也決定著治理行動的具體策略。在此進程中，國家安全治理的議程設置、政策選擇與政策執(zhí)行也就呈現(xiàn)為基于“情境—意識—行動”結構框架的沙漏模型（如圖4 所示）。①詳見楊華鋒：《國家安全治理中的人民性：基于“情境—意識—行動”沙漏模型的闡釋》，《行政論壇》2020年第6 期，第12-13 頁。沙漏模型的上端為“情境—意識—行動”，沙漏模型的下端為“政黨—政府—社會”。承前所述，“情境”重點考察治理對象問題，即何種議題會安全化為國家安全問題；“意識”重點關注安全觀念的形成與演變、安全感知的群體差異，并由此反觀治理主體的價值偏好；“行動”重點在于對安全化予以行動安排，意在檢視治理體系的動態(tài)過程。

圖4 基于“情境—意識—行動”的沙漏模型示意圖

隨著安全議題在治理行動者網(wǎng)絡中的不斷積聚、交叉融合，一般情況下，凸顯政治安全的議題往往容易拔得頭籌，逐步形成以政治安全為中心向外圍安全事務不斷延展的安全秩序格局；繼而在決策時通過競爭公共政策議程設置的注意力，完成公眾議程向政策議程的轉變，并適時作出政策選擇。類比于信息在層級間傳遞的損耗，在決策前置環(huán)節(jié)，安全的客觀情境、安全的主觀感知與意識形成以及安全治理的行動安排在安全信息分布、分享與策略選擇的進程中，也存在逐級衰減現(xiàn)象。在決策后的執(zhí)行環(huán)節(jié)，安全治理體系較多地依賴于自上而下的科層管理體制，社會行動者網(wǎng)絡的參與及效能發(fā)揮的占比較低，或者缺乏有序參與和有效治理的協(xié)調統(tǒng)籌機制。

在沙漏模型的上端，自風險情境識別、風險評估和風險預警開始，隨著情境與結構的變化而持續(xù)影響著治理行動者的意識觀念。同一安全風險事件在不同群體間、不同時段上都會產(chǎn)生截然不同的風險感知與理解，倘若行動者網(wǎng)絡正視風險沖擊與安全威脅，那么容易達致行動共識，該安全風險也就易于進入政策議程；倘若行動者網(wǎng)絡否認該風險的存在或不愿承認存在風險沖擊與挑戰(zhàn)，那么在治理主體的觀念意識中將潛伏“房間里的大象”，治理網(wǎng)絡將呈現(xiàn)“合謀性沉默”。由此可見，以安全狀態(tài)為內核、相對客觀的安全情境，在主客觀交互建構的過程中，既存在相互塑造、操控，也存在自上而下持續(xù)不斷地“消耗”或“隱而不見”的漏斗效應。同理，在行動者網(wǎng)絡結構中不同政策觀點、不同安全應對策略也在主體意識的形成過程中持續(xù)博弈，最終能夠成功進入安全議程并形成具體治理方案的意識流也面臨不斷衰減的漏斗現(xiàn)象。是以，在治理體系的政策形成環(huán)節(jié)中，即沙漏模型的上端形塑著“情境—意識—行動”的“漏斗效應”。其具體表現(xiàn)有二：一是在信息傳遞與交互的過程中存在耗損，同時又難以實現(xiàn)自下而上的信息反饋回流。從而意味著享有更充分話語權、能夠更廣泛動員社會輿論的議題將占據(jù)優(yōu)勢地位，獲得政策體系的優(yōu)先關注。而處于信息層級或行政層級末端的事件、議題等信息，難以有效地反饋至決策中樞。二是隨著安全情境的復雜性與風險演化的不確定性，安全治理的政策選擇與決策面臨日益嚴峻的壓力。從“情境”流經(jīng)“意識”而到了“行動”時，決策風險激增，特別是隨著近年來問責壓力的驟增，決策效率也持續(xù)走低。如，近些年來，地方政府在應對經(jīng)濟社會發(fā)展、疫情防控管制時，不時閃現(xiàn)決策滯緩、朝令夕改等，其根源即在于此。

在沙漏模型的下端，其主線是政策網(wǎng)絡的執(zhí)行環(huán)節(jié)，治理主體系“政黨—政府—社會”的科層結構，在政策執(zhí)行的過程中存在“科層效應”。其表現(xiàn)亦有三：一是治理目標往往存在層層加碼和政策偏移現(xiàn)象。中國社會基層機構常常存在“共謀策劃”，以應付上級要求和隨之而來的各種檢查，使實際執(zhí)行結果偏離政策初衷。如，國務院聯(lián)防聯(lián)控機制于2022年6月24日召開新聞發(fā)布會，嚴格要求落實疫情防控“九不準”。然而，仍有部分地區(qū)和單位的做法不符合國家疫情防控政策要求，如河北省保定市、邯鄲市、石家莊市和張家口市，存在過度防疫、一刀切等情況，對來冀返冀人員，特別是對來自上海、北京、天津等地區(qū)人員盲目采取管控措施，擴大人群管理范圍。①《過度防疫違反“九不準” 多地被通報、絕不允許因疫情防控之外因素對健康碼賦碼變碼》，中國政府網(wǎng)，2022年6月24日，http://www.gov.cn/xinwen/2022-06/24/content_5697533.htm。盡管在國務院通報后，各地均已按要求開展整改，但諸如此類事件并非個案，向我們直觀地展示了科層體系中的層層加碼與政策偏移現(xiàn)象。二是治理主體的激勵不足和激勵機制不相容現(xiàn)象。改革開放之初，相當長時期內存在著“一放就亂，一亂就收，一收就死”的怪圈，②李克強：《在國務院機構職能轉變動員會議上的講話》，2013年5月 13日，http://www.gov.cn/guowuyuan/2013-05/14/content_2591007.htm。其本質是激勵與激勵機制問題未得到有效解決。缺乏有效激勵自然難免消極怠工，激勵機制不相容，也就難免行動沖突、協(xié)調難彰。三是反應性治理傾向明顯。反應性治理會誘致進一步的治理效能的衰減。因為反應性治理高度依賴特定的條件，依賴執(zhí)行人的具體行為和決策，無法推廣；同時，當社會治理高度地方化和個人化以后，治理容易被工具化——作為“擺平”問題的方法——而非制度化，不能上升為原則堅守，更難基于原則形成制度標準，缺少理論清晰的系統(tǒng)支撐。因而，反應性治理的難題，一是不斷“生產(chǎn)”著依賴人而非依靠規(guī)則的治理，客觀上“悄悄對抗”著制度化進程，二是它重效用輕理論的工具思維，客觀上“靜靜消解”著深度認識治理原理的必要性，這成為治理能力提升的巨大障礙。③張靜：《社會治理：組織、觀念與方法》，商務印書館2019年版，第252-256 頁。理想的安全治理要積極規(guī)避反應性治理的困局，推進前瞻性治理的實踐。協(xié)同性作為行動考量的積極指標，其多樣性、多元化的屬性，有助于矯正反應性治理的慣性，并在協(xié)同性不斷提升的過程中，有效而精準地回應總體性需求，系統(tǒng)而全面地檢視沙漏模型帶來的弊病，通過持續(xù)不斷地合作化行動提升治理效能，實現(xiàn)人民性的治理目標。

結 語

國家安全是國家生存發(fā)展的基本前提，國家安全治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是國家安全制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。數(shù)字時代的到來，對工業(yè)時代標準化社會大生產(chǎn)形成日益嚴峻的系統(tǒng)性挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全議題的界限開始被高頻打破，安全事務間的交互轉化成為常態(tài)，對傳統(tǒng)治理體系與治理方式提出新的要求。總體國家安全觀的提出，對冷戰(zhàn)后的共同體安全觀、新安全觀、區(qū)域安全觀及系統(tǒng)安全觀進行了有效整合，在安全情境的客觀維度上勾繪出了總體性要求與系統(tǒng)性、協(xié)同性的特征。在安全化邏輯起點發(fā)軔，結合“狀態(tài)—感知—能力”說，構建“情境—意識—行動”分析框架，有助于理解與解釋國家安全面臨的新時代特征，有助于厘清國家安全治理意識的形成脈絡，也有助于檢視治理過程中的沙漏效應。在總體性的情境、人民性的意識和協(xié)同性的行動體系中，治理對象的總體性、治理目標的人民性與治理方式的協(xié)同性是交互建構的，三者互為支撐。在其模型假設中，政治化與安全化的雙向臨界點彈性假設有助于厘清國家安全議題的準入門檻，安全服務與秩序供給的序列偏好假設有助于搭建具備協(xié)同感知效力的治理網(wǎng)絡，沙漏模型中的漏斗效應與科層效應假設有助于理解與審視治理實踐與治理發(fā)展中的問題、梗阻與風險。誠然，我們也清醒地認識到，國家安全治理概念模型的構建只是理論探討與實證研究的一個起點，基于情境、意識與行動的模型機制與假設檢驗尚有待數(shù)據(jù)的進一步據(jù)搜集整理、挖掘分析與修正優(yōu)化，以期在國家安全治理能力現(xiàn)代化與治理體系現(xiàn)代化的歷史進程中貢獻綿薄之力。