“新興風(fēng)險(xiǎn)與公共安全體系的適應(yīng)能力研究”(13AGL009)項(xiàng)目介紹

1 研究意義價(jià)值

本研究嘗試為中國(guó)當(dāng)前防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略提供新的政策啟示。本研究的理論意義在于：完整地提出了“適應(yīng)性應(yīng)急管理”的概念框架、理論命題和政策框架，系統(tǒng)地探索了應(yīng)對(duì)新興風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的新機(jī)制。

本研究的應(yīng)用價(jià)值在于：在總體國(guó)家安全觀下，“適應(yīng)性應(yīng)急管理”的概念框架和內(nèi)在邏輯為預(yù)判中國(guó)應(yīng)急管理體系發(fā)展變革的走向提供了理論參照；在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的背景下，發(fā)展適應(yīng)性管理的整合性政策框架可為解決實(shí)踐中“應(yīng)急失靈”問(wèn)題提供政策工具，為探索防范化解重大公共安全風(fēng)險(xiǎn)的新機(jī)制提供理論支持。

2 研究主要觀點(diǎn)

研究通過(guò)對(duì)適應(yīng)性應(yīng)急管理的概念框架與理論內(nèi)涵、中國(guó)情境中適應(yīng)性應(yīng)急管理的理論命題、適應(yīng)性應(yīng)急管理的整合性政策框架的闡述形成以下觀點(diǎn)：

(1)“應(yīng)急失靈”是應(yīng)急管理實(shí)踐中存在的普遍現(xiàn)象。從過(guò)去15年的實(shí)踐來(lái)看，應(yīng)急管理經(jīng)常遭遇“失靈”，既有局部性“失靈”，也有整體性“失靈”，尤其是在 2008年“南方雪災(zāi)”、2011 年“動(dòng)車事故”、2015 年“天津爆炸”等極端自然災(zāi)害或重大事故災(zāi)難中，應(yīng)急管理幾乎遭遇整體性“失靈”。

(2)中國(guó)應(yīng)急管理頻繁遭遇“失靈”，既與中國(guó)的應(yīng)急管理體系夠成不熟有關(guān)，但更根本的原因在于新興風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的挑戰(zhàn)。新興風(fēng)險(xiǎn)是新的風(fēng)險(xiǎn)或在陌生情境中顯現(xiàn)的熟悉風(fēng)險(xiǎn)，與主要為應(yīng)對(duì)熟悉風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)計(jì)的應(yīng)急管理體系存在著內(nèi)在的張力。

(3)新興風(fēng)險(xiǎn)在本質(zhì)上是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的產(chǎn)物。隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的不斷演化，新興風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)將長(zhǎng)期存在。要應(yīng)對(duì)和化解新興風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，不能總靠“急事特辦”，而是要發(fā)現(xiàn)新興風(fēng)險(xiǎn)治理的一般原理，建立長(zhǎng)效制度，最務(wù)實(shí)的做法就是以現(xiàn)有應(yīng)急管理體系為基礎(chǔ)，加強(qiáng)應(yīng)急管理體系的適應(yīng)能力，發(fā)展適應(yīng)性應(yīng)急管理。

(4)從總體上看，中國(guó)當(dāng)前同時(shí)面臨三大類風(fēng)險(xiǎn)——社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)、公共安全風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)——的挑戰(zhàn)。防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)既要有系統(tǒng)性，以避免三大類風(fēng)險(xiǎn)的疊加、耦合與共振；也要有針對(duì)性，面向不同類別的風(fēng)險(xiǎn)精準(zhǔn)施策。

(5)“適應(yīng)性應(yīng)急管理”作為概念框架既是對(duì)“綜合化應(yīng)急管理”概念框架的發(fā)展，也是對(duì)“應(yīng)急響應(yīng)復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)”概念框架的擴(kuò)展，是基于中國(guó)應(yīng)急管理實(shí)踐的理論創(chuàng)新。

(6)綜合化應(yīng)急管理主要解決的是整合性問(wèn)題，在應(yīng)對(duì)常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)上有優(yōu)勢(shì)；適應(yīng)性應(yīng)急管理主要強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理對(duì)于外部復(fù)雜環(huán)境的適應(yīng)，以應(yīng)對(duì)新興風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。2003 年“非典”之后，中國(guó)發(fā)展的“一案三制”體系在本質(zhì)上就是綜合化應(yīng)急管理。2018 年，應(yīng)急管理部成立之后，雖然應(yīng)急管理的組織結(jié)構(gòu)和功能定位發(fā)生了變化，但仍然在綜合化應(yīng)急管理的范疇之內(nèi)。在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的背景下，要應(yīng)對(duì)新興風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，避免“應(yīng)急失靈”，中國(guó)應(yīng)急管理的總體發(fā)展走向是從綜合化應(yīng)急管理到適應(yīng)性應(yīng)急管理。

(7)適應(yīng)性應(yīng)急管理在理論上包括目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、過(guò)程、功能4個(gè)維度。其中，目標(biāo)是主觀動(dòng)機(jī)，功能是客觀后果，二者是一對(duì)范疇；過(guò)程是行動(dòng)路徑，結(jié)構(gòu)是主體關(guān)系，二者是一對(duì)范疇。適應(yīng)性應(yīng)急管理的邏輯預(yù)設(shè)是：要應(yīng)對(duì)和化解新興風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，避免“應(yīng)急失靈”，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和結(jié)果的有機(jī)統(tǒng)一，主要依靠應(yīng)急管理過(guò)程與結(jié)構(gòu)2種適應(yīng)機(jī)制。在過(guò)程上，適應(yīng)性應(yīng)急管理涵蓋基于響應(yīng)的適應(yīng)和基于恢復(fù)的適應(yīng)，以及以應(yīng)急準(zhǔn)備提升應(yīng)急響應(yīng)、以災(zāi)后恢復(fù)推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)減緩/預(yù)防。在結(jié)構(gòu)上，適應(yīng)性應(yīng)急管理強(qiáng)調(diào)基于多主體交互的相互適應(yīng)、協(xié)同行動(dòng)和整體績(jī)效。從“過(guò)程—結(jié)構(gòu)”這一對(duì)范疇的共生關(guān)系來(lái)看，無(wú)論是基于響應(yīng)的適應(yīng)，還是基于恢復(fù)的適應(yīng)，或者以應(yīng)急準(zhǔn)備提升應(yīng)急響應(yīng)、以災(zāi)后恢復(fù)推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)減緩/預(yù)防，都是基于多主體交互的相互適應(yīng)、協(xié)同行動(dòng)和集體績(jī)效。

(8)在中國(guó)情境中，應(yīng)急適應(yīng)是普遍存在的現(xiàn)象?；?2008 年“汶川地震”、2011 年“動(dòng)車事故”、2013 年“蘆山地震”、2014 年“魯?shù)榈卣稹薄?015 年“天津爆炸”、2016 年“阜寧龍卷風(fēng)”的案例研究顯示，在中國(guó)情境中，應(yīng)急響應(yīng)都或多或少存在以“一案三制”為基礎(chǔ)的適應(yīng)。

(9)在中國(guó)情境中，以“一案三制”為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理主要存在2種適應(yīng)機(jī)制：一是突生機(jī)制，即主要通過(guò)社會(huì)力量的參與提升應(yīng)急響應(yīng)的適應(yīng)能力；二是動(dòng)員機(jī)制，即主要通過(guò)政治體系的介入提升應(yīng)急響應(yīng)的適應(yīng)能力。與之相應(yīng)，應(yīng)急響應(yīng)在理論上主要存在3種選擇：一是“制度模式”；二是“制度模式”+“突生模式”；三是“制度模式”+“突生模式”+“動(dòng)員模式”。

(10)2007 年發(fā)布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》將“一案三制”體系限定在行政管理的范疇之內(nèi)，這雖然約束了應(yīng)急管理的制度空間，但也為“一案三制”體系主要向社會(huì)體系、政治體系擴(kuò)展留下了彈性空間。

3 研究創(chuàng)新

本研究的學(xué)術(shù)價(jià)值主要在于：將演繹邏輯的案例研究和基于歸納邏輯的案例研究進(jìn)行結(jié)合，完整地提出“適應(yīng)性應(yīng)急管理”的概念框架，明確其理論內(nèi)涵；進(jìn)而結(jié)合中國(guó)情境，識(shí)別適應(yīng)性應(yīng)急管理的運(yùn)行機(jī)理，提出發(fā)展適應(yīng)性管理的整合性政策框架。

“適應(yīng)性應(yīng)急管理”作為概念框架的創(chuàng)新價(jià)值在于：既是對(duì)“綜合應(yīng)急管理”(全世界范圍內(nèi)應(yīng)急管理實(shí)踐最為主流的理論基礎(chǔ)，提出于20世紀(jì)70年代)的發(fā)展，也是對(duì)“應(yīng)急響應(yīng)復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論”(應(yīng)急管理研究中最具統(tǒng)攝性的理論框架，提出于20世紀(jì)90年代)的擴(kuò)展。