萬(wàn)如韻

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西 南昌 330013）

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”是指村民委員會(huì)主任、村黨支部書(shū)記和村集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人由同一人擔(dān)任。在實(shí)踐中，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”制度不僅能促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治內(nèi)在統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)組織意圖與村民意愿有機(jī)結(jié)合，而且能有效避免村級(jí)組織內(nèi)耗，解決村民“不治”和自治“無(wú)效空轉(zhuǎn)”的問(wèn)題，提升村級(jí)組織治理能力[1]。由此可見(jiàn)，全面推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”政策是貫徹落實(shí)黨的十九大精神，加強(qiáng)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威與領(lǐng)導(dǎo)核心地位，解決基層黨組織弱化、虛化、邊緣化問(wèn)題的重要方式[2]；是促進(jìn)鄉(xiāng)村治理從依賴(lài)地方性規(guī)范向制度性規(guī)范轉(zhuǎn)型[3]，確保國(guó)家農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略、黨的路線(xiàn)方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的具體體現(xiàn)。

村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”作為一個(gè)實(shí)踐特征突出的研究問(wèn)題，多數(shù)學(xué)者都進(jìn)行了調(diào)查研究。目前，學(xué)界對(duì)于村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”實(shí)踐的研究多集中于以下三個(gè)方面。第一，村支書(shū)和村主任權(quán)力集中后的監(jiān)督制約問(wèn)題。廉如鑒等指出“一肩挑”難以解決兩委的制度性矛盾，若將兩委職權(quán)集中于一個(gè)人、一套人馬則會(huì)產(chǎn)生極大的制度運(yùn)作空間，極易走上“雙面機(jī)會(huì)主義”的道路[4]；程同順等認(rèn)為囿于權(quán)力重構(gòu)后，副主任的權(quán)力具有強(qiáng)非正式的讓渡性，難以與村支書(shū)在同一制約關(guān)系中形成權(quán)力中心[5]；董江愛(ài)認(rèn)為由于“一肩挑”實(shí)踐制度不完善，難以應(yīng)對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整下的監(jiān)督問(wèn)題，助長(zhǎng)了鄉(xiāng)村治理體系中“絕對(duì)權(quán)力”的風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致一把手權(quán)力疊加、難以監(jiān)督[6]。第二，政策初衷與政策執(zhí)行的偏差分析。董江愛(ài)等認(rèn)為在派系斗爭(zhēng)、矛盾突出的村莊，民主選舉的程序中立不利于黨組織引導(dǎo)選舉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至部分村莊的村委會(huì)選舉流于形式，以此消磨村民參選積極性，背離了“一肩挑”政策本義[7]；姚銳敏基于民主選舉的特性，分析了村委會(huì)和黨支部的選舉結(jié)果，認(rèn)為民意制約一定程度上導(dǎo)致選舉變成村民“絕對(duì)自由”的選舉，從而消解鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的委托代理的關(guān)系，影響國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的政治整合能力[8]。第三，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的矛盾沖突。姚銳敏認(rèn)為由于“熟人社會(huì)”的特性，“認(rèn)親不認(rèn)賢”的投票思想固化，多數(shù)黨員干部為避免威望受損不愿參與競(jìng)選，以達(dá)到和平共處的目的[9]；文豐安認(rèn)為“一肩挑”政策的執(zhí)行對(duì)基層黨組織具有雙重影響，一方面，基層黨組織為了選票承擔(dān)更多村務(wù)而忽略黨務(wù)，導(dǎo)致其功能弱化，另一方面，基層黨組織的作用被過(guò)度強(qiáng)化，進(jìn)一步擠壓村民自治空間[10]；梅麗紅則認(rèn)為“一肩挑”后，村委會(huì)的獨(dú)立性缺乏導(dǎo)致其陷入“附屬行政化”困境[11]；桂華認(rèn)為“一肩挑”的推行會(huì)加劇村級(jí)組織行政化、改變村級(jí)治理邏輯，誘發(fā)基層治理出現(xiàn)體制性過(guò)熱，增加村民不滿(mǎn)，引發(fā)“利益受損者”的抗?fàn)嶽12]。

綜上所述，當(dāng)前學(xué)界從多個(gè)維度分析了村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”實(shí)踐過(guò)程中的沖突與梗阻，但大部分的研究仍停留于執(zhí)行結(jié)果與政策困境分析，忽略了對(duì)其選舉模式的整體性研究，尤其是在村主任和村支書(shū)選舉過(guò)程的研究中，未能概括出其典型模式，未能進(jìn)一步探究村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的生成邏輯。有鑒于此，本文以贛南三村為例，考察各村在村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”選舉實(shí)踐中的多重形式，剖析村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的生成機(jī)制，為基層黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的創(chuàng)新發(fā)展提供思考和借鑒。

二、村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的政策變遷

為加強(qiáng)基層黨組織對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，解決“兩委”矛盾問(wèn)題，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人選舉經(jīng)歷了從“兩票制”到“兩推一選”再到“一肩挑”的制度改進(jìn)與優(yōu)化。村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”政策從地方實(shí)踐上升至國(guó)家正式制度，源于實(shí)踐并被規(guī)范化后重新回歸實(shí)踐，是鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域重要的制度創(chuàng)新。

（一）國(guó)家政策發(fā)展歷程

村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”政策在2002 年7 月《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》中作為一項(xiàng)“倡導(dǎo)式”政策提出后[13]，由個(gè)別地方試點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向全國(guó)推廣。直至2019 年中央一號(hào)文件中指出要全面推行村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任，推行村“兩委”班子成員交叉任職，提高村委會(huì)成員和村民代表中黨員的比例，加強(qiáng)黨支部對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)[14]。村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”作為一項(xiàng)“要求性”政策被明確提出，體現(xiàn)了全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的重要性與必要性。同年6 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步指出村黨組織書(shū)記應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人[15]。隨著“一肩挑”實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題反饋，國(guó)家政策遵從問(wèn)題導(dǎo)向、動(dòng)態(tài)調(diào)整，2021 年2 月《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》中指出應(yīng)在有條件的地方積極推行村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任，因地制宜、不搞“一刀切”[16]。

（二）贛南G 鎮(zhèn)實(shí)踐措施

本研究的經(jīng)驗(yàn)材料主要源自筆者2021 年12月在贛南G 鎮(zhèn)的調(diào)研。贛南G 鎮(zhèn)兩面環(huán)水，總面積39.6 km2，其中耕地面積671.93 hm2，山場(chǎng)面積473.33 hm2，水域面積250.67 hm2，是典型的中部平原地區(qū)，主要產(chǎn)業(yè)為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，包括玉米、土豆、水稻等傳統(tǒng)作物。全鎮(zhèn)收入結(jié)構(gòu)單一，以務(wù)工為主、務(wù)農(nóng)為輔?？傮w上，G 鎮(zhèn)作為農(nóng)業(yè)型村莊，在中西部地區(qū)具有一定的典型性和代表性。

據(jù)了解，江西省積極依法推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”和村“兩委”成員交叉任職，2021年上半年止，江西省村書(shū)記主任“一肩挑”比率達(dá)到98.66%。贛南G 鎮(zhèn)新一輪的村兩委換屆于2020 年底陸續(xù)開(kāi)展，其選舉流程按照中共中央組織部組織二局、民政部基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理司編寫(xiě)的《村“兩委”換屆工作指導(dǎo)手冊(cè)》實(shí)施落實(shí)，具體程序如下：第一，前期準(zhǔn)備階段，由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委包鄉(xiāng)走村入戶(hù)對(duì)各村情況進(jìn)行調(diào)查摸底，通過(guò)各村年初計(jì)劃和年終總結(jié)的對(duì)比，考察各村發(fā)展情況和兩委工作開(kāi)展情況，研究是否下派鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兼任第一書(shū)記等問(wèn)題；第二，正式選舉階段，村黨組織換屆選舉與村民委員會(huì)換屆選舉工作統(tǒng)一部署，按照先村黨組織、后村民委員會(huì)的順序進(jìn)行。其中，村黨組織換屆選舉按照“兩推一選”辦法進(jìn)行，村民委員會(huì)換屆按照“推選村民選舉委員會(huì)、登記選民、第一輪選舉候選人、第二輪候選人選舉村主任”四個(gè)主要流程進(jìn)行。實(shí)施“一肩挑”的村莊，推薦村書(shū)記成為村主任的候選人；第三，后期工作收尾階段，村黨組織換屆結(jié)果需向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委報(bào)告，并進(jìn)行公示審查，公示期間若有問(wèn)題，村民可以匿名向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委舉報(bào)。而村民委員會(huì)換屆則是當(dāng)場(chǎng)宣布選舉結(jié)果，若村民不滿(mǎn)意選舉結(jié)果，則需要五分之一以上擁有選舉權(quán)的村民或三分之一以上的村民代表聯(lián)名提出罷免要求。

三、村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的典型模式

前已述及，贛南G 鎮(zhèn)推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的工作思路是由“書(shū)記到主任”，其選舉辦法的制定也與中央出臺(tái)的政策文件要求相一致，但經(jīng)過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，贛南G 鎮(zhèn)各村在實(shí)踐過(guò)程中卻與原定目標(biāo)、價(jià)值觀念和利益格局存在較大張力，即存在家族黨派、權(quán)威代表、傳幫帶培養(yǎng)三類(lèi)典型模式。

（一）村級(jí)組織“家族黨派”模式

G 鎮(zhèn)A 村屬于“軟弱發(fā)展”村，全村5 150人，黨員88 人，多數(shù)黨員年紀(jì)大，難以勝任村務(wù)工作。2021 年初，G 鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委根據(jù)A 村的發(fā)展情況，下派了一名正科級(jí)干部參與該村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”負(fù)責(zé)人選舉，但選舉結(jié)果為A 村原婦女主任選任成功。在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，該村在落實(shí)“一肩挑”政策過(guò)程中存在候選人不符合選舉條件、政治審查仍順利通過(guò)的情況。

據(jù)了解，A 村新任的村級(jí)組織負(fù)責(zé)人是A 村老支書(shū)的侄女。在與A 村退休干部的訪(fǎng)談中得知，在選舉前期，村兩委干部也帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的干部走訪(fǎng)了A 村里的老黨員，結(jié)果，老支書(shū)通過(guò)挑撥、攛掇等方式，抹黑鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部借走訪(fǎng)之名“拉票”。雖然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在換屆選舉后也采取了措施讓新村級(jí)組織負(fù)責(zé)人主動(dòng)辭職，但由于老支書(shū)的關(guān)系疏導(dǎo)和村里的人脈支持，在G 鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人事調(diào)動(dòng)后，此事也不了了之。

（二）村黨組織書(shū)記的“權(quán)威代表”模式

G 鎮(zhèn)B 村屬于“經(jīng)濟(jì)富?！贝?，全村2 320人，黨員33 人，多數(shù)黨員年紀(jì)較大。B 村從2019年開(kāi)始實(shí)施村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”政策，該村黨組織書(shū)記從2019 年被選舉成為村級(jí)組織負(fù)責(zé)人，連任至今，是B 村致富帶頭人。原村民委員會(huì)主任選任為副支書(shū)，履行村主任職責(zé)，享受正村級(jí)待遇。在調(diào)研過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)該村在實(shí)行“一肩挑”的政策過(guò)程中存在盲目推選村支書(shū)，選舉程序不合規(guī)等問(wèn)題，如選舉前要求村主任寫(xiě)辭職報(bào)告、“一肩挑”政策宣傳偏離政策內(nèi)涵等。

通過(guò)訪(fǎng)談得知，B 村兩委成員對(duì)于村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的政策理解為，“中央要求支書(shū)主任一肩挑，但由于村主任是村民選舉上來(lái)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委無(wú)權(quán)撤掉主任，需要經(jīng)過(guò)一個(gè)合法的程序，那就是村主任寫(xiě)辭職報(bào)告?！痹诖逯魅芜x舉前，村支書(shū)會(huì)召開(kāi)村民代表大會(huì)，宣傳政策、貫徹選舉精神。在村主任選舉中，由村民代表負(fù)責(zé)各小組的流動(dòng)選票箱，要求村民選村支書(shū)。由于村支書(shū)能夠參與公務(wù)員編制考試，享有向上級(jí)黨委推薦下一任候選人的權(quán)力，所以在B 村，村主任想要接任村支書(shū)，就需要“服從”現(xiàn)任支書(shū)的領(lǐng)導(dǎo)，村支書(shū)等同于“權(quán)威代表”。

（三）村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“傳幫帶”培養(yǎng)模式

G 鎮(zhèn)C 村屬于“建設(shè)示范”村，全村1 991 人，黨員34 名，年輕黨員居多。從2013 年開(kāi)始，C 村就實(shí)現(xiàn)了村兩委負(fù)責(zé)人“一肩挑”。原村民委員會(huì)主任選舉成為村級(jí)組織負(fù)責(zé)人，連任至今。原支書(shū)退休后返聘到鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職。在訪(fǎng)談過(guò)程中，了解到該村在2011 年前是薄弱村，黨員老齡化嚴(yán)重，根據(jù)C 村級(jí)組織“選人難”“無(wú)人選”的現(xiàn)實(shí)困境，Y 縣G 鄉(xiāng)鎮(zhèn)委派事業(yè)編制的干部兼職村支書(shū)，他在退休前推薦了原主任擔(dān)任村級(jí)組織負(fù)責(zé)人。

據(jù)了解，該村的村級(jí)組織負(fù)責(zé)人主要采用“培養(yǎng)”模式進(jìn)行選拔，在訪(fǎng)談過(guò)程中，C 村兩委負(fù)責(zé)人反復(fù)強(qiáng)調(diào)“從農(nóng)村小事做起”，指出作為現(xiàn)任村兩委負(fù)責(zé)人，做好日常工作的同時(shí)，也要做好班子的新老接替。如在換屆選舉期間，積極向黨員群眾宣傳，推薦能做事會(huì)干事、年輕黨員，有文化有能力的人。從2013 年至今，C 村的村級(jí)組織負(fù)責(zé)人培養(yǎng)已經(jīng)初成體系：在換屆前期，聘請(qǐng)“種子”候選人，享受村干部待遇。在換屆后，培養(yǎng)候選人進(jìn)入“兩委”干部隊(duì)伍。最后，經(jīng)過(guò)兩年考察，由現(xiàn)任村兩委干部，提出公正評(píng)價(jià)，然后根據(jù)實(shí)際情況，進(jìn)行新老支委接替。

四、村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的生成機(jī)制

村支書(shū)作為自上而下確認(rèn)產(chǎn)生的村級(jí)組織“一把手”，代表上級(jí)黨委政府的組織意圖，是執(zhí)行國(guó)家政策與方針的重要抓手；而村主任作為自下而上選舉產(chǎn)生的村莊管理者，代表廣大村民的利益需求。村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”政策作為二者聯(lián)結(jié)的制度安排，不可避免地成為一個(gè)權(quán)力沖突的連接點(diǎn)和交匯區(qū)[17]。下文將根據(jù)已有的典型模式進(jìn)行分析，嘗試分析村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的發(fā)生機(jī)制。

（一）權(quán)力的非正式運(yùn)作消解政策本意

在村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的選舉過(guò)程中，囿于先選村支委后選村委的選舉方法和操作程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了確?！耙患缣簟闭叩捻樌鋵?shí)，唯有依賴(lài)更多非正式運(yùn)作的方式以尋求黨的領(lǐng)導(dǎo)與選民意愿之間的相對(duì)平衡。但在實(shí)際過(guò)程中卻出現(xiàn)了權(quán)力的非正式運(yùn)作規(guī)制乏力，進(jìn)一步弱化政策本意，阻礙政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。如在A 村的選舉過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也通過(guò)下派干部走訪(fǎng)、全程“坐鎮(zhèn)”選舉等非正式的方式試圖獲取村民支持，而A 村的退休老支書(shū)則通過(guò)各戶(hù)送禮、攛掇黨員、人情交易等手段與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“唱反調(diào)”，獲取A 村黨員、村民的支持以此獲得選舉的勝利。在B 村的選舉過(guò)程中，村支書(shū)通過(guò)要求村主任寫(xiě)辭職報(bào)告、以村民代表為宣傳媒介，在日常生活中宣揚(yáng)“支書(shū)才能一肩挑”的思想，借助政策要求重塑村民認(rèn)知，誤導(dǎo)村民認(rèn)為選舉產(chǎn)生村黨支部書(shū)記，又要求實(shí)行村支書(shū)和村主任“一肩挑”，實(shí)質(zhì)上村委會(huì)主任已經(jīng)內(nèi)部確定，投票選舉只是形式。但當(dāng)權(quán)力的非正式運(yùn)作能夠減少和消除村莊宗族黨派的勢(shì)力影響，促進(jìn)政策內(nèi)涵與村民需求形成良性互動(dòng)，則能確保村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”機(jī)制有效運(yùn)行。如C 村兩委負(fù)責(zé)人的“傳幫帶”的培養(yǎng)模式，在公正選舉的同時(shí)通過(guò)先“磨練”后“接任”的非正式的方法培養(yǎng)“最優(yōu)”候選人，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)與村民自治有機(jī)統(tǒng)一。綜上，為有效防止權(quán)力的非正式運(yùn)作消解政策本意，基層政府推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”政策，應(yīng)規(guī)范工作運(yùn)作，尊重村民選擇，同時(shí)合理善用人情面子等非正式運(yùn)作的方式，才能助力村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、提升村干部的治理能力。

（二）權(quán)力讓渡下的政策模糊與權(quán)威轉(zhuǎn)移

從村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”政策提出至今，中央對(duì)于村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”政策的部署僅停留在宏觀指導(dǎo)層面，雖然有明確的政策目標(biāo)但并未制定具體的執(zhí)行步驟；江西省政府雖然積極回應(yīng)，但仍是以“通知”形式落實(shí)到農(nóng)村地區(qū)，使政策具體的實(shí)施過(guò)程具有高度的模糊性，存在權(quán)力讓渡的行為導(dǎo)向。這種權(quán)力讓渡下的政策模糊，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村黨組織在具體執(zhí)行中享有“絕對(duì)權(quán)力”。雖然村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”在制度設(shè)計(jì)層面涵括了村級(jí)治理的行政關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村支部的黨組織關(guān)系，具有雙重性，但是在執(zhí)行過(guò)程中卻出現(xiàn)重支書(shū)輕主任、黨組織權(quán)威轉(zhuǎn)移等問(wèn)題。根據(jù)G 鎮(zhèn)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的選舉辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委需在選舉前后對(duì)兩委負(fù)責(zé)人進(jìn)行政治審查、民意調(diào)查，村主任也能選任成為兩委負(fù)責(zé)人，但各村在具體執(zhí)行過(guò)程中極易出現(xiàn)嚴(yán)重偏誤。如在B 村兩委負(fù)責(zé)人選舉中，“一肩挑”政策的宣傳導(dǎo)向異化為書(shū)記主任“一肩挑”，即主任離任，支書(shū)一定要當(dāng)選村主任，原主任要寫(xiě)辭職報(bào)告才是“講政治”的體現(xiàn)。在A 村兩委負(fù)責(zé)人選舉過(guò)程中，老支書(shū)成為A 村的“掌權(quán)者”，扶持自家親戚選舉村村級(jí)組織負(fù)責(zé)人，試圖將黨的“組織權(quán)威”轉(zhuǎn)化成村支書(shū)“個(gè)人權(quán)威”。綜上，在政策執(zhí)行偏差下，極易產(chǎn)生不出事邏輯下的機(jī)械執(zhí)行，甚至出現(xiàn)“家族利益集團(tuán)”。因此，基層政府更應(yīng)該加強(qiáng)政策宣傳，使村民群眾真正認(rèn)識(shí)和理解到“一肩挑”的政策目標(biāo)和下派干部的真正用意，并且堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)村黨支部選舉，將選舉候選人審核資格上移，并對(duì)選舉過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，建立健全村“兩委”負(fù)責(zé)人選舉制度。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村兩委權(quán)力秩序的同構(gòu)性

隨著鄉(xiāng)村社會(huì)行動(dòng)體系中多元主體的協(xié)同參與，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村莊自治的關(guān)系也從“單向指導(dǎo)”轉(zhuǎn)為“雙向互動(dòng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村兩委、村兩委與候選人之間的權(quán)力秩序問(wèn)題在村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的過(guò)程中日益凸顯。在A 村選舉過(guò)程中，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村兩委、選舉“候選人”之間的權(quán)力秩序失衡時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委難以在法定權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)村兩委選舉進(jìn)行有效干預(yù)，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的選舉便有可能成為農(nóng)村“少數(shù)利益團(tuán)體”爭(zhēng)權(quán)謀利的手段，其根本目的在于通過(guò)“掌權(quán)集權(quán)”去“圖謀利益”。而當(dāng)三者間的權(quán)力秩序是上下一致時(shí)，則能激發(fā)人才活力，形成有效的選舉機(jī)制。如在C 村推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”政策過(guò)程中，形成了兩種角色，第一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員與村兩委層面的“引薦人”角色，第二是村兩委與接班人層面的“培育者”角色。首先，C 村現(xiàn)任兩委負(fù)責(zé)人就是在上一屆支書(shū)的培養(yǎng)與推薦下上任的，作為引薦人的上一屆村支書(shū)也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委下派到C 村兼職的事業(yè)單位干部，通過(guò)該名兼任干部作為中介橋梁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與C 村形成了良性互動(dòng)，能夠準(zhǔn)確傳達(dá)政策要求與組織意圖。其次，C 村也在延續(xù)培養(yǎng)接班人的形式，通過(guò)采取“對(duì)上推薦，對(duì)下培養(yǎng)”的兩委負(fù)責(zé)人選拔機(jī)制，構(gòu)建了良好的鄉(xiāng)村權(quán)力秩序，有效化解兩委“一肩挑”執(zhí)行中產(chǎn)生的上下不一致的利益受損問(wèn)題。村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”是對(duì)村莊權(quán)力的高度集中，因此必須建立在權(quán)力秩序上下一致的基礎(chǔ)之上，這就需要通過(guò)做好黨全面領(lǐng)導(dǎo)的“加法”，深化村干部的“減法”，真正激發(fā)人才活力，培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的工作隊(duì)伍。

五、結(jié)論

本文以贛南G 鎮(zhèn)三村的村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的實(shí)踐為例，發(fā)現(xiàn)在執(zhí)行過(guò)程中存在三類(lèi)典型模式，分別為村級(jí)組織“家族黨派”、村支書(shū)“權(quán)威代表”和村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“傳幫帶”培養(yǎng)模式。其背后的生成機(jī)制分別是權(quán)力的非正式運(yùn)作消解政策本意、權(quán)力讓渡下的政策模糊與權(quán)威轉(zhuǎn)移、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村兩委權(quán)力秩序的同構(gòu)性。從選舉結(jié)果看，以G 鎮(zhèn)為代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也能夠保障選舉工作平穩(wěn)進(jìn)行，其由“書(shū)記到主任”的工作思路、構(gòu)建良好的鄉(xiāng)村權(quán)力秩序化解矛盾等措施，尤其是基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村級(jí)組織權(quán)力失衡下構(gòu)建的候選人培養(yǎng)機(jī)制，作為成功的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)具有借鑒價(jià)值。

然而，以G 鎮(zhèn)為代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的過(guò)程中也存在諸多困難。如在非正式權(quán)力過(guò)度與利益驅(qū)動(dòng)下，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”政策在執(zhí)行過(guò)程中將會(huì)受到“利益可能獲得者”的惡意抵制，并且通過(guò)不良手段與方式形成“利益團(tuán)體”，導(dǎo)致干群關(guān)系惡化，鄉(xiāng)村成為滋長(zhǎng)暴力和不公的土壤，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展停滯、倒退。在權(quán)力讓渡的邏輯導(dǎo)向下，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”政策在執(zhí)行過(guò)程中極易產(chǎn)生偏差，導(dǎo)致村民對(duì)于該項(xiàng)政策的認(rèn)知片面，黨組織權(quán)威異化成為村支書(shū)“個(gè)人權(quán)威”。因此，如何將“基層黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)”的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能成為當(dāng)下村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”政策全面推行的關(guān)鍵問(wèn)題。首先，基層政府應(yīng)規(guī)范工作運(yùn)行，拓寬選拔渠道，形成有效的進(jìn)入退出機(jī)制，把真正優(yōu)秀的人才選拔到村黨支部書(shū)記（主任）崗位上。其次，村級(jí)組織應(yīng)探索新的選舉模式，不拘泥于“先書(shū)記后主任”的工作思路，因地制宜實(shí)施村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”政策。再次，提升村民監(jiān)督效能，重塑村民的價(jià)值觀念，在村級(jí)組織權(quán)力結(jié)構(gòu)重組的同時(shí)強(qiáng)化村民對(duì)村支書(shū)（主任）的罷免權(quán)力。最后，建立和完善村干部的保障機(jī)制，通過(guò)利益補(bǔ)償機(jī)制減輕維穩(wěn)壓力、整合權(quán)力失衡風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步夯實(shí)黨在農(nóng)村基層的執(zhí)政基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。