曹 燦，秦國(guó)民

(鄭州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，河南 鄭州450001)

黨的十九屆四中全會(huì)指出，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的偉大歷史征程中，高等教育承擔(dān)著培養(yǎng)高級(jí)人才、發(fā)展高新科技、促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步的重大任務(wù)。新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要以及高等教育發(fā)展的新形勢(shì)、新任務(wù)，對(duì)高校提出治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化內(nèi)在包含法治化的維度，高校治理屬于國(guó)家治理體系的一個(gè)環(huán)節(jié)，因而新時(shí)代高校治理體系和能力現(xiàn)代化也必然具有法治化的要求。因此，研究新時(shí)代高校治理的法治化是高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的一個(gè)重要問題。厘清新時(shí)代高校治理法治化的價(jià)值依據(jù)、現(xiàn)實(shí)困境以及可能性的建設(shè)路徑，對(duì)于我國(guó)高等教育健康發(fā)展具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、新時(shí)代高校治理法治化的價(jià)值意義

法治化是現(xiàn)代國(guó)家和現(xiàn)代社會(huì)治理體系的本質(zhì)特征，也是高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一?，F(xiàn)代高校治理中的法治化治理通過維持自由價(jià)值與秩序價(jià)值的微妙平衡，保障大學(xué)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)和良性發(fā)展。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，高校治理走法治化道路成為高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代之需、改革之需和發(fā)展之需。

(一)高校治理法治化是全面依法治國(guó)的時(shí)代需要

2010年7月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，要求完善教育法律法規(guī)，大力推進(jìn)依法治校、依法治教。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》。這一決定明確指出，必須堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。高校治理法治化適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求，發(fā)揮法治在高校治理中的作用是推動(dòng)高校治理法治化、現(xiàn)代化和科學(xué)化的時(shí)代需要。

(二)高校治理法治化是高等教育全面深化改革的需要

高等教育改革作為全面深化改革的重要領(lǐng)域，建立和完善科學(xué)規(guī)范的教育治理體系，形成高水平教育治理能力，是深化教育領(lǐng)域綜合改革的核心任務(wù)[1]。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，高等教育面臨的社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化，高等院校自身的發(fā)展理念和發(fā)展方式已經(jīng)實(shí)現(xiàn)迭代更新，不同利益主體在高等教育改革中出現(xiàn)了新的利益分化和利益重組。這些都要求法治在高等教育改革中更好發(fā)揮引導(dǎo)、規(guī)范和保障作用，以適應(yīng)政府、社會(huì)和高校之間關(guān)系的新樣態(tài)。

(三)高校治理法治化是高等教育未來發(fā)展的需要

高等教育全面深化改革和進(jìn)一步發(fā)展的目標(biāo)是，推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立和完善中國(guó)特色社會(huì)主義的現(xiàn)代大學(xué)制度。高校治理法治化有助于優(yōu)化高校未來發(fā)展的外部環(huán)境和內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提高高等教育綜合治理水平。同時(shí)，高校治理法治化有助于協(xié)調(diào)政府、高校、教師、學(xué)生之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)外不同主體之間的權(quán)力職責(zé)、權(quán)利義務(wù)等各種關(guān)系的平衡。可以說，“只有充分依托、立足于法治的力量，教育規(guī)律和學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律的遵循、大學(xué)自治原則和自由精神的確立與彰顯、教育主體法律權(quán)責(zé)劃分和大學(xué)制度之構(gòu)建等，才能得到科學(xué)而適切的規(guī)范、引導(dǎo)和保障”[2]。

二、新時(shí)代高校治理法治化的現(xiàn)狀分析

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展取得歷史性成就，高校治理現(xiàn)代化水平逐步提高。同時(shí)，需要看到，我國(guó)高校治理法治化與新時(shí)代的要求還有一定差距，還存在一些需要加以解決的問題。

(一)法律制度體系不夠完備

高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要完備的法律規(guī)范體系，這是開展良好治理的依據(jù)。改革開放以來，我國(guó)高等教育法律體系、政策體系和制度體系不斷完善。但是，隨著高等教育改革不斷深化、各治理主體法治意識(shí)日益提高，高校內(nèi)外制度規(guī)則建設(shè)相對(duì)不足，存在相對(duì)籠統(tǒng)、滯后和缺失的問題。這些問題主要表現(xiàn)為不僅國(guó)家層面上關(guān)于高等教育的法律體系需要進(jìn)一步完善，而且高校層面上的制度性文件體系也需要繼續(xù)完善。就國(guó)家層面而言，高等教育法律體系的完備度與高校治理法治化的要求之間還有一定距離；同時(shí)，高校治理領(lǐng)域還存在一些法律空白，這顯然不適應(yīng)高校治理“有法可依”的需要。國(guó)家現(xiàn)有高等教育法律體系存在可操作性不高、程序性內(nèi)容缺乏等情況，導(dǎo)致高等教育法律法規(guī)的可訴性差，實(shí)施效果不盡如人意。高校內(nèi)部制度體系同樣需要進(jìn)一步健全，高校作為一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)組織，其有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要一套包括學(xué)校章程在內(nèi)的完備的制度體系。然而，目前一些高校尚未制定統(tǒng)一的、與國(guó)家法律法規(guī)相適應(yīng)的校內(nèi)規(guī)章體系，甚至個(gè)別校內(nèi)規(guī)則存在與國(guó)家法律法規(guī)不太符合的地方。另外，不少高校雖然建立了制度體系，但存在政出多門、相互之間配合不協(xié)調(diào)等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象的存在影響了高校治理效能的提升。

(二)治理主體權(quán)責(zé)關(guān)系不夠清晰

高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮好政府、高校、社會(huì)的協(xié)同效應(yīng)，需要構(gòu)建“治理共同體”，形成權(quán)責(zé)清晰的治理主體體系。在現(xiàn)實(shí)高校治理中，我國(guó)高等教育各治理主體之間的法律關(guān)系尚不甚明確，權(quán)利責(zé)任邊界尚不夠清晰。我國(guó)從各個(gè)層面、各個(gè)領(lǐng)域出臺(tái)了《高等教育法》等眾多法律法規(guī)，然而這些法律法規(guī)對(duì)政府、高校、教師、學(xué)生之間權(quán)利與義務(wù)的分配，仍然缺乏比較清晰的界定，缺失責(zé)任違反的懲罰措施和正當(dāng)程序，難以從實(shí)體法層面確定高校治理中各權(quán)利(力)主體行使權(quán)利(力)的標(biāo)準(zhǔn)或程序[3]。在高等教育立法環(huán)節(jié)，需要將中央與地方、政府與高校、學(xué)校與教師等治理主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系通過制度細(xì)則予以界定，否則容易導(dǎo)致政治、行政與學(xué)術(shù)界限的模糊，導(dǎo)致治理主體之間出現(xiàn)錯(cuò)位、越位或缺位現(xiàn)象。其中，一個(gè)較為重要的環(huán)節(jié)是高校與政府之間的關(guān)系問題，需要厘清高校辦學(xué)自主權(quán)與政府行政管理監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系問題，將兩者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系明晰化，防止出現(xiàn)治理主體之間的疊加沖突或缺失缺位現(xiàn)象。

(三)高校獨(dú)立法人地位尚未彰顯

高校治理法治化需要明確高校獨(dú)立的法律人格和法人地位。根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》和《中華人民共和國(guó)高等教育法》的規(guī)定，高等院校只要具備法律規(guī)定的必備條件即可取得獨(dú)立法人資格。從高校治理法治化角度看，高等院校作為一種社會(huì)組織，只要其設(shè)立與運(yùn)行遵循法治原則，符合憲法和法律的原則和規(guī)定，其獨(dú)立的社會(huì)法人地位也就確立起來了。然而，現(xiàn)有法律制度規(guī)則對(duì)高校內(nèi)部法律關(guān)系和外部法律關(guān)系的法律職責(zé)、權(quán)利義務(wù)的規(guī)定尚顯籠統(tǒng)，可操作性不太強(qiáng)。在外部法律關(guān)系中，存在高校自我管理與政府行政管理的邊界需要進(jìn)一步界定的問題；在內(nèi)部法律關(guān)系中，存在內(nèi)部管理與學(xué)術(shù)自由的關(guān)系需要進(jìn)一步界定的問題。

(四)高校治理法治化文化氛圍不夠濃厚

“徒法不足以自行”，我們需要在高校內(nèi)部營(yíng)造濃厚的高校治理法治化的文化氛圍，讓校園文化既法治有序又清新高雅。形成高校治理法治化的文化氛圍，除有賴于完善的制度規(guī)則、明確的權(quán)利界定和大學(xué)獨(dú)立的法人地位外，還需要法治觀念的傳播、法治精神的遵守、法治素養(yǎng)的培育以及對(duì)法律價(jià)值的尊重和維護(hù)。當(dāng)前，高校治理法治化文化氛圍還存在一些需要進(jìn)一步改善和加強(qiáng)的地方，高校內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)和事務(wù)處理還沒有做到于法有據(jù)、照章辦事，內(nèi)部治理規(guī)則還存在較大隨意性；一些高校師生對(duì)法律制度的敬畏意識(shí)還有待進(jìn)一步提高，通過法律途徑解決權(quán)益爭(zhēng)端的法治意識(shí)還需要加強(qiáng)；個(gè)別高校治理法治化文化氛圍營(yíng)造工作沒有得到應(yīng)有的重視。

三、新時(shí)代高校治理法治化的具體路徑

針對(duì)現(xiàn)實(shí)中高校治理法治化存在的問題，結(jié)合高等教育發(fā)展面臨的新形勢(shì)和新任務(wù)，我們需要不斷探索進(jìn)一步完善和發(fā)展高校治理法治化的具體路徑，其主要路徑應(yīng)當(dāng)包括完善治理制度體系、健全內(nèi)部治理機(jī)制、尊重治理主體獨(dú)立法人資格、營(yíng)造高校治理法治化文化氛圍等。

(一)完善治理法律制度體系

新時(shí)代高校治理法治化的法律制度體系主要包括兩個(gè)層面：一是以國(guó)家法律、法規(guī)和政策為主要內(nèi)容的外部體系，二是以高校章程為核心的內(nèi)部治理規(guī)范制度體系。就第一個(gè)層面而言，需要做的主要工作是通過不斷完善高等教育立法，廓清政府行政管理與高校辦學(xué)自主權(quán)之間的關(guān)系問題，為人才培養(yǎng)、大學(xué)自治、學(xué)術(shù)研究創(chuàng)造良好的治理環(huán)境。就第二個(gè)層面而言，需要做的主要工作是制定和健全以高校章程為核心的內(nèi)部制度體系，厘清高校內(nèi)部不同院系、不同部門、不同領(lǐng)域、不同層次之間的關(guān)系，使之相互配合、相互支持，形成良好的協(xié)同效應(yīng)，發(fā)揮整體大于部分之和的功效。高校內(nèi)部治理規(guī)則的發(fā)展和完善必須堅(jiān)持如下幾項(xiàng)基本原則：一是堅(jiān)持立法有據(jù)，嚴(yán)格遵守國(guó)家法律法規(guī)，自覺維護(hù)社會(huì)主義辦學(xué)方向；二是服務(wù)中心任務(wù)，提高高等教育辦學(xué)質(zhì)量、提高科學(xué)教研水平、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)能力；三是堅(jiān)持民主，重視群眾參與，充分聽取政府部門、教職員工、學(xué)生等多方面意見，形成共同意志；四是確保制度實(shí)施效果，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部制度體系的執(zhí)行監(jiān)督，提高規(guī)則的執(zhí)行力和有效性。

(二)健全內(nèi)部治理機(jī)制

高校內(nèi)部治理的法治化有賴于各種治理主體在明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基礎(chǔ)上協(xié)同配合、發(fā)揮合力，構(gòu)建科學(xué)合理的內(nèi)部治理機(jī)制。一是構(gòu)建科學(xué)合理的決策機(jī)制。需要進(jìn)一步明確高校黨委、行政部門、學(xué)術(shù)委員會(huì)、工會(huì)、學(xué)生團(tuán)體等在學(xué)校內(nèi)部事務(wù)決策中各自具有的權(quán)利，以充分保障不同治理主體在學(xué)校重大事項(xiàng)決策中的參與權(quán)；需要進(jìn)一步健全高校內(nèi)部議事規(guī)則和事務(wù)公開制度，以保障高校依法治理、科學(xué)治理。二是構(gòu)建高效的管理機(jī)制。高校要按照精簡(jiǎn)效能的原則，科學(xué)設(shè)立內(nèi)部職能部門，明確部門權(quán)限分工，保障有序有效運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，高校需要積極探索如何吸納職工代表、學(xué)生代表、家長(zhǎng)代表、工會(huì)代表參與學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的管理，提高高校內(nèi)部事務(wù)的公開透明度和群眾參與度。三是構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)督機(jī)制。需要充分發(fā)揮高校紀(jì)檢監(jiān)察部門、黨員代表大會(huì)、教師代表大會(huì)、職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)的監(jiān)督作用，完善學(xué)校重大事務(wù)評(píng)估、決策執(zhí)行跟蹤、效果反饋等制度，加強(qiáng)對(duì)高校治理效能的監(jiān)督和控制，確保權(quán)力從決策到執(zhí)行再到監(jiān)督的閉環(huán)運(yùn)行。

(三)尊重高校治理主體獨(dú)立法人資格

依法自主辦學(xué)是高校治理法治化的前提和基礎(chǔ)，是保障學(xué)術(shù)活動(dòng)正常運(yùn)行的必要條件，也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義高校治理的重要內(nèi)容[4]。尊重高校獨(dú)立的社會(huì)法人資格，關(guān)鍵是正確處理教育行政部門與高校之間的關(guān)系，清晰界定教育行政管理與高校自主辦學(xué)的權(quán)利邊界。為實(shí)現(xiàn)政府和高校之間的良性互動(dòng)，政府部門要改變傳統(tǒng)的行政管理思維，從社會(huì)治理、多元共治的現(xiàn)代治理理念出發(fā)，尊重高校辦學(xué)自主權(quán)，通過簡(jiǎn)政放權(quán)、細(xì)化教育行政權(quán)力清單等方式，依法履行職能。政府教育主管部門在對(duì)高校進(jìn)行治理過程中，可以更多引入第三方評(píng)估、行政指導(dǎo)、行政協(xié)議等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)高校辦學(xué)的宏觀指導(dǎo)，提高行政管理效益，降低行政管理成本，實(shí)現(xiàn)良好的高校治理。

(四)營(yíng)造高校治理法治化文化氛圍

高校治理法治化需要營(yíng)造良好的文化氛圍。相關(guān)人員和高校師生的法治精神、法治觀念是高校治理法治化的重要基石，培養(yǎng)多元治理主體的法治精神、法治觀念是推進(jìn)高校治理法治化的內(nèi)在動(dòng)力和文化基礎(chǔ)。營(yíng)造高校治理法治化良好的文化氛圍需要多方共同努力。一是高校管理者要提高依法辦事的思想意識(shí)和行為能力。高校管理者要善于利用法治思維和法治方式完成決策、推進(jìn)管理、化解矛盾、深化改革，實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)涵式發(fā)展，提高治理效能。二是高校教師要在高校治理中發(fā)揮積極作用，通過自我學(xué)習(xí)和積極參與法治培訓(xùn)活動(dòng)，提升依法執(zhí)教的思想意識(shí)和行為能力，學(xué)會(huì)用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益，保障教學(xué)科研活動(dòng)和思想意識(shí)符合法律規(guī)定、符合法治精神。三是重視師生法治教育工作，將在校大學(xué)生法治教育內(nèi)容融入課程教學(xué)的各個(gè)環(huán)節(jié)，提高大學(xué)生遵守法律、尊重制度的規(guī)則意識(shí)，使他們能夠做到自覺守法、積極護(hù)法。四是通過各種形式，舉辦相關(guān)法治思想宣傳活動(dòng)、制作法治宣傳文藝作品等。

總之，法治具有保障人的尊嚴(yán)自由和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要價(jià)值[5]，法治化在高校治理中發(fā)揮著重要作用，高校治理法治化是高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。新時(shí)代呼喚高校治理現(xiàn)代化，高校治理現(xiàn)代化必然要求高校治理法治化。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中高校治理法治化存在的問題，我們需要不斷探索新時(shí)代高校治理法治化建設(shè)的具體路徑，以發(fā)展中國(guó)高等教育事業(yè)，為社會(huì)主義事業(yè)培養(yǎng)合格接班人和建設(shè)者，為中華民族偉大復(fù)興貢獻(xiàn)力量。