黃 璐

2021 年3 月12 日,國際奧委會第137 次全會一致通過了《奧林匹克2020+5 議程》(Olympic Agenda 2020+5),提出了奧林匹克運動的5 大趨勢和15 條改革建議,其中強調(diào)以公眾信任為基礎,提升公信力(Credibility)為5 大變革趨勢之一[1]。回眸21 世紀以來奧林匹克運動改革歷程,特別是結(jié)合《奧林匹克2020 議程》和《奧林匹克2020+5 議程》(以下簡稱《議程》)來看,可見以善治改革促進行業(yè)自治,為國際奧委會全面深化治理改革的時代選擇和發(fā)展愿景。

1 國際奧林匹克運動自治與善治改革的時代背景

1.1 國際體育組織面臨公信力危機

在《奧林匹克2020 議程》頒布尚不到半年,2015 年5 月國際足聯(lián)爆發(fā)大范圍貪腐丑聞;8 月國際田聯(lián)又卷入系統(tǒng)性使用興奮劑丑聞,這些負面事件嚴重影響了國際體育組織公信力和公眾形象,學界和業(yè)界批評聲音此起彼伏,國際奧委會主席托馬斯·巴赫在第137 次全會演講中指出[2]:“‘信任爆裂'正在深深影響著政府、社會機構(gòu)、企業(yè)和以國際奧委會為代表的非政府組織。國際奧委會的責任是將我們在廉正、透明和善治方面取得的成績擴大到奧林匹克運動所有成員,并發(fā)揮體育的紐帶作用,深化人們與文化間的理解”?？梢?通過善治原則推動國際奧委會自治權(quán)與公信力建設為國際奧委會推進改革的重要議題之一。

1.2 公信力是構(gòu)筑國際奧委會自治權(quán)的基礎

國際奧委會是社會賦權(quán)的非營利性組織,組織公信力與行業(yè)影響力是社會賦權(quán)的主要來源,是構(gòu)筑國際奧委會自治權(quán)的基礎。通過善治改革助推國際奧委會的公信力建設,是《奧林匹克2020 議程》的重要主題,這是由國際奧委會的自治訴求所決定。加之全球新冠疫情對體育世界的沖擊,更加突顯了《議程》的改革引領作用。國際奧委會對于提升公信力和治理能力建設比以往任何時候都更加迫切。《議程》聚焦于公信力趨勢,“人們對傳統(tǒng)機構(gòu)的信任度正在下降,年輕一代希望從機構(gòu)和企業(yè)當中看到更多的目標與使命感。國際奧委會將通過進一步加強奧林匹克運動的廉正、透明和善治,提升奧運會賽事和組織公信力。[1]”基于此,《議程》聚焦公信力趨勢主要體現(xiàn)在兩個層面,一是提升組織公信力,突顯國際奧委會治理體系的可信度;二是提升賽事公信力,突顯國際奧委會治理能力的有效性。國際奧委會通過與聯(lián)合國等政治實體共享普適價值觀,以及加強互動與雙邊合作,是實現(xiàn)國際奧委會自治權(quán)的戰(zhàn)略布局和重要途徑。誠然,提升公信力是一個整體促進的關系,不可割裂來看,《議程》有關透明、參與、平等、互信與合作等具體改革舉措,對提升公信力具有整體促進作用。

2 國際奧委會政治自治與善治改革的緊密聯(lián)系

2.1 國際奧委會自治權(quán)的訴求與范疇

國際體育組織自治是一個相對模糊的概念。“自治”(Autonomy)一詞源自古希臘語“給自己制定自己法律的人”,狹義上意指自我治理(Self-government);在國家建構(gòu)意義上意指“國家自主性”(State Autonomy)。努力保護國家自主性免受潛在政治影響是世界政治互信與經(jīng)濟合作的第一原則(抵御風險與威脅)[3];回顧國際體育組織的現(xiàn)代成長,也可見,免受外部勢力的干擾一直是體育行業(yè)全力捍衛(wèi)的基本原則[4]。由“Play the Game”公益組織和丹麥體育研究所共同發(fā)布的《國際體育組織善治行動報告》,依循歐洲體育的自治傳統(tǒng)及輻射領域,將體育組織自治概念劃分為政治自治、法律自治、經(jīng)濟自治、金字塔自治、功能自治、監(jiān)督自治和協(xié)商自治,從體育行業(yè)自治對外部世界產(chǎn)生的重要影響來看,體育組織自治權(quán)實踐主要體現(xiàn)在政治和經(jīng)濟領域。伴隨全球化和體育商業(yè)化進程,賽事轉(zhuǎn)播權(quán)收入和企業(yè)贊助成為國際奧林匹克運動發(fā)展的經(jīng)濟支柱。大部分國際非政府體育組織受到瑞士民法典的規(guī)制,享有相對寬松的經(jīng)濟與法治環(huán)境,國際奧委會經(jīng)濟活動作為事實上的經(jīng)濟實體功能愈加突出,并在經(jīng)濟談判、決策、資金分配與使用、資助、專項計劃等全流程享有完全且充分的自主權(quán)。

不可否認的是,經(jīng)濟與政治是緊密聯(lián)系且相互作用的過程。具體反映在體育經(jīng)濟活動方面,具有經(jīng)濟自由化屬性的職業(yè)體育俱樂部扮演了社區(qū)資產(chǎn)托管人的角色[5],國際奧委會經(jīng)濟自治實踐對于政治與社會層面的影響,同樣受限于各級各類法律制度、社會道德和公序良俗,體育經(jīng)濟活動蘊含的公共與社會屬性決定了國際奧委會自治訴求的主要內(nèi)容。以國際奧委會、國際足聯(lián)為代表的“體育金融帝國”的現(xiàn)實地位不可撼動,國際奧委會尋求自治權(quán)更高位階的目標方向,無疑是為組織決策與行動尋求一個更加寬松自由的政治與社會環(huán)境,這也是造成國際奧委會與各類實體(政治和經(jīng)濟)間緊張關系的根源。應該說,國際奧委會自治權(quán)的基本訴求和重要范疇歸根結(jié)底還是政治自治問題。

2.2 國際奧委會政治自治的表現(xiàn)形式與實現(xiàn)路徑

國際奧委會政治自治主要以承認與互信為表現(xiàn)形式,相關政治實體應尊重國際體育秩序、慣例與規(guī)則,承認國際體育自治規(guī)則的優(yōu)先項地位。例如,歐盟委員會對于體育行業(yè)自主權(quán)的尊重,取決于體育行業(yè)在決策過程中對民主、透明度和問責制的承諾。再如,2014 年聯(lián)合國大會承認國際奧委會享有體育自治權(quán),是一種“有條件自治”的政治承認。需注意的是,國際奧委會政治自治的潛在影響可能導致國際體育自治規(guī)則與國家層面法律制度的價值沖突,以“孫楊仲裁案”為例,IDTM(國際興奮劑檢查管理公司)采血助理的資質(zhì)不符合中國醫(yī)療衛(wèi)生相關法律規(guī)定,是引發(fā)“孫楊抗檢”事件的“導火索”。

國際奧委會政治自治的實現(xiàn)路徑主要包括:(1)獲得政治實體的承認?；谡位バ诺闹斏鲬B(tài)度,這是一種有條件的政治承認。(2)自治主體的政治宣示。以自治主體身份自居,“擴圈”并彰顯體育行業(yè)自治的話語權(quán)。(3)與政治實體共享價值觀。以奧林匹克團結(jié)核心價值觀為引領,在普世價值觀方面與政治實體實現(xiàn)共享共促共進。(4)建立伙伴關系,開展互利合作。圍繞商議或特定的政治訴求、經(jīng)濟利益與社會共識,以備忘錄等形式建立互利合作關系,以增強雙邊或多邊政治互信?！奥窂健比绾温涞?善治改革是抓手。

2.3 善治改革對于實現(xiàn)國際奧委會政治自治的重要作用

“善治”概念源自1989 年世界銀行在應對非洲發(fā)展危機時提出的一攬子治理思路和結(jié)構(gòu)性調(diào)整政策,當下善治概念一般包括經(jīng)濟自由化和創(chuàng)造市場友好環(huán)境、民主化改革、政治經(jīng)濟方面的透明度和問責制、法治化與消除腐敗等內(nèi)容[6]。善治是建立行業(yè)秩序與自治規(guī)則的最佳范本,是一種理想化的治理境界,聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟社會委員會(ESCAP)認為善治的要素包括參與、共識、責任、透明、回應、高效、平等、法治。不可忽視的事實是,當今世界,非政府組織作為第三種力量,正發(fā)揮著越來越大的影響力,在與政府、國際合作和權(quán)威關系方面顯示其政治上的臂力,以普適價值觀和明確規(guī)則體系,拉攏擁有強大力量的實體(公司和政府)走到他們一邊,由此塑造了“全球亞政治的新格局”[7]。例如,國際奧委會通過打造“獨立奧林匹克運動員代表隊”“難民奧林匹克代表隊”等,來展示體育自治權(quán)對于實體與奧林匹克“擴圈”領域的影響力,盡管里約2016 奧運會難民代表隊的組建有違《奧林匹克憲章》的合法性議題[8],但其也不改變國際奧委會引領世界體育治理發(fā)展的強勢姿態(tài)和領導地位。唯有體育行業(yè)組織的治理行動變得更友好以及具有可持續(xù)性,才能有效推進各方互信并建立良好的公眾形象,踐行善治原則無疑是重塑組織公信力的重要途徑。

奧林匹克善治改革對于實現(xiàn)國際奧委會政治自治的重要作用主要體現(xiàn)在兩個方面:(1)對國際奧委會自治權(quán)的尊重與認可,避免政治實體的干涉與審查。國際奧委會要實現(xiàn)自治主體的地位,與政治實體平起平坐,必須達到較高的組織治理水平和公眾的期望,以避免政府可能更大程度地介入對世界體育的管治[9]。(2)踐行善治原則,建立具有民主協(xié)商、共識基礎與可預期的自治規(guī)則體系,提升體育自治權(quán)的合法性、正當性與有效性。歷史一次次地證明:只有在一個由規(guī)則組成的體系中行使權(quán)力,權(quán)力才是最持久和最具正當性的;只有出自一個具有共識基礎的規(guī)則制定過程,并以相適應的權(quán)力構(gòu)造作為依托,規(guī)則才是最持久的和最具正當性的[10]。這是國際奧委會致力于建立并充分行使體育自治權(quán)的最高位階和最終歸宿。

綜上所述,國際奧委會以往的善治實踐偏向于形式化的程序正義階段,以善治形式促進政治宣示的效果,以規(guī)避政治實體審查為目的?！蹲h程》對于政治自治宣示性價值的淡化,則反映了國際奧委會政治自治的新變化,預示其邁向體育自治權(quán)建構(gòu)的新階段。

3 國際奧委會政治自治的新階段——《奧林匹克2020+5 議程》文本觀察

3.1 國際奧委會政治自治的宣示性策略的局限

《奧林匹克2020 議程》第28 條改革建議為“支持自治”,其采取的是政治實踐層面上的宣示性策略,相對應提出“國際奧委會主導創(chuàng)建一個旨在增強國家政治實體(National Authorities)與體育組織合作的平臺[1]”,以塑造體育自治權(quán)的正當性和潛在威力。支持自治,是體育行業(yè)尋求獨立性與合法性的根本訴求,是世界體育治理的5 大原則之一[9],反映了世界體育發(fā)展的歷史傳統(tǒng)。《奧林匹克2020 議程》“背景詳解”(Context and Background)版本中,國際奧委會高調(diào)宣傳“2014 年聯(lián)合國大會承認國際奧委會擁有體育自治權(quán)”一事,最終獲得了名義上的“體育自治”地位,但事實上,在實踐中體育的自治性不斷遭受政治實體的挑戰(zhàn),暴露出了國際奧委會政治游說與宣示性策略的局限性。這種局限性主要表現(xiàn)在:國際奧委會“先入為主”的定義自身為一個擁有政治主體的身份,并以“合作”的姿態(tài)尋求政治互信與認同,在參與性、透明度、責任感等善治改革方面缺乏實質(zhì)性進展,致使國際奧委會的政治自治行動陷入信任危機,消解了國際奧委會政治游說與宣示性策略可預期的積極效果。這種注重“形式”宣傳而無視“內(nèi)涵”建設的體育自治權(quán)實踐可謂“治標不治本”,也將國際奧委會置于“信任爆裂”的潛在風險中?！蹲h程》全篇只字未提“自治”,顯示出這是對國際奧委會政治宣示策略的價值糾偏,是奧林匹克治理體系主動適應時代變革的外在表現(xiàn),體現(xiàn)了國際奧委會政治自治的新思路新變化。

3.2 國際奧委會政治自治的新動向——《奧林匹克2020+5 議程》文本觀察

國際奧委會的合作網(wǎng)絡十分廣泛,涵蓋了個人(精英運動員、全球知名人士等)、政治實體(聯(lián)合國等)、商業(yè)實體(職業(yè)體育聯(lián)盟等)、非政府組織(國際單項體育聯(lián)合會等)、利益相關者(核心利益、專項計劃等)等多元主體治理范疇。基于國際奧委會與政治實體間開展互利合作的政策預期,對于研判國際奧委會政治自治的新變化具有一定的價值導向作用,政策條文主要包括[1]:(1)與聯(lián)合國共享價值觀。貫徹《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》,加強體育對實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的重要推動作用,實現(xiàn)經(jīng)濟、社會與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。聯(lián)合國大會決議重申體育在促進全球和平與可持續(xù)發(fā)展過程中的助推器作用。(2)與國際刑警組織等合作,加強預防競賽操縱行為,提升賽事公信力。(3)與世界衛(wèi)生組織等合作,向發(fā)展中國家無法參與體育的人群提供機會和幫助,推動人權(quán)與社會發(fā)展。(4)與聯(lián)合國難民署等合作,建立奧林匹克避難基金會,探索成立“難民奧林匹克青年代表隊”等,加強對流離失所的難民和人們的支持。(5)貫徹《巴黎協(xié)定》,創(chuàng)建“奧林匹克森林”計劃;減少碳排放,并向“碳中和”過渡;國際奧委會邁向“氣候積極”組織;全面實施《國際奧委會可持續(xù)采購指南》等,助推新世紀應對氣候變化全球行動。

《議程》緊密結(jié)合奧運會為促進全球團結(jié)、包容性、可持續(xù)發(fā)展的獨特價值,以貫徹并選擇性執(zhí)行政治實體改革議程的實踐形式,強調(diào)廣泛深入開展與各層次政治實體間的互利合作,以增進政治互信,切實提升國際奧委會政治自治的獨立性與合法性。例如,在新冠危機加劇全球分裂風險的背景下,發(fā)揮奧運會促進全球團結(jié)的獨特作用,為后疫情時代經(jīng)濟與社會重建做出獨特貢獻。再如,奧林匹克運動可持續(xù)發(fā)展改革實踐與聯(lián)合國《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》高度契合[11],強調(diào)發(fā)揮體育實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的重要推動作用,為促進全球經(jīng)濟、社會與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展做出獨特貢獻。進而言之,《議程》反映出國際奧委會政治自治的提升路徑體現(xiàn)在:與聯(lián)合國機構(gòu)以深化各領域合作為推進主線,包括聯(lián)合國教科文組織、難民署、婦女署、毒品和犯罪問題辦公室(UNODC)等實體組織,置于國際奧委會新型網(wǎng)絡化治理結(jié)構(gòu)中,淡化國際奧委會政治自治的宣示效應,進一步加強與政治實體的共建共治共享,在行動綱領方面尋求價值共識,在行動策略方面謀求合作共贏,全面開創(chuàng)國際奧委會政治自治的新局面。

4 以善治促自治——《奧林匹克2020+5 議程》善治改革議程解析

4.1 “善治基本通則”的普適標準

國際奧委會堅持治理改革為價值引領,遵循更高的治理標準,將善治納入奧林匹克運動發(fā)展的方方面面,于2008 年通過了《奧林匹克和體育運動善治基本通則》,為尋求體育自治權(quán)建立了制度防線?，F(xiàn)行“善治基本通則”存在兩個突出的問題:(1)學界、政府機構(gòu)與非政府組織對“善治”概念的定義不盡相同,實行這種哈貝馬斯式的“普遍性”道德標準[12],在操作性層面上容易產(chǎn)生分歧與差異化的執(zhí)行結(jié)果,致使“善治基本通則”政策執(zhí)行偏離政策研制的初衷,浮在政策宣示性功能的表層。(2)現(xiàn)行“善治基本通則”是一個較為寬泛的善治“普遍性”內(nèi)容框架,政策文本具有倡導性建議的性質(zhì),對奧林匹克利益相關者執(zhí)行主體的約束力不足,同時政策表述較為模糊[13],缺乏更詳盡的善治標準和可操作性的實施細則,在政策執(zhí)行層面陷入“最后一公里”的現(xiàn)實困局。《議程》提出了修訂“善治基本通則”的目標要求,為進一步推進奧林匹克利益相關者遵循善治基本原則并有效實施,由奧林匹克善治的全面建設轉(zhuǎn)向精準施策新階段。修訂后的《奧林匹克和體育運動善治基本通則》能否凝聚各方改革共識,尋找關于善治理解的“最大公約數(shù)”,關注善治基本原則的操作性差異,在政策執(zhí)行過程中實現(xiàn)“求同存異”,是今后需要持續(xù)跟進的焦點問題。

4.2 透明

“透明”是善治概念的核心要義,是提升國際體育組織治理能力的時代訴求。《奧林匹克2020 議程》第29 條“擴大透明度”改革建議緊密圍繞財政透明這一關鍵環(huán)節(jié)展開,主要包括國際奧委會遵從國際財務報告準則(IFRS),并制作年度活動和財政報告等內(nèi)容[1]。因凡蒂諾治下的國際足聯(lián)于2016 年治理改革方案中,將“提升透明度”列為重要改革議程?！蹲h程》重申組織透明度建設的重要意義,“透明”不僅要確保組織財務管理合規(guī)與完整,更是為了捍衛(wèi)單項體育發(fā)展的信譽與良好形象。在《奧林匹克2020 議程》第29條改革建議的基礎上,《議程》不斷推進透明度建設主要體現(xiàn)在兩個方面:(1)進一步擴大透明度建設,注重化解現(xiàn)金流等關鍵環(huán)節(jié)的防控風險,敦促奧林匹克國際單項體育聯(lián)合會和國家奧委會在直接和間接贊助運動員、體育發(fā)展和奧林匹克價值方面的預算和賬目保持透明[1],以財政透明促進穿透式監(jiān)督治理,進一步加強對現(xiàn)金流的控制與監(jiān)管,切斷體育腐敗的主要源頭,為營造純潔體育發(fā)展環(huán)境“筑基夯本”。(2)在財政透明建設成果的基礎上,要求奧林匹克利益相關者接受全方位的透明度治理,在資源使用時也應當保持完全透明,以全方位透明促進全面監(jiān)督治理,提升利益相關者各方認同,促進組織公信力建設。

4.3 廉正

廉正是塑造組織公信力的重要途徑,因而反腐倡廉工作是國際體育組織廉正建設的主要內(nèi)容,如《奧林匹克2020 議程》第32 條“加強道德建設”為改革突破口,緊抓奧林匹克運動道德準則和程序規(guī)則建設,以擴大透明度、善治和問責制為改革宗旨,推進奧林匹克治理體系的廉正建設,進而提升國際奧委會治理能力的公信度與治理成效。以深入推進奧林匹克運動反腐敗斗爭為改革成果,保持奧林匹克運動反腐敗高壓態(tài)勢,以塑造國際體育反腐敗伙伴關系(IPACS)為抓手,推進奧林匹克利益相關者各方參與共建共享,提高反腐敗改革舉措的針對性和有效性,回應公眾和運動員的美好期待,奪取后疫情時代奧林匹克運動反腐敗斗爭壓倒性勝利。應該說,國際奧委會廉正建設的愿景與目標十分明確,能否成功實現(xiàn)的最大障礙在于實踐推行階段,在于程序規(guī)則和實施細節(jié)方面的考量,這需要對國際奧委會后續(xù)推出的一系列政策舉措和解釋性規(guī)則進行跟蹤研究,科學評估國際奧委會廉正建設在提升組織治理能力和公信力方面所取得的實際成效。

4.4 制衡

鹽湖城2002 冬奧會賄選丑聞之后,國際奧委會加快了組織治理轉(zhuǎn)型的步伐,作為權(quán)力制衡“頂層設計”——國際奧委會道德委員會的獨立性得以重視并強化?！蹲h程》第30條“加強國際奧委會道德委員會的獨立性”改革建議提出[1]:“國際奧委會道德委員會的主席和成員必須由國際奧委會全會選舉產(chǎn)生?！薄蹲h程》繼而提出[1]:“遵循更高的善治標準是公司治理的發(fā)展趨勢,特別是在透明度和各部門的相互制衡方面。來自運動員和公眾的期望也在相應提高,體育組織治理要滿足這些期望。”囿于復雜多變的全球體育利益關系,事實上國際體育組織內(nèi)部制衡機制并未充分發(fā)揮理想制度預設的作用,陷入制度頂層設計與治理實踐間的斷裂,造成組織內(nèi)部制衡的效力不足。國際體壇歷史上經(jīng)歷的“大地震”不是由組織內(nèi)設的道德委員會所檢舉揭發(fā),而是由媒體曝光、司法介入等外部監(jiān)督力量所推動?？紤]權(quán)力擴張的本質(zhì)規(guī)律和現(xiàn)實困境,國際奧委會在內(nèi)部制衡機制創(chuàng)新方面如何設計與實施,是針對關鍵環(huán)節(jié)動真格,還是注重政策層面的政治宣示,基于現(xiàn)實主義政策目標以彰顯組織公信力為目的,還有待進一步的實踐觀察。

5 《奧林匹克2020+5 議程》以善治促自治的改革路徑研究

5.1 以修訂“善治基本通則”為契機,促進利益相關者各方遵守奧林匹克善治普適標準

適時修訂“善治基本通則”,可彌合各方對奧林匹克善治概念認知的裂痕,從而提升奧林匹克善治普遍性標準的各方認同,并使奧林匹克善治理念、原則和基本標準具有可操作性和政策預見性,便于各方踐行奧林匹克善治標準的中期評估和后期改進。(1)建議以修訂“善治基本通則”為契機,建立以體育發(fā)展目標(愿景與使命)和行業(yè)自治規(guī)則為導向的利益相關者民主協(xié)商長效機制,提升利益相關者各方的協(xié)商參與,促進利益相關者各方遵守奧林匹克善治普適標準。(2)建議突出體育行業(yè)特殊性,淡化行業(yè)自治原則。建議將自治原則排除在善治基本要素之外,在“善治基本通則”修訂版本中列為自治宣示性條款,轉(zhuǎn)向體育自治權(quán)的“內(nèi)涵建設”,以奧林匹克治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設為抓手,夯實體育自治權(quán)的正當性與社會賦權(quán)基礎。(3)建議突出善治基本原則,以善治改革尋求全球共識和實體承認,進一步細化“善治基本通則”的目標導向和普適標準,提升奧林匹克利益相關者貫徹執(zhí)行“善治基本通則”的可操作性和有效性。(4)《議程》要求將遵守“善治基本通則”列入奧林匹克各項資助計劃的申報條件,此舉有助于增強“善治基本通則”的現(xiàn)實約束力,促進利益相關者各方遵守奧林匹克善治普適標準。

5.2 夯實透明度第一道防線,促進奧林匹克運動的開放與共享

“透明度”建設不僅可以提升社會組織決策及其政策實施的可預見性,讓“社會賦權(quán)”在陽光下運行,也可以促進決策開放、政策公開與程序公平,讓“社會賦權(quán)”接受公眾與媒體的監(jiān)督,有助于提升社會組織的誠信和聲譽。(1)夯實透明度第一道防線,針對現(xiàn)金流這一貪腐高發(fā)重點環(huán)節(jié)的控制,建議采取財政穿透式監(jiān)管模式,遵從國際財務報告準則(IFRS),嚴格執(zhí)行奧林匹克各專項計劃的預算和賬目公開制度,以財政透明促進國際奧委會信用體系建設,提升奧運會賽事和組織公信力。(2)在奧林匹克資源配置與使用方面提升透明度,建議引入物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)服務創(chuàng)新模式,遵循責任、高效、回應等善治原則,實現(xiàn)“人盡其才,物盡其用”,有助于回應各方關切,提高全球體育資源配置效率。(3)提升奧林匹克政策的透明度和預見性,以組織政策與自治規(guī)則透明度建設為抓手,優(yōu)化奧林匹克治理體系和奧林匹克運動發(fā)展環(huán)境,促進奧林匹克運動的開放與共享。(4)提升組織決策的透明度,踐行透明原則不能局限于國際奧委會決議文件、文獻資料的公開獲取,應當注重組織決策理念、原則、程序、協(xié)商機制和規(guī)則執(zhí)行過程的透明。(5)以公司治理標準,實行更嚴格的信息披露制度,大力推進媒體與社會監(jiān)督,以更高質(zhì)量的奧林匹克信息披露,回應奧林匹克利益相關者和公眾知情權(quán)的基本訴求。以開放奧林匹克價值觀的實際行動,多措并舉推進奧林匹克運動的開放與共享,增進媒體、公眾與社會理解。

5.3 啟動奧林匹克善治實踐評估,評建結(jié)合助推奧林匹克運動新發(fā)展

《議程》要求加強“善治基本通則”有關遵守情況的評估,這是新趨勢下國際奧委會善治改革的新變化,旨在加強善治實踐中期后期管理和督導機制建設,推進奧林匹克善治改革實施落地,評建結(jié)合助推奧林匹克運動新發(fā)展。目前學界基于善治原則和公司治理基本準則的體育組織治理評價研究已經(jīng)積累了一定的前期成果,在實際操作層面具備了開展奧林匹克善治評估實踐的理論準備和制度條件。(1)以善治基本原則為評價依據(jù),合理平衡善治基本原則與體育特殊性的關系,既要遵循善治價值普遍性的內(nèi)在要求,又要充分尊重體育自治的傳統(tǒng)與利益訴求。將民主程序、透明、參與、平等、問責、制衡等善治要素列為奧林匹克善治評估體系,實現(xiàn)善治基本原則與體育善治評價的內(nèi)在一致性,將體育自治列為倡導建議條款,將體育促進團結(jié)與發(fā)展列為參考評價指標。(2)由奧林匹克利益相關者共同商議,進一步明確“善治基本通則”修訂版本的價值主張和目標導向,科學研制奧林匹克善治評估體系,評建結(jié)合促進奧林匹克善治愿景與目標體系付諸實施。(3)善治評估是一種有效的促進手段,建議圍繞奧林匹克治理實踐的關鍵環(huán)節(jié)和重大問題,科學遴選奧林匹克善治評價指標,采取定性與定量相結(jié)合的評價方法,提升奧林匹克善治實踐評估的準確性和有效性,以令人信服的善治評價結(jié)果,促進利益相關者各方審視、遵守并有效執(zhí)行“善治基本通則”。

5.4 以奧林匹克團結(jié)價值觀和示范性建設成果,提升組織公信力與話語權(quán)

在核心理念層面,為應對新冠危機帶來的風險挑戰(zhàn),全球政治實體一致倡導奧運會所蘊含的全球團結(jié)一致戰(zhàn)勝疫情的象征意義,國際奧委會順應這一新趨勢,充分發(fā)揮奧運會促進全球團結(jié)的粘合劑功能和工具性效用,將奧林匹克團結(jié)核心價值觀融入“變化中的世界”,國際奧委會第138 次全會表決通過了奧林匹克新格言——“更快、更高、更強—更團結(jié)”(Faster,Higher,Stronger-Together),旨在提升奧林匹克團結(jié)核心價值觀的全球認同,重塑后疫情時代國際奧委會的公信力與話語權(quán)。在改革實踐層面,以奧林匹克運動新戰(zhàn)略路線圖為改革藍圖和精神指引,緊密結(jié)合奧林匹克團結(jié)、卓越、尊重、友誼等價值觀,打造面向2025 年奧林匹克運動的示范性建設成果,例如“擴圈”奧林匹克社區(qū),促進與不同社會群體的互動與對話;研制奧林匹克數(shù)字化戰(zhàn)略,打造“虛擬奧運會”賽事等改革工程等,提升后疫情時代奧運會賽事體系的公信力和品牌形象。

5.5 健全奧林匹克運動民主、問責、制衡一體化機制,切實提升國際奧委會治理能力

善治改革實踐是一個復雜的、系統(tǒng)化、整體性的社會治理過程,奧林匹克善治改革應當體現(xiàn)善治基本原則的整體性、統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性,在目標引領中力避單一價值取向,在改革實踐中避免單兵突進?；凇秺W林匹克2020 議程》善治改革取得的有益進展,遵循“一體化設計、一體化推進”原則,注重民主程序、問責、制衡等善治要素之間的協(xié)調(diào)、配合與整合,健全奧林匹克運動民主、問責、制衡一體化機制,切實提升國際奧委會治理能力。(1)建議以民主程序建設為突破口,積極引導透明、參與、平等、法治(自治規(guī)則)等善治價值實現(xiàn),這是避免奧林匹克民主建設陷入形式化、委托代理異化、信任危機的根本出路。(2)建立問責制在于壓實主體責任,明確社會賦權(quán)的限度與自治權(quán)的邊界,開啟體育自治權(quán)的回溯功能,面向透明、公正、高效等奧林匹克善治目標,提升權(quán)力運行的全過程、全方位監(jiān)督,以高質(zhì)量的奧林匹克治理體系與治理能力建設,切實提升奧林匹克運動治理績效。(3)無論是國家治理現(xiàn)代化,還是法人治理和公司治理,“制衡”是實現(xiàn)權(quán)力的制約與監(jiān)督,提升治理能力和組織績效的時代選擇。新冠危機加劇了奧林匹克運動的結(jié)構(gòu)性危機,國際奧委會應當進一步提高內(nèi)部法律機構(gòu)任職人員的獨立性標準,積極謀求內(nèi)部制衡機制建設新突破,以踐行更高標準的組織內(nèi)部制衡,促進組織權(quán)力的高質(zhì)高效運轉(zhuǎn)和適度有序發(fā)展。

5.6 淡化國際奧委會政治自治的宣示性色彩,切實提升奧林匹克運動治理績效

尊重體育行業(yè)的自治傳統(tǒng),皈依奧林匹克主義的理想追求,彰顯奧林匹克運動為促進全球團結(jié)的獨特價值。不能將政治自治作為奧林匹克現(xiàn)實主義政策的目標,更多地關注體育自治權(quán)所產(chǎn)生的治理績效變化,由注重政治自治的宣示性價值轉(zhuǎn)向關注自治的規(guī)則效應(高效原則)和自治結(jié)果(治理績效),踐行善治原則,提升奧林匹克運動治理績效。(1)淡化國際奧委會政治自治的宣示性色彩,創(chuàng)新國際奧委會政治自治的游說機制與宣示性策略,以隱性敘事的方式,在恰當時機與合理范圍內(nèi)彰顯國際奧委會政治自治的主體地位。(2)堅持以善治促自治,夯實體育自治規(guī)則的共識基礎,在一個有效的全球規(guī)則體系下建構(gòu)體育自治權(quán)的正當性與合法性,由權(quán)力結(jié)構(gòu)的“科層制”到“雙向互構(gòu)—共生”,形成體育自治權(quán)的穩(wěn)定結(jié)構(gòu),有助于提升國際奧委會的治理能力,促進奧林匹克治理體系和治理能力現(xiàn)代化,全面提升全球體育治理績效。

6 結(jié)論與思考

綜上可見,為應對國際體育組織公信力危機和全球新冠疫情的雙重影響,《議程》以善治促自治的改革路徑逐漸清晰,主要涵蓋“善治基本通則”的修訂、提升透明度、廉正與制衡建設等方面。當然,堅持政策引領與改革績效是兩碼事,國際體育組織發(fā)展史上不乏轟轟烈烈的改革設計及諸多不盡人意的結(jié)局。《議程》以善治促自治的改革成效如何,還有待進一步的實踐觀察。此外,值得思考還有:其一,從研制“善治基本通則”,到善治原則寫入《奧林匹克憲章》,國際奧委會一直試圖建立奧林匹克善治的普遍性標準。但作為規(guī)制體育世界的“準則”,奧林匹克利益相關者推進善治實踐過程中,因各國政治制度、社會與文化變革等方面存在差異,會導致政策適應性的困局。因此,當我們談奧林匹克善治時,不能局限于“善治基本通則”的普遍性標準,而應關注我們在推行什么樣的治理實踐。面向各國國情和本土化實踐,將成為奧林匹克善治實踐的新航標。其二,近年來我國推進體育社會組織“脫鉤”改革,某種程度上遵循了善治原則。由此國際奧委會以善治促自治的組織變遷與改革經(jīng)驗,可作為全面提升我國體育社會組織治理能力和治理績效的某種借鑒。但在此過程中,我們必須意識到,推動我國體育社會組織依法自治,既要規(guī)避國際體育組織缺乏外部監(jiān)管的局限性,又要充分發(fā)揮我國國家制度和國家治理體系的多方面顯著優(yōu)勢。既要遵循國家法律制度和社會公序良俗,行業(yè)自治不是“必然王國”,更不是“法外之物”;又要建立健全體育行業(yè)內(nèi)部治理規(guī)則,強化行業(yè)自治體系與治理能力建設,以高質(zhì)量的治理實踐,回應公眾、媒體與社會各方關切,塑造體育社會組織的良好形象與公信力。“脫鉤”改革背景下的體育社會組織,其發(fā)展基礎完全依賴“社會賦權(quán)”。推行更高的治理標準,以更高標準的透明度、參與性、問責制、制衡機制建設,建立堅實的公眾認同和社會基礎,向組織依法自治要成效,向組織治理實踐要績效,為推動體育社會組織依法自治賦權(quán)增能,促進體育社會組織改革發(fā)展行穩(wěn)致遠,并由此為奧林匹克善治改革提供一種中國經(jīng)驗。