陳 丹，單爽爽

天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院，天津 300133

隨著全球人口流動規(guī)模的日益龐大以及經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，各類風(fēng)險(xiǎn)也隨之產(chǎn)生，當(dāng)前較為突出的為疫情風(fēng)險(xiǎn)。疫情自身的不確定性、不可預(yù)知性，使得疫情防控中的各利害關(guān)系人對待風(fēng)險(xiǎn)存在不同認(rèn)知，從而可能導(dǎo)致各主體在疫情防控風(fēng)險(xiǎn)治理中選擇對應(yīng)措施困難。因此，要跨越知識鴻溝避免信息異化，緩解公眾對風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的恐慌，提高風(fēng)險(xiǎn)決策的民主性與準(zhǔn)確性，有效進(jìn)行疫情防控，就需要通過風(fēng)險(xiǎn)交流獲得規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、化解風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會和能力。根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》（下稱《傳染病防治法》）和《中華人民共和國政府信息公開條例》（下稱《政府信息公開條例》）規(guī)定的傳染病疫情信息公布制度，以及《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（下稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）規(guī)定的公布信息渠道和宣傳常識知識的措施，我國已經(jīng)在法律法規(guī)層面確立了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)交流措施。同時(shí)各省市也根據(jù)自身特色在疫情防控中采取了各類風(fēng)險(xiǎn)交流措施，如建立政務(wù)服務(wù)平臺以及專家咨詢制度等。然而也有許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得反思總結(jié)，如在疫情期間，政府未能及時(shí)公布相關(guān)信息以致錯(cuò)失防治黃金期，也有相關(guān)人員瞞報(bào)疫情的行為致使疫情反彈的現(xiàn)象。由此，構(gòu)建完備的疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流制度非常必要。本文試圖從當(dāng)前疫情防控的需要出發(fā)，在厘清風(fēng)險(xiǎn)交流的起源和發(fā)展后，再對域外疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流實(shí)踐進(jìn)行梳理，也從當(dāng)前我國部分區(qū)域開展的疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流實(shí)踐中，分析當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)交流存在的困境，進(jìn)而提出構(gòu)建我國疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流制度的相關(guān)思路。

一、疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流的概述

（一）相關(guān)概念界定

“風(fēng)險(xiǎn)”（risk）一詞來源于意大利詞的risco 和法語的risque，產(chǎn)生于早期的航海貿(mào)易和保險(xiǎn)業(yè)中［1］。目前，一般將“風(fēng)險(xiǎn)”界定為“在確定時(shí)段或因特定挑戰(zhàn)出現(xiàn)特定不利后果的蓋然性”。風(fēng)險(xiǎn)交流以“風(fēng)險(xiǎn)”為基礎(chǔ)概念，隨著風(fēng)險(xiǎn)社會的產(chǎn)生與發(fā)展，其內(nèi)涵、范圍不斷得到豐富。Williams 和Olaniran［2］將風(fēng)險(xiǎn)交流定義為一個(gè)關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)、影響、控制與其他相關(guān)信息的意見交換活動。隨著更多領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，此時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)交流便從最初只是應(yīng)用于自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域推廣到致力于如今的疫情防控需要。當(dāng)前，風(fēng)險(xiǎn)交流已經(jīng)實(shí)質(zhì)介入疫情防控中，在社會各主體信息相互流動的過程中，疫情防控中的風(fēng)險(xiǎn)交流便誕生了。它是指由于突發(fā)疫情風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和復(fù)雜性，風(fēng)險(xiǎn)交流的各主體將風(fēng)險(xiǎn)信息及時(shí)進(jìn)行相互交換，將之高效利用，最終促成風(fēng)險(xiǎn)決策達(dá)成共識的過程。疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流日常可以表現(xiàn)為普及疫情防控知識、疫情防控新聞發(fā)布會、專家座談會等形式。

（二）溯源及其發(fā)展

風(fēng)險(xiǎn)交流最早起源于美國。20世紀(jì)70年代，美國工業(yè)革命的發(fā)展帶來環(huán)境問題，公眾一致認(rèn)同政府相關(guān)機(jī)構(gòu)即環(huán)境保護(hù)局會有力解決環(huán)境問題，但是在20世紀(jì)80年代，公眾開始不滿于政府在相關(guān)決策中忽略自身的做法。在公眾的呼吁下，政府不可避免地需要與公眾進(jìn)行對話以調(diào)和矛盾。在這個(gè)過程中，風(fēng)險(xiǎn)交流就誕生了［3］。

隨著涉足更多領(lǐng)域，以及解決各類突發(fā)疫情問題的需要，風(fēng)險(xiǎn)交流也隨之進(jìn)入了公共衛(wèi)生領(lǐng)域?！?11”以及炭疽恐怖事件發(fā)生后，美國政府逐漸認(rèn)識到風(fēng)險(xiǎn)交流的重要意義，不斷完善風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制，并專門制訂了疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流計(jì)劃，也專門構(gòu)建了一套預(yù)防和應(yīng)對緊急事件的風(fēng)險(xiǎn)交流模型，確保信息交流的及時(shí)、統(tǒng)一、準(zhǔn)確、透明。在2009年，美國已經(jīng)自上而下構(gòu)建了從聯(lián)邦到縣的疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流體系框架。由于疫情傳播的廣泛性、復(fù)雜性、頻繁性和極大災(zāi)難性，各國也認(rèn)識到疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流的重要性，不同程度地開展制度研究。我國對疫情風(fēng)險(xiǎn)交流的研究起步較晚，相關(guān)研究始于20世紀(jì)90年代，在經(jīng)歷了“非典”、甲型流感流行以及新冠肺炎疫情等全球性的公共衛(wèi)生突發(fā)事件之后，風(fēng)險(xiǎn)交流在我國突發(fā)傳染病的預(yù)防控制以及公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展中的作用不斷凸顯。

（三）疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流的特點(diǎn)

疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流經(jīng)過多年發(fā)展，逐漸呈現(xiàn)多元主體性、互動性、認(rèn)知差異性等特點(diǎn)。

第一，多元主體性。在疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流中，交流主體不僅僅限制于衛(wèi)生部門與相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的交流，也應(yīng)包括專家、社會媒體、社會組織、公眾等。疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流不能只是行政主體的獨(dú)自內(nèi)部交流，而是需要多方主體的參加。理想中的疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)、企業(yè)組織、利益相關(guān)者以及其他公眾信息、知識交流的交互場，各方主體在這個(gè)機(jī)制里相互學(xué)習(xí)與共同進(jìn)步。

第二，互動性。風(fēng)險(xiǎn)交流應(yīng)是一個(gè)有來有往的過程，其不只是單方向的信息傳輸［4］。在疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流過程中，多數(shù)國家與民眾充分保持互動，如采取各種咨詢熱線、電子郵箱、座談會、聽證會等互動形式。通過各主體之間的互動，可以緩解民眾的恐慌和不安情緒，也可以減輕醫(yī)療衛(wèi)生壓力。在風(fēng)險(xiǎn)交流中，各主體間的對話應(yīng)該貫穿于全過程，各主體相互交流碰撞才能提高風(fēng)險(xiǎn)決策的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。

第三，認(rèn)知差異性。風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知是風(fēng)險(xiǎn)交流的開始，在疫情防控初始階段，公眾對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知存在各方面的差異，尤其是專家與公眾之間，公眾過于感性認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)，專家則是利用縝密的邏輯與專業(yè)的知識來認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí)，只有將不斷地交流作為專家與公眾溝通的橋梁，縮小雙方的認(rèn)知差距，減少因認(rèn)知的差異而帶來的隔閡與不信任［5］。從風(fēng)險(xiǎn)交流自身的特點(diǎn)屬性出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)交流在其發(fā)展過程中，已經(jīng)演變?yōu)橐豁?xiàng)肩負(fù)重任、復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制管理活動。我們不應(yīng)僅僅將其視作一項(xiàng)簡單依靠相關(guān)經(jīng)驗(yàn)就可以進(jìn)行的活動，這項(xiàng)活動需要長期的學(xué)科知識和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)做基礎(chǔ)，此時(shí)更需要相關(guān)制度的引導(dǎo)鋪墊，只有這樣才能將疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流活動有組織有規(guī)范地開展下去。

二、域外疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流的法律規(guī)制簡介

（一）美國的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)交流

美國的風(fēng)險(xiǎn)交流技術(shù)體系比較完善，強(qiáng)調(diào)社區(qū)和公眾參與，強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、社區(qū)以及其他非政府組織等利益相關(guān)者的互動交流，其風(fēng)險(xiǎn)交流的技術(shù)文件和工具多圍繞這方面建立［5］。健全的法律制度是美國開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)交流的基礎(chǔ)。在美國，已經(jīng)形成了一套針對公共衛(wèi)生較為完整的法律體系，以保障相關(guān)機(jī)構(gòu)依法依規(guī)、職責(zé)明確地開展風(fēng)險(xiǎn)交流。針對突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)事件，美國出臺了《大流行病與全災(zāi)害防范法案》《國家衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》等法律及戰(zhàn)略文件，都旨在強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府與州、地方政府、聯(lián)邦政府各相關(guān)機(jī)關(guān)之間的交流協(xié)作。因此，美國的衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)溝通體系總體框架是自上而下的。

首先，在聯(lián)邦層面建立了國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)，要求聯(lián)邦各下屬部門以及各個(gè)州都須成立相應(yīng)的突發(fā)事件管理系統(tǒng)，以便在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生之時(shí)，能夠協(xié)調(diào)一致，整合統(tǒng)一。其次，在各州層面，建立自身的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)各個(gè)部門之間的交流與協(xié)作，并設(shè)有專門的衛(wèi)生信息部門負(fù)責(zé)監(jiān)測信息，分析數(shù)據(jù)并做出判斷。最后，在各縣層面，突發(fā)公共衛(wèi)生事件普遍始于基層，因而美國政府特別重視基層風(fēng)險(xiǎn)交流。美國疾病防控中心針對縣級的風(fēng)險(xiǎn)交流投入大量資金，建立專門的風(fēng)險(xiǎn)交流網(wǎng)絡(luò)平臺，并成立專門的風(fēng)險(xiǎn)交流隊(duì)伍。

總體來看，美國的風(fēng)險(xiǎn)交流已經(jīng)走向制度化、規(guī)范化、成熟化［6］。在H1N1流感以及最近的新冠肺炎疫情中，美國當(dāng)局借助自身發(fā)達(dá)的公共衛(wèi)生信息收集和監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并定位流感病毒，進(jìn)而對病例進(jìn)行研究和分析以獲取最新的信息，最終通過新聞發(fā)言人制度向外界發(fā)布權(quán)威和易于理解的預(yù)警信息［7］。在美國防控新冠肺炎疫情過程中，政府能夠比較及時(shí)地發(fā)布有力權(quán)威信息和防護(hù)指南，這對防疫起到了重要作用。在確保信息準(zhǔn)確的前提下，政府與公眾保持充分風(fēng)險(xiǎn)交流，會很大程度上降低公眾對疫情的誤判，撫平恐慌情緒，最終有利于相關(guān)職能部門做出正確的決策。

（二）德國的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)交流

德國聯(lián)邦政府歷來重視突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)交流，雖然原則上公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控由德國各州處理［8］，但聯(lián)邦政府還是就公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)交流專門設(shè)置了法律保障，并針對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)交流進(jìn)行了預(yù)案規(guī)劃和交流指南發(fā)布。在德國的“Infektionsschutzgesetz，IFSG”法案中，第三條、第五條專門針對風(fēng)險(xiǎn)交流作出規(guī)定。第三條規(guī)定：向公眾提供傳染病的危險(xiǎn)以及防護(hù)信息是政府的一項(xiàng)公共任務(wù)；第五條規(guī)定：聯(lián)邦政府在聯(lián)邦參議院的同意下，以行政法令的形式制訂出聯(lián)邦與州之間的信息交流與合作計(jì)劃。德國針對風(fēng)險(xiǎn)交流的現(xiàn)行法規(guī)對風(fēng)險(xiǎn)交流的主體、內(nèi)容、對象以及分工均規(guī)定得非常翔實(shí)。為了疫情溝通的協(xié)調(diào)一致，德國專門成立了羅伯特—科赫研究所，該研究所一方面是研究疾病，另一方面起到了流行病信息中樞的作用，其主要負(fù)責(zé)各州之間、各部門之間的信息溝通。此外，該研究所還具有公共信息發(fā)布的職責(zé)。德國針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)交流也制定了相關(guān)預(yù)案，即《國家大流行病計(jì)劃》［9］。該計(jì)劃為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)交流實(shí)踐提供了許多建議，總體可以歸為三大政策方針，即依照群體而定、依據(jù)形勢而定、覆蓋面廣?？梢钥闯?，德國的突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)交流既符合實(shí)際，也具有一定的前瞻性。

在本次新冠肺炎疫情的不同階段，德國政府應(yīng)對公眾的風(fēng)險(xiǎn)交流呈現(xiàn)逐步升級態(tài)勢，在不同的階段，采取不同的交流形式。不同的交流形式不僅與實(shí)際情況相匹配，又略微超前，整體呈現(xiàn)出“一個(gè)中心、多方聯(lián)動和逐步升級”的溝通格局。德國的風(fēng)險(xiǎn)交流制度展現(xiàn)出多主體性、公眾參與性、受眾導(dǎo)向性、科學(xué)性、互動性等多樣性特點(diǎn)。這樣的風(fēng)險(xiǎn)交流制度有助于疫情防控和交流工作的及時(shí)展開，滿足了各類公眾群體對疫情的信息需求，較好地實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)交流的目標(biāo)。

三、我國疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流相關(guān)法律的實(shí)踐探索

在疫情防控的實(shí)踐中，各地遵守相關(guān)法律法規(guī)，有序開展疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流。一些地區(qū)已經(jīng)針對疫情事件的風(fēng)險(xiǎn)交流，摸索出一些經(jīng)驗(yàn)和做法，并形成一定特色。

（一）上海市：主體多元，分工明確

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十七條強(qiáng)調(diào)了突發(fā)事件信息交流的多元主體性。第三十七條指出：“國務(wù)院建立全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)突發(fā)事件信息的互聯(lián)互通，加強(qiáng)跨部門、跨地區(qū)的信息交流與情報(bào)合作?！鄙虾Ｊ姓谝咔榉揽仫L(fēng)險(xiǎn)交流中采取了跨部門、跨地區(qū)的多元主體分工合作的方式，內(nèi)外部兼用該模式。在內(nèi)部，不同部門分工負(fù)責(zé)，督導(dǎo)部門負(fù)責(zé)疫情防控常態(tài)化督導(dǎo)檢查，經(jīng)常性開展衛(wèi)生監(jiān)督應(yīng)急預(yù)備實(shí)戰(zhàn)演練；執(zhí)法部門則加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域的防控監(jiān)督執(zhí)法力度，從嚴(yán)查處違反疫情防控的行為。在外部，《上海市疫情事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案》中明確規(guī)定各級政府、衛(wèi)生部門、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)都有進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)交流的職責(zé)，政府有公眾宣傳教育、發(fā)布信息、組織群防群控的義務(wù)，衛(wèi)生部門有發(fā)布與通報(bào)信息、普及衛(wèi)生知識的義務(wù)，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)有報(bào)告信息、開展科研與國際交流的義務(wù)。

（二）深圳市：政府主導(dǎo)，重在基層

《傳染病防治法》第九條規(guī)定：“居民委員會、村民委員會應(yīng)當(dāng)組織居民、村民參加社區(qū)、農(nóng)村的傳染病預(yù)防與控制活動?！鄙钲谑姓谝咔榉揽仫L(fēng)險(xiǎn)交流中采取了重心放在基層的方式，通過建立政府主導(dǎo)的傳播模式，搭建以新聞媒體為主的多渠道交流平臺，緊緊抓住風(fēng)險(xiǎn)交流的主動權(quán)，與社會公眾建立信任，將公眾作為政府的合作伙伴。同時(shí)，熟知公眾對風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的心理特點(diǎn)，政府適當(dāng)適時(shí)對風(fēng)險(xiǎn)交流進(jìn)行調(diào)整，確保風(fēng)險(xiǎn)交流的科學(xué)性。

在深圳市政府的主導(dǎo)下，社區(qū)基層組織建立了群防群治工作機(jī)制，如深圳僑香社區(qū)，該社區(qū)聯(lián)合防控的基本面，由社區(qū)工作者、社區(qū)康復(fù)中心醫(yī)生、社區(qū)民警組成“三人組”（T），并在實(shí)踐基礎(chǔ)上提煉出“ACT”，即黨委政府嚴(yán)密組織（A），社區(qū)康復(fù)中心鞏固陣地（C）和前述“三人組”（T）的社區(qū)防控模式，體現(xiàn)防疫的整體性、規(guī)范性。在深圳市政府的主導(dǎo)下，深圳基層社區(qū)具有完善的社區(qū)防控體系和創(chuàng)新的科技防控手段。

（三）蘇州市：信息及時(shí)，評估保障

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十四條第五款規(guī)定：“及時(shí)按照有關(guān)規(guī)定向社會發(fā)布可能受到突發(fā)事件危害的警告，宣傳避免、減輕危害的常識，公布咨詢電話?！碧K州市為適應(yīng)信息社會發(fā)展的新形勢，規(guī)范衛(wèi)生領(lǐng)域突發(fā)事件輿論引導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)溝通工作，在疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流中采取了確保信息及時(shí)的方式，主要體現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)直報(bào)制度。早在2015年，蘇州市便要求各醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)直接通過互聯(lián)網(wǎng)上的專用系統(tǒng)報(bào)告疫情事件信息。同時(shí)，政府專門通過地方媒體進(jìn)行疫情防控的總結(jié)、評價(jià)和反思。后期政府對疫情事件的各項(xiàng)處置情況進(jìn)行評估，以發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并提出改進(jìn)建議。如蘇州市姑蘇區(qū)針對傳染病疫情防控監(jiān)測及處置能力進(jìn)行及時(shí)評估，并廣泛征集各路反饋。

通過了解全國各地的多種風(fēng)險(xiǎn)交流措施，可以發(fā)現(xiàn)此次疫情事件中的風(fēng)險(xiǎn)交流做法取得了較好成效。在相關(guān)學(xué)者的調(diào)查報(bào)告中，大部分公眾對疫情溝通滿意度較高，調(diào)查結(jié)果顯示有62.60%的公眾表示滿意，75.05%的公眾對疫情防控信息的真實(shí)可信性感到滿意，73.14%認(rèn)為管理部門風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對反應(yīng)符合公眾期望［10］。可見，風(fēng)險(xiǎn)交流相關(guān)立法在疫情防控工作中取得了較大的成功。

四、疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流制度的困境

新冠肺炎疫情發(fā)生后，盡管各省市根據(jù)自身特色采取了相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)交流措施，并且成效較為明顯，但是在疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流過程中，由于各方主體代表的利益不同、動機(jī)不同，也暴露出存在的一些交流阻礙問題，且這些問題在一定程度上影響了對新冠肺炎疫情的防控。

（一）風(fēng)險(xiǎn)交流相關(guān)立法的缺陷

疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流的相關(guān)法律規(guī)定比較散亂，分布于我國各類法律、法規(guī)、規(guī)章中，造成各部法律針對同一事項(xiàng)具有不同的規(guī)定。如針對疫情信息發(fā)布權(quán)的事項(xiàng)，《傳染病防治法》與《突發(fā)事件應(yīng)對法》便存在沖突，《傳染病防治法》將疫情信息發(fā)布權(quán)交由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省級人民政府，而《突發(fā)事件應(yīng)對法》則規(guī)定縣級也具有發(fā)布預(yù)警信息的權(quán)力?！秱魅静》乐畏ā纷鳛樾碌囊话惴ǎ锻话l(fā)事件應(yīng)對法》作為舊的特殊法，二者之間無法決定誰更優(yōu)先適用，這就直接導(dǎo)致地方政府在疫情防控初期的被動。正是由于法律上的沖突，實(shí)踐中會使決策機(jī)構(gòu)對風(fēng)險(xiǎn)信息的及時(shí)傳達(dá)變得滯后和混亂。

風(fēng)險(xiǎn)交流的相關(guān)立法中還較為明顯地存在著過于粗糙的問題。立法初期的“宜粗不宜細(xì)”確實(shí)解決了有法可依的問題，但是深入實(shí)踐中，立法過于粗糙，便帶來了實(shí)踐可操作性差等難題。如在《突發(fā)事件應(yīng)對法》的第三十五條規(guī)定中，對專家評估環(huán)節(jié)的設(shè)定，規(guī)定指出，必要時(shí)專家團(tuán)隊(duì)可以對突發(fā)事件進(jìn)行評估，那么對于“必要時(shí)”這一條件限定便過于粗糙。同時(shí)對專家評審的資格、專家團(tuán)隊(duì)的法律地位、專家給予的論證結(jié)論效力等都沒有詳細(xì)規(guī)定。過于粗糙的設(shè)定同樣在疫情初期使得相關(guān)專家的分析結(jié)論未得到應(yīng)有的效果。

（二）風(fēng)險(xiǎn)交流呈現(xiàn)碎片化樣態(tài)

當(dāng)前，我國并沒有形成整體性的風(fēng)險(xiǎn)交流制度，只存在一些碎片化的應(yīng)用，如在新冠肺炎疫情防控中常見的信息統(tǒng)一公布制度等。當(dāng)然，信息公開并不等同于風(fēng)險(xiǎn)交流，其只是風(fēng)險(xiǎn)交流的一小部分。除了法定的信息公開以外，我國針對疫情防控，主要采取新聞發(fā)布會記者問答、座談會、聽證會、科普宣傳等簡易形式進(jìn)行交流，而這些方式大多只是單向的信息交流，或者是比較粗淺的互動交流。由于關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)交流的界定還未達(dá)成共識，一些行政機(jī)關(guān)將其誤認(rèn)為就是信息公開、科普教育宣講活動等。事實(shí)上，信息公開與科普宣傳只是單向的信息輸出，只是碎片化的交流，并不是真正的風(fēng)險(xiǎn)交流。風(fēng)險(xiǎn)交流應(yīng)該具有雙向性，是一來一往的信息傳遞，從本質(zhì)來看，疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流活動的核心還是共同參與。碎片化的風(fēng)險(xiǎn)交流，會降低疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流的有效性，不利于風(fēng)險(xiǎn)交流制度的整體建立，還可能引起異化。

（三）風(fēng)險(xiǎn)交流中主體權(quán)利的不對稱

在我國的疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流過程中，絕大多數(shù)的社會公眾只是作為一個(gè)被通知者，被動接收信息。我國的疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流模式，是“DAD 模式”，即決定（deceid）、宣布（announce）、辯護(hù)（defend）［11］。在這種單向風(fēng)險(xiǎn)交流過程中，公權(quán)力主體與社會性主體的權(quán)利是處于不均衡不對稱的情形。社會公眾被風(fēng)險(xiǎn)交流決策排除在外，公權(quán)力機(jī)關(guān)忽略了公眾的交流意愿以及公眾對風(fēng)險(xiǎn)的知情權(quán)、參與權(quán)和選擇權(quán)。在政府單向的風(fēng)險(xiǎn)交流中，社會公眾對疫情防控的參與僅限于被知曉，公民的其他疑問、訴求得不到有效回應(yīng)，這對控制疫情風(fēng)險(xiǎn)是有一定阻礙的。

（四）新媒體的過度交流存在異化風(fēng)險(xiǎn)

新媒體的新興發(fā)展，帶來的交流方式越來越多元化，交流速度也越來越快。在疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流過程中，新媒體無疑扮演著非常重要的角色，新媒體良好的信息傳播可以促進(jìn)各主體達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)共識，讓各主體在面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)避免恐慌，以理性的態(tài)度參與到降低風(fēng)險(xiǎn)活動中。但是，由于新媒體的交流方式不受時(shí)間空間的限制，也沒有嚴(yán)格的邊界，發(fā)現(xiàn)問題不易矯正。有時(shí)，新媒體為了功利目的，尋求點(diǎn)擊量，會傳播一些無效甚至是錯(cuò)誤的信息。那么，在新媒體異化風(fēng)險(xiǎn)信息的環(huán)境下，社會風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展演化的新趨勢畸變風(fēng)險(xiǎn)放大［12］，嚴(yán)重情況下還可能導(dǎo)致社會失范。如新冠肺炎疫情期間，某媒體未經(jīng)專家和權(quán)威機(jī)構(gòu)確認(rèn)，即稱雙黃連可以治療新冠肺炎，致使很多群眾連夜聚集購買雙黃連。更有甚者，如個(gè)別外媒惡意捏造不實(shí)信息，引發(fā)國際輿論對我國的中傷?？梢?，如若新聞媒體進(jìn)行不正確的信息傳遞，會嚴(yán)重影響公眾對風(fēng)險(xiǎn)的判斷，放大社會風(fēng)險(xiǎn)，引起社會恐慌，不利于防范和化解疫情風(fēng)險(xiǎn)。

（五）風(fēng)險(xiǎn)交流的配套機(jī)制存在缺失

風(fēng)險(xiǎn)交流的配套機(jī)制影響著疫情防控的成效。完善的實(shí)施程序以及救濟(jì)制度在疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流中扮演著重要的角色。

在風(fēng)險(xiǎn)交流的實(shí)施程序上，應(yīng)該按照時(shí)間順序?qū)⒊绦蛲暾崂?，首先要對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別，隨后對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估。我國雖然已經(jīng)有了較為完善的風(fēng)險(xiǎn)評估方法和流程，各地的疾病防控中心也有一整套評估制度，但是對風(fēng)險(xiǎn)交流單獨(dú)的評估機(jī)制卻未有涉及，缺乏良性的風(fēng)險(xiǎn)交流評估機(jī)制，會造成部分行政權(quán)力的濫用，影響風(fēng)險(xiǎn)交流的決策和執(zhí)行，從而阻礙風(fēng)險(xiǎn)交流活動的有效開展。最后在識別和評估的基礎(chǔ)上應(yīng)該考慮大量相關(guān)因素，此時(shí)就需要列舉問題清單將其涵蓋。

從權(quán)利救濟(jì)的角度來看，如果單單通過舉報(bào)等傳統(tǒng)救濟(jì)制度工具，公民等社會性主體的實(shí)質(zhì)訴求并沒有得到良好回應(yīng)。有學(xué)者認(rèn)為，如果從對行政相對人權(quán)利的切實(shí)保障來考量，在權(quán)利救濟(jì)方面，舉報(bào)本身不具有太多實(shí)質(zhì)的意義，舉報(bào)權(quán)在當(dāng)下已經(jīng)成為一種虛化甚至是空殼化的權(quán)利［13］。因此，《信息公開條例》所規(guī)定的舉報(bào)權(quán)在權(quán)利救濟(jì)方面只占很小的份額。而且，在現(xiàn)行法律中并沒有規(guī)定公民的其他救濟(jì)途徑，也沒有明確有權(quán)機(jī)關(guān)在受理舉報(bào)后應(yīng)當(dāng)如何調(diào)查以及對舉報(bào)人的回應(yīng)。

五、疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流制度具體構(gòu)建

疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流制度的具體構(gòu)建，是一個(gè)體系化且需要不斷完善的過程。風(fēng)險(xiǎn)交流質(zhì)量水平的提升，依賴于風(fēng)險(xiǎn)交流整體的制度以及風(fēng)險(xiǎn)交流研究者與行動者持續(xù)提供的切實(shí)指導(dǎo)，因此，疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流的具體制度構(gòu)建可從以下若干基本面展開。

（一）修繕法律法規(guī)

良法是善治的前提，完善的法律體系是疫情防控的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，對于現(xiàn)行各部法律對相同事項(xiàng)的不同規(guī)定，應(yīng)當(dāng)加以修繕，將涉及風(fēng)險(xiǎn)交流各部分內(nèi)容的概念和規(guī)定統(tǒng)一設(shè)定。如在疫情信息收集、發(fā)布，以及宣布進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)的主體和程序方面。只有將頂層設(shè)計(jì)的法律法規(guī)相統(tǒng)籌，才能避免行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐過程中的混亂或者相互推諉。

對于風(fēng)險(xiǎn)交流相關(guān)內(nèi)容過于粗糙的問題，應(yīng)當(dāng)在修繕相關(guān)法律法規(guī)的過程中，注重風(fēng)險(xiǎn)交流實(shí)踐過程中的實(shí)際可操作性，可以在相關(guān)實(shí)施辦法以及細(xì)則中對實(shí)體以及程序都加以具體規(guī)定。不僅對治理主體的權(quán)力和責(zé)任具體規(guī)定，對權(quán)力的行使程序，也應(yīng)當(dāng)同樣做出詳細(xì)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)定。地方政府也可以充分使用立法權(quán)，對于上位法的粗糙設(shè)置，通過下位法進(jìn)行細(xì)化，并加以落實(shí)。

（二）完善主體隊(duì)伍能力建設(shè)

第一，疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流的隊(duì)伍應(yīng)為多主體聯(lián)動。從行政法視角來看，疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流的主體可以分為行政主體與社會性主體。社會性主體的參與應(yīng)該是整個(gè)疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流的一部分，社會性主體不僅僅是公眾，也應(yīng)該包括新聞媒體、衛(wèi)生企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)以及其他利益相關(guān)者。為有效聯(lián)動多主體，行政機(jī)關(guān)可以成立一個(gè)具有權(quán)威性的專門機(jī)構(gòu)，在疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流過程中起到協(xié)調(diào)一致的作用，并對決策具有一定的影響力。參與風(fēng)險(xiǎn)交流的人員應(yīng)包括行政公權(quán)力機(jī)關(guān)人員、社會組織、醫(yī)學(xué)專家、新聞媒體、社會公眾等。同時(shí)，社會性主體可以自行組織或者召集內(nèi)部成員開展風(fēng)險(xiǎn)交流，并將組織內(nèi)形成的一致意見作為參與行政機(jī)關(guān)召集的風(fēng)險(xiǎn)交流活動時(shí)的整體意見。如此，社會性主體內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)交流意見就會轉(zhuǎn)化為整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)交流的一部分。

第二，新聞媒體應(yīng)當(dāng)提升自身能力，厘清信息交流邊界。作為交流主體的重要部分，新聞媒體容易演變成為風(fēng)險(xiǎn)的“放大器”。對疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流來說，新聞媒體應(yīng)當(dāng)厘清風(fēng)險(xiǎn)信息，辨別哪些信息應(yīng)當(dāng)交流，哪些信息不能交流，以客觀、合適的方式將信息傳遞至公眾。與公眾密切交流的應(yīng)該是疫情的來源與風(fēng)險(xiǎn)，疫苗的數(shù)量、流向、不良反應(yīng)以及專家對防疫的權(quán)威科普知識等信息，同時(shí)對于中外的謠言、虛假風(fēng)險(xiǎn)信息，也應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)集中報(bào)道，展開權(quán)威科普解釋。當(dāng)面臨不確定的風(fēng)險(xiǎn)信息時(shí)，媒體應(yīng)該增強(qiáng)自身風(fēng)險(xiǎn)意識，對不確定信息反復(fù)查驗(yàn)，不可出于功利急于定性并做出臆想性評價(jià)?？梢赃m時(shí)對新聞媒體進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)交流相關(guān)培訓(xùn)，明確新聞媒體在傳播疫情風(fēng)險(xiǎn)信息時(shí)的客觀真實(shí)義務(wù)，一旦違反了客觀真實(shí)性，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)人的責(zé)任。

（三）平衡風(fēng)險(xiǎn)交流主體權(quán)利義務(wù)

疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流中，各主體權(quán)利義務(wù)應(yīng)對稱。其是否對稱均衡，直接影響了風(fēng)險(xiǎn)交流的制度化水平。行政機(jī)關(guān)在這一過程中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，權(quán)責(zé)一致。首先，無論是主動公開還是被動公開，行政機(jī)關(guān)都應(yīng)該保證信息公開的準(zhǔn)確性與及時(shí)性。對于信息公開的內(nèi)容，不應(yīng)該只包含政府想讓公眾知道的信息，還應(yīng)該包括所有疫情風(fēng)險(xiǎn)信息，尤其針對媒體的不實(shí)報(bào)道，應(yīng)及時(shí)作出回應(yīng)，平息社會公眾因此引發(fā)的焦慮和恐慌。其次，行政機(jī)關(guān)要有組織、有計(jì)劃地定期召開風(fēng)險(xiǎn)交流活動，并將風(fēng)險(xiǎn)交流形式常態(tài)化、制度化。搭建多元主體信息傳遞的平臺，讓主體高度參與，打破多主體之間的信息壁壘。最后，有關(guān)職能部門對公共衛(wèi)生具有科普宣傳等職責(zé)。

當(dāng)前，社會性主體對于疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流發(fā)揮著愈來愈重要的作用。如何保障社會性主體在該活動中的話語權(quán)，關(guān)鍵在于其是否與行政主體的權(quán)利相對稱。一是社會組織應(yīng)該享有參與溝通、集體決策的權(quán)利，同時(shí)也要履行組織間的溝通、對組織行為承擔(dān)法律責(zé)任的義務(wù)。二是相關(guān)企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)同樣具有參與溝通、信息決策的權(quán)利，同時(shí)也需承擔(dān)提供相關(guān)信息的義務(wù)。三是新聞媒體應(yīng)該具有新聞報(bào)道權(quán)、合理信息加工權(quán)，新聞媒體的義務(wù)是確保傳播信息真實(shí)有效，對虛假信息承擔(dān)法律責(zé)任。四是社會公眾應(yīng)享有對疫情防控的參與權(quán)、知情權(quán)、提出建議權(quán)以及獲得采納權(quán)與信息決策權(quán)，同時(shí)公眾負(fù)有依法有序參與溝通、合理提出訴求、承擔(dān)建議與信息決策對應(yīng)責(zé)任的義務(wù)。

社會主體與公權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)利義務(wù)相對稱，不僅有助于公民實(shí)現(xiàn)自己的知情權(quán)、參與權(quán)和選擇權(quán)，有助于各主體之間消除彼此的不信任，有助于提高疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流過程中的民主性，也有助于公權(quán)力機(jī)關(guān)在這一過程中樹立權(quán)威性、正當(dāng)性。

（四）完善疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流實(shí)施程序

疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流的實(shí)施程序按照時(shí)間順序排列，從整體上由三個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成，首先是政府組織各主體對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效識別，隨之進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，再根據(jù)識別情況、評估情況給予風(fēng)險(xiǎn)交流問題清單，從而達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)。

1.添加風(fēng)險(xiǎn)識別環(huán)節(jié)

風(fēng)險(xiǎn)識別是整個(gè)疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流開始的前提，在可能的疫情風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，需要風(fēng)險(xiǎn)交流各主體對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別，從而對風(fēng)險(xiǎn)源頭進(jìn)行確認(rèn)，明確是否存在風(fēng)險(xiǎn)以及存在何種風(fēng)險(xiǎn)。

在風(fēng)險(xiǎn)識別期間，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該擔(dān)起組織者的角色，結(jié)合法律法規(guī)、政策文件先在政府各部門之間進(jìn)行信息交流，總結(jié)出風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查方案和事項(xiàng)安排。同時(shí)組織專家進(jìn)行調(diào)查，依靠專家的相關(guān)專業(yè)知識對疫情風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)問題做出解答，幫助行政機(jī)關(guān)開展各項(xiàng)工作。風(fēng)險(xiǎn)利益相關(guān)者還需要提供風(fēng)險(xiǎn)信息，如企業(yè)、公民等。該時(shí)期各主體應(yīng)該對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行客觀深入的識別，對風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的可能性進(jìn)行推測預(yù)估，以便對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，減少風(fēng)險(xiǎn)帶來的阻礙。

2.建立風(fēng)險(xiǎn)交流評估機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)評估是用科學(xué)的程序和方法，客觀地對風(fēng)險(xiǎn)做出評價(jià)。風(fēng)險(xiǎn)評估被普遍認(rèn)為是為風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的決策和執(zhí)行提供科學(xué)上的依據(jù)［14］。當(dāng)疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流具備良性評估機(jī)制時(shí)，將為行政機(jī)關(guān)管理疫情提供科學(xué)依據(jù)和技術(shù)支撐，同時(shí)也為風(fēng)險(xiǎn)交流各主體提供準(zhǔn)則和指導(dǎo)規(guī)范。良性的評估機(jī)制應(yīng)至少滿足以下兩個(gè)條件。其一，具有獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該通過公平公正的程序來產(chǎn)生疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流評估機(jī)構(gòu)，由此，該機(jī)構(gòu)才能對疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流客觀、中立、公正地進(jìn)行評估。此外，不僅機(jī)構(gòu)獨(dú)立，也要確保機(jī)構(gòu)內(nèi)的組成人員自身的獨(dú)立性，組成人員最獨(dú)立的產(chǎn)生方式是不依賴行政機(jī)關(guān)的決定，而是由公開的專家委員會通過嚴(yán)格的程序選出。其二，引入第三方評審。即便是經(jīng)過專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)，疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流評估的結(jié)果也不能保證完全無誤，因此引入第三方評審是非常必要的。一方面是對錯(cuò)誤的評估結(jié)果進(jìn)行糾正，另一方面，也能更大程度上保證疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流評估結(jié)果的可信度。

3.給予風(fēng)險(xiǎn)交流問題清單

在疫情防控下進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)交流，需要考慮眾多影響因素。如希望有效進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)交流，必須將具體實(shí)踐過程中發(fā)生的重要影響因素加以考量斟酌，此時(shí)就需要具體的問題清單涵蓋疫情防控中出現(xiàn)的重要影響因素。目前，實(shí)務(wù)界已經(jīng)確定的風(fēng)險(xiǎn)交流影響因素包括：風(fēng)險(xiǎn)的程度、誰/什么受到影響、會受到怎么樣的影響、需要風(fēng)險(xiǎn)交流的程度等［15］。通過具體細(xì)微的問題清單將大量風(fēng)險(xiǎn)交流影響因素涵蓋其中，幫助風(fēng)險(xiǎn)交流各主體找出風(fēng)險(xiǎn)問題的解決思路。如將風(fēng)險(xiǎn)程度等級化，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級，決策者決定采取何種方式何種程度進(jìn)行交流。此外，各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)交流的主體還應(yīng)該考慮的問題包括風(fēng)險(xiǎn)來自哪里，了解掌握的風(fēng)險(xiǎn)信息有多少，風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果以及是否需要第三方對風(fēng)險(xiǎn)交流做出努力等。但這并不意味著在任何情況下都需考量問題清單的所有因素，還是應(yīng)根據(jù)具體情境來決定問題清單的相關(guān)決定性因素。

（五）優(yōu)化疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流救濟(jì)機(jī)制

我國雖然在救濟(jì)制度上有行政復(fù)議與行政訴訟兩種方式，但是在疫情防控的風(fēng)險(xiǎn)交流過程中，仍需進(jìn)一步完善。

第一，明確各主體責(zé)任。應(yīng)明確疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流各主體的法律責(zé)任，這是提供權(quán)利救濟(jì)的基本前提。明確責(zé)任，尤其應(yīng)深入分析可能參與風(fēng)險(xiǎn)交流的各個(gè)主體，然后進(jìn)一步厘清各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，制定風(fēng)險(xiǎn)交流的權(quán)利救濟(jì)規(guī)制。同時(shí)，應(yīng)明晰在該過程中，當(dāng)權(quán)利受到損害時(shí)，如何通過行政或者司法得到相應(yīng)的救濟(jì)。

第二，拓寬救濟(jì)主體。由于舉報(bào)這一傳統(tǒng)救濟(jì)途徑并沒有太多實(shí)質(zhì)意義，在我國現(xiàn)行的行政訴訟救濟(jì)途徑中，《行政訴訟法》對行政訴訟的原告要求是“利害關(guān)系人”，必須具有法律上的利害關(guān)系人角色，因此，在疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流中，普通社會性主體很難作為原告獲得權(quán)利救濟(jì)。此時(shí)，應(yīng)該通過明確具備一定條件的社會性主體可以提出行政訴訟，以及確定檢察機(jī)關(guān)可以通過公益訴訟，讓更多的社會性主體借助行政訴訟或公益訴訟維護(hù)自己的風(fēng)險(xiǎn)交流權(quán)利。

第三，擴(kuò)大受案范圍。在疫情防控中，風(fēng)險(xiǎn)交流各主體的知情權(quán)與參與權(quán)并沒有受到相應(yīng)的救濟(jì)保障，但是知情權(quán)與參與權(quán)對風(fēng)險(xiǎn)交流的推進(jìn)起到關(guān)鍵作用［16］。因此，需要將行政復(fù)議與行政訴訟的受案范圍加以擴(kuò)大，將風(fēng)險(xiǎn)交流主體的知情權(quán)與參與權(quán)涵蓋其中，如若在疫情防控風(fēng)險(xiǎn)交流過程中，政府等相關(guān)機(jī)構(gòu)并未滿足風(fēng)險(xiǎn)交流各主體的知情權(quán)與參與權(quán)，各主體可以以違反相關(guān)程序?yàn)橛桑崞鹦姓?fù)議或者行政訴訟，以獲得救濟(jì)權(quán)利。